POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONALA IN ROMANIA

1. Istoricul dezvoltarii regionale in Romania

Politica de dezvoltare regionala reprezinta o componenta esentiala a procesului de reforma in Romania, avand drept scop principal diminuarea dezechilibrelor economice si sociale acumulate, preintampinarea aparitiei unor noi dezechilibre si sustinerea dezvoltarii generale durabile a tuturor regiunilor tarii.

Aceasta politica a fost introdusa in Romania in anul 1998. Pana la acea data, Romania nu si-a formulat in mod clar o politica de dezvoltare regionala, desi guvernele au actionat in acest sens prin diverse politici macro-economice si sectoriale. Astfel, au existat programe specifice de dezvoltare a unor zone sever dezavantajate, cum ar fi: Muntii Apuseni, Delta Dunarii sau judetele: Botosani, Giurgiu si Vaslui.

O data cu inaintarea in reformele necesare tranzitiei catre o economie de piata functionala, precum si in contextul cerintelor pe care Romania trebuie sa le respecte pentru a putea adera la Uniunea Europeana, s-a conturat necesitatea adoptarii de catre Romania a unei politici de dezvoltare regionala eficienta si clara, ca element nou si important al strategiei de reforma, care sa fie benefica nu numai pentru regiunile mai putin dezvoltate, ci si pentru dezvoltarea socio-economica a tarii, in general.

Astfel, in perioada 1996 - 1998, Comisia Europeana si Guvernul Romaniei au dezvoltat programul PHARE pentru politica de dezvoltare regionala care a avut ca obiective, pe de o parte, constientizarea factorilor responsabili si a publicului larg asupra dezvoltarii regionale in Romania, iar pe de alta parte, propunerea unui model de dezvoltare regionala propriu Romaniei, pe baza unei analize detaliate a situatiei existente, precum si a cadrului istoric si cultural specific.

Astfel, studiul Carta Verde a Dezvoltarii Regionale in Romania, elaborat in anul 1997 in cadrul mentionatului program PHARE, a propus un model concret de abordare a dezvoltarii regionale, conturand principiile, obiectivele, instrumentele si institutiile necesare promovarii unor politici in acest domeniu.

In perioada urmatoare, 1997 - 1998, unitatile administrativ-teritoriale organizate la nivel judetean s-au asociat in mod voluntar, conturandu-se opt regiuni de dezvoltare propuse in studiul mentionat si infiintandu-se Agentiile pentru dezvoltare regionala corespunzatoare.

Cadrul juridic al dezvoltarii regionale a inceput sa se formuleze si el incepand cu 1998 cand a fost adoptata Legea nr. 151/ 1998 (modificata prin Legea nr. 315/ 2004) privind dezvoltarea regionala in Romania, lege care defineste principiile, obiectivele, competentele, instrumentele si institutiile necesare promovarii politicii in domeniu. Institutiile nationale si regionale s-au infiintat conform acestei legi, iar in perioada 1999 - 2000 s-a elaborat primul Plan National de Dezvoltare (PND).

Intregul cadru institutional si legal pentru dezvoltarea politicilor regionale se afla intr-o permanenta imbunatatire, astfel incat sa se raspunda cerintelor Uniunii Europene si specificitatii romanesti. Evolutia si schimbarile importante din acest domeniu sunt monitorizate de Comisia Europeana si publicate, anual, in Rapoartele periodice ale Comisiei Europene in legatura cu progresul Romaniei pe calea integrarii.

In decembrie 2001, Guvernul Romaniei a trimis Comisiei Europene Documentul de pozitie" pentru Capitolul 21 referitor la politica regionala si coordonarea instrumentelor structurale, cuprinzand principalele actiuni care vor fi intreprinse in vederea integrarii, in domeniul legislativ, institutional, al programarii, parteneriatului, aditionalitatii si managementului financiar. Pe baza acestui document, Capitolul 21 a fost deschis pentru negocieri in martie 2002.

2. Angajamentele Romaniei privind Capitolul 21 - Politica regionala si coordonarea instrumentelor structurale

Pentru a adera la Uniunea Europeana, Romania a trebuit sa adopte, sa aplice si sa dezvolte acquis-ul comunitar. Acesta reprezinta intreaga legislatie primara si derivata, precum si ansamblul politicilor si institutiilor create pentru a asigura aplicarea, respectarea si dezvoltarea corespunzatoare si continua a acestei legislatii. Acquis-ul comunitar este grupat in 31 de capitole. Cea mai mare parte a acquis-ului comunitar trebuie preluat ca atare, numai aspectele concrete si dificile putand fi supuse negocierii.

