Bugetul public si bugetul de stat

Atributiile asumate de catre statele moderne, precum si vastitatea informatiilor cuprinse in buget, a determinat ajustarea principiului universalitatii, astfel incat sa fie acoperit intreg spectrul activitatilor derulate de catre autoritatile publice.

Principiul universalitatii si unitatii bugetare a fost reinterpretat prin prisma constructiei unui numar de bugete prin care sa se raspunda cerintelor acestui principiu expuse mai sus. Distingem, astfel, bugetul public, bugetul de stat, alte bugete.

Bugetul public este definit ca un document de previziune si de autorizare a veniturilor si cheltuielilor colectivitatilor publice pentru o perioada determinata de timp, de obicei un an. Caracterul sau de autorizare confera valoare juridica previziunilor, ceea ce face ca bugetul public sa se deosebeasca de bugetul privat care nu este altceva decat un act de previziune pur financiara a veniturilor si cheltuielilor subiectilor de drept privat.

Pe baza autorizarii are loc separarea competentelor diferitelor organisme guvernamentale de a colecta venituri si de a efectua cheltuieli, precum si separarea organismelor de aprobare si executie a bugetului, care sunt Parlamentul si Guvernul. Desigur, este evident faptul ca o delimitare precisa  intre cele doua categorii de bugete este greu de facut din cauza fluxurilor financiare care intervin intre stat si entitatile apartinand diferitelor forme de proprietate (publica, mixta, privata). Bugetul public cuprinde bugetul de stat si bugetele colectivitatilor locale si ale serviciilor publice inzestrate cu un anumit grad de autonomie financiara.

Gruparea se realizeaza numai din punct de vedere economic in cadrul contabilitatii nationale, nu si juridic, ceea ce face ca existenta bugetului public sa nu constituie o abatere propriu-zisa de la principiul unitatii bugetare. Bugetul public are, de asemenea, interferente cu "bugetul economiei nationale" cu toate ca intre cele doua categorii de bugete se mentine distinctia atat in ceea ce priveste natura cat si obiectul lor. Bugetul economiei nationale este un tablou de previzionare a resurselor si necesarului intregii economii  nationale, are numai un caracter indicativ si serveste pentru informarea asupra starii economico-financiare a tarii, in timp ce bugetul public are un caracter obligatoriu referindu-se numai la veniturile si cheltuielile sectorului public.

Bugetul de stat, in acceptiune moderna, regrupeaza trei documente sub aceasta titulatura: bugetul general al statului, bugetele anexa, conturile speciale de trezorerie. Bugetul general al statului sau bugetul ordinar, cuprinde ansamblul veniturilor si cheltuielilor ministerelor. Bugetele anexa se intocmesc distinct de bugetul general al statului. Ele sunt impuse de existenta unor servicii publice speciale, inzestrate cu o anumita independenta financiara dar, fara a avea o personalitate juridica distincta fata de stat. Datorita faptului ca acestea se discuta si se voteaza odata cu bugetul general al statului (se anexeaza acestuia), iar tabloul veniturilor si cheltuielilor figureaza in legea finantelor nu exista o derogare propriu-zisa de la principiul unitatii.

Conturile speciale de trezorerie prezinta o seama de particularitati, in sensul ca nu includ venituri propriu-zise ale statului si nici cheltuieli cu caracter definitiv. Daca sunt corect utilizate, ele se autoechilibreaza dar, adesea, se utilizeaza abuziv pentru inscrierea unor veritabile cheltuieli bugetare, care nu se doresc a fi evidentiate in bugetul propriu-zis.   

Alaturi de bugetele mentionate mai sus care compun bugetul statului, exista o seama de bugete care constituie o veritabila abatere de la principiul unitatii bugetare, respectiv bugetele autonome si bugetele extraordinare.

Bugetele autonome se intocmesc de catre serviciile publice specializate care au gestiune comerciala. Acestea au caracter industrial sau comercial, au personalitate juridica distincta de cea a statului, element suficient ca bugetele lor sa se abata de la unitatea bugetara. Personalitatea juridica a acestor servicii constituie o necesitate pentru a le conferi autonomie gestionara. Extensia acestor atribute asupra altor entitati nu mai este justificata. Altminteri, din punct de vedere juridic, includerea anumitor servicii administrative ale statului in categoria celor autonome este considerata un abuz. Servicii de acest fel functioneaza datorita existentei statului si nu se justifica acordarea autonomiei. De asemenea, comunitatile locale, avand organe ale autoritatii publice diferite de cele ale statului, dispun de autonomie financiara. Ca urmare, intocmesc bugete autonome, in care inscriu veniturile si cheltuielile proprii.

