Cetatenia europeana intr-o federatie de state

Cetatenia europeana intr-o federatie de state

Dezbaterile privind finalitatea constructiei europene sunt inca destul de contradictorii. Fundamentele juridice initiale, prin care au fost puse bazele unei modalitati de mentinere a pacii, au statornicit reguli in ce priveste anumite raporturi economice intre statele europene semnatare a Tratatelor institutive, au impus o revolutie economica. In fata ideii ca germenii conflictelor dintre state se afla in sfera economica, parintii fondatori au inventat o noua maniera de prevenire a divergentelor, propunand o fuziune de interese. Pentru ajungerea la momentul federalizarii statelor, care sa asigure incetarea razboaielor, ei au proiectat sa se inceapa cu unificarea societatilor civile, cu preocuparea de conciliere a aspiratiilor divergente. "Marele merit al proiectului constructiei europene era acela de a concilia aspiratiile divergente. Pe de o parte, el satisfacea natiunile favorabile liberului schimb, lasandu-le sa intrevada fluiditatea comertului, si pe de alta parte, entuziasma pe cei care visau la crearea unei federatii politice, lasandu-i sa creada ca, asa cum statul a contribuit la formarea pietelor nationale unificate, federatia va forma «societatea civila europeana». Compromisul intre partizanii liberului schimb si cei ai politicilor publice este la fel de determinant in proiectul fondator ca si concilierea, deseori pusa in discutie, intre federalisti si partizanii suveranitatii nationale. Compromisul ilustreaza deci persistenta unei tensiuni majore a culturii politice europene, care a opus, pe de o parte, sustinatorii societatii civile si, pe de alta parte, admiratorii puterii publice"[1].

Intr-o exprimare sintetica, dar destul de explicativa pentru ceea ce a urmat, se poate spune ca proiectul european initial realiza un compromis intre interesul partizanilor "societatii civile", care au sustinut formula "integrarii negative", si interesul partizanilor "puterii publice", care au sustinut formula "integrarii pozitive". Mai mult, putem constata inca o data rolul compromisului in istorie.

Sustinatorii "societatii civile" erau adeptii doctrinei liberale, cei care considerau ca in fiecare stat societatea civila este o binecuvantare, iar guvernul, chiar si in situatia fericita, este doar un rau necesar. In aceasta perspectiva, interesul era pentru o "integrare negativa", pentru inlaturarea barierelor din calea comertului, a investitiilor si a circulatiei persoanelor, pentru o piata economica comuna, prin slabirea parghiilor de guvernare, in favoarea "societatii civile".

De partea cealalta, sustinatorii "puterii publice" erau adeptii dreptului natural, cei care considerau ca egalitatea dintre oameni, mereu amenintata, poate fi mentinuta cu ajutorul legislatiei. De aceea, ei urmaresc "integrarea pozitiva", metoda prin care institutiile comunitare sa prescrie modele de politici economico-sociale pe care statele membre sa fie obligate sa le adopte si sa le respecte la nivel national.

Analizand situatia, pe buna dreptate, Paul Magnette, scrie: "aceasta sinteza, sau acest compromis, a mentinut aproape o jumatate de secol confuzia asupra naturii si finalitatii constructiei europene. Astazi, multi sunt cei care considera ca integrarea europeana mai mult a distrus drepturile nationale decat a construit reguli comune, ca ea a facut ca democratiile nationale sa fie fragile, prinse acum in sistemul institutiilor comunitare, fara sa fie puse bazele unei democratii supranationale; ca ea a pus in concurenta sistemele de protectie sociala, care s-au slabit, fara a fi dat nastere unor garantii supranationale echivalente. O societate civila europeana s-a construit prin emanciparea din interiorul statelor, fara a da nastere unui stat european, lasand deschis dublul deficit al Europei comunitare, democratic si social. Pentru altii, dimpotriva, Europa este perceputa ca noul avatar al statului, care diminueaza forta societatilor civile" .

In acest context propagandistic, caracterizat prin explicatii confuze cu privire la natura si finalitatea constructiei europene, a inceput si dezbaterea privind cetatenia comunitara europeana. De aceea, spune tot Paul Magnette, "cetatenia europeana, introdusa prin Tratatul de la Maastricht, nu este nici ea lipsita de accente contradictorii. Conceptul de cetatenie europeana oscileaza intre doua interpretari diferite: fie este considerat spectrul unui stat european, care distruge identitatile nationale, fie apare ca simbolul unei societati civile, lipsita de forta regulatoare si de garantii comparabile celor pe care le ofera cetateniile nationale" .

Prima interpretare, construita pe doctrina federalista, incearca sa scoata in evidenta dimensiunea verticala a cetateniei europene. Pornind de la sensul clasic al termenului de cetatenie, valabil in cadrul statelor nationale, adeptii acestei interpretari inteleg cetatenia europeana ca pe un statul acordat cetatenilor statelor membre care ii pune in relatie politico-juridica directa cu Uniunea Europeana. Potrivit acestei interpretari, Uniunea Europeana este vazuta ca o comunitate politica noua, un fel de varf de piramida, situat la nivelul supranationalului, ceea ce inseamna ca "cetatenia europeana trebuie sa exprime apartenenta cetatenilor la o entitate politica noua, in aceeasi maniera in care dreptul national defineste statutul individului in stat" .

