Organizatie regionala specializata

ORGANIZATIE REGIONALA SPECIALIZATA

A.    Personalitatea juridica

Caracterul de organism regional specializat este strans legat de personalitatea juridica a Comunitatilor.

Personalitatea juridica este expres prevazuta si conferita prin Tratatele constitutive, ea comportand doua aspecte: unul intern si altul extern.

Sub aspect extern sau international Comunitatile sunt persoane juridice de drept international, persoane juridice de drept public.

Fiecare dintre Comunitati este dotata cu propria sa personalitate juridica. Organele proprii nu au personalitate juridica, cu exceptia celor care intra in relatii directe cu tertii.

In raporturile sale externe Comunitatile sunt reprezentate de Consiliu si Comisie in baza Tratatelor de la Roma si de fiecare dintre cele patru organe, dupa atributiile acestora, in baza Tratatului de la Paris.

In raport cu statele membre, cu alte state sau organizatii internationale, Comunitatile sunt persoane de drept public, dotate cu deplina capacitate juridica.

Pe teritoriul fiecarui stat membru, Comunitatilor li se recunoaste cea mai larga capacitate juridica data de fiecare din legislatiile nationale.

In aceste conditii, ele pot dobandi si instraina bunuri mobile si imobile, valori de orice fel, isi pot asuma obligatii si pot dobandi drepturile recunoscute persoanelor juridice, pot sta in justitie. Bunurile, fondurile, averile si operatiile fac obiectul unei protectii particulare reglementata prin Protocolul asupra privilegiilor si imunitatilor.

Sub aspect intern, asa cum s-a aratat in precedent, ele pot intra in raporturi juridice cu statele membre, cu persoane juridice si persoane fizice resortisanti ai statelor membre, bucurandu-se de protectie juridica speciala pe teritoriul oricarui stat membru.

Ca subiecte de drept privat pot incheia acte juridice de orice natura, pot angaja personal salariat etc.

Membrii Institutiilor, functionarii si agentii care reprezinta Comunitatile se bucura de privilegii si imunitati doar pentru actele exercitate in calitate oficiala (Protocol art.12).

Curtea de Justitie intr-o hotarare interpretativa data la cererea Comisiei si a Consiliului a decis in 1971 ca, in ceea ce priveste personalitatea juridica, aceasta vizeaza in primul rand personalitatea internationala a Comunitatilor.

B.    Continutul specializarii

Continutul specializarii este determinat pe de o parte de domeniul sectorial al celor doua Comunitati CECO si CEEA, iar pe de alta parte de imprejurarea ca toate trei sunt organizatii economice ce au in vedere in primul rand realizarea unei piete comune intre ele.

Mai trebuie precizat ca acest criteriu al naturii economice, a scopurilor lor nu trebuie absolutizat, in prezent ele avand in vedere si scopuri care exced economicului si anume: mediu inconjurator, cultura, sport, politica externa, justitie penala, securitate s.a.

Facem aceste referiri avand in vedere atat Actul Unic European, cat mai cu seama Tratatul de la Maastricht si Tratatul de la Amsterdam.

Aceste scopuri denumite de multe ori in Tratate ca fiind subsidiare se circumscriu principiului general al constructiei comunitare de satisfacere in conditii cat mai bune a unui interes comun.

C.    Competente

Originalitatea constructiei comunitare consta printre altele in competentele de care dispun Comunitatile, in modul de atribuire a competentelor nationale si a celor comunitare. Toate acestea particularizeaza UE de oricare alta organizatie internationala regionala.

Dupa caracterul lor le putem clasifica in competente de control si de actiune.

In ceea ce priveste prima categorie Tratatele confera Comunitatilor o competenta generala de a controla respectarea obligatiilor asumate de catre statele membre. In principiu Comisia "vegheaza la aplicarea dispozitiilor tratatelor" (art.155 CEE). In masura in care ea apreciaza ca un stat are lipsuri in privinta respectarii obligatiilor asumate, in baza Tratatului de la Paris, ea va putea constata aceste lipsuri sau in temeiul Tratatelor de la Roma va declansa procedura speciala privind constatarea lipsurilor. In ambele situatii Curtea de Justitie se va pronunta asupra cazului dedus judecatii si va da o hotarare obligatorie pentru state.

