Procesul decizional in uniunea europeana

PROCESUL DECIZIONAL IN UNIUNEA EUROPEANA

Consideratii generale - Metodele procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative - Procedura de gestiune - Procedura de reglementare - Procedura consultativa - Procedura de salvgardare sau de protectie - Modalitati de contestare a deciziilor administrative ilegale - Recursul in carenta - Recursul in anulare - Recursul in interpretare - Recursul in plina jurisdictie - Proceduri administrative prealabile - Exercitarea dreptului de petitionare - Exercitarea caii de atac administrative - Recursul in responsabilitate extracontractuala - Recursul in responsabilitate contractuala - Limitele libertatii de decizie a administratiei publice in domeniile specifice dreptului comunitar - Limitele puterii discretionare in dreptul functiei publice comunitare - Controlul conditiilor de forma ale unei decizii administrative - Controlul conditiilor de fond ale unei decizii administrative - Limitele puterii discretionare in dreptul comunitar al concurentei - Limitele puterii discretionare in cadrul politicii comerciale comune - Limitele puterii discretionare in cadrul politicii agricole comune - Limitele puterii discretionare in cadrul Uniunii Vamale - Limitele puterii discretionare in dreptul social comunitar - Principiul proportionalitatii

1. CONSIDERATII GENERALE

Comisia isi exercita competentele ce ii sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea regulilor stabilite de acesta. Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 a stabilit modalitatile de exercitare a competentelor de executie conferite Comisiei. Competentele de executie, cu exceptia cazurilor specifice sau a actelor de baza care rezerva Consiliului dreptul de a exercita in mod direct unele dintre ele, sunt conferite Comisiei conform dispozitiilor care prevad acest efect in actul de baza. Aceste dispozitii vor preciza elementele esentiale ale competentelor astfel conferite. Cand actul de baza impune anumite modalitati procedurale pentru adoptarea masurilor de executie, aceste modalitati trebuie sa fie conforme cu procedurile prevazute in decizie (art. 3, 4, 5 si 6). Decizia sus amintita reglementeaza patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative si anume: procedura de gestiune, procedura de reglementare, cea consultativa si cea de salvgardare sau de protectie.

2. METODELE PROCEDURALE PENTRU ADOPTAREA DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

2.1.Procedura de gestiune

Aceasta procedura se utilizeaza in cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare agricole si de pescuit sau cele referitoare la punerea in aplicare a programelor cu substantiale implicatii bugetare. In cadrul acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de gestiune compus din reprezentantii statelor membre si prezidat de reprezentantul Comisiei.

Reprezentantul Comisiei prezinta Comitetului un proiect cuprinzand masurile care vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului in cadrul unui termen pe care presedintele il poate stabili in functie de urgenta problemei in cauza. Avizul este emis cu majoritatea calificata prevazuta de art. 205, par. 2 TCE in cazul deciziilor adoptate de Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Presedintele nu are drept de vot[1].

Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, masurile care sunt de aplicare imediata. Daca aceste masuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune, ele vor trebui comunicate de indata de catre Comisie Consiliului. In acest caz, Comisia poate sa amane aplicarea masurilor pe care ea le-a decis pentru o durata stabilita in fiecare act de baza, dar care nu poate in nici un caz sa depaseasca trei luni de la data acestei comunicari. In aceasta perioada Consiliul, statuand cu majoritate calificata poate lua o decizie diferita.

2.2.Procedura de reglementare

se utilizeaza pentru adoptarea masurilor de domeniu general, destinate sa aplice prevederi esentiale ale actelor de baza, inclusiv masuri cu privire la protectia sanatatii si securitatii persoanelor, animalelor sau plantelor. Cand un act de baza prevede ca anumite elemente neesentiale ale unui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste masuri trebuie sa fie adoptate utilizandu-se procedura de reglementare. In realizarea acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de reglementare. Compunerea comitetului si procedura votului in cadrul acestuia se realizeaza la fel ca in procedura de gestiune.

In continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie, adopta masurile respective, daca ele sunt in conformitate cu avizul Comitetului de reglementare. Daca masurile respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau daca avizul nu este emis, Comisia va prezenta fara intarziere Consiliului o propunere referitoare la masura care urmeaza a fi luata si va informa Parlamentul European. Daca Parlamentul considera ca o propunere prezentata de Comisie potrivit unui act de baza adoptat in conformitate cu procedura prevazuta de art. 251 TCE excede competentele de executie prevazute in acest act de baza, va informa Consiliul despre pozitia sa. Consiliul, in cazul in care va considera oportun sa ia in vedere o astfel de pozitie, poate sa statueze cu majoritate calificata asupra propunerii, intr-un termen care urmeaza sa fie stabilit in fiecare act de baza, dar care nu va depasi trei luni de la data prezentarii ei Consiliului. Daca in acest termen, Consiliul a indicat, cu majoritate calificata, ca el se opune propunerii, Comisia o va reexamina. Comisia va putea sa supuna Consiliului o propunere modificata, sa supuna din nou propunerea sa ori sa prezinte o propunere legislativa pe baza Tratatului. Daca la expirarea termenului Consiliul nici nu a adoptat masurile de aplicare propuse si nici nu a indicat opozitia sa fata de propunerea pentru masurile de aplicare, masurile de aplicare propuse vor fi adoptate de catre Comisie[2].

2.3. Procedura consultativa

Este utilizata pentru adoptarea masurilor care nu sunt de resortul celor doua proceduri prevazute mai sus, lasandu-se Comisiei libertatea de a o aplica "in orice caz in care ea este considerata a fi cea mai adecvata". In realizarea acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet consultativ compus la fel ca si celelalte doua. Reprezentantul Comisiei prezinta Comitetului un proiect al masurilor care urmeaza a fi luate. Comitetul va emite avizul sau asupra proiectului, in cadrul unui termen pe care presedintele sau il fixeaza in functie de urgenta problemei in cauza, daca este necesar procedandu-se la vot. Avizul Comitetului va fi consemnat intr-un proces-verbal, fiecare stat membru avand dreptul de a cere ca sa ii fie consemnata pozitia sa in acest proces-verbal. Comisia va tine cont pe cat posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul in legatura cu modul in care avizul a fost luat in considerare.

