Organizarea administrativ-statala. Notiunea si importanta organizarii administrative a teritoriului.

Organizarea administrativ-statala. Notiunea si importanta organizarii administrative a teritoriului.

Pentru dreptul constitutional, teritoriul prezinta o deosebita insemnatate, deoarece el constituie una dintre conditiile esentiale pentru existenta unui stat. Teritoriul intereseaza dreptul constitutional sub doua aspecte, si anume structura de stat si organizarea administrativa a teritoriului. Fiind vorba de un factor comun - teritoriul -, apare evidenta legatura ce exista intre notiunea de organizare administrativa a teritoriului si cea de structura de stat, precum evidenta este si dificultatea stabilirii deosebirilor intre aceste doua notiuni.

Pentru definirea notiunii de organizare administrativa a teritoriului, trebuie in prealabil efectuat un scurt examen teoretic al definitiilor date in literatura juridica si facuta precizarea ca o definitie stiintifica poate fi realizata daca se porneste de la justa identificare si precizare a corelatiilor ce pot exista intre puterea organizata in stat si teritoriu. Vom identifica in literatura de specialitate doua opinii care difera intre ele prin aceea ca in timp ce unii autori considera organizarea administrativ-teritoriala o delimitare a teritoriului si populatiei in unitati administrative, altii o considera ca delimitarea teritoriului in unitati administrative. Astfel, conform unei opinii (Nistor Prisca), organizarea administrativ-teritoriala este "delimitarea teritoriului si populatiei in unitati administrative; in vederea infaptuirii conducerii de stat in mod unitar pe intreaga tara, potrivit cu sarcinile si functiile statului". Se justifica acest punct de vedere prin aceea ca Legea 2/1968, vorbind de organizarea teritoriului, evoca ideea ca "este de la sine inteles ca aceasta organizare cuprinde si populatia impreuna cu mijloacele de producere a bunurilor necesare traiului".

Intr-o alta opinie (Ichil Benditer), organizarea administrativa a teritoriului trebuie definita ca "delimitarea teritoriului in unitati" administrative facuta in scopul indeplinirii pe teren a sarcinilor statului sau, mai bine zis, pentru realizarea unitara a puterii de stat.

T. Draganu considera ca organizarea administrativ-teritoriala inseamna "delimitarea teritoriului in unitati administrativ-teritoriale".

Acest al doilea mod de definire a organizarii administrative a teritoriului este modul pe care il consideram exact din punct de vedere stiintific, asa cum, de altfel, va reiesi din consideratiunile pe care le vom expune in continuare. Astfel, precum se subliniaza in literatura juridica, in organizarea administrativa a teritoriului, elementul unic este teritoriul, deoarece el face obiectul organizarii in unitati. Teritoriul fiind una din bazele organizarii puterii de stat, definitia trebuie sa exprime relatia dintre teritoriu si organizarea puterii de stat. Mai mult, populatia nu constituie in totalitatea ei o baza a organizarii puterii de stat, deoarece nu toata populatia participa la conducerea de stat, la aceasta participand numai cetatenii. Iar cetatenii nu pot fi retinuti in definitie, deoarece cetatenia nu este specifica conducerii de stat in diferitele unitati administrativ-teritoriale, ci ea este specifica exercitarii puterii de stat atat pe planul intregii tari, cat si pe acela al unitatilor administrativ-teritoriale.

Se mai adauga, bineinteles, si alte considerente in sprijinul tezei ca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea teritoriului unitatii. Vom aminti, astfel, ca art. 3(3) din Constitutie, precum si dispozitiile legale in materie stabilesc ca "Teritoriul. . este organizat in unitati administrativ-teritoriale . ". Credem ca definirea organizarii administrative a teritoriului in sensul primei opinii duce la diminuarea nejustificata a rolului si importantei teritoriului ca baza distincta a organizarii puterii. Este indeobste admis ca teritoriul constituie cadrul natural, geografic al organizarii puterii de stat, el determina fizic existenta statului si ca nu poate exista un stat daca nu exista un teritoriu pe care acest stat sa fie organizat. In aprecierea rolului teritoriului, trebuie sa se plece de la aprecierea stiintifica, exacta a corelatiilor sale cu puterea.

