Rolul politicii de protectie a concurentei in procesul integrarii europene

Rolul politicii de protectie a concurentei in procesul integrarii europene

Politica de protectie a concurentei a jucat si continua sa joace un rol central in crearea si evolutia Uniunii Europene si a institutiilor sale, ajungand sa aibe un statut qvasi-constitutional, bazat pe aplicarea directa a legislatiei tuturor agentilor economici mai degraba decat prin exercitarea unei politici discretionare aplicata administrativ sau ca urmare a negocierilor dintre grupurile politice sau de presiune.

Aceasta politica orientata catre desavirsirea pietei interne si crearea unui cadru adecvat de concurenta pentru toti actorii economici este una dintre putinele politici comune la nivel european.

Motivele pentru care politica de protectie a concurentei este considerata vitala pentru proiectul economic al Uniunii Europene este tocmai ideea ca pietele concurentiale si procesul concurentei sunt calea prin care pot fi realizate dezideratele economice ale tratatelor constitutive ale Comunitatilor. Avand radacini in Tratatul de la Roma, aceasta idee este reiterata si chiar ridicata la nivel de principiu conducator in Tratatul de la Maastricht. Mai mult, realizarea deplina a pietei unice europene cu cele patru mari libertati fundamentale pe care le presupune - libera circulatie a bunurilor si serviciilor, a persoanelor si a capitalurilor - ar deveni imposibila sau nu ar oferi sporul de bunastare sperat daca eliminarea barierelor nu s-ar realiza de facto, ci ar fi restransa de existenta unor intelegeri restrictive intre firme la nivel national sau regional, aducand astfel atingere concurentei din celelalte State Membre ale Uniunii.

Aplicarea in practica a unei politici de protectie a concurentei nu poate fi realizata decat in baza unui cadrul legislativ adecvat. Legislatia concurentei se afla intr-un proces de tranzitie, o transformare dictata nu numai de noile realitati impuse de amplul fenomen recent de extindere al Uniunii la 25, in viitor 27 de membri, ci si de fundamentarea politicilor antimonopol, privind concentrarile si ajutoarele de stat pe baza unor abordari ce au in centrul lor consideratiuni de natura economica. Este vorba de un amplu proces de modernizare conceptuala care aseaza analiza intr-un nou cadru administrativ concomitent cu exprimarea clara a preferintei pentru abordarea economica, cea care are in vedere efectele legislatiei si aplicarii sale asupra agentilor economici, a mediului de afaceri si a procesului de integrare in ansamblul sau.

Ratiunea adoptari unei politici concurentiale la nivelul Uniunii in ansamblu se bazeaza pe faptul ca eliminarea barierelor tarifare si a celor netarifare aplicabile comertului intre statele membre ar fi inutila daca agentii economici privati, firmele sau industriile in ansamblul lor ar putea impedica deschiderea in interior a pietei unice europene prin restrctionarea concurentei. Practicile anticoncurentiale sunt relevante pentru efectele semnificative pe care le au asupra comertului intracomunitar adica pentru restrctii care pur si simplu inchid pietele in granitele nationale.

Politica in domeniul concurenta nu este vazuta ca "principiu absolut" in Tratatul CE, ci ea trebuie analizata si aplicata in raport cu alte politici precum coeziunea sociala sau serviciile de interes general, pentru care se acorda exceptari in bloc. Mai mult, studiile par sa sustina si la nivel empiric ceea ce intuim la nivel teoretic, si anume ca efectele macroeconomice ale concurentei merg dincolo de eficienta pur si simplu: un grad mai ridicat de concurenta tinde sa fie asociat cu o inflatie mai redusa. Politica europeana a concurentei se refera la practicile restrictive (rezultate in urma acordurilor orizontale sau verticale intre firme precum si a abuzului de pozitie dominanta), la acordarea ajutoarelor de stat si la acordarea unor "drepturi speciale si exclusive" pentru serviciile de interes (public) general.[1]

Cadrul institutional european creat pentru asigurarea respectarii principiilor concurentei la nivel comunitar este reprezentat in principal de organisme europene la care se adauga, urmare a reformei intreprinse in ultimii ani, autoritatile nationale. Acestea formeaza in prezent o retea europeana de concurenta.

