Recrutarea si selectia functionarilor publici

Recrutarea si selectia functionarilor publici

Modul de abordare a problematicii resursei umane din cadrul sistemelor administrative a suferit o modificare semnificativa in ultimii 25 de ani. Weber in cadrul modelului birocratic ideal, Taylor si ceilalti autori care au fundamentat managementul stiintific au acordat resursei umane un rol mai degraba secundar in cadrul organizatiilor publice. Acest statut nu mai este actual in zilele noastre. In cvasi majoritatea tarilor dezvoltate resursa umana este un capital a carui valoare este din ce in ce mai apreciata.

Un prim element care a generat aceasta schimbare este evolutia practicilor administrative care au impus abordari proprii managementului privat.

Problema resurselor din ce in ce mai limitate a determinat la randul sau o atitudine diferita fata calitatea resursei umane. Nu in ultimul rand criza resimtita pe piata fortei de munca si competitia pe care companiile private o reprezinta in incercarea de a atrage personal calificat a obligat multe guverne sau institutii publice sa adopte strategii noi de recrutare si selectie.

Categorii de personal

In cadrul sistemelor administrative intalnim trei categorii de angajati: cei care beneficiaza de un statut special, (functionarii publici), cei a caror relatii de munca sunt reglementate de legislatia ordinara (codul muncii), din randul carora se desprind cei angajati pe diferite perioade determinate.

Numarul celor care activeaza sau altfel spus, sunt platiti de catre sectorul public este la fel de important. Imaginea functionarului public este mai degraba negativa in majoritatea tarilor lumii. Pentru foarte multi cetateni, cei care lucreaza in administratie sunt platiti degeaba sau in orice caz excesiv in raport cu munca prestata. O astfel de imagine este de multe ori exploatata de politicieni in timpul campaniilor electorale. Astfel, in toate tarile democratice asupra sectorului public se exercita o presiune foarte mare din partea majoritatii cetatenilor, dar si a politicienilor. Pe de alta parte, tot din partea publicului exista cereri pentru diversificarea serviciilor publice, pentru extinderea celor existente sau pentru cresterea calitatii acestora. Prin urmare, folosind o expresie din limbajul de zi cu zi, administratia publica este prinsa "intre ciocan si nicovala": pe de o parte nevoia de a limita cheltuielile publice (coroborata cu imaginea proasta a birocratiei); pe de alta parte nevoia de a oferi servicii mai multe si mai bune.

Cele mai importante dezbateri in literatura de specialitate se refera la categoria speciala de angajati ai administratiei publice si anume functionarii publici. Necesitatea de a realiza o administratie autonoma fata de mediul politic, care sa realizeze principiile de tratament egal, impartialitate si neutralitate politica in raport cu cetateanul, a condus la crearea unui statut aparte pentru acesti angajati ai sectorului public. O legislatie speciala le asigura, in toate tarile democratice dezvoltate conditii speciale de angajare si promovare, dar si un grad de protectie in fata actiunii politicienilor (de regula, functionarii publici pot fi indepartati din functie doar in conditii bine precizate; exista de asemenea prevederi care urmaresc sa faca imposibile activitatile cu caracter politic desfasurate de functionari).

Pe de o parte necesitatea mentinerii neutralitatii politice a administratiei publice ar justifica masuri suplimentare de protejare a functionarilor in fata actiunii politicienilor. Pe de alta parte, protectia oferita functionarilor publici poate intra in conflic cu noile abordari manageriale din administratia publica. Cerintele managementului serviciilor publice pot impune, de exemplu, reducerea numarului de angajati sau schimbarea domeniului de activitate al unora. Legislatia speciala (Statutul functionarilor publici) poate sa ofere functionarilor publici o baza pentru a se opune unor astfel de schimbari. In alta ordine de idei, anumite prevederi existente in Statutele functionarilor publici din diferite tari asigura functionarilor si alte categorii de avantaje cum ar fi: statutul de functionar obtinut pe viata, obligatia statului de a plati salariul functionarului in timpul in care acesta nu beneficiaza de un loc de munca, s.a. Toate acestea sunt surse de cheltuieli suplimentare pentru bugetele autoritatilor publice.