2.4.Procedura de salvgardare sau de protectie

poate fi aplicata cand actul de baza confera Comisiei competenta de a decide asupra masurilor de salvgardare. Comisia comunica Consiliului si statelor membre toate deciziile referitoare la masurile de salvgardare. Se poate prevede ca, inainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre in conformitate cu modalitatile determinate in fiecare caz. Orice stat membru poate sa trimita Consiliului decizia Comisiei in cadrul unui termen determinat in actul de baza in cauza. Consiliul, statuand cu majoritate calificata, poate lua o decizie diferita in cadrul termenului stabilit in actul de baza. In mod alternativ poate fi prevazut in actul de baza ca, statuand cu majoritate calificata, Consiliul poate sa confirme, sa modifice sau sa revoce decizia adoptata de Comisie si ca, daca Consiliul nu a luat o decizie in termenul mentionat mai sus, decizia Comisiei este considerata revocata. Decizia instituie si modalitati de informare a Parlamentului de catre Comisie, care vor fi dezvoltate ulterior prin Acordul intre cele doua institutii privind procedurile pentru implementarea Deciziei nr. 1999/468 din 10 oct. 2000 .

In statele membre ale Uniunii Europene, in care se regaseste un control pronuntat de constitutionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii discretionare a administratiei, se intinde totodata si asupra puterii discretionare legislative. Este vorba de libertatea de actiune a puterii legislative in cadrul constitutiei, in opozitie cu libertatea administratiei in cadrul legii, in raport de instantele judecatoresti. In general, se poate afirma ca libertatea de decizie a puterii legislative este mai mare decat a puterii executive, de regula, actul fundamental al statului impunand mai putine constrangeri constitutionale legiuitorului, decat legea institutiilor executive.

La nivelul Uniunii Europene observam in primul rand ca nu exista o separare precisa intre administratie si legislativ, ca in sistemele juridice nationale, ceea ce e de natura a pune intrebarea daca distinctia intre puterile discretionare administrative si cele legislative prezinta un interes practic in dreptul comunitar. In al doilea rand, in dreptul administrativ european problematica generala a libertatii de decizie administrativa se circumscrie conceptului global de "putere discretionara", fara a imprumuta din specificul national[4].

Administratia, in cadrul puterii sale discretionare, are obligatia de a explica de ce a adoptat o anumita conduita din mai multe posibile. Inca de la infiintarea celor trei Comunitati, tratatele constitutive au prevazut obligatia motivarii deciziilor indiferent de caracterul lor, constitutiv sau declarativ (art. 15 al Tratatului CECA, art. 190 din Tratatul CEE si art. 162 din Tratatul CEEA). Motivarea da posibilitatea cunoasterii modului de formare a vointei juridice a institutiilor emitente. Cetateanul poate aprecia astfel in cunostinta de cauza daca introducerea unui recurs jurisdictional are sau nu sanse de succes, iar Curtea Europeana de Justitie are asigurate conditiile pentru aflarea adevarului in cauzele deduse. Incalcarea limitelor puterii discretionare se poate face prin ignorarea manifesta a unei reguli de drept. Curtea a considerat ca "ignorarea trebuie sa decurga dintr-o eroare evidenta de apreciere, din perspectiva dispozitiilor Tratatului, situatie in raport cu care a fost luata decizia". In doctrina, ignorarea evidenta a dreptului aplicabil este asimilata unei depasiri manifeste a limitelor puterii de apreciere.

3.MODALITATILE DE CONTESTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE ILEGALE

Un rol important in solutionarea contenciosului administrativ comunitar il are Curtea Europeana de Justitie. Ea actioneaza ca un veritabil tribunal administrativ examinand plangerile persoanelor fizice si juridice impotriva actelor comunitare si recursurile introduse de agentii institutiilor europene impotriva acestora. Caile de contestare a actelor comunitare in fata Tribunalului de Mare Instanta si a Curtii Europene de Justitie sunt: recursul in carenta, recursul in anulare, recursul in interpretare si recursul de plina jurisdictie.

3.1.Recursul in carenta

Reprezinta un mijloc procesual comunitar pus la dispozitia statelor, a institutiilor comunitare, a intreprinderilor si a particularilor, de a ataca in fata Curtii, in anumite situatii strict delimitate, abtinerea (omisiunea) Parlamentului European, Comisiei, Consiliului de Ministri sau a Bancii Centrale Europene, de a decide in materii in care aceste organe au, prin tratate, obligatia de a lua o anumita masura. Inainte de a fi sesizata instanta comunitara este necesara realizarea unui recurs administrativ prealabil care consta in invitarea institutiei in cauza sa actioneze. Invitatia trebuie sa fie clara, precisa si sa avertizeze institutia in cauza ca perseverarea in inactivitate va determina introducerea unui recurs in carenta. Daca la expirarea unui termen de doua luni de la data invitarii, institutia nu a luat pozitie, partea interesata are la dispozitie un nou termen de doua luni pentru a sesiza Curtea cu un recurs in carenta propriu-zis (art. 232 - Tratatul de instituire a Comunitatii Europene).

Daca institutia adopta o pozitie in termenul legal stabilit, recursul jurisdictional in carenta (in fata Curtii) nu mai este posibil, putand fi exercitat, daca este cazul, doar un recurs in anulare. De asemenea, daca pozitia institutiei este comunicata in timpul procesului, dar inainte de darea hotararii, litigiul va fi considerat lipsit de obiect. Curtea a apreciat ca orice act sau actiune a institutiei respective (Consiliul sau Comisia), chiar daca nu imbraca un caracter formal si obligatoriu, trebuie considerate ca fiind luari de pozitie care nu mai justifica un recurs jurisdictional in carenta. Astfel, daca institutia actioneaza in alt mod decat cel indicat de parti prin invitatia la actiune, aceasta conduita echivaleaza cu o luare de pozitie[5].

Stabilirea momentului in care institutia a omis sa actioneze si deci a momentului de la care poate fi introdus recursul administrativ, este dificil de realizat pentru ca legislatia comunitara nu prevede nici un termen in care institutiile comunitare sunt chemate sa actioneze. Curtea a apreciat ca introducerea recursului administrativ trebuie sa se faca intr-un "termen rezonabil". In majoritatea hotararilor CEJ, termenul rezonabil este inclus intre 2 luni si 2 ani de la data existentei efective a obligatiei de actiune.

3.2. Recursul in anulare

Este un mijloc procesual care permite statelor, institutiilor comunitare, persoanelor fizice si juridice de a ataca in fata Curtii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie, de Banca Centrala Europeana, sau un act al Parlamentului European, destinat sa produca efecte juridice fata de terti si de a obtine, in anumite conditii, desfiintarea acestuia (art. 230 - Tratatul de instituire a Comunitatii Europene).

Contenciosul in anulare poate fi fondat doar pe legalitate, nu si pe oportunitatea actului. De asemenea, este exclusa posibilitatea ca CEJ sa reformeze actul anulat. Judecatorul comunitar nu este competent sa adreseze injonctiuni (ordine categorice) institutiilor comunitare sau sa se substituie acestora.