Guvernul Romaniei a aprobat  in sedinta sa din 6 decembrie 2001 Documentul de pozitie privind Capitolul 21 - "Politica regionala si coordonarea instrumentelor structurale" si a deschis negocierile in primul semestru al anului 2002, cand documentul de pozitie aferent a fost comunicat oficial Consiliului Uniunii Europene.

Acest document de pozitie prezinta stadiul atins de Romania, precum si calendarul continuarii proceselor determinante in domeniu, in privinta urmatoarelor aspecte:

- organizarea teritoriala: tarile candidate trebuie sa convina cu Comisia asupra clasificarii NUTS pentru implementarea Fondurilor Structurale.

- cadrul legislativ: desi acquis-ul cuprins in Capitolul 21 nu necesita transpunere in legislatia nationala, tarile candidate trebuie sa aiba un cadru legislativ corespunzator, care sa le permita implementarea prevederilor specifice din domeniu;

- capacitatea de programare: Romania trebuie:

a) sa pregateasca un plan de dezvoltare, conform cerintelor Reglementarii nr. 1260/ 1999 a Consiliului (Planul National de Dezvoltare);

b) sa dispuna de proceduri adecvate pentru programarea multi-anuala a cheltuielilor bugetare;

c) sa asigure implementarea principiului parteneriatului in diferitele stadii de programare, finantare, monitorizare si evaluare a asistentei acordate prin Fondurile Structurale;

d) sa indeplineasca cerintele specifice de monitorizare si evaluare, in special in ce priveste evaluarea ex-ante a planului de dezvoltare.

- cadrul institutional: trebuie definite sarcinile si responsabilitatile tuturor organismelor si institutiilor implicate atat la nivel regional, cat si national, in pregatirea si implementarea Fondurilor Structurale si a Fondului de Coeziune, precum si cadrul institutional pentru implementarea instrumentelor structurale;

- gestiunea financiara si bugetara: trebuie indeplinite prevederile referitoare la controlul specific, valabile pentru Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune. Mai mult, Romania trebuie sa furnizeze informatii privind capacitatea sa de co-finantare si nivelul cheltuielilor publice sau echivalente aferente actiunilor structurale.

Conform prevederilor documentului de pozitie, Romania accepta in intregime acquis-ul comunitar privind politica regionala, in vigoare la data de 31 decembrie 2000.

Romania se incadreaza cu toate regiunile sale de dezvoltare, respectiv intregul sau teritoriu sa fie eligibile pentru Obiectivul 1 al Fondurilor Structurale. Romania isi declara interesul de a participa, de la data aderarii la Uniunea Europeana in toate initiativele comunitare.

Romania doreste sa participe la politica de coeziune economica si sociala a Comunitatii si sa beneficieze de intreg sprijinul acordat prin Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune, in conditiile aplicabile si celorlalte state membre.

Romania va asigura coerenta politicii sale de coeziune economica si sociala cu alte politici comunitare, in special in domeniile ocuparii fortei de munca, egalitatii de sanse intre femei si barbati, politicii sociale si formarii profesionale, politicii privind dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii, politicii agricole comune, politicii comune a pescuitului, energiei, transportului si retelelor trans-europene, aplicarea cerintelor legate de protectia mediului inconjurator, etc.

Stadiul actual al indeplinirii angajamentelor

Organizare teritoriala

Subdivizarea unei tari in regiuni se realizeaza, in mod normal, pentru scopuri administrative sau de dezvoltare. In acest caz, scopul este de dezvoltare, prin facilitarea implementarii politicii de dezvoltare regionala la nivel teritorial, in baza modelului european fata de care judetul este o formatiune prea mica, iar tara intreaga un teritoriu prea mare pentru a fi asimilata cu regiunile de dezvoltare din statele membre.

Inca din momentul depunerii documentului de pozitie corespunzator, in Romania erau create, prin asociere voluntara, opt regiuni de dezvoltare, entitati teritoriale specifice, fara statut administrativ si fara personalitate juridica, care urmaresc sistemul european privind NUTS si corespund nivelului NUTS II. Ele reprezinta cadrul de concepere, implementare si evaluare a politicii de dezvoltare regionala si a programelor de coeziune economica si sociala, constituind totodata si cadrul de culegere a datelor statistice specifice, in conformitate cu reglementarile europene emise de Eurostat pentru nivelul de clasificare teritoriala NUTS II. Conform Ordonantei de Urgenta nr. 75/ 2001 privind functionarea Institutului National de Statistica au fost create 8 directii generale pentru statistica regionala, care, alaturi de cele 34 de directii judetene de statistica, au ca scop dezvoltarea statisticii regionale.