Comisia Europeana detine puterea de initiativa legislativa, investigheaza si adopta decizii in materie de concurenta, fiind asistata de Comitetele Consultative ale consiliilor nationale ale concurentei.

Consiliul Comunitatilor Europene detine puterea executiva. In majoritatea cazurilor deciziile in domeniul concurentei sunt luate in formula majoritatii calificate si codeciziei, adoptand decizii privind implementarea politicii concurentei prin intermediul Regulamentelor.

Comisia Europeana raporteaza anual Parlamentului European care voteaza o rezolutie. In plus, PE poate adresa intrebari scrise sau orale Comisiei cu privire la aplicarea politicii concurentei.

Curtea Europeana de Justitie si Tribunalul de Prima Instanta joaca un rol decisiv in aplicarea legislatiei concurentiale in timp ce jurisprudenta lor joaca un rol fundamental in reformularea politicii concurentei.

Precizam in acest moment ca ajutoarele de stat constituie un domeniu distinct al politicii de protectie a concurentei ce nu face obiectul de interes al acestei lucrari.

III.1.Catre o abordare economica a politicii de concurenta

Parerile economistilor despre ce inseamna de fapt o "concurenta normala" sau o "functionare corecta" a pietei in conditii de concurenta sunt diferite. Prin urmare, si dezirabilitatea unei politici de protectie a concurentei precum si abordarile tehnice privind aplicarea, acestea sunt interpretate foarte diferit, functie de doctrina careia ii subscrie fiecare dintre specialistii in domeniu.

O prima viziune la care subscriu o mare parte a economistilor este aceea conform careia functionarea normala a pietelor se refera la efectul pe care semnalele si comportamentul agentilor economici il au asupra alocarii resurselor, ducand la cel mai mare grad de satisfacere al nevoilor si, deci la cea mai mare bunastare economica posibila. In aceasta ordine de idei, politica de protectie a concurentei ar promova si asigura mentinerea unui proces concurential prin care sa se atinga cel mai eficient mod de alocare al resurselor.[2] Pe de alta parte, concurenta se naste tocmai din preocuparea firmelor de a obtine pozitii mai stabile pe piata si de a fi preferate de consumatori. Eficienta sporita, calitatea, originalitatea, inovatia, toate sunt menite sa conduca la castigarea unei cote mai mari de piata, la profituri mai mari si, posibil, la aparitia de pozitii de dominanta individuala sau colectiva. Obtinerea unei puteri cat mai mari pe piata este, in definitiv, mobilul rivalitatii dintre firme iar aceasta odata realizata, se pune problema daca nu cumva politica de protejare a concurentei, incercand sa contracareze tocmai instalarea acestei pozitii de dominanta pe piata, nu face decat sa "pedepseasa" in ultima instanta pe "castigatori". Urmarea ar fi ca o politica a concurentei va penaliza tocmai pe cei mai eficienti, subminand astfel concurenta pe care era menita sa o promoveze. In aceasta privinta, teoria economica nu da raspunsuri clare cu privire la evolutiile pe termen lung in dinamica proceselor concurentiale. In general, viziunile relative la functiile si rolul concurentei se aseaza pe abordari statice si pe semnalele prezente ale pietelor.

Un argument in favoarea unei politici cat mai putin interventioniste in cadrul procesului concurential il constituie faptul ca orice forma de putere de piata va genera fie profituri inalte care nu vor intarzia sa atraga noi firme pe piata, fie o "viata linistita" care, cu exceptia unor cazuri extreme, constituie de fapt, chiar stimulentele necesare si suficiente pentru a inteti concurenta. Aceasta optiune de tip "laissez-faire" in materie de concurenta se bazeaza pe ideea ca stimulentele pe care piata insasi le ofera pentru obtinerea puterii sau preluarea acesteia sunt tocmai cele care genereaza rezultate superioare fata de politica de ocrotire a concurentei condusa de birocrati pe baza legislatiei formulate de oamenii politici.