Actiunea trebuie formulata in termen de doua luni, dupa caz, de la publicarea actului, de la notificarea reclamantului sau, in lipsa, din ziua in care acesta a luat cunostinta. Cauzele de ilegalitate invocate pe calea recursului in anulare sunt: incompetenta, incalcarea formelor procedurale, incalcarea Tratatului sau a oricarei norme de drept privind aplicarea acestuia sau privind deturnarea de putere, formulate de catre unul din statele membre, Parlamentul European, Consiliul de Ministri sau Comisie. De asemenea, orice persoana fizica sau juridica poate formula, in aceleasi conditii, o actiune impotriva actelor care i se adreseaza sau care o privesc direct si individual, precum si impotriva actelor de reglementare care o privesc direct si care nu presupun masuri de executare.

Daca actiunea este intemeiata, Curtea de Justitie declara actul contestat nul si neavenit. Cu toate acestea, Curtea de Justitie indica, in cazul in care considera ca este necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind definitive (art. 231 - TCE), facand astfel o aplicare a principiului proportionalitatii. Recursul in anulare indreptat contra unui act care are un caracter pur confirmativ al unui act anterior, astfel incat anularea actului confirmativ se confunda cu aceea a actului anterior, trebuie sa fie considerata ca fiind fara obiect si prin urmare imposibil de primit[6].

3.3.Recursul in interpretare (deciziile preliminare, prejudiciale)

Curtea de Justitie are competenta de a hotari, cu titlu prejudicial asupra: interpretarii Tratatului, valabilitatii si interpretarii actelor adoptate de institutiile Uniunii, dar si asupra interpretarii statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, cand statutele prevad acest lucru.

Cand se ridica o asemenea problema in fata unei instante dintr-un stat membru, in cazul in care considera ca pentru a se pronunta o hotarare este necesara o decizie in privinta acestei chestiuni, aceasta instanta poate cere Curtii de Justitie sa pronunte o hotarare, iar cand este vorba despre o instanta nationala ale carei decizii nu pot face obiectul unei cai de atac in dreptul intern, aceasta instanta trebuie sa sesizeze Curtea de Justitie (art. 234 - TCE).

Prin urmare sunt abilitate sa formuleze recursuri in interpretare atat jurisdictiile supreme ale statelor cat si jurisdictiile care pronunta in speta concreta o hotarare nesusceptibila de recurs in dreptul intern[7]. Judecatorul national care deschide un recurs in interpretare va suspenda procesul si va comunica hotararea sa Curtii care o va notifica, prin grefier, partilor in cauza, statelor membre si Comisiei, precum si Consiliului daca actul in cauza emana de la acesta. Partile, statele membre si institutiile comunitare dispun de un termen de doua luni pentru a depune observatii scrise in fata Curtii. Dupa prezentarea concluziilor avocatului general si dupa ce deliberarea judecatorilor a avut loc, hotararea este pronuntata in audienta publica si transmisa prin grefier jurisdictiei nationale, statelor membre si institutiilor interesate. Astfel, putem spune ca spre deosebire de contenciosul in anulare care sanctioneaza, cel in interpretare previne.

3.4.Recursurile de plina jurisdictie

Acestea dau posibilitatea Curtii de a se pronunta asupra tuturor elementelor de fapt si de drept ale cauzei, modificand hotararea organului comunitar care a fost pusa in discutie, in sensul de a stabili o alta solutie obligatorie pentru parti[8]. Se permite astfel Curtii sa substituie propriile sale decizii. Recursul de plina jurisdictie se deosebeste de celelalte recursuri unde Curtea de Justitie nu avea posibilitatea reformarii actelor in cauza.

Recursul in constatarea neindeplinirii de catre state a obligatiilor decurgand din tratatele constitutive. In cazul in care se considera ca un stat membru nu si-a indeplinit una din obligatiile care ii revin in temeiul Tratatului, Comisia poate sa emita un aviz motivat, dupa ce, in prealabil, i-a acordat statului respectiv posibilitatea de a-si prezenta observatiile. Daca statul in cauza nu se conformeaza in termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justitie (art. 226 - TCE).

Astfel, se instituie un recurs administrativ prealabil sesizarii Curtii de Justitie. Atunci cand un stat nu isi respecta obligatiile asumate prin tratate, Comisia va invita statul membru sa isi prezinte observatiile sale prin adresarea unei scrisori cuprinzand datele litigiului si toate elementele necesare statului pentru a inlatura nerespectarea tratatului sau, in cazul in care nu isi insuseste punctul de vedere al Comisiei, pentru a-si pregati apararea in proces. Dupa primirea observatiilor din partea statului respectiv, daca Comisia considera ca acest stat nu si-a indeplinit obligatiile asumate prin tratat, aceasta poate emite un aviz motivat. Comisia se bucura de o putere discretionara in ceea ce priveste emiterea avizului, avand o larga putere de apreciere asupra indeplinirii obligatiilor asumate de statele membre. Emiterea avizului motivat este obligatorie doar ca o conditie administrativa prealabila (recurs administrativ) pentru introducerea de catre Comisie a actiunii la Curtea Europeana de Justitie.

Scopul procedurii administrative prealabile precontencioase este pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-si indeplini obligatiile sale conform tratatului si, pe de alta parte, de a beneficia el insusi de drepturile sale de a se apara impotriva obiectiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunand un termen rezonabil in care sa raspunda la scrisoarea formala si sa dea curs avizului motivat sau daca este cazul sa-si pregateasca apararea[9].

Recursul impotriva sanctiunilor menite sa aplice regulile comunitare. Tratatele si legislatia derivata pot impune sanctiuni statelor sau persoanelor fizice si juridice. Pentru dreptul administrativ european o importanta deosebita o au caile de atac impotriva sanctiunilor administrativ disciplinare aplicate agentilor comunitari. Sanctiunile disciplinare aplicabile functionarilor comunitari sunt: avertismentul, suspendarea temporara a dreptului de avansare pe scara ierarhica, reducerea treptei de salarizare, retrogradarea, suspendarea din functie, revocarea din functie, concedierea pentru insuficienta profesionala[10]. Functionarii comunitari care sunt afectati direct de aceste sanctiuni pot utiliza caile de recurs prevazute de Statut.

4.PROCEDURI ADMINISTRATIVE PREALABILE

Pentru a introduce un recurs jurisdictional la Curtea Europeana de Justitie, urmand procedura reglementata de Statutul functionarilor comunitari, este necesara parcurgerea urmatoarelor proceduri administrative prealabile.

4.1.Exercitarea dreptului de petitionare

Orice persoana vizata de Statut poate sesiza autoritatea investita cu puterea de numire solicitandu-i sa ia o decizie cu privire la persoana sa. Autoritatea investita cu puterea de numire comunica decizia sa motivata celui interesat intr-un termen de patru luni de la data introducerii cererii. La expirarea acestui termen, lipsa raspunsului la solicitare echivaleaza cu decizia implicita de respingere susceptibila sa faca obiectul unei reclamatii cu care va sesiza aceeasi autoritate investita cu putere de numire (Art. 90, paragraful 1 din Statut). Prin intermediul dreptului de petitionare persoana interesata nu exercita o cale de atac impotriva unui act care o nedreptateste, ci solicita institutiei careia ii apartine, prin autoritatea investita cu puterea de numire, de a lua o anumita decizie cu privire la ea.

