Organizatie regionala deschisa

ORGANIZATIE REGIONALA DESCHISA

Uniunea Europeana reprezinta o organizatie regionala deschisa, iar acest caracter se analizeaza in raport de conditiile de aderare, de posibilitatile pierderii calitatii de membru, cat si in raport de relatiile cu tertii.

In ceea ce priveste conditiile de aderare, acestea se refera la doua aspecte distincte: conditii de forma si procedura si conditii de fond.

Vom analiza caracterul de organzitie regionala deschisa tratand in mod succesiv problemele aratate.

A.    Aderearea: Conditii de forma, procedura si fond

Tratatele constitutive ale celor trei Comunitati Europene contin dispozitii exprese privind aderarea. De aceste norme au beneficiat in 1973 Danemarca, Irlanda si Marea Britanie, in 1981 Grecia si in 1986 Spania si Portugalia.

Tratatele constitutive au fost modificate ulterior prin Actul Unic European si Tratatul de Maastricht, inclusiv cu norme privind aderarea de care au beneficiat Austria, Finlanda si Suedia.

Privind cronologic reglementarile comunitare putem spune ca Tratatele constitutive de la Paris si Roma precizeaza in termeni generali conditiile de forma si procedura, fara referiri la conditiile de fond. De aceea putem spune ca pana in anul 1994 conditiile de forma si procedura sunt reglementate, de principiu, prin actele constitutive, iar conditiile concrete ale procedurii de aderare au fost elaborate cu ocazia diverselor aderari. Pana la intrarea in vigoare a Tratatul de Maastricht conditiile de fond au fost precizate doar in practica, mai ales de catre Comisie.

Principiile generale ale procedurii de aderare sunt precizate de Tratatul CECO art.98, Tratatul CEE art.237 si Tratatul CEEA art.205. Cele trei tratate prevad obligativitatea unei cereri de aderare din partea statului solicitant, adresata Consiliului care decide cu unanimitate de voturi dupa primirea avizului din partea Comisiei.

Actul Unic European a instituit si obligativitatea obtinerii avizului Parlamentului European dat cu majoritate absoluta de voturi, inainte ca organul decizional sa se pronunte asupra aderarii.

In privinta restului dispozitiilor privind procedura de aderare Tratatul de la Paris contine reglementari distincte fata de la Tratatele de la Roma. Conform CECO, Consiliul fixeaza cu unanimitate de voturi conditiile de aderare. Dobandirea calitatii de membru este un act unilateral al Comunitatii, statul solicitant avand doar posibilitatea de acceptare a conditiilor impuse. Dupa semnare actul de aderare intra in vigoare in momentul depunerii sale pe langa Guvernul francez care este depozitarul Tratatului CECO. Depunerea actului de aderare la Paris se face dupa ce a fost ratificat. Aceste dispozitii sunt particulare CECO, dar obligatorii intrucat aderarea la UE inseamna aderarea la cele trei Comunitati pe care se bazeaza Uniunea si respectarea actelor fundamentale ale acestora.

Tratatele de la Roma au prevazut procedura negocierii conditiilor de aderare si a transformarilor de realizat in perioada tranzitorie, de acomodare a ordinii social-economice si politice din statul aderant cu cea deja existenta in UE. Negocierile se poarta in Consiliu, pe de o parte de catre statele deja membre si pe de alta parte de statul solicitant, cu participarea Comisiei.

Comisia nu este parte semnatara a actului. Ea participa la negocieri pentru a asigura eficienta acestora, fiind posibil esecul discutiilor datorita atitudinii ostile a unui stat deja membru. In aceste conditii, Comisia prezinta propuneri asupra problemelor ce trebuie luate in discutie si solutionate in cursul negocierilor, fiind un moderator al dezbaterilor dintre parti, in ultima instanta incercand sa gaseasca o solutie de conciliere a intereselor in prezenta. Ne sunt prezente in memorie divergentele dintre Spania si Norvegia datorate conflictelor de interese vis-a-vis de pescuitul in Marea Nordului si rolul deosebit jucat de Jacques Delors14 ca mediator in cauza.

Actul de aderare se semneaza pe de o parte de statele deja membre, reunite in Consiliu si statul aderant. Ele intra in vigoare dupa ratificarea de catre toate partile contractante, conform procedurilor nationale de ratificare a acordurilor internationale.