Tot in categoria competentelor de control se inscrie si dreptul de autorizare pe care il au Institutiile, cel mai frecvent Comisia, drept in temeiul caruia se pot aproba sau refuza statelor membre cereri prin care se solicita derogari de la obligatiile asumate (art.226 CEE).

Competentele de actiune sunt cele mai importante si numeroase si privesc masurile pe care Comunitatile le pot lua in vederea realizarii scopurilor pentru care au fost create. Ele sunt prezentate de Tratate sub forma obiectivelor, scopurilor de atins (art.1 CEEA si art.2 CECO si CEE) si a categoriilor de actiuni ce trebuie intreprinse in acest sens (art.2 CEEA si art.3 CECO si CEE). In mare, continutul art.2 si 3 CEE a fost prezentat . Sunt competente economice si sociale, ce corespund caracterul specializat al Comunitatilor.

Dupa natura lor, le putem grupa in competente de tip international si competente de tip statal sau interne.

Sunt competente de tip international cele care privesc dreptul de a culege toate informatiile si de a face toate verificarile necesare pregatirii materialelor care vor sta la baza luarii unor hotarari (art.103 CEE). Aceste competente de informare si consultare le intalnim si la organizatiile de cooperare (de ex.Consiliul Europei, ONU).

In cadrul acestei categorii de competente distingem si puterile acordate Comunitatilor de a coordona politicile si comportamentele statelor membre. In realizarea acestor competente organele pot emite trei categorii de acte deosebit de importante si anume

-recomandari - acte ce se prezinta sub forma unor invitatii de a urma o anumita conduita si care nu au caracter obligatoriu pentru state. De regula recomandarile sunt formulate de Comisie, iar uneori de Consiliu. Tot in categoria recomandarilor intra si avizele date de Comisie.

-directive - acte care obliga statele membre, ca in raport cu legislatia proprie sa adopte anumite masuri care au ca finalitate integrarea, inclusiv sub aspectul coordonarii legislatiilor nationale. De exemplu directiva privind TVA a obligat statele membre, ca in functie de organele competente, prin lege sau acte ale guvernului sa adopte un regim unitar privind taxa pe valoarea adaugata.

-deciziile - acte cu caracter obligatoriu si individual emise de Consiliu sau Comisie, prin care se iau masuri fata de un stat sau de o persoana fizica sau juridica comunitara.

Sunt acte de tip international si cele in exercitarea competentelor de control, aceste acte putand fi obligatorii sau simple recomandari facute statelor membre.

In ceea ce priveste categoria competentelor de tip statal sau intern avem in vedere acele situatii in care Comunitatile isi exercita puterile direct asupra resortisantilor, comportandu-se asemenea statului. Intra in aceasta categorie:

-regulamentele care sunt acte ce contin norme generale si nu personale ce se aplica direct persoanelor fizice si persoanelor juridice ce apartin statelor membre;

-hotararile Curtii de Justitie, in masura in care ii privesc pe particulari intra tot in aceasta categorie;

-deciziile cu caracter obligatoriu prin care resortisantii pot fi obligati la sanctiuni pecuniare sau nu;

-actele de gestiune administrativa directa ale Institutiilor sunt tot acte interne, intrucat Comunitatile se comporta ca si statul in raport cu persoanele juridice sau fizice de pe teritoriul lor.

Comunitatile pot incheia cu tarile terte acorduri internationale prin care sunt create direct drepturi sau obligatii pentru particularii acestor tari, norme care au caracterul de drept pozitiv in cadrul UE, fiind si ele acte interne.

Toate aceste categorii de acte sunt particulare acestui organism regional, nu le vom regasi in nici o legislatie nationala si mai mult la nici un alt organism international. Categoriile de competente si de acte proprii Comunitatilor reprezinta unul din aspectele importante ale originalitatii constructiei europene.

Comunitatile ca si celelalte organisme internationale nu dispun precum statul de competente nelimitate, ci numai de acelea care le-au fost atribuite prin Tratatele constitutive. Competentele atribuite se circumscriu notiunii de integrare, respectiv de realizare a unei piete comune si de apropiere progresiva a politicilor economice ale statelor membre.