4.2.Exercitarea caii de atac administrative (recursul administrativ)

Orice persoana vizata de Statut poate sesiza autoritatea investita cu putere de numire cu o reclamatie indreptata impotriva unui act care o incrimineaza, fie ca numita autoritate a luat o decizie, fie ca ea s-a abtinut sa ia o masura impusa de Statut (Art. 90, paragraful 2 din Statut). Reclamatia trebuie sa fie introdusa intr-un termen de trei luni. Acest termen curge din ziua publicarii actului; in cazul actului administrativ normativ, din ziua notificarii deciziei catre destinatar si in orice caz cel mai tarziu din ziua in care cel interesat a luat cunostinta despre acel act, in cazul actului administrativ individual. Daca actul individual cauzeaza neplaceri unei alte persoane decat celui caruia ii este destinat, termenul de trei luni va curge pentru acea persoana din ziua in care aceasta a luat cunostinta de act si in orice caz cel mai tarziu din ziua publicarii lui.

Reclamatia trebuie sa fie introdusa intr-un termen de trei luni de la data expirarii termenului de raspuns, atunci cand reclamatia este facuta contra unei decizii implicite de respingere (Art. 90, paragraful 1 din Statut).

Autoritatea investita cu puterea de numire comunica decizia sa motivata persoanei interesate intr-un termen de patru luni incepand cu data prezentarii reclamatiei. La expirarea acestui termen, lipsa raspunsului echivaleaza cu decizia implicita de respingere susceptibila a face obiectul unui recurs la Curtea Europeana de Justitie.

Functionarii comunitari inainteaza cererea initiala sau reclamatia autoritatii investite cu putere de numire prin intermediul superiorului ierarhic. In cazul in care actul emana de la superiorul ierarhic direct al functionarului, poate fi sesizata direct autoritatea imediat superioara (Art. 90, paragraful 3 din Statut).

Pentru ca un recurs la Curtea Europeana de Justitie sa fie acceptat este necesar ca in prealabil sa se fi sesizat cu reclamatie autoritatea investita cu putere de numire, cu respectarea art. 90 alin. 2 din Statut, iar aceasta autoritate sa fi respins reclamatia, explicit au implicit. Aceasta reclamatie are natura juridica a unui recurs administrativ cu caracter obligatoriu pentru exercitarea recursului jurisdictional in fata CEJ. Introducerea unui recurs administrativ nu suspenda executarea actului incriminat, insa, Statutul da posibilitatea celui interesat sa introduca la Curtea de Justitie o cerere de suspendare a actului atacat, pana la solutionarea reclamatiei prealabile (Art. 91, paragraful 4 din Statut).

Recursul la CEJ trebuie inaintat intr-un termen de trei luni de la data notificarii deciziei explicite sau de la data expirarii termenului de raspuns in cazul deciziei implicite. Totusi, atunci cand o decizie explicita de respingere a unei reclamatii intervine dupa decizia implicita de respingere dar in termenul de recurs, ea face din nou sa curga termenul de recurs (Art. 91, paragraful 3 din Statut).

Actiunea formulata de functionarul comunitar impotriva actelor vatamatoare are natura unei actiuni in anulare[11] prin care se sanctioneaza neconcordanta masurilor luate de institutiile comunitare fata de agentii lor cu reglementarile comunitare ierarhic superioare. Art. 2 alin. 3 din Statut lasa posibilitatea ca doua sau mai multe institutii sa incredinteze uneia din ele sau unui organism institutional competentele autoritatii investite cu putere de numire. In acest caz, dreptul de petitionare si recursul administrativ se vor introduce pe langa organismul delegat sa exercite competentele de numire .

4.3. Recursul in responsabilitate extracontractuala

Recursul in responsabilitate extracontractuala presupune faptul ca orice persoana interesata poate cere prin intermediul Curtii repararea prejudiciului produs de institutii si de agentii comunitari in exercitarea functiilor lor.

4.4.Recursul in responsabilitate contractuala

Recursul in responsabilitate contractuala. Curtea poate fi investita cu solutionarea unui litigiu contractual in calitate de instanta arbitrala, daca printr-o clauza compromisorie continuta intr-un contract se stipuleaza acest lucru. De asemenea, Curtea de Justitie are posibilitatea de a hotari in temeiul unei clauze compromisorii dintr-un contract de drept public sau privat incheiat de Uniune sau in numele acesteia.

5 LIMITELE LIBERTATII DE DECIZIE A ADMINISTRATIEI PUBLICE IN DOMENIILE SPECIFICE DREPTULUI COMUNITAR

5.1. Limitele puterii discretionare in dreptul functiei publice comunitare

5.1.1.Controlul conditiilor de forma ale unei decizii administrative

Alegerea formei procedurii de urmat. In ceea ce priveste conditiile de forma pe care trebuie sa le indeplineasca deciziile administrative cu privire la functia publica, un rol important il au limitele puterii discretionare a administratiei in alegerea formei procedurii de urmat cu privire la numirea unui functionar intr-un post. Limitele puterii discretionare in acest domeniu sunt date de art. 29 paragraful l din Statutul functionarilor Comunitatilor Europene, care dispune ca "in vederea ocuparii unui post liber intr-o institutie, autoritatea investita cu putere de numire, dupa ce a examinat: posibilitatile de promovare si de mutare in cadrul institutiei; posibilitatea organizarii concursurilor in cadrul institutiei; cererile de transfer ale functionarilor din alte institutii ale celor trei Comunitati Europene, deschide procedura concursurilor pe baza titlurilor obtinute conform nivelului de instructie ori in functie de pregatirea stiintifica sau concurs pe baza de probe sau concurs pe baza titlurilor obtinute conform nivelului de instructie ori in functie de pregatirea stiintifica si concurs pe baza de probe". De aici rezulta ca autoritatea investita cu putere de numire dispune de o putere discretionara in alegerea unei metode de selectie a candidatilor. Exista o larga putere de apreciere si in cadrul dreptului preeminent de a dispune o promovare sau mutare in cadrul institutiei, precum si in a favoriza un concurs intern cu persoane din cadrul institutiei in defavoarea unuia extern.

Statutul si jurisprudenta CEJ au impus unele restrictii[13]. Astfel, concursul intern este obligatoriu pentru "trecerea unui functionar de la o incadrare sau de la o categorie la o alta incadrare sau la o categorie superioara".