Pornind de la experienta celor 40 de ani de actiune, Tratatul de la Maastricht (TM) a adus noi reglementari in privinta procedurii de aderare. In titlul VII - Dispozitiile finale, la art.O se reiau regulile de forma si procedura prevazute in Tratatele de la Roma, cu modificarile AUE si adaptate la noul stadiu de dezvoltare a Comunitatilor, iar pe de alta parte in art.F al Titlului I - Dispozitii comune sunt prevazute norme de fond ale aderarii la UE. Pana la TM conditiile de fond nu au fost reglementate la nivel de tratate.

Bazele juridice ale negocierilor privind admiterea unui stat ca membru UE sunt date de art.O al TM. Cat priveste conditiile si criteriile de admitere ele sunt date de dispozitiile art.F si art.O ale TM completate cu precizarile facute in practica cu ocazia diverselor aderari.

In lumina acestor dispozitii, un stat solicitant trebuie sa indeplineasca trei conditii fundamentale: sa aiba o identitate europeana, sa fie un stat de drept democratic si sa respecte drepturile omului. Asa dupa cum se arata intr-un document de lucru al Parlamentului European, pana in prezent nu exista o definitie oficiala a termenului "european", el inglobeaza elemente geografice, istorice si culturale care contribuie la identitatea europeana.

Uniunea Europeana este un organism regional de integrare economica si din perspectiva acestei vocatii fundamentale factorul economic este hotarator in rezolvarea cererii de aderare. Pentru a fi admis statul solicitant trebuie sa aiba o economie de piata competitiva si care sa functioneze corect, luandu-se in considerare rata inflatiei, deficitul bugetar si datoria publica, existenta unui insemnat sector al economiei private si a unui cadru juridic si administrativ adecvat in sectorul public si privat. El trebuie sa detina o economie de piata reala si solida, care sa faca fata in conditii de concurenta pietei unice europene.

O alta conditie prealabila o constituie recunoasterea si transpunerea in practica a intregului "acquis" comunitar, adica a intregului castig, a intregii dobandiri comunitare in timp, respectiv toate drepturile si obligatiile Uniunii si ale cadrului institutional. Statul solicitant trebuie sa respecte continutul, principiile si obiectivele politice ale tratatelor comunitare, sa accepte si sa respecte jurisdictia si jurisprudenta Curtii de Justitie; sa respecte declaratiile si deciziile Comunitatilor, acordurile internationale si acordurile statelor membre privind Comunitatile.

Statul candidat trebuie sa recunoasca si sa accepte finalitatea politica a UE ce decurge din realizarea in timp a obiectivelor comunitare.

Procedura de aderare se compune din doua mari aspecte: o procedura comunitara desfasurata la nivelul a trei institutii: Consiliu, Comisie si Parlamentul European, cat si o procedura intre state, adica intre statele membre si statul candidat.

Procedura comunitara este deschisa de adresarea cererii de aderare, Consiliului. Acesta hotaraste asupra deschiderii procedurii si cere Comisiei sa prezinte consecintele politice, economice, juridice si institutionale ale aderarii statului candidat. In acest sens Comisia va elabora un aviz provizoriu pe baza caruia Consiliul va decide cu unanimitate de voturi inceperea negocierilor pentru aderare.

Negocierile se deschid cu ocazia unei conferinte interguvernamentale la care participa membrii Consiliului si statul candidat la nivelul ministrilor de externe si reprezentanti ai Comisiei. Consiliul nu poate delega functia de negociere nici unei alte Institutii. El poate doar sa ceara Comisiei sa stabileasca impreuna cu statul candidat categorii de probleme si propuneri de solutionare a acestora. Cat priveste politica externa si de securitate comuna, cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne solutiile se propun de presedintele Consiliului.

In acest stadiu al negocierilor Comisia va verifica impreuna cu statul candidat corespondenta legislatiei comunitare cu cea a statului solicitant. Eventualele divergente sesizate de Comisie vor fi solutionate la nivelul Consiliului.

Interventia Comisiei in aceasta faza a negocierilor are un caracter tehnic. Ea se finalizeaza cu un proiect de aviz comun inaintat  Comitetului Reprezentantilor Permanenti (COREPER). La acest nivel, proiectul de aviz este analizat si in raport de propriul material elaborat de un grup de lucru special constituit de Consiliu, iar COREPER va adopta un aviz comun al statelor membre UE asupra negocierilor.