Actele normative cu privire la impartirea teritoriala a Romamiei definesc structura teritoriala in vigoare, asimilabila NUTS, dupa cum urmeaza:

Nivel NUTS I: Romania;

Nivel NUTS II: 8 regiuni de dezvoltare, cu o populatie medie de 2,8 milioane locuitori;

Nivel NUTS III: 42 judete, care reflecta structuri administrativ-teritoriale ale Romaniei;

Nivel NUTS IV: nu se foloseste, deoarece nu s-au identificat asocieri de unitati teritoriale;

Nivel NUTS V: 265 municipii si orase, 2.686 comune, cu 1092 sate, care reflecta structuri administrativ-teritoriale ale Romaniei.

In Raportul Eurostat privind evaluarea sectoriala in domeniul statisticilor regionale finalizat in anul 2000, aceasta structura este inserata pentru Romania, iar datele statistice la nivel NUTS II si NUTS III transmise de Institutul National de Statistica in baza de date REGIO a Eurostat au fost construite in concordanta cu structura mentionata.

Conform raportului de monitorizare, Romania indeplineste angajamentele si cerintele rezultate din negocierile de aderare in ceea ce priveste organizarea teritoriala.

2. Cadrul legislativ

Cadrul legislativ al dezvoltarii regionale a fost stabilit in 1998, dupa o atenta cercetare a situatiei specifice romanesti si a celei care trebuie instalata in vederea promovarii si implementarii unei politici de dezvoltare regionala dupa modelul european. Aceasta cercetare s-a facut in cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regionala, derulat in perioada 1996 - 1998 si destinat sa ofere asistenta Guvernului Romaniei in vederea pregatirii conditiilor necesare pentru introducerea masurilor specifice ale politicii regionale. In cadrul acestui program au fost efectuate primele analize asupra disparitatilor regionale in Romania si s-a elaborat " Carta Verde a Dezvoltarii Regionale in Romania", care au facilitat actiunile ulterioare de definire a cadrului legislativ si institutional.

Armonizarea legislatiei nationale cu acquis-ul comunitar a fost una din conditiile care a determinat progresul in procesul de negocieri pentru aderare, astfel ca angajamentele asumate de Romania in documentul de pozitie privind Capitolul 21 se refera in mare masura la adoptarea de acte normative de baza in domeniul.

In acest sens, Legea nr. 151/ 1998 privind dezvoltarea regionala in Romania a stabilit initial cadrul institutional, obiectivele, competentele si instrumentele specifice necesare promovarii politicii de dezvoltare regionala. Respectand angajamentele stipulate in documentul de pozitie, in vederea stabilirii cadrului general adecvat, legal si institutional, pentru implementarea Fondurilor Structurale si Fondului de Coeziune a fost adoptata legea fundamentala a dezvoltarii regionale in Romania.

In vederea stabilirii, unui cadru general adecvat, legal si institutional pentru implementarea Fondurilor Structurale si a Fondului de Coeziune, a fost adoptata Hotararea nr. 497/ 2004, ulterior modificata, privind stabilirea cadrului institutional pentru coordonarea, implementarea si gestionarea instrumentelor structurale, ca un pas important in pregatirea cadrului legal pentru implementarea instrumentelor structurale

Din momentul aderarii, regulamentele care guverneaza coordonarea instrumentelor structurale sunt obligatorii si direct aplicabile Romaniei in aceleasi conditii ca si pentru celelalte state membre.

Cadrul institutional

Prima structura institutionala in acest domeniu, Agentia nationala pentru dezvoltare regionala, a devenit operationala la 1 ianuarie 1999. Actiunile intreprinse pentru stabilirea autoritatilor de dezvoltare la nivelul celor 8 regiuni de dezvoltare a reprezentat una din principalele realizari ale anului 1999 si a permis Romaniei sa demareze pregatirile pentru managementul instrumentelor structurale.