Forma deciziei administrative. In ceea ce priveste forma de redactare a deciziei administrative, trebuie precizat faptul ca orice decizie luata in aplicarea statutului trebuie sa fie comunicata, in scris, de indata, functionarului interesat, de o maniera motivata. Forma scrisa are rolul de a permite administratiei sa faca proba deciziei sale si de a asigura securitatea juridica[14].

5.1.2.Controlul conditiilor de fond ale unei decizii administrative

Verificarea circumstantelor de fapt. Controlul de fond al deciziei administrative implica, in primul rand, verificarea circumstantelor de fapt (a faptelor cu caracter pertinent), in procedura de numire sau promovare a functionarului public.

Limitarea puterii discretionare a administratiei printr-un text de abilitare. Exista situatii specifice controlului de fond in care puterea discretionara a administratiei este limitata printr-un text de abilitare. Astfel, spre exemplu, Consiliul este abilitat sa procedeze anual la un examen al remuneratiilor functionarilor si altor agenti ai Comunitatii, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie.

Situatia in care administratia este legata de propriile sale reguli. Astfel, prin Hotararea nr. 67/1981 Curtea a retinut in legatura cu desfasurarea unui concurs intern ca : "daca autoritatea investita cu putere de numire dispune de o larga putere de apreciere pentru a fixa conditiile unui concurs, atunci comisia de examinare este tinuta de respectarea textului avizului de concurs, asa cum a fost acesta publicat". Printr-o alta hotarare, respectiv nr. 280/1980 Curtea a recunoscut administratiei competenta de a desemna criteriile de selectie in virtutea puterii sale discretionare, tinand cont de exigentele de organizare si de rationalizare ale serviciilor, administratia fiind legata de conditiile de procedura pe care si le-a fixat. In speta s-a hotarat ca nu exista un abuz de putere atunci cand Curtea a fixat propriul criteriu de selectie si anume "150 de silabe pe minut pentru stenografie in prima limba de lucru, engleza". Prin urmare jurisprudenta CEJ releva un principiu al administratiei comunitare si anume acela ca "administratia poate ea insasi sa se lege de propriile sale reguli"[15].

Raportul dintre libertatea de decizie si deturnarea de putere. Deturnarea de putere apare atunci cand in pofida unei puteri discretionare vaste, administratia incepe sa urmareasca obiective ilegale realizand o utilizare abuziva a puterii discretionare de selectie. Art. 27 din Statut prevede ca recrutarea functionarilor se face tinand cont de combinarea a doua criterii: criteriul competentei si criteriul echilibrului geografic. Pierderea din vedere a criteriului competentei si sustinerea doar a celui privind echilibrul geografic lasa loc clientelismului politic si deturnarii de putere.

Limitarea puterii discretionare de catre principiile generale de drept. Principiul general al egalitatii este ilustrat de art. 27 din Statut, care interzice discriminarea in recrutarea functionarilor pe motiv de rasa, credinta religioasa, sex etc. Un rol important in limitarea puterii discretionare a administratiei il are principiul proportionalitatii, cu precadere in dozarea masurilor disciplinare in sensul asigurarii unui echilibru intre abaterea disciplinara si sanctiune. Alte principii care limiteaza libertatea de decizie a administratiei sunt principiul bunei administrari, precum si principiile securitatii juridice si al protectiei increderii legitime.

In concluzie, desi dreptul administrativ european privind functia publica este un domeniu in care se manifesta pregnant puterea discretionara a administratiei, exista format cadrul procedural care sa asigure realizarea echilibrului adecvat intre interesele individului si necesitatile administrative prin sanctionarea deturnarii de putere.

5.2. Limitele puterii discretionare in dreptul comunitar al concurentei

Dreptul concurentei in Comunitatea Economica Europeana se compune din reglementari comunitare privind: interdictia intelegerilor, interdictia abuzului de pozitie dominanta asupra pietei, conduita intreprinderilor publice si a celor monopoliste, interdictia anumitor ajutoare de stat.

5.2.1.Interdictia intelegerilor

"Intelegerile" sunt acordurile, deciziile si practicile concertate intre societatile comerciale care sunt susceptibile de a afecta comertul dintre statele membre si care au ca obiect sau efect impiedicarea, restrangerea sau denaturarea concurentei in interiorul Pietei Comune. Toate acordurile astfel interzise sunt lovite de nulitate. Curtea de Justitie a precizat ca un acord nul nu mai poate produce nici un efect nici intre parti, nici fata de terti. In ceea ce priveste intinderea acestei nulitati, in practica s-a precizat ca trebuie sa fie limitate doar acele parti ale acordului care constituie o incalcare a dispozitiilor Tratatului CE, in masura in care ele pot fi separate de restul acordului[16]. Comisia are dreptul de a obtine informatii cu privire la astfel de intelegeri si de a realiza controale pe langa administratiile nationale si intreprinderi. Atunci cand Comisia Europeana analizeaza incalcarea regulilor concurentei pe piata interna a Uniunii, ea ia in considerare drept criteriu o concurenta rezonabila si nu modelul concurentei perfecte, care este un model ideal.

5.2.2.Situatii in care Comisia este legata de propriile sale reguli

Comisia Europeana s-a preocupat de gasirea acelor criterii de determinare a pragului de sensibilitate peste care, odata depasit, acordurile, deciziile sau practicile afecteaza concurenta. Avand in vedere obiectivul asigurarii unei concurente rezonabile si criteriul afectarii notabile a concurentei, Comisia a considerat ca anumite acorduri ar trebui sa fie considerate a priori ca nefiind in contradictie cu prevederile legale. In acest sens, ea a dat publicitatii o serie de comunicari care, desi nu au forta obligatorie, contin criteriile semnificative de care aceasta tine seama in calificarea acordurilor, deciziilor si practicilor ca afectand sau nu concurenta . Astfel, acordul spre exemplu, trebuie sa contribuie la ameliorarea productiei sau a distributiei produselor sau la promovarea progresului tehnic sau economic, trebuie sa rezerve utilizatorilor o parte a profitului care rezulta, iar restrictiile impuse intreprinderilor nu trebuie sa depaseasca ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor.

5.2.3.Abuzul de pozitie dominanta

Notiunea de "pozitie dominanta" a fost definita de Curte ca fiind "o pozitie de putere economica pe care o detine o intreprindere si care ii permite sa afecteze concurenta efectiva de pe piata relevanta printr-un comportament apreciabil independent fata de concurentii, de clientii si, in ultima instanta, fata de consumatorii sai". Principalul indicator al dominantei este nivelul ridicat al cotei de piata, dar nu se pot neglija nici slaba putere economica a concurentilor, absenta concurentei latente, controlul resurselor si tehnologiei sau existenta unei retele dezvoltate de vanzari.