Nu putem sa restrangem insa discutia la argumentele de natura pur economica privind virtutile economiei de piata fara sa luam in discutie ideile liberal/democratice deliberate in societate prin deschidere si democratie. Astfel, concurenta dobandeste functia non-economica de a promova deschiderea, libertatea de alegere si initiativa in societate. Un exemplu in acest sens il constitueie protectia intreprinderilor mici si mijlocii in detrimentul protectiei liberei concurente atunci cand exista o concentrare mare si cand altfel, patrunderea pe piata si supravietuirea lor ar fi pusa sub semnul intrebarii. Scopul politicii de protectie al concurentei il reprezinta in acest caz, mai degraba difuzia puterii decat mentinerea concurentei normale in acea situatie de piata.

Exista o serie intreaga de practici care adesea pot servi aceluiasi scop anticoncurential. Iata de ce, din punct de vedere economic, prima intrebare pe care autoritatea de concurenta o pune in evaluarea unui caz este: care este natura pericolului / raului asupra concurentei? Raspunul la aceasta intrebare nu poate fi dat decat printr-o analiza economica temeinica.

III.2 Rolul analizei economice in aplicarea politicii de protectie a Concurentei

Faptul ca economia ar trebui sa ghideze politica este dincolo de orice dubiu. Discursul politic nu se mai poarta pe marginea acestei probleme, ci asupra modului in care ar trebui sa fie integrate ideile economice in design-ul si aplicarea politicii de concurenta. Exista cel putin doua aspecte care ofera raspunsuri la aceasta intrebare: imbunatatirea calitatea mediului institutional in materie de concurenta si imbunatatirea fundamentelor economice ale politicii de concurenta. In acest context, putem identifica trei afirmatii esentiale pentru rolul analizei economice in aplicarea legii concurentei (Muris, 2003) si anume: revizuire si ajustare continua a teoriilor, capacitate de implementare administrativa si testare empirica.

a) necesitatea revizuirii periodice a ipotezelor care stau la baza explicarii efectelor comportamentului agentilor economici, nu numai prin prisma noilor teorii economice, ci si din punct de vedere al transformarilor continue care au loc intr-un mediu de afaceri tot mai dinamic;

b) cresterea capacitatii de a fi utilizate din punct de vedere administrativ prin

transformarea ipotezelor economice in fundamente pentru dezvoltarea de standarde pe care agentiile de implementare si curtile de justitie sa le poata folosi eficient in formularea deciziilor.

Atat economistii cat si juristi accepta validitatea principiul fundamental privind legatura dintre analiza economica si politica de concurenta, principiu conform caruia abordarile economice au un impact maxim asupra legislatiei si eficientei politicii de concurenta atunci cand sunt transformate in norme aplicabile si tehnici analitice de evaluare a comportamentului in afaceri. Paradigma monopolistului ipotetic (cunoscuta si ca testul SSNIP[3]) pentru definirea pietei relevante este un exemplu excelent pentru ilustrarea acestei afirmatii..

Unele evolutii privind sustinerea cu modele matematice a teoriilor organizatiei industriale privind triada "structura-comportament-performanta"[4] au condus la distilarea acestora in principii operationale. De exemplu, teoria moderna a oligopolului construita pe baza cercetarilor lui George Stigler sintetizate in lucrarea "O teorie a oligopolului in 1964", reprezinta o abordare mai riguroasa a coordonarii tacite care constituie un important punct de sprijin in formularea politicii si aplicarea legislatiei antitrust. De asemenea, pe baza intuitiei dintr-un model simplu precum dilema prizonierului a tentatiei participantilor la un cartel de a trisa s-a ajuns la promovarea pe scara larga a programelor de clementa de catre autoritatile concurentei din SUA si Europa.