In realizarea scopului pentru care au fost create, Comunitatile dispun practic si de competente functionale care corespund puterilor si mijloacelor de actiune acordate in acest sens .

Particularitarea constructiei comunitare consta in faptul ca nu intalnim o atribuire generala de competente (ca in cazul altor organisme internationale), ci avem competente specifice prevazute expres in Tratatele constitutive, competentele subsidiare create prin actele de modificare a tratatelor constitutive si competente implicite create de Curtea de Justitie in aplicarea si interpretarea dispozitiilor tratatelor.

Doctrina comunitara precizeaza "competentele atribuite Comunitatilor sunt subordonate principiului specializarii, conditie de validitate pentru orice persoana juridica" .

O problema deosebit de importanta de lamurit este cea a raportului dintre competentele nationale si cele comunitare. Analizand dispozitiile Tratatelor, continutul hotararilor date de Curtea de Justitie, in lamurirea acestei probleme retinem urmatoarele reguli ce se degaja din ansamblul surselor de drept comunitar;

-conform principiului atribuirii competentelor, toate competentele care nu au fost atribuite Comunitatilor raman rezervate statelor (art.36 si 223 CEE). Asadar in aceste domenii

statele isi conserva in integralitate puterile "fara ca efectul util al Tratatului sa fie in mod major diminuat si finalitatea sa compromisa"18;

-in general competentele atribuite Comunitatilor sunt competente concurente in sensul art.72 din Legea fundamentala a Germaniei, care printr-o norma constitutionala a rezolvat astfel raportul dintre competentele nationale si cele comunitare.

-statul isi rezerva dreptul de a legifera sau de a-si asuma angajamentele conventionale cu state terte atata timp si in masura in care autoritatile comunitare nu au intervenit inca in domeniul respectiv. Numai exercitiul efectiv al competentelor comunitare exclude progresiv competenta nationala. Aceasta solutie este singura compatibila cu atribuirea de competente si de natura a inlatura riscul unui vid juridic rezultat dintr-o carenta legislativa a Comunitatilor;

-sunt cateva domenii in care competentele sunt exclusive ale Comunitatilor, Curtea de Justitie statuand ca intra in aceasta categorie: politicile comerciale comune, masurile de conservare a resurselor biologice ale marii, in cadrul politicilor comune de pescuit. In aceste domenii masurile luate de state sunt supuse autorizarii si controlului comunitar, masurile nationale referindu-se doar la aplicarea deciziilor comunitare.

O alta problema importanta si care intregeste regimul competentelor comunitare este cea a naturii acestora. In acest sens Curtea de Justitie a avut de lamurit doua aspecte: suntem in fata unui transfer de competente sau a unei atribuiri, acest act este temporar sau denifitiv?

In ceea ce priveste raportarea la factorul timp, Curtea a decis ca atribuirea competentelor este ireversibila si definitiva,

fiind strans legata de durata existentei constructiei comunitare si de conceptul de integrare.

Raspunzand la prima chestiune Curtea de Justitie a aratat ca suntem in prezenta unui adevarat transfer de competente de la statul membru catre Comunitati, "un transfer operat de state, de la ordinea de drept interna in beneficiul ordinei de drept comunitare care antreneaza o limitare definitiva a drepturilor lor suverane"19.

Chiar daca suntem in prezenta unui act de transfer de competente, statul nu si-a pierdut capacitatea de reglementare, in foarte rare cazuri competenta de reglementare fiind exclusiv comunitara, iar de regula capacitatea de reglementare a statului a ramas concurenta cu cea conferita UE.

Aceasta solutie este singura compatibila cu atribuirea de competente, pe diferite categorii de actiune, lasand alegerea si data in functie de oportunitatea si amploarea interventiei comunitare .

Pronuntandu-se asupra raportului dintre competentele comunitare si cele ale statelor, Curtea de Justitie a statuat: "chiar daca Comunitatea nu si-a exercitat competenta de mai mult timp, statele membre trebuie sa mentina sau sa ia in cadrul national masuri apropiate. Chiar daca ele isi exercita in continuare propriile competente, acest exercitiu nu este discretionar. Ele fiind delegate prin prevederile generale ale tratatelor si principiile dreptului comunitar, trebuie sa adopte dispozitii nationale care sa nu aduca atingere liberei circulatii" .

