Statul - cadrul institutional al politicii

STATUL - CADRUL INSTITUTIONAL AL POLITICII

Dupa parcurgerea acestei teme veti invata:

.Institutionalizarea puterii

_{. Autoritate si politica}

Tendinta constanta a puterii politice de a se permanentiza, institutionalizarea este un fapt istoric relativ recent iar aparitia statului a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca institutie politica si a conturat dimensiunile in pragul secolului al XX lea abia la inceputul acestui secol s a deschis perspectiva unei analize institutionale. Maurice Hauriou, creatorul scolii institutionaliste considera institutiile drept fundament al societatii si al dreptului. Gandirea institutionalista considera ca la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viata se afla institutiile al caror specificitate, caracterul permanent, exprima o necesitatea sociala. Astfel institutiile operationalizeaza valori, principii sau orientari relevante la nivel comunitar ce iau forme de organizare permanenta si stabila. Influentate de componentele lor institutiile sunt structurate in virtutea unui scop, au deci o natura politica cata vreme stabilirea finalitatilor si a strategiilor de atingere a acestora este resortul politicii. In acceptiunea sa traditionala institutia desemneaza un ansamblu de organisme si mecanisme existand intr o societate la un moment dat Pornind da la aceasta perspectiva reprezentantii scolii institutionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins intre doua categorii, institutiile corp numite si institutii persoana prin referinta la personalitatea lor juridica) si institutiile mecanisme. Primele corespund unei colectivitati umane coordonate in functie de nevoi sau valori comune care se supune unei autoritati si accepta un sistem de norme stabile. In acest sens institutiile transcend indivizii ce le compun si la care nu pot fi reduse. Cel de al doilea tip reprezinta un sistem de reguli de drept ce formeaza un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri asemanatoare. Cele doua tipuri de institutii se combina constituind impreuna regimurile politice ce sunt vizibile in forma de organizare etatica. Analiza juridica considera institutiile ca structuri fundamentale care permit identificare a regimului politic si permit departajarea intre simpla vointa a actorilor sociali si interesele de natura politica. Aceasta perspectiva a fundamentat curentul institutionalist din stiinta politica pentru care  obiectele analizei sunt politice sunt cercetate in functie de fundamentul structural si modelul organizational.

Daca institutionalizarea desemneaza ansamblul actiunilor si practicilor ce sunt organizate in mod stabil, viziunea juridica si sociologica asupra fenomenului de permanentizare a puterii difera. Pentru sociologi deschiderea realizata de Max Weber implica analiza institutiilor din prisma asocierii indivizilor in grupuri in functie de reglementari structurate pe baza unor criterii bine determinate de actiunile caracteristice unei zone clar delimitate. Institutiile sunt privite in acest caz in primul rand ca reglatori ai raporturilor sociale si abia apoi ca modele organizationale. Principiul reglator contribuie la organizarea activitatilor membrilor unei comunitati dupa un model organizational definit in functie de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de institutionalizare presupune astfel procesele si actiunile ce urmaresc sa organizeze in mod stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica comparata la mijlocul secolului al XX- lea considera fenomenul institutionalizarii drept elemente esentiale in procesul de dezvoltare si modernizare politica. Din aceasta perspectiva institutiile se caracterizau prin adaptabilitate, complexitate si autonomie, dar si prin coerenta cu valorile si asteptarile guvernatilor.