In art. 82 din Tratatul de instituire a Comunitatii Europene se prevede ca "orice abuz de pozitie dominanta al uneia sau mai multor intreprinderi in interiorul pietei interne sau intr-un segment important al acesteia va fi interzis ca fiind incompatibil cu piata interna, atata timp cat afecteaza comertul dintre statele membre". In aceasta privinta Curtea a aratat ca acesta este un concept obiectiv, constand in "recurgerea la metode diferite de acelea care creeaza conditiile unei concurente normale intre produse si servicii pe baza tranzactiilor operatorilor comerciali, avand ca efect scaderea nivelului de concurenta pe o piata deja perturbata de prezenta societatii comerciale respective". Art. 82 TCE enumera exemplificativ cateva cazuri de abuz de pozitie dominanta: fortarea celorlalte parti implicate intr-un contract sa accepte obligatii suplimentare ce nu fac parte din contract, impunerea directa sau indirecta de preturi sau conditii comerciale incorecte, limitarea productiei, a pietei sau a dezvoltarii tehnologice in detrimentul consumatorilor, efectuarea de tranzactii echivalente in conditii diferite pentru parti diferite.

Comisia si Curtea de Justitie au mai identificat si alte cazuri de abuz de pozitie dominanta, spre exemplu: discriminarea prin preturi stabilite pe zone geografice, returnarea unor sume pentru fidelitate ce impiedica clientii sa obtina produse de la furnizori concurenti, reducerea preturilor in scopul eliminarii concurentei, refuzarea nejustificata a furnizarii ce poate duce la eliminarea concurentei, refuzarea acordarii de licente etc[18].

Comisia are o putere larga de apreciere (putere discretionara) asupra cazurilor de pozitie dominanta, Curtea limitandu-se la a analiza pertinenta faptelor, motivarea de o maniera suficienta a deciziei Comisiei si respectarea de catre Comisie a dispozitiilor de procedura comunitara in dozarea sanctiunilor.

5.2.4.Ajutoarele de stat incompatibile cu piata comuna

Conform art. 87, paragraful 1 din TCE "va fi considerat incompatibil cu piata comuna orice ajutor acordat de un stat membru sau din resursele de stat, sub orice forma, care distorsioneaza sau ameninta sa distorsioneze concurenta prin favorizarea anumitor intreprinderi sau productia anumitor bunuri atata timp cat afecteaza comertul dintre statele membre". Alin. 2 al art. 87 prevede exceptiile considerate compatibile cu piata interna si anume : ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, sub garantia nediscriminarii legate de originea produselor in cauza; ajutorul acordat pentru repararea daunelor cauzate de dezastre naturale sau de situatii exceptionale; ajutorul acordat zonelor din Germania afectate de divizarea tarii (dupa reunificarea acesteia).

In art. 87 alin. 3 al TCE sunt enumerate ajutoarele care pot fi considerate compatibile cu piata comuna, spre exemplu ajutoarele destinate sa favorizeze dezvoltarea economica a regiunilor in care nivelul de viata este foarte scazut sau in care somajul este foarte ridicat. Alte categorii de ajutoare compatibile cu piata comuna pot fi determinate prin decizia Consiliului statuand cu majoritate calificata, la propunerea Comisiei. Prin urmare, Comisia si Consiliul dispun de o marja de apreciere, de o putere discretionara in autorizarea ajutoarelor. Comisia este cea care are sarcina de a proceda la examinarea permanenta a regimului ajutoarelor existente in statele membre (art. 88 TCE). In vederea realizarii acestei sarcini statele membre au obligatia de a informa in timp util Comisia cu privire la proiectele legislative care tind sa instituie sau sa modifice ajutoarele[19].

In cazul in care Comisia Europeana considera ca un anumit tip de ajutor de stat nu este compatibil cu piata comuna si nici nu face parte din exceptiile acceptate, aceasta cere statului membru sa comenteze acest lucru in cel mult o luna. Daca justificarile statului membru in cauza nu sunt satisfacatoare, Comisia decide ca statul membru sa modifice sau sa elimine ajutorul de stat intr-o perioada data (doua luni de regula). Daca statul membru nu se conformeaza deciziei Comisiei pana la termenul limita stabilit, Comisia sau oricare alt stat membru interesat pot aduce problema in fata Curtii de Justitie. In acelasi timp, statul membru vizat poate si el sa recurga la Curtea de Justitie sau la Consiliul UE. Daca acesta din urma nu-si face cunoscuta pozitia in cel mult trei luni, decizia ramane in sarcina Comisiei, iar daca hotaraste ca nu este vorba de o incalcare a regulilor concurentei, suspenda toate procedurile desfasurate pana la momentul respectiv.

5.3. Limitele puterii discretionare in cadrul politicii comerciale comune

Conditiile in care se realizeaza comertul cu tarile care nu sunt membre UE sunt reglementate de Politica Comerciala Comuna. Politica comerciala comuna se intemeiaza pe principii uniforme, in special in ceea ce priveste modificarile tarifare, incheierea de acorduri tarifare si comerciale privind schimburile de marfuri si servicii si aspectele comerciale ale proprietatii intelectuale, investitiile straine directe, uniformizarea masurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum si masurile de aparare comerciala, printre care si cele care se iau in caz de dumping si de subventii. Politica comerciala comuna se desfasoara in cadrul principiilor si obiectivelor actiunii externe a Uniunii (art. 133 TCE).

Supravegherea masurilor necesare pentru crearea unei politici comerciale comune se realizeaza de catre Comisie. In acest sens Comisia Europeana poate face si propuneri de armonizare a procedurilor de luare a deciziilor in domeniul economic care se refera la: protectia impotriva dumping-ului sau a importurilor subventionate din tari care nu sunt membre UE, incluzand modificari ale procesului de luare a deciziilor pentru impunerea de taxe; intarirea politicii comerciale comune in privinta protectiei impotriva practicilor comerciale ilicite etc.

Masurile de protectie comerciala in comertul cu tarile din afara UE sunt de urmatoarele tipuri: de protectie (de salvgardare) - tarife, cote, licente de import si retragerea facilitatilor tarifare; taxele anti-dumping; taxele vamale de contracarare - masuri care pot fi impuse pentru a contracara efectele subventiilor unui produs importat; acordurile voluntare de restrictionare.

In ceea ce priveste dreptul Comisiei de a sanctiona practicile de dumping, Curtea a apreciat ca daca in exercitarea competentelor ce ii sunt recunoscute Comisia are obligatia de a constata de o maniera obiectiva faptele privitoare la existenta practicilor de dumping, dar si la prejudiciul intreprinderilor Comunitatii, nu mai putin, ea dispune de o larga putere de apreciere pentru determinarea, in functie de interesele Comunitatii, a masurilor pe care, eventual, le considera necesare a fi luate, pentru a face fata situatiei constatate. Cu toate acestea, chiar daca Comisia dispune de o larga putere de apreciere in sanctionarea practicilor de dumping, exista unele restrictii, cum ar fi: respectarea garantiilor de procedura si motivarea in fapt a deciziei discretionare care trebuie sa fie respectate. Atunci cand o decizie a Comisiei de sanctionare a dumpingului este contestata la CEJ pe motiv de deturnare de putere, in pronuntarea unei hotarari, Curtea va tine seama in mod special de aceste doua restrictii.