Cele 8 regiuni de dezvoltare, precum si structurile regionale implicate reprezinta, in negocierile cu Uniunea Europeana atat premise pentru estimarea alocarilor financiare pentru Romania intr-un sistem concentrat pe obiective si arii geografice, cat si indicatori de evaluare a capacitatii de absorbtie a fondurilor comunitare si repere de monitorizare si evaluare a rezultatelor si impactului asupra dezvoltarii socio-economice pe ansamblul Romaniei.

a) La nivel regional, politica de dezvoltare regionala este gandita si implementata de doua tipuri de structuri infiintate ca urmare a recomandarilor lucrarii "Carta Verde a Dezvoltarii Regionale in Romania": 8 Consilii pentru dezvoltare regionala si 8 Agentii pentru dezvoltare regionala.

Actul normativ care stabileste cadrul politicii regionale din Romania, precum si arhitectura institutionala implicata este legea nr. 315/ 2004. Astfel, la nivelul fiecarei regiuni de dezvoltare[1], se stabilesc:

a.1. Consiliile pentru dezvoltare regionala (CDR) - sunt organisme deliberative, fara personalitate juridica, care sunt constituite si functioneaza pe principii parteneriale la nivelul fiecarei regiuni de dezvoltare, in scopul coordonarii activitatilor de elaborare si monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regionala.

Aceste consiliile sunt alcatuite din:

presedintii consiliilor judetene din regiune;

un reprezentant al consiliilor locale municipale din fiecare judet al regiunii;

un reprezentant al consiliilor locale orasenesti din fiecare judet al regiunii;

un reprezentant al consiliilor locale comunale din fiecare judet al regiunii.

Din punct de vedere organizatoric, Consiliul pentru dezvoltare regionala este condus de un presedinte si un vicepresedinte, functii indeplinite prin rotatie pentru cate un mandat de un an de catre reprezentantii judetelor, desemnati de acestea. Presedintele si vicepresedintele trebuie sa reprezinte judete diferite.

Conform legii, cele mai importante atributii ale Consiliilor pentru dezvoltare regionala sunt urmatoarele:

analizeaza si aproba strategia si programele de dezvoltare regionala;

sprijina elaborarea in parteneriat a Planului national de dezvoltare;

aproba proiectele de dezvoltare regionala, selectionate la nivel regional;

transmite Consiliului national pentru dezvoltare regionala, spre aprobarea finantarii, portofoliul propus de proiecte pentru care se aplica o procedura de selectie la nivel national;

aproba criteriile, prioritatile, alocarea si destinatiile resurselor Fondului pentru dezvoltare regionala;

prezinta Consiliului national pentru dezvoltare regionala propuneri privind alocarea de resurse la Fondul pentru dezvoltare regionala;

urmareste utilizarea fondurilor alocate din Fondul national pentru dezvoltare regionala;

aproba statutul de organizare si functionare a Agentiei pentru dezvoltare regionala, precum si organigrama acesteia;

coordoneaza activitatile de mediatizare la nivel regional a politicilor si obiectivelor de dezvoltare regionala, a programelor regionale finantate de Uniunea Europeana.

a.2. Agentiile pentru dezvoltare regionala (ADR) sunt organisme neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publica, cu personalitate juridica, care functioneaza in domeniul dezvoltarii regionale. Acestea se organizeaza si functioneaza in conditiile legii dezvoltarii regionale (Legea nr. 315/ 2004) si ale statutului de organizare si functionare, aprobat de Consiliul pentru dezvoltare regionala.

Atributii principale ale agentiilor:

elaboreaza si propune Consiliului pentru dezvoltare regionala, spre aprobare, strategia, planul si programele de dezvoltare regionala, precum si planurile de gestionare a fondurilor;

asigura realizarea programelor de dezvoltare regionala si a planurilor de gestionare a fondurilor, in conformitate cu hotararile adoptate de Consiliul pentru dezvoltare regionala, cu respectarea legislatiei in vigoare, si raspunde fata de acesta pentru realizarea lor;

asigura managementul tehnic si financiar al Fondului pentru dezvoltare regionala, in scopul realizarii obiectivelor prevazute in programele de dezvoltare regionala;

transmite, spre aprobare, Consiliului pentru dezvoltare regionala proiectele selectate in cadrul programelor de dezvoltare regionala;

asigura si raspunde, pe baza contractelor incheiate cu institutiile nationale, de implementarea, monitorizarea tehnica si financiara si controlul executiei proiectelor finantate de Uniunea Europeana in cadrul programelor de dezvoltare regionala si/ sau, dupa caz, a proiectelor din cadrul programelor nationale, care se implementeaza la nivel regional prin Agentia pentru dezvoltare regionala;

realizeaza si asigura, in baza contractelor, mediatizarea sau publicitatea la nivel regional a programelor si proiectelor de dezvoltare regionala;

indeplineste atributiile privind elaborarea in parteneriat a Planului national de dezvoltare;

asigura, impreuna cu organismele regionale specializate, colectarea si centralizarea datelor la nivel regional, cu privire la utilizarea fondurilor nerambursabile alocate regiunii, in scopul implementarii programelor de dezvoltare regionala.