Deocamdata se pare insa ca realitatea nu ofera suficiente temeiuri justificative acestei interpretari, pentru ca realitatea dovedeste ca cetatenia europeana, consacrata prin Tratatul de la Maastricht, probeaza mai mult extinderea principiului comunitar al egalitatii cetatenilor in toate statele membre, decat o relatie directa a cetatenilor statelor membre cu Uniunea Europeana. Realitatea dovedeste ca originile economice ale proiectului constructiei europene nu au fost eliminate in totalitate si ca, pornind de aici, adevaratul castig in ce priveste cetatenia este recunoasterea egalitatii de tratament a indivizilor pe intreg spatiul comunitar european, indiferent daca sunt producatori sau consumatori, indiferent de raportul lor cu piata.

Cea de-a doua interpretare, dezvoltata mai mult in jurul doctrinei confederaliste, incearca sa scoata in evidenta dimensiunea orizontala a cetateniei europene. In aceasta perspectiva, ideea este ca drepturile cetatenilor europeni nu reflecta un statut de tip federal, intrucat ele provin din decizii interguvernamentale, prin care se exprima un semn de solidaritate intre state, si nu de absorbtie intr-o federatie. Castigurile obtinute in acest sens, pe calea integrarii negative, sunt interpretate ca simptome ale unei societati civile europene. Intrucat, prin reglementarea pietei europene unice, cetateanul isi modifica potenta civila, castiga libertatea de a circula pentru productie si desfacere intr-un spatiu lipsit de reglementarile protectioniste ale statelor, castiga libertatea de a circula fara restrictii intr-un spatiu european comun.

Dar realitatea nu aduce un plus de justificare nici pentru aceasta interpretare. Pentru ca - arata practica - desi in plan obiectiv societatea civila europeana este reglementata comunitar, in plan subiectiv ea nu a devenit un spatiu cotidian decat pentru o minoritate de europeni. "Societatea civila europeana nu devine o realitate subiectiva decat pentru categoriile cele mai active, pentru segmentele de populatie ale societatii civile nationale, privilegiate in termeni socio-culturali" .

Mai mult, se pare ca, prin chiar natura ei mercantila, aceasta "societate civila" europeana este incapabila sa produca o apropiere subiectiva, este o piedica in formarea unei constiinte colective, intrucat tinde sa substituie puterea publica a statelor cu puterea intereselor particulare. In aceasta situatie, se desprinde concluzia ca proiectul, preponderent liberal, de cetatenie europeana, cuprins in Tratatul de la Maastricht, nu satisface asteptarile europenilor, care refuza intelegerea spatiului comunitar ca pe o simpla piata unde nu pot fi descoperite si drepturi sociale. "Cu alte cuvinte, ideea de cetatenie europeana evoca reproducerea la nivel supranational a elementelor civile, politice si sociale care stau la baza cetateniei nationale. Toate aceste idei nu fac decat sa sublinieze dificultatea de a imagina Europa, excluzand conceptele clasice ale stiintei politice. Dar nu mai putin, aceste probleme arata ca ideea de cetatenie poarta in sine aspiratia formarii unei «societati civile», care sa nu fie numai un teritoriu economic, ci si un spatiu civic. Cetatenia europeana cere trecerea de la societatea civila a lui Adam Smith, adica sfera autonoma a schimburilor economice, la cea a lui Tocqueville, adica loc al vietii sociale unde cetatenia politica prinde radacini" .

Imbucurator este faptul ca eforturile europene, in ciuda dificultatilor, sunt indreptate catre acest deziderat. Deja exista unele dintre drepturile inscrise in statutul cetateanului european, care il pun in legatura politica si juridica directa cu Uniunea Europeana. Sunt amintite in acest sens drepturile electorale si drepturile de a adresa petitii.

Este bine cunoscut adevarul ca in ordinea juridica nationala drepturile electorale formeaza nucleul cetateniei, adica este modalitatea subiectiva de participare a poporului la exercitiul suveranitatii. Realitatea dovedeste insa ca acest adevar nu are aceeasi justificare si la nivel comunitar european. Formal, legitimitatea democratica a Uniunii Europene este facuta in primul rand prin intermediul alegerilor parlamentare europene. In practica insa, este vorba mai mult despre un mimetism constitutional. Este adevarat ca si contextul constitutional este diferit.

La rigoare, alegerile legislative "indeplinesc doua functii: prima este aceea de desemnare a guvernantilor in sfera puterilor publice si a doua este formarea opiniilor in spatiul public" . Exista insa unele situatii care explica de ce alegerile europene nu pot satisface pe deplin cerintele acestor doua misiuni. Principala cauza a acestei neimpliniri vine de la faptul ca Parlamentul european, desi in ultimul timp a dobandit noi prerogative legislative si de control, nu se situeaza inca in centrul ordinii constitutionale a Uniunii Europene, iar cetatenii europeni alegatori, intelegand acest lucru, participa fara prea mare convingere la alegerile parlamentare europene. "Daca rata de participare la alegerile europene este inferioara celei de la alegerile legislative nationale, daca cetatenii profita uneori de aceasta ocazie pentru a exprima votul lor de protest, daca dezbaterile pre-electorale sunt centrate in general pe probleme nationale, toate acestea se intampla pentru ca cetatenii europeni cred in continuare ca statele raman cadrele majore de unde se exercita suveranitatea" .