Presupunand o schimbare de perspectiva asupra politicii considerata ca o expresie a pluralismului politic si social analiza statului ca rezultat, intr o oarecare masura, intamplator al confruntarii libere a intereselor particulare a implicat o transformare a instrumentelor si metodelor de analiza. In acelasi sens a evoluat si analiza politicilor publice care a reprezentat o ruptura cu traditia weberiana a statului ca mecanism de aplicare a vointei guvernantilor. Pentru analiza politicilor actiunea in contextul mediului etatic si social face obiectul cercetarilor specifice. Dar statul exprima nu doar diversitatea, ci si unitatea de actiune actorilor si de aceea studierea aparitiei, consolidarii si actiunilor statului trebuie sa exprime aceasta dubla caracteristica a sa. O asemenea tendinta este reprezentata de neo instiutionalism, curent teoretic ce se delimiteaza atat de tendintele behavioriste centrate pe analiza institutiilor ca principal factor de inducere a comportamentului individual sau public, dar si de institutionalismul descriptiv al inceputului de secol XX. Viziune interactionalista neo institutionalismul relativizeaza ideea dependentei sistemelor politice in raport cu societatea pentru a favoriza perspectiva interdependenta dintre institutii relativ autonome Aceasta abordare considera institutiile drept factori ordonatori prin intermediul sistemul de reguli, practici si cutume pe care le influenteaza si care contribuie la organizarea activitatii politice dupa criterii de eficienta. Dar regulile nu reprezinta doar un sistem de norme sau cutume ci si un sistem de valori si credinte, contribuind la conturarea finalitatilor. Caracterul politic al institutiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la ideea politicii ca o forma de interpretare a lumii. Politica nu este doar expresia unor alegeri ci forma de educatie si un mod de dez-valuire a lumii. De aceea noua perspectiva institutionalista schimba accentul de la analiza rezultatelor politicii pe analiza proceselor de elaborare a politicilor publice. Critica pe care noii institutionalistii o fac paradigmei pluraliste avertizeaza asupra relatiilor dintre societatea civila si stat. Astfel institutiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente si strategii individuale caracteristice societatii civile ci au propria lor ratiune de a fi. Diferitele variante ale neo- institutionalismului urmaresc fie analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insista pe rolul institutiilor de a reduce incertitudinea si de a contribui la degajarea preferintei actorilor sociali, fie pentru a analiza variabilele culturale ca elemente ce contribuie la formarea si functionarea organizatiilor. Cele trei

institutionalisme au tendinte diferite (functie de metoda de analiza - istorie, alegeri publice, sociologia organizatiilor dar sunt axate pe aceeasi perspectiva a statului in interactiune cu mediul sau mereu in transformare.

Institutiile politice desemneaza in mod obisnuit organele statului ce exercita functii legate de exercitiul suveranitatii (elaborarea legilor, punerea lor in practica si inducerea ordinii publice). Desi populara aceasta definitie prezinta dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare si de integrare in noi forme politice precum Uniunea Europeana presupun o transformare a notiunii de suveranitate. Constructie juridica medievala care la origine permitea regilor in plin proces de respingere a autoritatii pontificale sa se legitimeze, suveranitatea este inteleasa ca o forma de competenta ultima ce nu poate suferi nici un fel de limitare. Ori aparitia curtilor constitutionale, fenomen esential in practica statului de drept, a insemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale suveranitatii, unor limitari juridice si de competenta. Fata de aceasta evidenta imprecizie s a incercat definirea institutiilor pe baza proceselor electorale. Institutiile politice ar fi deci cele ce rezulta direct din competitia electorala. Cum insa si aceasta solutie prezinta dificultati (monarhii constitutionali sunt ereditari, unii judecatori americani sunt alesi) impreciziile termenului obliga la o definire cat mai clara. Avand in vedere caracterul lor particular si relatiile pe care le presupun institutiile politice trebuiesc intelese ca structuri relativ stabile de interactini politice, juridice si culturale. Intre acestea statul si institutiile legate direct de functionarea sa sunt privilegiate in orice analiza.

Statul reprezinta un mod de organizare al puterii politice. Reprezentata prin institutii, puterea de stat descrie modul de implantare al deciziilor si mecanismele de functionare. Intre diferitele formele de organizare a puterii statul este cea mai complexa si mai completa. Aparitia si consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge drumul de la formele personalizate de putere la cele institutionalizate.

Cercetarile antropologice evidentiaza existenta societatilor fara stat. In societatile arhaice - a le numi

primitive insemnand a introduce un criteriu de ierarhizare valorica de tip etnocentrist - nu exista un rege. La contactul cu acest tip de comunitati europenii le au descris ca fiind fara rege si fara lege" deci lipsite de institutia care sa asigure cadrul de implementare a legilor. Aceasta imagine s a perpetuat astfel incat puterea odata definita conceptual a fost multa vreme redusa la stat. Spre o astfel de abordare conducea si ideea ca seful arhaic nu avea nici autoritate, nici putere de coercitie. Dar daca nu poate exercita puterea ca dominatie seful poseda insa calitati ce ii asigurau o forma de autoritate. Chiar daca societatile fara stat nu cunosc institutionalizarea puterii politice, ele nu ignora autoritatea ca forma de exercitare a influentei. Obiectiile lui Clastres la adresa caracterului universal al dominatiei politice nu priveau si autoritatea, cata vreme seful are cateva elemente ce il disting de ceilalti membrii ai comunitatii ( in perioada de pace el trebuie sa asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un excelent orator si obligatoriu, o persoana generoasa pe cata vreme in timpul razboiului seful dispune de o putere aproape absoluta asupra razboinicilor) . Prima perioada a organizari politice arhaice este una sincretica.