Agentiile pentru dezvoltare regionala sunt amplasate in "centrele de greutate" ale celor opt regiuni:

Regiunea Nord - Est: Piatra-Neamt

Regiunea Sud - Est: Braila

Regiunea Sud - Muntenia: Calarasi

Regiunea Sud - Vest: Craiova

Regiunea Vest: Timisoara

Regiunea Nord - Vest: Cluj-Napoca

Regiunea Centru: Alba-Iulia

Regiunea Bucuresti - Ilfov: Bucuresti

b) La nivel national

b.1. Consiliul national pentru dezvoltare regionala (CNDR) - este structura nationala de tip partenerial, cu rol decizional privind elaborarea si implementarea obiectivelor politicii de dezvoltare regionala.

CNDR functioneaza la nivel national ca institutie deliberativa fara personalitate juridica, cu scopul promovarii obiectivelor de baza ale politicii de dezvoltare regionala.

CNDR are in componenta presedintii si vicepresedintii Consiliilor pentru dezvoltare regionala si, la paritate cu numarul acestora, reprezentanti ai Guvernului, desemnati prin hotarare a Guvernului, inclusiv presedintele. Presedintele CNDR este conducatorul institutiei nationale cu atributii in domeniul dezvoltarii regionale si poate delega aceasta functie.

CNDR are urmatoarele atributii:

avizeaza politicile si strategia nationala pentru dezvoltare regionala, precum si Planul National de Dezvoltare, care contine prioritatile si masurile multi-anuale de finantare a obiectivelor nationale ale coeziunii economice si sociale;

aproba criteriile si prioritatile privind utilizarea Fondului national pentru dezvoltare regionala;

prezinta Guvernului, spre aprobare, programele prioritare finantate din Fondul national pentru dezvoltare regionala;

analizeaza utilizarea fondurilor alocate Agentiilor pentru dezvoltare regionala din Fondul national pentru dezvoltare regionala, pe baza rapoartelor de monitorizare elaborate si transmise de catre consiliile pentru dezvoltare regionala;

propune modul de utilizare a fondurilor de pre-aderare pentru dezvoltarea regionala alocate Romaniei de catre Uniunea Europeana in perioada de pre-aderare;

urmareste realizarea obiectivelor dezvoltarii regionale, inclusiv in cadrul activitatilor de cooperare externa a regiunilor de dezvoltare, de tip trans-frontalier, inter-regional, la nivelul euro-regiunilor;

avizeaza proiectele propuse de Agentiile pentru dezvoltare regionala si aprobate de Consiliul pentru dezvoltare regionala pentru finantarea acestora din programele de dezvoltare regionala, in cazul licitatiilor de proiecte organizate la nivel regional.

b.2. Ministerului Dezvoltarii Regionale si Turismului[2] - este institutia care exercita, la nivel national, atributiile si responsabilitatea elaborarii, promovarii, coordonarii, gestionarii, implementarii si monitorizarii politicilor si strategiilor de dezvoltare regionala din Romania, precum si a programelor de coeziune economica si sociala si asigura secretariatul Consiliului national pentru dezvoltare regionala.

c) Cadrul institutional pentru implementarea instrumentelor structurale a fost stabilit initial prin Hotararea de Guvern nr.1555/ 2002 privind desemnarea institutiilor si organismelor responsabile cu coordonarea, implementarea si gestionarea asistentei financiare comunitare prin instrumentele structurale, care ulterior a fost abrogata de Hotararea de Guvern nr. 497/ 2004, la randul ei modificata. .

Prin acest din urma act legislativ Guvernul defineste instrumentele structurale (Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune) prin care Uniunea Europeana actioneaza pentru eliminarea disparitatilor economice si sociale intre regiuni, in scopul realizarii coeziunii economice si sociale.

Principala institutie care asigura gestionarea asistentei financiare din Instrumentele Structurale este Autoritatea de Management, desemnata de Romania. Conform cerintelor europene, in Romania s-a constituit o Autoritate de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar si cate o Autoritate de Management pentru fiecare Program Operational si Fondul de Coeziune.