Se justifica, asadar, intocmirea de bugete autonome numai de catre aceste entitati precum si de catre serviciile cu caracter industrial si comercial nu si de institutiile din sfera administratiei care ar trebui incluse in bugetul general al statului.

Bugetele extraordinare au fost introduse in practica financiara cu scopul de a inscrie cheltuielile datorate unor evenimente sau programe speciale. Caracterul exceptional al cheltuielilor justifica inscrierea lor intr-un buget separat, pentru a se realiza o mai buna comparatie cu cele ordinare. Sursa de finantare obisnuita a acestora o reprezinta imprumuturile de stat. In prezent, din ce in ce mai mult, delimitarea dintre bugetele extraordinare si cele ordinare s-a estompat mult, existand tendinta de a disimula in bugetele extraordinare deficite importante. Practica actuala este aceea de a renunta la distinctia dintre cele doua bugete, considerandu-se ca, de multe ori, este dificil de apreciat caracterul al unor cheltuieli. Concomitent, se observa reincadrarea acestor cheltuieli si redefinirea lor, datorita carora cheltuieli considerate extraordinare sunt integrate in bugetele ordinare, fiind acoperite in consecinta din veniturile curente ale statului.

Evolutia economiilor nationale, concomitent cu aparitia unor fenomene secundare (razboaie, crize) a condus inevitabil la promovarea interventionismului statal si la ajustarea conceptiei privind echilibrul bugetar la noile relatii economice. Totodata, cresterea numarului si intensitatii fluxurilor economico-sociale intre stat, intreprinderile publice si private si populatie au determinat extinderea rolului bugetului de la cel pur financiar la cuprinderea si reflectarea intregii activitati a natiunii. Acest lucru nu inseamna renuntarea la rolul financiar al bugetului ci, faptul ca acesta trebuie stabilit in stransa corelatie cu situatia economica a tarii. De acum, el reflecta, in expresie valorica, structura PIB si mutatiile intervenite in procesul repartitiei. Economistii moderni nu resping ideea echilibrului bugetar dar, el este abordat in contextul echilibrului economic general. Realizarea echilibrului general implica satisfacerea unor conditii cum ar fi: ocuparea deplina a capacitatilor si a fortei de munca, stabilitatea relativa a preturilor, progresul economic continuu³. In cazul in care unul dintre elementele echilibrului lipseste statul intervine pentru restabilirea echilibrului. Interventia sa poate sa ia multiple forme, inclusiv pe cea a practicarii deficitului bugetar ca modalitate de realizare a echilibrului economic general (deficitul voluntar si nu cel nenormal, asa cum apare in conceptia lui Keynes). Interventionismul statal, prin intermediul bugetului, se poate manifesta fie global, fie specific asupra unor domenii restranse sau regiuni.Pentru sustinerea activitatii economice a intreprinderilor publice si private statul apeleaza si utilizeaza o serie de instrumente bugetare cum ar fi:dotarea intreprinderilor, acordarea de facilitati, subventionarea activitatii, acoperirea eventualelor pierderi din cauze justificate.Politica de interventie bugetara se stabileste pentru diferite orizonturi temporale. Astfel, in cazul interventiilor pe termen lung, se induc modificari in structura productiei, a cheltuielilor si in repartitia veniturilor. Ele fac parte din politica corectoare ce urmareste scopuri economico-sociale bine definite precum reducerea inechitatii si injustitiei. Pe de alta parte, politicile bugetare conjuncturale vizeaza perioade de timp mai reduse si sunt menite sa intervina in mecanismele pietei si restabilirea echilibrului economic. Instrumentele folosite in acest scop sunt: bugetul de accelerare, bugetul de franare, bugetul neutru, dupa cum se urmareste relansarea economica, temporizarea cresterii sau mentinerea conditiilor economice existente. Politica conjuncturala isi are originea in abordarea de tip keynesian a economiei de piata, potrivit careia exista o mare autonomie de decizie a producatorilor si consumatorilor ceea ce determina variatia activitatii economice. Pe termen scurt, aceste fluctuatii se manifesta ca o diferenta intre oferta de bunuri si servicii care rezulta din ocuparea si utilizarea capacitatilor de productie si din modificarile in nivelul cererii solvabile. Aplicarea practica a acestor politici a fost realizata sub denumirea de "politici anticiclice"sau "politici conjuncturale". Primele se bazeaza pe factorii de stabilizare autonoma rezultati din reactia variabilelor bugetare la variatia activitatii economice.

Cat priveste politica conjuncturala, aceasta este prezentata in literatura de specialitate sub forma a trei conceptii: cea a bugetului ciclic, a bugetului stabilizator, bugetul de functii.