Luand in considerare cele doua aspecte mentionate mai sus, in literatura de specialitate, dar si in practica exista o dezbatere legata de categoriile de angajati ai sectorului public care ar trebui inclusi in randul functionarilor publici. Unele tari (cel mai relevant exmplu este Franta, unde cvasi majoritatea celor 5.500.000 de angajati ai sectorului public, incluzand medici, profesori, politisti, etc. au statutul de functionari publici) au ales sa includa in aceasta categorie aproape pe toti cei care sunt lucreaza in administratie. In Germania, doar cu ceva mai mult de o treime din angajatii sectorului public (1.841.000 din 5.000.000) sunt functionari, cam tot atati angajati permanenti (1.783.000) si aproximativ un milion angajati pe o perioada determinata (numarul acestora din urma crescand in ultimii ani). In Marea Britanie mai putin de 10% (505.000 din 6.000.000) din numarul celor care lucreaza in sectorul public au statutul de functionari, iar in Irlanda 15%[1]. Prin urmare, anumite tari cum este cazul Frantei au oferit statutul de functionari publici tuturor celor care activeaza in institutii publice, in vreme ce alte tari au ales sa includa in aceasta categorie doar pe cei care presteaza o activitate legata nemijlocit de exercitarea autoritatii statului sau a altei autoritati administrativ - teritoriale.

Recrutarea si selectia personalului din administratia publica

Unul din cele mai importante aspecte din functionarea institutiilor publice este recrutarea personalului. In majoritatea tarilor democratice exista, din punctul de vedere al modului in care sunt selectati, doua categorii de angajati. O prima categorie sunt functionarii numiti pe criterii politice. Se considera ca politicienii au dreptul, pentru a-si asigura un anumit grad de control asupra administratiei publice sa numeasca un numar de functionari loiali din punct de vedere politic (pentru a da un exemplu, presedintele Statelor Unite are dreptul sa numeasca, la instalarea sa, un numar de aproximativ 4000 de functionari in administratia federala). Cea de a doua categorie o reprezinta personalul de cariera. In general pentru functionarii publici de cariera, legislatia speciala (Statutul functionarului public) prevede si modalitatea in care se face selectia si recrutarea. Pentru celelalte categorii de angajati se aplica, in general legislatia muncii. In anumite tari exista statute speciale pentru functionarii din unitatile administrativ teritoriale sau pentru alte categorii de angajati. In momentul de fata este unanim acceptata teoria potrivit careia toti cei care muncesc in administratia publica trebuie selectionati exclusiv pe criterii de competenta (asa numitul "merit system"). Toate statele cu o democratie stabila, ca si cele aflate in tranzitie au incercat sa rezolve aceasta problema prin elaborarea unei legislatii speciale. Cu toate acestea, specialistii sunt unanimi in a recunoaste ca, chiar si in tarile cu o democratie avansata (Statele Unite sau Marea Britanie, de exemplu) se gasesc metode pentru a eluda prevederile legale, fara insa ca aceasta sa constituie un fenomen generalizat (de fapt, aceasta posibilitate practica de a ocoli prevederile merit systemul-ului reprezinta una din cele mai importante reprosuri care i se aduc).

Mai trebuie sa ne referim la diferenta intre cei doi termeni: recrutare si selectie. Prin recrutare intelegem procesul prin care candidatii la un post in administratia publica sunt mobilizati pentru a fi inclusi in procesul de selectie. Selectia reprezinta procesul prin care din candidatii prezentati sunt alesi cei care urmeaza sa fie angajati.

In cadrul mai sus mentionatului "merit system", exista trei metode de selectie pentru functionarii publici: selectia centralizata, cea descentralizata si mixta. In primul caz (Statele Unite, Franta, Belgia) exista o institutie care este responsabila cu selectia birocratilor pe plan national, in timp ce in cel de-al doilea (Germania, tarile nordice) aceasta este lasata la latitudinea institutiilor publice. Selectia mixta reprezinta o combinatie intre cele doua formule prezentate anterior.