Organismul care asigura coordonarea instrumentelor structurale, precum si urmarirea eficacitatii si calitatii implementarii asistentei comunitare, modul de utilizare si impactul acesteia, cu respectarea prevederilor comunitare in materie este Comitetul de Monitorizare.

Cadrul institutional de administrare a instrumentelor structurale cuprinde un Comitet de Monitorizare pentru Cadrul de Sprijin Comunitar si cate un Comitet de Monitorizare pentru fiecare Program Operational, precum si pentru Fondul de Coeziune.

Organismul care elaboreaza si inainteaza cererile de plata si primeste de la Comisia Europeana sumele aferente Fondurilor Structurale si a Fondului de Coeziune este Autoritatea de Plata.

Autoritatile de management si autoritatile de plata pot delega atributii Organismelor Intermediare pentru implementarea masurilor din programele operationale, precum si proiectele finantate din Fondul de Coeziune. Delegarile se fac pe baza contractuala, dar autoritatile de management si autoritatile de plata raman responsabile pentru indeplinirea corespunzatoare a atributiilor delegate, precum si a operatiunilor finantate prin instrumentele structurale.

Prin aceeasi hotarare (H.G. nr. 497/ 2004 modificata in 2008), Guvernul Romaniei desemneaza  institutiile responsabile cu implementarea instrumentelor structurale in Romania.

Autoritatea de management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar va fi Ministerul Finantelor Publice, avand responsabilitatea coordonarii implementarii asistentei comunitare prin Fondurile Structurale.

Printre atributiile sale se numara:

elaborarea, in parteneriat cu institutiile centrale si regionale implicate, precum si cu parteneri socio-economici, a Planului National de Dezvoltare si negocierea Cadrului de Sprijin Comunitar cu Comisia Europeana;

coordonarea si supravegherea respectarii si implementarii politicilor comunitare, in special in domeniile concurentei si ajutorului de stat, achizitiilor publice, protectiei mediului, egalitatii de sanse intre femei si barbati;

asigurarea implementarii transparente, efective si eficiente a Cadrului de Sprijin Comunitar;

elaborarea raportului anual de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar si, dupa aprobarea acestuia de catre Comitetul de Monitorizare al Cadrului de Sprijin Comunitar, il inainteaza Comisiei Europene spre analiza, observatii si recomandari;

organizarea, in parteneriat cu Comisia Europeana, a evaluarii intermediare a Cadrului de Sprijin Comunitar si transmiterea catre Comitetul de Monitorizare al acestuia, a rezultatelor si concluziilor evaluarii;

participarea, in parteneriat cu Comisia Europeana la realizarea evaluarii ex-post a Cadrului de Sprijin Comunitar si prezinta Comitetului de Monitorizare rezultatele si concluziile acestei evaluari.

Ca Autoritati de Management pentru Programele operationale au fost desemnate urmatoarele institutii:

Ministerul Dezvoltarii Regionale si Turismului pentru Programul Operational Regional;

Ministerul Economiei pentru Programul Operational Sectorial pentru cresterea competitivitatii economice;

Ministerul Transporturilor si Infrastructurii pentru Programul Operational Sectorial pentru infrastructura de transport si energie;

Ministerul Mediului si Padurilor pentru Programul Operational Sectorial pentru infrastructura de mediu

Ministerul Muncii, pentru Programul Operational Sectorial pentru dezvoltarea resurselor umane;

Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale pentru Programul Operational Sectorial pentru agricultura, dezvoltare rurala si pescuit.

Principalele sarcini ale Autoritatilor de Management pentru programele operationale sunt:

elaborarea programelor operationale si a programelor complement;

corelarea masurilor din programele operationale sectoriale cu cele din programul operational regional, sub coordonarea Autoritatii de Management a Cadrului Sprijin Comunitar;

implementarea programelor operationale in concordanta cu recomandarile comitetelor de monitorizare, cu reglementarile Uniunii Europene si cu principiile si politicile comunitare, in special in domeniile concurentei, achizitiilor publice, protectiei mediului si egalitatii de sanse intre femei si barbati;

raspund pentru utilizarea eficienta, efectiva si transparenta a fondurilor care finanteaza programul operational, precum si pentru indeplinirea atributiilor delegate organismelor intermediare.

Pentru coordonarea si managementul Fondului de Coeziune, a fost desemnat, in calitate de Autoritate de Management, Ministerul Finantelor Publice.