Consideratiunile expuse nu pot duce insa la neglijarea rolului populatiei in realizarea organizarii administrative a teritoriului. Daca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea acestuia in unitati, populatia constituie un criteriu ce este luat in seama, alaturi de alte criterii (economic, national, social, cai de comunicatii). Delimitarea insa este teritoriala, geografica si pentru ca populatia este factorul mobil, iar delimitarile teritoriale sunt fixe. Cadru natural, geografic, de organizare a puterii de stat, teritoriul are urmatoarele caracteristici juridice: inalienabilitatea, indivizibilitatea si egalitatea (in sensul ca nu trebuie sa existe privilegii in formarea unor anumite regiuni sau zone geografice).

Constitutiile Romaniei au stabilit expres ca teritoriul tarii noastre este inalienabil si indivizibil. Plecand de la textul constitutional, unii autori critica definitiile mai vechi date organizarii administrative a teritoriului in sensul de "impartirea teritoriului in unitati administrativ-teritoriale". In acest sens se arata ca utilizarea termenului "impartire a teritoriului" nu poate fi acceptata fata de realitatea ca prevederile constitutionale stabilesc indivizibilitatea statului. In legatura cu aceasta observatie, trebuie sa mentionam ca ea tine de acuratetea stiintifica a exprimarilor si nu trebuie inteles ca cei care au definit astfel organizarea administrativa a teritoriului au evocat ideea impartirii acestuia, si nu a delimitarii. Aceasta cu atat mai mult, cu cat caracterul indivizibil al teritoriului este foarte vechi si a fost proclamat expres chiar de Constitutia romana de la 1866.

O problema teoretica necesar, de asemenea, a fi rezolvata priveste chiar expresia organizare administrativa a teritoriului. S-a sustinut ca deoarece, organizatoric, puterea de stat actioneaza in forma organelor statului, si delimitarea teritoriului se face in unitati teritoriale in care sa fie asezate diferitele organe ale statului. Se considera ca denumirea nu mai este proprie pentru organizarea de stat contemporana, deoarece ea este preluata de la vechea oranduire, in care puterea executiva, realizata prin organele administrative, era precumpanitoare si in care delimitarea teritoriului in unitati teritoriale servea, in principal, asezarii organelor administrative, de unde si denumirea. Or, in organizarea actuala de stat, in care organele reprezentative, cu functii normative si de conducere sunt precumpanitoare, ele fiind constituite nu numai la centru, ci si pe intreg teritoriul, denumirea apare ca improprie. Nu putem sa nu observam ca delimitarea teritoriului este administrativa prin natura sa si ca pe plan local actioneaza si alte organe de stat in afara organelor puterii executive, si anume organele judecatoresti.

In fine, o alta problema teoretica priveste delimitarea notiunilor de structura de stat si de organizare administrativa a teritoriului. Dificultatea provine din existenta factorului comun care este teritoriul. S-a incercat sa se distinga aceste doua notiuni prin stabilirea deosebirilor ce exista intre unitatile administrativ-teritoriale si subiectele de federatie. Astfel, se arata ca, in timp ce subiectele de federatie indeplinesc functii guvernamentale, unitatile administrativ-teritoriale infaptuiesc functii administrative. De asemenea, subiectele de federatie sunt colectivitati politice, individualizate si distincte, avand fiecare un sistem legislativ, administrativ si judecatoresc propriu, ceea ce nu se intalneste la unitatile administrative.

Trebuie sa observam ca cele doua notiuni sunt strans legate intre ele, deoarece privesc doua aspecte ale uneia si aceleiasi baze de organizare a puterii de stat, si anume teritoriul. Dar nu trebuie scapat din vedere ca fiecare notiune are un continut si un sens proprii. Deosebirea principala intre structura de stat si organizarea administrativ-teritoriala consta in faptul ca prima se refera la organizarea puterii la nivelul statului in intregul sau, in timp ce organizarea administrativa a teritoriului are in vedere crearea pe teritoriul statului a unui numar de unitati in scopul unei mai eficiente conduceri de stat pe plan local. Denumirea de unitati administrative este folosita pentru a le distinge de cele politice, care sunt formatii statale in cadrul statului federal.