5.4 Limitele puterii discretionare in cadrul politicii agricole comune

Tratatul de la Roma a pus la baza politicii agricole comune trei principii: circulatia libera a produselor agricole, piata unica, preturi comunitare unice; preferinta comunitara - aprovizionarea pietei in primul rand din productie proprie, ceea ce presupune protectie fata de importurile la preturi mai mici ale pietei mondiale si stimularea exporturilor prin subventii; solidaritate financiara - acoperirea in comun a costurilor acestei politici prin taxe, prin intermediul bugetului comunitar si prin redistribuire.

Politica agricola comuna este una din cele mai importante politici ale Uniunii, cheltuielile cu agricultura reprezentand 45% din bugetul comunitar. Obiectivele politicii agricole comune sunt urmatoarele: cresterea productivitatii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltarii rationale a productiei agricole, precum si prin utilizarea optima a factorilor de productie, in special a fortei de munca; asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populatia agricola, in special prin majorarea venitului individual al lucratorilor in agricultura; stabilizarea pietelor; garantarea sigurantei aprovizionarilor; asigurarea unor preturi de livrare rezonabile catre consumatori. Pentru realizarea acestor deziderate s-a apreciat ca este necesara instituirea unei organizari comune a pietelor agricole, organizare care poate imbraca una din urmatoarele forme: reguli comune in domeniul concurentei; o coordonare obligatorie a diferitelor metode de organizare nationala a pietei; o organizare europeana a pietei (art. 34 TCE). Pentru atingerea acestor obiective, Comisia prezinta propuneri referitoare la elaborarea si punerea in aplicare a politicii agricole comune. La propunerea Comisiei, Consiliul de Ministri adopta regulamente sau decizii europene privind fixarea preturilor, taxelor, ajutoarelor si limitarilor cantitative.

5.5 Limitele puterii discretionare in cadrul Uniunii Vamale

Uniunea vamala constituie unul din fundamentele Comunitatii Europene, ea intinzandu-se, potrivit art. III-151 par. l din Constitutia Europeana, la ansamblul schimburilor de marfuri si continand interdictia de a se stabili intre statele membre a taxelor vamale la importul sau exportul acestora, dupa cum si a oricaror taxe cu efect echivalent. In plus, Uniunea Vamala prevede stabilirea unui tarif vamal comun (TVC) in relatiile cu tari terte[20].

Crearea uniunii vamale a constituit un pas important in directia crearii pietei interne unice, astfel ca suprimarea drepturilor de vama intre statele membre si stabilirea unui tarif vamal comun au reprezentat marile etape ale integrarii europene. Cu alte cuvinte, uniunea vamala constituie unul dintre elementele structurale esentiale ale procesului de integrare. Importanta sa economica rezida in crearea unui spatiu si a unei piete transfrontaliere pentru potentialul economic al statelor membre, care, prin unirea fortelor, sunt mai capabile sa faca fata luptei concurentiale existente pe pietele mondiale.

Din punct de vedere politic, tariful vamal comun deschide Comunitatii posibilitati certe de actiune in domeniul dezvoltarii si in cel al comertului exterior. In plus, drepturile vamale au o importanta financiara deosebita pentru bugetul Comunitatii, intrucat aceste venituri fac parte din resursele proprii ale Comunitatii. Uniunea Vamala constituie regimul juridic al dispozitiilor comunitare si nationale, partial suprapuse, a caror varietate a subiectelor tratate fac din dreptul vamal, dupa dreptul agricol, un domeniu de integrare avansata, aducand o contributie determinanta la crearea unui drept administrativ european.

Jurisprudenta ilustreaza flexibilitatea Curtii de Justitie in controlul deciziilor privind clasificarea marfurilor in contextul tarifului vamal comun, precum si in privinta dispozitiilor speciale opozabile autoritatilor nationale, respectiv a celor comunitare. Se mai distinge in mod efectiv, vointa Curtii de a interpreta de-o maniera clara si precisa notiunile tarifare, in scopul de a promova o practica uniforma in aplicarea lor. Principiul securitatii juridice si cel al bunei administrari sunt regulile de interpretare dominante pentru Curtea de Justitie in domeniul dreptului vamal al Comunitatii, acestea contribuind decisiv la asigurarea fiabilitatii regimului vamal comunitar, de care beneficiaza de asemenea, interesele legitime ale operatorilor de piata, precum si obiectivele Comunitatii in domeniul fiscalitatii si al politicii comerciale.

5.6 Limitele puterii discretionare in dreptul social comunitar

Crearea pietei comune presupune, in domeniul liberei circulatii a fortei de munca, ca mobilitatea lucratorilor salariati sa nu fie impiedicata printr-o amenintare de pierdere a drepturilor sociale. Piata Comuna nu poate fi pusa in aplicare pentru salariati fara o retea sociala solida ce depaseste frontierele nationale. In acest sens, unul dintre scopurile Comunitatii este paralelismul uniunii economice si garantia progresului social printr-o actiune comuna a statelor membre. In statele industrializate, politica sociala a devenit un element "sine qua non" al politicii serviciilor publice, intelegand prin aceasta ansamblul masurilor destinate sa imbunatateasca conditiile de munca si de viata ale oamenilor. Intinderea acestui concept al politicii sociale corespunde unei mari varietati a formelor de interventie ale statului, cuprinzandu-le pe cele care merg de la asigurarile pentru pensii, la cele de somaj, de la sanatatea publica la reglementarea conditiilor de munca[21].

Tratatele comunitare contin obiectivele politicii economice, fara a cuprinde insa reglementari coerente si complementare in materia politicii sociale, astfel ca putem spune ca politica sociala generala ar trebui sa ramana in competenta statelor membre. Cu toate acestea, Comunitatea, asa dupa cum stipuleaza o hotarare a Curtii de Justitie, inca din anul 1968, este de drept competenta ca in toate domeniile sale de activitate sa tina cont de aspectele politicii sociale.

In ceea ce priveste competentele Comunitatii in materia politicii sociale, articolul nr. III-213 din Constitutia Europeana confera Comisiei misiunea de a incuraja cooperarea intre statele membre si de a facilita coordonarea actiunii lor in toate domeniile politicii sociale, in special in chestiuni privind: ocuparea fortei de munca; dreptul muncii si conditiile de munca; formarea si perfectionarea profesionala; securitatea sociala; protectia impotriva accidentelor si bolilor profesionale; igiena muncii; dreptul sindical si negocierile colective dintre angajatori si lucratori. In acest scop, Comisia actioneaza in stransa legatura cu statele membre, prin studii, avize si prin organizarea de consultari, atat pentru probleme pe plan national, cat si pentru cele care intereseaza organizatiile internationale, mai ales prin initiative menite sa stabileasca orientari si indicatori, sa organizeze schimbul de bune practici si sa pregateasca elementele necesare supravegherii si evaluarii periodice. Parlamentul European este informat cu privire la aceasta.