Reunit la nivel ministerial, Consiliul va finaliza negocierile. In aceasta faza acordul provizoriu realizat anterior la nivelul COREPER poate fi confirmat sau se pot purta renegocieri asupra problemelor la care s-au exprimat rezerve, ori exista divergente. Consiliul constata inchise negocierile pe diferite capitole de probleme, determina intentiile si obiectivele politice si conditiile generale ale negocierilor. In acest moment Comisia va elabora avizul definitiv asupra cererii de aderare si a rezultatului negocierilor.

Va fi elaborat un proiect de tratat de aderare, care impreuna cu anexele parte la tratat va cuprinde toate adaptarile tehnice pentru perioada de tranzitie cat si eventuale derogari temporare.

Acest act va fi transmis spre dezbatere Parlamentului European. Pentru a se obtine avizul Parlamentului trebuie intrunita majoritatea absoluta de 314 voturi din numarul total de 626 de membri ai PE.

Ultima etapa a procedurii de aderare o constituie luarea hotararii cu unanimitate de voturi de catre Consiliu. Abtinerea sau votul impotriva are ca efect respingerea cererii de aderare. Drept de vot au numai membrii Consiliului. Hotararea Consiliului este un act international, dar si ultima etapa a procedurii comunitare de admitere in UE.

Procedura intre state este greu de demarcat de cea comunitara. Procedura intre state se refera la faptul ca negocierile, sub aspect politic se desfasoara intre statele deja membre reunite in Consilii si statul candidat. Comisia este doar un mediator al negocierilor.

Consiliul are o natura juridica dubla, atat de conferinta interguvernamentala datorita nivelului la care se reuneste, cat si de Institutie datorita rolului si atributiilor sale. In faza negocierilor aderarii Consiliul se prezinta ca o conferinta interguvernamentala, in celelalte momente ale procedurii comunitare se manifesta ca Institutie.

Semnarea si ratificarea tratatului tin in exclusivitate de procedura intre state. UE ca persoana juridica nu este parte la tratat, ci doar statele deja membre si statul aderant. Ratificarea se face dupa toate regulile dreptului international public, conform procedurilor constitutionale ale fiecarui stat parte la tratat. Statele deja membre adopta procedura ratificarii parlamentare, iar statul aderant ratificarea prin referendum.

Cat priveste natura juridica a actelor ce intervin in procedura de aderare la UE distingem acte interne si acte internationale. Sunt acte interne comunitare avizul Comisiei, avizul Parlamentului European s.a. Sunt acte internationale actele privind conditiile de aderare si adaptare a tratatelor, hotarari luate in Consiliu de statele membre si cel solicitant, tratatul de aderare, actul final al conferintei s.a. Negocierile se angajeaza la nivelul politic de reprezentare internationala a unui stat.

Uniunea Europeana se bazeaza pe cele trei Comunitati, iar acestea se bazeaza pe vointa comuna a statelor ce le compun. De aceea tratatul de aderare este un act international intre statele deja membre si statul aderant.

Experienta precedentelor extinderi ale UE arata ca din momentul depunerii cererii si pana la aderarea propriu-zisa trec de obicei mai multi ani (zece ani pana la 23 luni).

In perspectiva anilor 2000 vor fi discutate cererile de aderare formulate de statele central-europene. Consiliul European de la Madrid din decembrie 1995 a luat decizia politica a purtarii tratativelor simultan pentru a se acorda sanse egale tarilor candidate.

Aceste negocieri complexe reprezinta o tehnica in exclusivitate comunitara si care asigura, printre altele succesul acestei structuri institutionale deosebit de pragmatice.

Odata dobandita calitatea de membru, ea este aproape ireversibila.

Uniunea Europeana cunoaste doar statutul de stat membru, conform caruia toate statele au aceleasi drepturi si obligatii.

Sunt organizatii internationale care cunosc si calitatea de membru cu statut special (de ex.UNESCO, OMS) sau care admit existenta membrilor de plin drept si a celor cu drepturi restranse.

In ceea ce priveste UE exista doua posibilitati: ori esti membru si te afli in interiorul ei, ori esti strain si te afli in afara ei, oricare ar fi relatiile statului respectiv cu UE.

In afara UE se afla toate statele care beneficiaza de statutul de asociere (prevazut de art.238 CEE).