Referindu-se la raportul dintre competentele statale si comunitare, Curtea de Justitie a precizat de asemenea ca "printre altele, actiunea statelor membre este subordonata principiului inscris in art.5 CEE, in sensul ca trebuie sa evite sa impiedice actiunea comunitara si sa faca mai dificila interventia sa ulterioara prin masuri interne. Exercitiul competentelor comunitare nu trebuie sa faca mai dificila elaborarea unei politici comune. Statele trebuie sa fie precaute, ca prin reglementari interne sa nu compromita realizarea acordurilor comune" .

Intr-o alta hotarare, in aceeasi materie, instanta comunitara a subliniat si faptul ca "de cele mai multe ori ne gasim in situatia in care CE au inceput exercitarea competentelor intr-un domeniu dat, dar sunt departe de a-l fi epuizat. Statul poate oricand sa intervina in acest domeniu, cu respectarea tratatelor, a principiilor generale si a obligatiei de cooperare, adica fara sa puna in pericol obiectivele si functionarea regimului instaurat" .

Observam ca doctrina si practica subliniaza caracterul competentelor comunitare de a fi concurente cu cele ale statului, iar cat priveste actul de atribuire sau transfer de competente s-a exprimat si opinia ca "putem vorbi de un transfer sub conditie suspensiva a exercitiului comunitar.

Pretinsul transfer de competente, pentru stat reprezinta mai putin o veritabila desesizare si mai mult o exercitare in comun a competentelor, in cadrul unei structuri internationale" .

Tratand despre competentele comunitare, in literatura de specialitate s-a aratat ca, in cadrul atribuirii de competente facuta de tratate, "mai curand, decat de un transfer de competente putem vorbi de crearea de competente comune state-comunitati"25.

Pentru a lamuri pe deplin caracterul competentelor comunitare suntem nevoiti sa aratam daca acestea sunt identice, ca natura juridica cu cele ale statului.

Daca actul national este si ramane intotdeauna un act de autoritate, in sensul ca el reprezinta o norma de conduita instituita si sanctionata de autoritatea suprema reprezentativa a poporului si unica putere legiuitoare - Parlamentul, actul comunitar este si ramane un act negociat, de natura conventionala, rezultatul acordului de vointa al statelor membre, reunite in Consiliu.

In sustinerea caracterului negociat, conventional al actului comunitar aducem urmatoarele argumente:

-actul comunitar este adoptat de Consiliu, ca reuniune a statelor membre, la nivelul de reprezentare a acestora pe plan international, in limitele conferite reprezentantilor desemnati ai statelor; puterile lor decurg din suveranitatea nationala, echivalenta cu plenitudinea competentelor de reglementare ca act de autoritate iar actul adoptat este un act international incheiat pe cale conventionala;

-in procedura de aderare la UE se foloseste in mod expres termenul de negociere (Tratatul de la Maastricht, titlul I, art.F) a conditiilor aderarii; doctrina comunitara subliniind natura juridica de act conventional, negociat a actului de aderare la UE;

-UE ca organizatie internationala este un subiect de drept derivat care exista in limitele si dispune de competentele negociate si astfel conferite de statele membre, ea are o autoritate derivata si secundara in raport cu autoritatea statelor membre; puterea de reglementare de care se bucura este rezultatul acordului tarilor membre, doar acestea dispun singure de putere proprie de reglementare;

-UE ca organizatie internationala nu dispune de suveranitate proprie, aceasta fiind un element constitutiv al statului, iar actul de autoritate un atribut exclusiv al suveranitatii de stat;

-in timp ce actul national este un act de autoritate a puterii politice constituita in stat, actul comunitar este un act intre state, in limitele competentelor comunitare, conferite tot de state, doar acestea dispunand de capacitate proprie si atotcuprinzatoare de reglementare.

Prin competentele conferite de state Comunitatilor Europene, in timp s-a creat o ordine de drept comunitara, proprie UE si integrata in ordinea de drept a statelor membre.