La sfarsitul acestor consideratiuni, putem spune ca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea teritoriului unui stat in unitati administrativ-teritoriale, delimitare facuta in scopul realizarii unitare a puterii. Vom adauga la cele de mai sus ca organizarea administrativa a teritoriului se face in functie de anumite obiective si criterii si ca realizarea unitara a puterii se infaptuieste prin organele de stat asezate in teritoriu.

Este necesara, acum, explicarea succinta a importantei organizarii administrative a teritoriului. Daca in Evul Mediu nu se putea vorbi de o organizare administrativa a teritoriului, aceasta problema se pune o data cu aparitia statelor centralizate, cu teritorii intinse.

In conditiile statelor mari, intinse ca teritoriu, realizarea unitara a puterii nu mai putea fi facuta numai de organele centrale. De aceea, teritoriul a fost organizat in unitati administrative, la inceput determinate indeosebi de ratiuni fiscale, militare si politienesti, in care functionau organe locale de stat care asigurau, astfel, realizarea unitara pe teritoriu a puterii de stat. De asemenea, ca urmare a cererilor tot mai numeroase din partea cetatenilor pentru prestarea unor servicii din partea statului, a aparut necesitatea distribuirii in teritoriu a organelor de stat corespunzatoare, limitele unitatilor administrative devenind limitele competentei teritoriale a acestor organe de stat. Pe masura dezvoltarii societatii, a sporirii sarcinilor si functiilor statului, organizarea administrativ-teritoriala si-a impus tot mai mult prezenta si necesitatea. Organizarea administrativa a teritoriului a capatat o importanta sporita, corespunzatoare cresterii rolului statului in viata societatii.

Organizarea administrativa actuala a teritoriului Romaniei

Scurt istoric

Prima organizare administrativa a teritoriului tarii noastre a fost elaborata de domnitorul Alexandru Ioan Cuza in 1864, iar conform acesteia teritoriul era organizat in judete, plasi si comune, comunele fiind rurale si urbane. Cu o serie de modificari succesive, legea data de Cuza a ramas in vigoare pana la legea din anul 1925. O alta lege s-a adoptat in 1929, dar aceste legi nu aduc modificari substantiale organizarii administrative a teritoriului. In 1938 este creata o unitate administrativ-teritoriala mai mare decat judetul, si anume tinutul, care insa s-a desfiintat in 1940. O alta organizare administrativ-teritoriala s-a realizat prin Legea nr. 5 din 8 septembrie 1950 pentru raionarea administrativ-economica a teritoriului tarii. Astfel, se stabilesc ca unitati administrativ-teritoriale: regiunile, raioanele, orasele, comunele. Aceasta organizare administrativa a teritoriului a fost in vigoare, cu unele modificari, pana in anul 1968, cand s-a adoptat Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului. Teritoriul tarii a fost organizat, in baza Constitutiei si a noii legi, in judete, orase si comune.

Unitatile administrativ-teritoriale

Constitutia actuala stabileste, prin art. 3(3), ca teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. De asemenea, adauga acelasi articol, in conditiile legii unele orase sunt declarate municipii.