Desi progresele in dezvoltarile teoretice sunt notabile, succesul transpunerii modelelor, atat de elaborate din punct de vedere matematic, ale teoriei jocurilor in reguli antimonopol sau tehnici concrete de analiza pentru implementarea legii a fost destul de limitat

c) testarea empirica a ipotezelor si validitatii teoriilor/doctrinelor, mai ales prin intermediul evaluarii efectelor economice ale deciziilor administrative si judiciare in aplicarea legii concurentei. In vreme ce teoria economica ne arata ca monopolul - adica concentrarea puterii de piata - poate sa fie "rau", aceasta este doar o parte - cea "usoara" - a problemei. Dificultatea apare in a stabili cand anume este vorba despre un monopol/pozitie dominanta, care sunt elementele care ne asigura  ca un comportament etalat de o firma in pozitie de dominanta pe o piata este cu adevarat "rau"? Mai departe, chiar si stiind ca un anume comportament este "rau", problema este cum anume poate fi remediata aceasta situatie in timp util si in mod eficient.

Analizele si evaluarile care sa permita raspunsul la aceste intrebari sunt si ele cel putin la fel de importante. Iata de ce, fiecare dintre deciziile unei agentii de protectie a concurentei necesita existenta unor ipoteze incriminatoare, de preferat sustinute cu probe dintre care nu ar trebui sa lipseasca un suport empiric adecvat.

Acest suport empiric este oferit de analiza statistica precum si de o serie de studii de caz. Unul din pilonii de baza ai politicii de concurenta a fost reprezentat de analizele statistice ale industriilor, analize care incercau sa reduca factorii de piata si cei institutionali la un numar relativ redus de variabile menite sa generalizeze problematica concentrarii industriale si a puterii de piata. Totusi, aceste teste se pot dovedi limitate pentru intetelegerea concurentei intr-o anumita industrie. Mai mult, ele nu pot oferi detalii semnificative auspra unor factori institutionali importanti. Iata de ce, pentru o politica eficienta de protectie a concurentei, este necesar ca elaborarea si aplicarea cadrului legal sa se faca pe baza unor analize detaliate specifice fiecarei industrii in parte, precum si prin analiza aranjamentelor institutionale corespunzatoare. Un astfel de demers este analog studiilor de caz si, dincolo de exemplele punctuale de aplicare, ea poate sa conduca la o intelegere mai buna a conceptelor de genul "putere de piata" sau "concentrare" dar si a efectelor privind eficienta, asigurand astfel potentialul unui real progres in calitatea aplicarii politicii antitrust.

Cercetatorii sunt capabili sa formuleze teoriile in asa fel incat sa condamne sau sa laude orice practica de afaceri. Iata de ce in prezent, una dintre cele mai mari provocari pentru agentiile de concurenta si pentru curtile de justitie din lume este sa identifice si sa foloseasca in instrumentarea cazurilor analizele cele mai pertinente privind consecintele anumitor comportamente etalate de firme asupra concurentei.

In discursul de receptie al Premiului Nobel in 1991, R. Coase critica dur teoria economica neoclasica, afirmand ca ea este "a state of the world that lives in the minds of economists, but not on earth". Teoria traditionala a preturilor - arata marele economist - nu ia in considerare parametrii "non-piata" care exercita totusi o influenta semnificativa asupra alocarii resurselor pe piata si asupra relatiilor specifice de schimb intre agentii economici. Nu numai firma, dar si piata in asamblu este vazuta in teoria economica mai degraba ca un soi "cutie neagra", ceea ce de fapt constituia marea problema : neglijarea pietei in sine, sau mai concret, a aranjamentelor institutionale care determina, intr-o masura semnificativa, alocarea resurselor. Pentru umplerea acestei lacune a stiintei economice Coase propunea noua economie institutionala. Acesta reprezinta un pas inainte pentru analiza economica moderna in domeniul antimonopol tocmai datarita invatamintelor pe care ni le releva si care ar putea fi concentrate in urmatoarele:

Natura organizatiei industriale (tipul si gradul de integrare verticala precum si nivelul concentrarii orizontale) si concurenta nu sunt "o cutie neagra" care sa poata fi analizata doar prin prisma structurii industriei respective sau a teoriilor privind puterea de piata;

Este necesar un set complex de instrumente si ipoteze pentru a aplica politica de protectie a concurentei in interesul public;

Analiza economica factuala realizata pe baza unei intelegeri profunde a institutiilor relevante care guverneaza comportamentul agentilor economici, in special prin prisma costurilor tranzactiei.