Autoritatea, intr un prim stadiu, se introduce anonim in corpul social: ea corespunde fortei de presiune a obiceiurilor si superstitiilor. Seful de familie ori preotul profita de un ansamblu de credinte constituind o forta disperata in colectivitate. Aceasta forma de putere nu este inca clar individualizata, pentru ca intr-un al doilea stadiu societatea primitiva sa cunoasca puterea concentrata in persoana unui sef. Aceasta transformare se produce pentru ca o societate bazata doar pe cutume nu rezista unui grad de evolutie sociala si pentru a rezista grupul este nevoit sa se organizeze. Mutatia in organizarea puterii inseamna inceputul puterii individualizate, concentrate in mainile unui singur om care poseda si autoritatea si mecanismele de conducere. Cata vreme ramane o forma simpla de conducere puterea individualizata se realizeaza pe baza unor raporturi de la individ la individ. Devenind mai complexa ca urmare a cresterii numerice a comunitatii sefia se restructureaza luand forma unei ierarhii a detinatorilor puterii, a unei organizari a sefilor interpusi.

In noua sa forma sefia dispune de forta de coercitie, presupunand nu doar incarnarea puterii intr un om ce concentreaza in propria i persoana atat instrumentele puterii, cat si justificarile autoritatii. Individualizarea apare ca o forma simpla si naturala a puterii, concreta si directa. Chiar daca raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modalitati, intre un sef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV lea diferentele sunt doar de forma, nu si de esenta. In ambele cazuri puterea rezida in faptul ca in persoana celui care comanda se gasesc atat exercitiul cat si proprietatea puterii. De la Mircea cel Batran a ramas o formula explicita a personalizarii puterii: Io, Mircea voievod, unic stapanitor si domn . Din stapanire provine autoritatea domniei, forma de organizare a puterii inca neinstitutionalizata. Individualizarea raporturilor politice, expresie a nevoii de concret, evidentiaza un tip de organizare al puterii ce se fonda pe credinta in virtutile personale ale sefului.

Procesul de institutionalizare a puterii este accelerat de situatiile in care calitatile personale ale sefului nu mai pot justifica autoritatea pe care o exercita. Treptat comunitatea nu mai accepta sa organizeze intreaga comunitate conform vointei unui individ, disociind intre autoritate si individul care o exercita. Se impune in consecinta ideea institutionalizarii, a transferului puterii de la persoana guvernantilor, simplii executanti, la stat, autenticul proprietar.

AUTORITATE SI POLITICA

Operationalizarea conceptului de putere, mai ales in acceptiunea sa relationala, introduce doua noi concepte corelative: autoritatea si legitimitatea. Privita din perspectiva analitica autoritatea se prezinta c o relatie diferentiata ce presupune un raport intre posesorul autoritatii, subiectul autoritatii si domeniul autoritatii.

Daca posesorul autoritatii este specializat intr un domeniu anume detine o autoritate epistemica. Autoritatea epistemica nu poate fi delegata fiind exercitata numai de posesor si doar in domeniul sau de competenta.

Recunoasterea autoritatii epistemice este conferita de recunoasterea competentei detinatorului sau in domeniul sau de referinta. In consecinta acest tip de autoritate se refera la propozitii iar contestarea pozitie exprimate de un expert nu se poate realiza decat prin intermediul specialistilor. Dar cand autoritatea priveste coordonare unui domeniu si se exercita prin directive aceasta ea nu se mai refera la propozitii ci la

directiva; autoritatea este deontica. Un asemenea tip de autoritate consta in recunoasterea sa de catre

subiectii asupra carora se exercita si poate fi delegata. Orice tip de autoritate ramane insa din perspectiva

analitica individuala.

Autoritatea politica este un tip de autoritate deontica. Privita din perspectiva juridica autoritatea politica este impersonala, fiind exercitata prin institutii. Caracterul impersonal al institutiilor asigura permanenta acestora, schimbarea persoanelor ce detin functii de autoritate politica neafectand continuitatea statului. Existenta mai multor forme de putere si autoritate nu minimizeaza rolul puterii de stat - forma institutionalizata a puterii politice - care prin suveranitate detine locul central.