Selectia centralizata este preferata considerandu-se ca in acest fel merit system-ul este mai bine respectat prin restrangerea posibilitatii ca intre cel care angajeaza si cel angajat sa existe relatii personale sau de alta natura. Alte avantaje ale acestei forme de selectie sunt gradul mai ridicat de specializare si profesionalizare a agentiei nationale, economia de resurse pentru institutiile publice (care nu mai sunt obligate sa mentina servicii specializate in organigrama lor) si realizarea unei uniformitati administrative la nivel national.

Exista doua posibilitati de realizare a acestei recrutari centralizate. Agentia nationala poate organiza periodic concursuri pentru selectia anumitor categorii de functii din administratie urmand ca institutiile publice sa-si aleaga, din cei declarati compatibili cu functia respectiva, personalul necesar. Cu alte cuvinte avem de a face in realitate cu un proces de preselectie organizat de agentia nationala prin care se stabileste compatibilitatea unor candidati cu functia publica, urmata de un proces propriu de selectie realizat de institutia publica angajatoare. O alta posibilitate este organizarea, la cererea institutiilor publice a unor concursuri pentru ocuparea posturilor vacante pe care acestea din urma le detin[2]. In orice caz, aceasta metoda este destul de criticata, iar in Statele Unite a inceput chiar sa fie abandonata, selectia personalului fiind din ce in ce mai mult lasata in grija institutiilor publice angajatoare . Unul din neajunsurile acestui sistem este, in cazul organizarii periodice a concursurilor de selectie, faptul ca procesul de testare a viitorilor functionari nu este continuu, in functie de nevoile imediate ale beneficiarilor, ce se face din timp in timp prin selectia unui anumit numar de persoane care indeplinesc conditiile ocuparii unor anumite functii. Din acest motiv multe institutii care nu au nevoie de personal in perioada imediat urmatoare recrutarii sunt nevoite sa aleaga pe cei mai putin performanti, intrucat cei aflati in fruntea listei isi gasesc intre timp alte locuri de munca. Problema devine si mai grava in situatia in care lista s-a epuizat, iar institutiile publice nu pot beneficia de personalul necesar pana la organizarea unui nou proces de selectie.

In cazul in care agentia nationala organizeaza concursuri la cererea institutiilor publice, deranjanta pentru acestea din urma este incetineala cu care functioneaza sistemul.

O alta problema ridicata de selectia centralizata se refera la relatia dintre autoritatile centrale si cele locale, cu alte cuvinte la respectarea autonomiei locale. In Statele Unite agentia federala de recrutare (Office for Personel Management) este responsabila doar cu administratia aflata in subordinea guvernului de la Washington. Autoritatile statale sau locale apeleaza totusi la sprijinul OPM, dar o fac in mod voluntar, pentru a obtine asistenta calificata pentru procesul de selectie. In unele tari insa (exemplu Frantei este cel mai edificator), mai ales in cele unitare, impunerea unei modalitati nationale de selectie si pe cale de consecinta a unor criterii nationale, poate intra in contradictie cu principiile descentralizarii si autonomiei locale (autoritatile locale pot avea greutati in a-si alege personalul pe care il doresc). De remarcat aici ca acest aspect poate fi considerat atat un avantaj (uniformitatea administratiei) cat si un dezavantaj (incalcarea autonomiei locale).

Recrutarea descentralizata prezinta avantajul ca institutiile publice au posibilitati mai bune de a-si alege oamenii pe care ii considera cei mai potriviti. Specificul local precum si autonomia este respectata intr-o mai mare masura. Principalul neajuns in acest caz il constituie riscul mai mare de incalcare a criteriilor de competenta (cu toate acestea, traditia si respectarea stricta a regulilor face ca in Germania si in tarile nordice unde se aplica aceasta metoda "merit system-ul" sa fie respectat foarte bine, chiar mai bine decat in multe tari in care se aplica sistemul de recrutare centralizat).

Motivarea functionarilor publici

O alta problema pe care vrem sa o abordam in cele ce urmeaza este legata de motivarea functionarilor publici. Este evident ca pentru a avea functionari de buna calitate acestia trebuie sa gaseasca suficiente argumente pentru a alege si a urma aceasta cariera. Literatura de specialitate mentioneaza, in general, patru elemente care pot sa contribuie, uneori impreuna, la realizarea unei motivatii adecvate.