Acelasi Tratat instituie la art.131 un regim special de asociere de care beneficiaza doar tarile si teritoriile care au relatii particulare cu statele membre (DOM, TOM, adica Departamentele dincolo de mare sau Teritoriile dincolo de mare) regim special de asociere care are semnificatia extinderii jurisdictiei UE si asupra unor teritorii aflate geografic in afara Europei. Azi intra in aceasta categorie speciala: Guadelupa, Guiana, Martinica si Reunion, teritorii aflate sub jurisdictia Frantei si cunoscute ca Departamentele de dincolo de mare (DOM), cat si alte teritorii.

B.    Pierderea calitatii de membru

Tratatele nu contin nici o dispozitie privind retragerea sau excluderea din Comunitate, ceea ce inseamna ca nu au avut in vedere aceasta posibilitate.

Tacerea tratatelor este interpretata in sensul imposibilitatii de denuntare unilaterala a actelor constitutive de catre un stat membru.

Coroborand acest aspect cu cel al duratei nelimitate, jurisprudenta a interpretat ca apartenenta la Comunitati este definitiva. Aceasta regula corespunde insusi scopului asumat. Integrarea regionala implica in mod necesar ca statele se angajeaza ireversibil "intuitu personnae", altfel orice constructie comunitara ar fi lipsita de finalitate, iar posibilitatea unei retrageri ar pune in pericol insasi existenta Uniunii. Fara aceasta regula Franta nu ar fi semnat Tratatele daca Germania ar fi putut sa denunte unilateral actele constitutive.

De-a lungul istoriei au existat si perioade de criza datorate pozitiei obstructioniste a unor state, fie in forma refuzului de a vota sau de a parasi tratativele (Franta in anii '60), fie in forma solicitarii de a renegocia aderarea (Marea Britanie in anul 1974). Aceste atitudini s-au dovedit a fi mai mult forme de presiune exercitata de state asupra Comunitatii, decat intentii reale de retragere.

Practica ne arata ca nu putem insa absolutiza regula dobandirii ireversibile a calitatii de membru. Doua exemple sunt in acest sens.

Primul este cazul Groenlandei. Dobandind in anul 1979 un statut de autonomie interna fata de Danemarca, al carui teritoriu fusese s-a pus problema apartenentei acestui stat nou aparut la CE. In urma referendum-ului, Groenlanda a hotarat in anul 1984 retragerea din Comunitate. Actul de retragere a fost negociat si semnat in anul 1985 de Danemarca pentru teritoriul iesit de sub jurisdictia sa si de celelalte state membre reunite in Consiliu. Dupa 1985 Groenlanda a primit statutul de asociere special, incadrandu-se in situatia teritoriilor de dincolo de mare.

Al doilea este cazul insulelor Saint-Pierre si Miquelon considerate teritoriu francez. Redobandindu-si regimul avut initial, de teritorii dincolo de mare, nu a mai fost nevoie de negocierea unui tratat de retragere, Franta notificand unilateral organelor comunitare noul statut al insulelor si redobandirea de catre acestea a regimului de asociere speciala prevazut de art.131 CEE.

Aceste doua cazuri particulare confirma regula ireversibilitatii aderarii "intuitu personnae" la UE.

C.    Relatiile UE cu alte organizatii internationale

Uniunea Europeana intretine relatii stranse cu celelalte organizatii regionale si internationale, amintind in acest sens raporturile particulare cu Uniunea Europei Occidentale in materie de securitate regionala, in lumina Tratatului de la Maastricht si a Tratatului de la Amsterdam, raporturile dintre UE si UEO devenind tot mai stranse si de importanta crescuta.

Pe plan regional UE participa activ la programele Consiliului Europei, fiind cunoscut faptul ca ia parte la lucrarile acestui organism paneuropean independent de statele membre. Raporturile UE cu Consiliul Europei sunt reglementate prin protocoale anexa la Tratate.

In domeniul economic UE are raporturi stranse cu  OCDE (Organizatia de Cooperare si Dezvoltare Economica), masurile luate de acest organism economic fiind in consens cu directiile integrarii economice comunitare. Ea a fost membra GATT, iar in prezent este membra a Organizatiei Mondiale a Comertului (OMC), alaturi de SUA manifestandu-se ca "actorii" principali ce orienteaza reglementarile schimburilor internationale in toate domeniile.

Din anul 1994 Uniunea Europeana impreuna cu AELS au realizat o zona de liber schimb cunoscuta sub denumirea de Spatiul Economic European (SEE). Incurajand politica de dezvoltare regionala, in ultimul deceniu UE a sustinut crearea unor forme de cooperare economica europeana, cum ar fi CEFTA si Cooperarea Economica la Marea Neagra.