Aceste aspecte sunt urmarile de catre autoritatile de protectie a concurentei intr-un mod extensiv tocmai datorita intelegerii rolului pe care analiza economica si a instrumentele noi pe care ea le ofera in cresterea calitatii actului decizional in domeniul concurentei. Sunt schitate in sectiunea care urmeaza principalele linii de reforma privind aplicarea legii concurentei in Uniunea Europeana.

Catre o abordare mai economica a politicii de protectie a concurentei

In 2001 Mario Monti afirma cu privire la viziunea Comisiei Europene in domeniul aplicarii politicii de protectie a concurentei ca : "In ultimii ani, abordarea noastra cu accentul pe latura economica a politicii concurentei a asezat definirea pietei in centrul procesului de aplicare ale regulilor concurentei in UE." Aceasta schimbare de viziune asupra politicii de concurenta la nivelul UE a fost reflectata si de instituirea unei echipe speciale de economisti in cadrul serviciului DG Concurenta, tocmai pentru a oferi o fundamentare economica deciziilor Comisiei in materie de concurenta. Rolul Economistului Sef in cadrul Directiei Generale Concurenta si al Echipei Economistului Sef (CET13) este din ce in ce mai important, sarcinile lor fiind printre altele acelea de a oferi :

- consultanta pe probleme metodologice de economie si econometrie pentru aplicarea regulilor concurentei in spatiul european ;

- consultanta generala pentru cazuri individuale aflate in stadii incipiente ;

- consultanta detaliata in cele mai importante cazuri care implica probleme economice complexe, in special cele care necesita analize cantitative sofisticate ;

- un aport consistent la dezvoltarea instrumentelor de politica generala cu continut economic.

Reformarea nu numai a modului de organizare, a cadrului juridic si procedural, dar mai ales reformularea politicii de concurenta cu accentul sporit pe latura economica s-a datorat intr-o masura seminificativa si infrangerilor pe care autoritatea de concurenta a UE le-a suferit in justitie intr-o serie de cazuri din domeniul controlului concentrarilor precum Airtours/First Choice, Schneider Electric, Tetra Laval. Dupa reformarea cadrului legislativ privind acordurile verticale si elaborarea unei Carti Verzi privind controlul concentrarilor si a unor studii economice si rapoarte, a avut loc reformarea regulamentului privind concentrarile (mai 2004). Mai mult, Comisia a manifestat intentia de a introduce abordari mai economice si in aplicarea prevederilor legale privind comportamentul firmelor aflate in pozitii de dominanta.

Analiza efectului total asupra pietei si mai ales, asupra consumatorilor trebuie sa ia in calcul faptul ca strategiile adoptate de firmele dominante nu sunt neaparat rezultatul incercarii de a exclude concurenta, ci se pot datora incercarii acestora de a spori eficienta si calitatea produselor oferite pe piata.

Afectarea concurentei se refera la trei situatii in care rivalii actuali sau potentiali sunt eliminati sau li se blocheaza accesul pe o piata. Putem distinge intre trei mari tipuri de excluziune, fiecare cu efecte diferite si care vor fi abordate, acolo unde este cazul, in cadrul fiecarei subsectiuni: excluziunea pe o piata principala, excluziunea pe o piata adiacenta si excluziunea de pe o piata din amonte sau aval.

Pentru a vedea insa cum anume este afectata concurenta pe aceste piete, trebuie mai intai sa existe un cadru legal si analitic prin care pietele sa fie corect si clar delimitate.