Judetul. Judetul este unitatea administrativ-teritoriala care joaca rolul de veriga intermediara in cadrul organizarii administrative a teritoriului. Fata de aceasta situatie, judetul are trasaturi si functionalitati proprii, specifice. Judetul este o unitate administrativ-teritoriala complexa din punct de vedere economic si socio-cultural, o unitate de coordonare si control din punct de vedere politico-administrativ. Organele de stat din judete au legaturi nemijlocite cu organele centrale de stat. Judetul cuprinde orase si comune. In stabilirea numarului judetelor s-a urmarit ca acestea sa fie echilibrate ca suprafata, numar de locuitori si potential economic, capabile sa asigure valorificarea resurselor materiale de pe intreg cuprinsul tarii. Exista, astfel, in tara noastra, un numar de 41 de judete. Populatia unui judet este in medie de peste 450.000 de locuitori. In functie de conditiile naturale, starea cailor de comunicatie, precum si de legaturile dintre localitati au fost insa constituite si judete cu o populatie diferita de proportiile medii. Judetele sunt astfel delimitate incat sa cuprinda zone pedoclimatice diverse, care sa permita dezvoltarea agriculturii. De asemenea, au fost luate in consideratie caile de comunicatie, astfel incat sa se asigure legaturi directe, usoare si rapide intre localitatile din cuprinsul judetului si resedinta sa. Judetele cuprind in afara comunelor si un numar de orase.

Orasele in care-si au sediul autoritatile publice judetene sunt orase resedinta. Orasul resedinta este stabilit in functie de importanta sa economica, sociala si politica si, eventual, de perspectivele sale de dezvoltare. De asemenea, in stabilirea orasului resedinta s-a urmarit ca acesta sa ocupe o pozitie geografica cat mai centrala, pentru a asigura legaturi rapide cu toate localitatile din cuprinsul judetului. Desigur, sunt si orase resedinta de judete care, geografic, nu se afla in centrul judetului, stabilirea lor ca resedinte fiind impusa de importanta lor economica, sociala si culturala.

Orasul. Orasul este o unitate administrativ-teritoriala de baza in cadrul organizarii administrative a teritoriului. El este un centru de populatie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural si edilitar gospodaresc, avand multiple legaturi cu zona inconjuratoare si asupra careia trebuie sa exercite o influenta civilizatoare. Unele orase sunt declarate municipii. Municipiile au fost declarate acele orase care au un numar mai mare de locuitori, o insemnatate deosebita in viata economica, social-politica si cultural-stiintifica a tarii, o indelungata traditie istorica sau care au conditii de dezvoltare in aceste directii. Municipiul Bucuresti, fata de importanta sa economica, politica si cultural-stiintifica, fata de faptul ca este capitala tarii, are o organizare proprie, distincta. Municipiul Bucuresti este organizat pe sase sectoare, numerotate. Trebuie precizat ca, potrivit art. 126 din Legea administratiei publice locale, astfel cum a fost modificata in anul 1996 ("Monitorul Oficial al Romaniei", Partea I, nr. 76 din 13 aprilie 1996), Sectorul Agricol Ilfov se va numi Judetul Ilfov. Fiecare sector are organe proprii care se subordoneaza organelor de stat ale Municipiului, iar acestea se subordoneaza organelor centrale de stat. Sub acest aspect, Municipiul Bucuresti are un regim juridic si politic asemanator cu cel al judetului.

Comuna. Comuna, in sensul Legii nr. 2/1968, este unitatea administrativ-teritoriala de baza care cuprinde populatia rurala unita prin comunitate de interese si traditii, alcatuita din unul sau mai multe sate, in functie de conditiile economice, social-culturale, geografice si demografice. Satele in care-si au sediile autoritatile publice comunale sunt sate resedinta.

Statiunile balneo-climaterice. Trebuie sa subliniem inca de la inceput ca statiunile balneo-climaterice nu constituie unitati administrativ-teritoriale distincte de cele mentionate pana acum. Conform Legii 2/1968, orasele si comunele care, datorita conditiilor climaterice, hidrografice sau asezarii lor, prezinta importanta pentru ocrotirea sanatatii si asigurarea odihnei cetatenilor, sunt organizate ca statiuni balneo-climaterice. Declararea unor localitati statiuni balneo-climaterice prezinta importanta in ce priveste regimul de inzestrare a acestora cu tot ce este necesar ocrotirii sanatatii si odihnei oamenilor.

Satele si catunele. Legea administratiei publice locale stabileste posibilitatea formarii comunelor din unul sau mai multe sate si catune.