Ministerul Transporturilor si Ministerul Mediului indeplinesc functia de organism intermediar pentru proiecte de infrastructura din domeniul transporturilor, respectiv pentru proiectele de infrastructura din domeniul mediului, finantate prin Fondul de Coeziune.

Cadrul legal defineste totodata Autoritatile de Plata ca organismele care primesc de la Comisia Europeana sumele aferente platilor catre beneficiarii finali. Pentru Fondul European de Orientare si Garantare in Agricultura - sectiunea Orientare si pentru Instrumentul Financiar de Orientare Piscicola, functiile Autoritatii de Plata vor fi sarcina Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale.

Pentru celelalte componente ale instrumentelor structurale - Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European si pentru Fondul de Coeziune - rolul de Autoritate de Plata va fi indeplinit de Ministerul Finantelor Publice.

Autoritatile de Plata primesc de la beneficiarii finali cererile de rambursare a cheltuielilor si trebuie sa se asigure ca respectivele cereri reflecta in mod corespunzator operatiunile selectate si includ numai cheltuieli realizate efectiv in perioada de referinta si care pot fi dovedite in mod corespunzator.

In cazul in care raman sume neutilizate sau, in mod eronat, au fost facute plati din Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune, Autoritatea de Plata este responsabila cu restituirea sumelor respective catre Comisia Europeana.

Pentru fiecare Autoritate de Management, Autoritate de Plata si Organism Intermediar, se constituie cate o unitate de audit intern independenta.

Autoritatile de Management pentru programele operationale sectoriale si regionale au posibilitatea sa desemneze Organismele Intermediare pentru implementarea masurilor finantate din Fondurile Structurale.

In functie de modificarea prioritatilor si/ sau masurilor identificate in Planul National de Dezvoltare, precum si a politicii comunitare in domeniul politicii regionale si al instrumentelor structurale, poate fi analizata posibilitatea adaugarii altor programe operationale si/ sau masuri in Cadrul de Sprijin Comunitar, precum si a ajustarii cadrului institutional.

In ceea ce priveste capacitatea institutionala, Comisia Europeana, prin raportul de monitorizare  stipuleaza ca sunt create in mod progresiv structurile institutionale necesare pentru pregatirea si implementarea Fondurilor Structurale, cu o descriere a organigramelor corespunzatoare. Au fost clarificate desemnarea si rolul Autoritati de Management responsabile pentru programele operationale din domeniile mediului si transporturilor in ceea ce priveste programarea Fondului de Coeziune.

Insa, sunt necesare actiuni imediate pentru a intari capacitatea administrativa a tuturor organismelor de la nivel national, regional si local, inclusiv in ceea ce priveste Fondul Social European si, mai ales, pentru structurile care inregistreaza intarzieri, cum ar fi de exemplu managementul pentru Programul "Competitivitate". Numarul de personal si eficienta trebuie imbunatatite pentru a reduce ramanerile in urma. Cooperarea dintre nivelurile central si regional trebuie considerabil imbunatatita.

4. Capacitatea de programare

Instrumentul principal de realizare a Planului de Dezvoltare Regionala este Planul National de Dezvoltare (PND). PND-ul se elaboreaza pe baza documentelor de planificare sectoriala realizate de ministerele de linie si a Planurilor de Dezvoltare Regionala, realizate sub coordonarea ADR-urilor.

PND asigura, incepand cu anul 2000, fundamentarea cererii tarii noastre de finantare a programelor de dezvoltare din fondurile Uniunii Europene.

Incepand cu documentul de planificare PHARE 2003 a fost introdusa o noua abordare a programarii fondurilor PHARE pentru perioada 2004 - 2006: conceptul de programare multi-anuala.

Romania se situeaza printre tarile cel mai putin dezvoltate din Europa. Planul sau pe termen lung este sa realizeze o crestere economica constanta, mai rapida decat media Uniunii Europene, in contextul unei dezvoltari echilibrate a teritoriului sau, si in special al reducerii disparitatilor dintre mediul rural si cel urban.

PND are ca obiectiv global solutionarea problemelor majore identificate in analiza socio-economica, menita sa reduca progresiv discrepantele existente intre Romania si celelalte statele membre ale Uniunii Europene, prin realizarea simultana a urmatoarelor obiective:

asigurarea cresterii veniturilor pe termen lung;

combaterea dezechilibrelor sociale si regionale;

conformarea progresiva cu standardele de mediu pe care Romania va trebui sa le atinga in totalitate in 2017.