Vom mentiona pentru inceput prestigiul social pe care ti-l confera o functie publica, respectiv sentimentul apartenentei la un grup de elita (este cazul Frantei unde corpul functionarilor publici are un statut apropiat de cel al unei caste si unde opinia dominanta in randul birocratiei este ca ea reprezinta categoria care conduce Franta; aceasta opinie este impartasita si in cadrul societatii franceze, unde in unele cazuri produce ingrijorare). Mai amintim si pe cele care poarta generic numele de motivatii potentiale, respectiv posibilitatea de a influenta deciziile politice, de a realiza anumite obiective, sentimentul ca prin munca ta influentezi vietile unor semeni de ai tai, etc.

Insa cele mai importante sunt motivatiile de ordin material (salariul si alte forme de recompensa materiala) si stabilitatea postului. Problema salarizarii este una destul de delicata. Asa cum am mai mentionat mai sus, factorii de decizie se gasesc din acest punct de vedere intre "ciocan si nicovala". Pe de o parte este necesitatea de a oferi servicii publice din ce in ce mai numeroase si de buna calitate, pe de alta parte constrangerile bugetare si opinia destul de larg impartasita, conform careia oricum functionarii publici sunt o categorie platita in exces fata de cantitatea si calitatea muncii prestate.

In general, in tarile democratice dezvoltate se incearca realizarea unui raport de egalitate intre salariul mediu pe economie si salariile functionarilor publici (in general salariile in sectorul public sunt mai mari decat cele din sectorul privat in cazul functionarilor de rang inferior, situatia inversandu-se pentru cei de rang superior; pentru acestia din urma, motivatiile potentiale au menirea de a compensa diferenta; in orice caz problema salarizarii nu este rezolvata intr-un mod satisfacator nici in democratiile occidentale; principalul efect nedorit al recompensarii insuficiente din sectorul public este migrarea fortei de munca, in special a celei cu inalta calificare spre sectorul privat; acest lucru inseamna in fapt, irosirea resurselor folosite pentru pregatirea acestor functionari, dar si o instabilitate a fortei de munca si o scadere generala a calitatii actului administrativ; mai exista si posibilitatea aparitiei unor fenomene de coruptie, intrucat cel plecat din randul birocratiei isi pastreaza relatiile avute in domeniu)[4]. Totusi nivelul de salarizare mentionat mai sus, impreuna cu siguranta pe care o ofera o slujba in cadrul administratiei publice, reuseste sa asigure o calitate suficient de ridicata a resursei umane in statele occidentale .

Situatia din Romania nu este una din cele mai bune. Nivelul redus de salarizare, mai ales in cazul cazul categoriilor de functionari aflati la inceputul carierei, are drept rezultat un interes scazut al tinerilor care detin o calificare superioara pentru locurile de munca din administratia publica. Cifrele arata ca in anul 2004 media candidatilor pentru fiecare post scos la concurs a fost de 1,07. Pentru anul 2005 s-a constatat o usoara imbunatatire (1,22), totusi insuficienta pentru a asigura o calitate corespunzatoare a resursei umane din administratia romaneasca. La lipsa de atractivitate a locurilor de munca din administratie contribuie si mediul nemotivant, lipsa perspectivei carierei etc.

Modificarile aduse Statutului functionarului public in 2006 au adus unele imbunatatiri in managementul general al functiei publice din Romania. Pentru un numar important de functii din administratia locala, procesul de recrutare a fost transferat spre autoritatile locale, Agentia Nationala a Functionarilor Publici pastrand doar un rol reglementare si monitorizare. Au fost aduse modificari sistemului de management al carierei, creandu-se posibilitati mai bune de promovare pentru cei aflati in sistem. Pentru finalul anului 2006 se asteapta adoptarea legii privind salarizarea unitara a functionarilor publici, prin care se urmareste imbunatatirea situatiei in domeniu.