Rezulta, mai intai, ca cetatenii europeni, in conditiile in care statele lor converg catre un model constitutional comun, care sa le permita un model socio-economic situat intre piata libera si controlul social, vor trebui sa se obisnuiasca cu o situatie mai complexa, in care statutul lor se modifica. Daca in perspectiva istorica existenta lor juridica era autorizata in exclusivitate de statul de origine, in noile conditii, ale constructiei europene, dobandesc o cetatenie ambivalenta. Comunitatea europeana are ca rezultat o oarecare deschidere a cetateniilor nationale. "Este adevarat ca dreptul comunitar este superior legislatiilor nationale, dar el emana din decizii interguvernamentale, aplicate de administratiile si jurisdictiile nationale ( . ). Din punct de vedere al organizarii juridice, Uniunea respecta in egala masura principiile federaliste si pe cele ale suveranitatii statului. Insa Uniunea nu este nici confederatie, nici stat federal, ci este o federatie de state" .

Inseamna ca, in ambivalenta sa, cetatenia europeana evoca, dupa canoanele logicii federale, drepturile si libertatile statutului cetateanului in plan vertical, iar dupa logica federatiei de state descrie relatiile, in plan orizontal, pe care le intretin popoarele statelor membre. "Cetatenia este, ca si in cadrul statelor membre, statutul cetateanului. Dar in masura in care ideea de «cetatenie europeana» presupune si principii comune care provin din comunicarea intre natiuni, ea defineste si legatura dintre statele membre" .

Facand o paralela interesanta, Paul Magnette, pornind de la faptul ca unele dintre referirile la drepturile cetatenilor, cuprinse in Tratatele comunitare, sunt mai mult principii generale privind raporturile dintre state decat drepturi subiective, noteaza: "conceptul de cetatenie europeana redescopera polisemia stramosului lui etimologic, care este civitas romana. Ca si ea, cetatenia europeana desemneaza in egala masura statutul cetateanului si legatura dintre «cetatile» care formeaza res publica" .

Rezulta, prin urmare, ca cetatenii europeni trebuie sa se obisnuiasca sa traiasca intr-un spatiu public pluralist, mult mai complex decat confruntarea unor mari partide, unde trebuie sa invete noile modele de cetatenie. Aceasta invatatura ar putea sa inceapa cu urmatorul text al lui Paul Magnette: "Marele merit al constructiei europene este acela de a fi prezentat identitatile nationale si proiectul federal ca fiind complementare, nu antinomice. Hegel considera acest lucru imposibil pentru ca in viziunea lui, fara razboi statele ar muri fara sa se recunoasca: razboiul asigura statelor «sanatatea morala ( . ) asa cum vanturile impiedica putrezirea apelor lacurilor». Kant spera, dimpotriva, ca prin cooperare sa se ajunga la pace, dandu-se statelor o noua ratiune de a fi. Istoria europeana, dupa ce pentru o lunga perioada de timp a confirmat pesimismul hegelian, incearca de la jumatatea secolului XX sa dea dreptate idealismului kantian. Dar nimic nu este sigur niciodata. Pentru moment este vorba de a mentine echilibrul precar, de a evita ca prea multa centralizare sa asfixieze cetateniile nationale si ca prea multe tensiuni sa faca din cetatenia europeana o simpla aspiratie" .

Concret, prin Tratatul de la Maastricht cetatenia Uniunii Europene a fost instituita juridic, drept calitate a tuturor persoanelor care au cetatenia unuia din statele membre. Pentru aceasta au fost necesare mai multe momente pregatitoare. "Ideea cetateniei europene era mai veche, ridicata inca in 1974, cu prilejul intalnirii la varf de la Paris. Ideea a capatat o prima concretizare in 1979, cand Parlamentul European a fost ales prin vot direct si universal ( . ). In noiembrie 1985, Comisia europeana a adoptat un Program de lucru pentru realizarea «Europei cetatenilor». Programul se refera la actiuni in urmatoarele domenii: adoptarea de masuri care sa faciliteze libera circulatie a persoanelor prin suprimarea formalitatilor fiscale referitoare la transportul calatorilor si a masinilor, prin introducerea dreptului de vot pentru alegerile locale pentru orice cetatean al Comunitatii, prin crearea unui spatiu comunitar audio-vizual, prin adoptarea unor formalitati de restituire a cheltuielilor cu ingrijirea sanatatii, prin consolidarea luptei impotriva drogurilor si a toxicomaniei, prin initiative in scopul invatarii de limbi straine, prin consolidarea cooperarii universitare, prin introducerea unei dimensiuni europene in invatamant, prin consolidarea imaginii si identitatii Comunitatii" .