Constitutia mai prevede faptul ca fiecare stat membru asigura aplicarea principiului remunerarii egale a lucratorilor de sex masculin si a celor de sex feminin pentru aceeasi munca prestata sau pentru o munca echivalenta (art. III-214 par. 1). Curtea de Justitie a recunoscut ca o asemenea dispozitie, cuprinsa anterior in art. 119 din Tratatul CEE, are un efect direct, nu numai in raporturile dintre indivizi si statul membru (aplicatie verticala), ci si in raporturile intre indivizi (aplicatie orizontala).

In ceea ce priveste libertatea de decizie a administratiei in dreptul social european, dispozitia fundamentala in domeniul material de aplicare figureaza in art.4, par. l din Regulamentul nr. 1408/1971, potrivit caruia regulamentul se aplica tuturor legislatiilor referitoare la ramurile securitatii sociale care privesc anumite prestatii, enumerate limitativ in cadrul acestei dispozitii, exemplificand aici, prestatiile de boala, de maternitate, de invaliditate, accident de munca si de boala profesionala, precum si de batranete. Art. 4, par.4 din Regulament delimiteaza domeniul de aplicare de o maniera negativa, excluzand din campul de aplicare regimul de asistenta sociala si medicala, regimul de prestatii in favoarea victimelor de razboi si pe cele ale consecintelor sale, precum si regimurile speciale ale functionarilor sau ale personalului asimilat.

Administratia nationala este tinuta sa furnizeze prestatiile prevazute de lege, daca sunt reunite toate conditiile legale. Ea nu dispune de nici o putere de apreciere care sa-i permita sa clasifice prestatia sociala respectiva intr-o alta categorie, contrar calificarilor retinute de catre Curtea de Justitie. Cu toate acestea, Regulamentul nr.1408/1971 contine unele dispozitii care acorda administratiei statelor membre o marja limitata de apreciere.

In general, in dreptul social european, se observa totodata o tendinta generala de a nu se conferi administratiei o putere discretionara nelimitata, fara nici o restrictie, acesteia trebuind sa i se opuna, cel putin, principiile generale ale statului de drept.

6. PRINCIPIUL PROPORTIONALITATII

Principiului proportionalitatii are atat o sustinere doctrinara si jurisprudentiala, cat si legala, el fiind stipulat expres si in Constitutia Uniunii Europene. Potrivit acestui principiu, continutul si forma de actiune a institutiilor Uniunii nu trebuie sa depaseasca ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive. Cu alte cuvinte, acolo unde o institutie comunitara este nevoita sa intervina intr-o situatie data, aceasta interventie trebuie limitata la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie sa fie proportionale cauzei in vederea atingerii eficientei actiunii. Orice depasire a mijloacelor intra in sfera abuzului prin incalcarea flagranta a principiului proportionalitatii.

Principiul proportionalitatii are rolul in dreptul comunitar de a identifica substanta si sensul libertatilor fundamentale statuate prin tratatele constitutive, fiind complementar principiilor de justitie si echitate. Principiul proportionalitatii are o importanta considerabila in privinta protectiei legale a individului, dat fiind rolul sau de "girant al substantei" in legatura cu drepturile fundamentale protejate. In acest sens acest principiu este considerat drept "principiu structural regasindu-si originea chiar in dreptul comunitar si corespunzand unui drept fundamental al individului". De asemenea, principiul proportionalitatii poate avea un rol de instrument de interpretare, care devine relevant ori de cate ori doua elemente de drept ocrotite de Constitutie vin in conflict unul cu celalalt[22].

Actul de nastere modern al principiului il reprezinta Tratatul de la Maastrich care lanseaza simultan principiul subsidiaritatii si al proportionalitatii, atat in doctrina, cat si in sistemele legislative. In jurisprudenta acest principiu functiona deja la momentul semnarii tratatului, dar cunoaste, dupa acesta o "accelerare" a uzitarii lui.

In fiecare an Comisia prezinta Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului de Ministri si parlamentelor nationale un raport cu privire la aplicarea principiului proportionalitatii. Acest raport anual este transmis, de asemenea, Comitetului Regiunilor si Comitetului Economic si Social. Atunci cand considera ca actiunea care priveste Uniunea sau absenta unei astfel de actiuni risca sa violeze principiul proportionalitatii, Parlamentele statelor membre pot interpela Consiliul Uniunii, ca si cetatenii Uniunii care pot interpela Parlamentul Uniunii cu privire la incalcarea principiilor morale/juridice stabilite pe teritoriul Uniunii. Institutia astfel interpelata, actionand in exercitiul functiunii sale legislative, raspunde intr-un termen care sa nu perturbe si sa nu intarzie procesul legislativ in curs. Raspunsul este facut public. Luarea in calcul a principiilor de subsidiaritate si de proportionalitate face obiectul unei motivatii insusite de legile Uniunii.

Doctrina si jurisprudenta s-au aplecat de multe ori asupra modalitatilor prin care principiul proportionalitatii a fost adoptat de dreptul comunitar. Unii autori au apreciat ca principiul proportionalitatii deriva din acela al legalitatii. Astfel principiul proportionalitatii este privit ca o manifestare a principiului literei legii si in particular ca o manifestare a principiului competentei limitate de catre Tratat. De altfel, insasi preocuparea originala a Curtii de Justitie a fost aceea de a formula anumite principii obiective ale actiunilor administrative care sa respecte principiul literei legii, aceste principii avand un efect obligatoriu asupra Comunitatii si a autoritatilor sale.

Dreptul comparat poate fi o sursa importanta din care se deduce principiul proportionalitatii, dat fiind faptul ca acest principiu se regaseste mentionat sub diverse forme in toate legislatiile nationale. Nu exista nici un motiv evident ca, spre a ajunge la o mai buna intelegere a principiului proportionalitatii in dreptul comunitar, sa nu se recurga la tehnica de a folosi dreptul comparat ca metoda de evaluare. Analiza comparativa a dus in mod clar la acceptarea principiului proportionalitatii, fiind acceptat ca un principiu constitutional in diferitele sisteme legale, indiferent in ce forma a fost preluat.

De asemenea, principiul proportionalitatii se bucura de "statut constitutional", fiind un criteriu de care trebuie sa tina seama orice reglementare comunitara. El genereaza relatiile dintre Uniune si statele componente ale Uniunii, pe de o parte, iar pe de alta parte intre statele Uniunii.