Rolul puterii si al autoritatii politice in organizarea formala a relatiilor de conducere si supunere implica analiza formelor de actiune colectiva si a modurilor de coordonare a activitatilor particulare. Felul in care aceste structuri se relationeaza cu procesele de control social, cu retelele de influenta sau de presiune si relatiile ca si cu situatiile conflictuale ce pot rezulta din actiunea lor releva specificul politicii ca domeniu al autoritatii. Definind capacitatea unor persoane sau institutii de a obtine din partea membrilor unei comunitati sociale, in virtutea unor calitati sau imputerniciri, respectul, supunerea sau ascultarea fata de actiunile, masurile sau directivele lor autoritatea politica depinde de forma de organizare sociala. Reflectand un anume statut pe baza caruia se exercita autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile. Apartinand fie institutii, fie fiind reflectata in texte de legi, reguli, sau cutume cu care persoanele individuale se identifica temporar autoritatea politica nu poate fi separata de purtatorii sai individuali. Pentru a se concretiza aceasta ia totusi forme personalizate. Daca avantajul autoritatii impersonale este tocmai faptul ca este abstracta, prezentand insa in compensatie avantajul duratei, stabilitatii si permanentei, criza autoritatii politice si a institutiilor induce aportul persoanelor la mentinerea statutului autoritatii. Criza institutiilor este reversul fatadei abstracte a autoritatii, confirmand rolul actorilor politici si administrativi in definirea autoritatii.

Autoritatea este un fenomen de putere; ea implica dreptul de a comanda, dar ramane dependenta de recunoasterea sa. Consensul unei parti a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotararilor si deciziilor detinatorilor autoritatii este determinant pentru ca directivele sa se transforme in actiuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a puterii autoritatea desemneaza in acelasi timp institutia (persoana) si puterea formala pe care aceasta o poseda. Distinctia dintre autoritate si putere consta in atributele acestora; daca puterea presupune atat relatii de conducere-supunere, cat si de dominare-subordonare, autoritatea se rezuma la a reprezenta doar relatiile de conducere supunere.

Caracterul politic al autoritatii se prezinta in modul de manifestare si referintele acesteia. Desi este detectabila ca vointa a autoritatilor, justificarea pozitiilor de autoritate este extinsa la nivelul intregii societati si prezentata ca vointa nationala sau expresie a interesului general.

Legitimarea autoritatii urmareste concilierea intereselor grupului minoritar aflat la guvernare cu interesele generale. Prin legitimitate, principiul ce intemeiaza sau justifica un sistem de guvernamant, se realizeaza acomodarea guvernantilor cu guvernatii. De fapt nici un regim politic nu poate functiona si nu se poate mentine in lipsa unui minim de legitimitate. Calitate a puterii de a fi acceptata pe baza consimtamantului si nu a fortei legitimitatea presupune atat caracteristici de natura simbolica cat si practici ce variaza in functie de context.

Weber, prin ideal tipurile sale, a impus o influenta clasificare a formelor de legitimitate. Legitimitatea traditionala are un caracter interpersonal, detinatorii puterii fiind determinati in virtutea unor reguli transmise si consfintite de traditie. Cei ce recunosc un astfel de tip de legitimitate se afla de obicei in raporturi de dependenta de tip patrimonial. Legitimitatea carismatica se fondeaza pe calitatile exceptionale a celui care o detine ti in jurul caruia se constituie o comunitate de tip emotional. Personalizata, aceasta legitimitate nu se poate permanentiza, neputand fi extinsa asupra comunitatii de discipoli. Legitimitatea rationala sau legala presupune ca relatia de supunere este reglata prin reguli abstracte acceptate de cetateni responsabili. Detinerea puterii presupune competenta celui ce o exercita fiind de natura impersonala. Dar aceste tipuri nu sunt decat in mod exceptional detectabile in realitate. Ele se prezinta in forma combinata una din componente avand o mai mare importanta.

Legitimitatea rationala este un tip de legitimitate democratica. In acest sens legitimitate presupune ca autoritatea acordata institutiilor puterii sa reprezinte interesele majore ale comunitatii fiind rezultatul aplicarii unor proceduri electorale corecte. In acest context, poporul se prezinta intr o dubla calitate: ca forta propulsoare a puterii (ii confera legitimare si autoritare) si ca fundament social al acestei puteri, in functie de sursa legitimarii autoritatile pot fi reprezentative (direct reprezentative) sau derivate (indirect reprezentative), din prima categorie facand parte Parlamentul, iar din cea de a doua Guvernul.