Noi tendinte in managementul resursei umane

Dupa cum am mentionat, in ultima perioada a fost evidentiata o dificultate crescanda a institutiilor publice de a atrage si a retine in cadrul lor personal calificat. Principala cauza o constituie procesul de imbatranire a populatiei care creaza un deficit in domeniul fortei de munca.  In aceste conditii sectorul public a constatat ca se afla intr-o ompetitie din ce in ce mai accentuata cu mediul privat a determinat guvernele si institutiile publice sa regandeasca mecanismele de selectie si de motivare a functionarilor publici. O serie de studii si rapoarte internationale evidentiaza dificultatile pe care administratiile din mai multe tari le intampina in incercarea de a-si asigura necesarul de forta de munca. Aceleasi rapoarte prezinta perspective deloc optimiste pentru viitorul apropiat .

Pentru a combate efectele acestui fenomen guvernele si institutiile publice au intreprins o serie de masuri. Marea Britanie, Franta, Suedia au centralizat procesul de selectie pentru a nu pierde eventualii candidati care ar fi respinsi de catre o institutie publica, acestia fiind preluati si redirijati catre alte institutii. Daca in unele situatii centralizarea a constituit o solutie, in alte tari (Germania, Norvegia, Danemarca) au ales sa descentralizeze si sa relaxeze procedurile de selectie pentru a permite o mai mare flexibilitate si adaptabilitate a institutiilor angajatoare. Campanii de publicitate si de imbunatatire a imaginii institutiilor publice sunt din ce in ce mai mult o practica in multe tari. O atentie sporita se acorda asigurarii unor conditii de munca adecvate, motivante si atractive pentru a creste atractivitatea serviciului public.

Problema reprezentativitatii functionarilor

Aceasta problema a fost generata de un numar de constatari care au rezultat din studiile asupra administratiei publice din diverse tari. In primul rand, cu toate eforturile diferitelor guverne de a facilita accesul categoriilor sociale considerate defavorizate sau care sunt pozitionate mai jos pe scara sociala la functia publica, corpul functionarilor publici este dominat de persoane provenite din clasa de mijloc. Mai departe studiile au demonstrat (desi exista inca multe dezbateri pe aceasta tema) ca in relatia cu grupuri apartinand diferitelor minoritati, comportamentul functionarilor poate fi considerat discriminatoriu sau cel putin neadecvat. De asemenea, mai ales dupa cel de-al doilea razboi mondial s-a pus accentul pe integrarea sociala a grupurilor marginalizate politic, social, economic. Astfel au fost initiate asa numitele "politici de discriminare pozitiva" prin care s-a incercat sa li se ofere membrilor acestor grupuri drepturi suplimentare, posibilitati sporite de afirmare, de realizare profesionala, etc. Administratia publica a jucat si joaca din acest punct de vedere un rol foarte important. Pe de o parte pentru promovarea acestor politici, pe de alta parte ca o ilustrare a situatiei reale si a progreselor facute in acest domeniu.

Din punct de vedere al promovarii "politicilor de discriminare pozitiva" s-a pus intrebarea daca aceste politici ar trebui, pentru a se obtine o eficienta maxima, implementate de functionari selectati conform sistemului de merit sau dimpotriva, competenta ar trebui sa treaca in planul secund lasand pe primul plan reprezentativitatea (selectarea functionarului din randul comunitatii in care urmeaza sa-si desfasoare activitatea). In primul caz avem o mai mare competenta, in cel de-al doilea avem o mai buna cunoastere a realitatilor din teren, a valorilor si a modului de viata din aceste colectivitati, o mai buna comunicare cu beneficiarii politicilor, atuuri care compenseaza intr-un fel lipsa de competenta. Cu alte cuvinte avem de a face cu dilema: sistemul de merit versus reprezentativitate.

Un alt aspect al "politicii de discriminare pozitiva" vizeaza promovarea membrilor grupurilor marginalizate pentru a ridica nivelul de reprezentare al acestora, dar in acelasi timp si nivelul lor general de viata, pozitia sociala, etc. Astfel de politici au nascut numeroase controverse, pentru ca nu o data numirea intr-un anumit post pe alte criterii decat cele de competenta a avut consecinte negative pentru activitatea diferitelor institutii.