Din obiectivul global al PND au fost identificate initial un numar de sapte prioritati, pentru ca apoi sa fie selectate si reduse la cinci:

Prioritatea 1: cresterea competitivitatii sectorului productiv;

Prioritatea 2: imbunatatirea si dezvoltarea infrastructurii de transport si energie si asigurarea protectiei mediului inconjurator;

Prioritatea 3: dezvoltarea resurselor umane, cresterea ratei de ocupare si combaterea excluderii sociale;

Prioritatea 4: diversificarea economiei rurale si cresterea productivitatii in agricultura;

Prioritatea 5: promovarea unei participari echilibrate a tuturor regiunilor din Romania la procesul de dezvoltare socio-economica.

PND include si un obiectiv de dezvoltare regionala. Acesta s-a concretizat intr-un  program operational regional (POR) care reflecta progresele realizate in dezvoltarea unei politici de dezvoltare regionala si care, in concordanta cu acquis-ul Uniunii Europene, va urmari pe scara mai larga principiul deconcentrarii si subsidiaritatii. Sub supravegherea si coordonarea fostului Minister al Integrarii Europene, care actioneaza ca autoritate de management, prioritatea de dezvoltare regionala include politici si procese decizionale care deja reprezinta responsabilitatea autoritatilor locale (infrastructura locala). De asemenea, ea include si activitati care necesita o componenta regionala care sa contracareze disparitatile regionale inevitabile create printr-o gestionare a politicilor exclusiv la nivel central.

Pentru fundamentarea PND, la nivel regional, au fost elaborate Planurile de dezvoltare regionala, care au servit in principal la identificarea si fundamentarea prioritatii 5 din PND Promovarea unei participari echilibrate a tuturor regiunilor Romaniei la procesul de dezvoltare socio - economica". Totodata Planurile de Dezvoltare Regionala, au fost utilizate si la identificarea masurilor in cadrul prioritatilor sectoriale de dezvoltare, pentru ca acestea sa contribuie in cat mai mare masura la realizarea unor prioritati regionale, legate in principal de cresterea ocuparii si adecvarea calificarilor la cerintele pietei muncii, imbunatatirea infrastructurilor de transport, energie si protectia mediului. In acest fel, s-a realizat, in mai mare masura decat in variantele precedente ale PND, corelarea si complementaritatea intre masurile regionale si prioritatile de dezvoltare regionala.

CDR-urile si ADR-urile trebuie sa joace un rol mai important in privinta programarii, parteneriatului, implementarii si/ sau selectarii proiectelor la nivelul NUTS II. Dincolo de capacitatea de a realiza analize regionale si de a elabora planuri de dezvoltare regionala, vor trebui incurajate structurile regionale de parteneriat pentru a realiza un consens in ceea ce priveste prioritatile si masurile de dezvoltare regionala. Consensul nu este usor de atins, fiind necesara implicarea efectiva in exercitiul programarii a diferitilor actori din fiecare regiune.

Conform recomandarilor Comisiei Europene, prioritatile incluse in PND 2004 - 2006 se regasesc ca Programe Operationale in PND 2007 - 2013, in baza caruia Romania a negociat Cadrul de Sprjin Comunitar.

5. Capacitatea de absorbtie a instrumentelor structurale in Romania

Capacitatea de absorbtie reprezinta gradul in care o tara este capabila sa cheltuiasca efectiv si eficient resursele financiare alocate din instrumentele structurale. Pentru a realiza acest lucru este nevoie, pe de o parte, de capacitate de absorbtie din partea sistemului institutional creat de statul respectiv pentru a administra fondurile in cauza si, pe de alta parte, de capacitate de absorbtie din partea beneficiarilor carora li se adreseaza aceste fonduri. Aceasta din urma este determinata de capacitatile potentialilor beneficiari de a crea proiecte si de a le co-finanta.

5.1. Capacitatea de absorbtie a sistemului institional

Capacitatea de absorbtie este determinata deci de trei factori principali si anume: capacitatea macroeconomica si capacitatea administrativa (la nivelul sistemului institutiilor implicate in gestionarea instrumentelor structurale) si capacitatea financiara si manageriala a autoritatilor beneficiare.

a) Capacitatea macroeconomica de absorbtie

Aceasta poate fi definita si masurata in legatura cu Produsul Intern Brut. Astfel, Regulamentul Consiliului nr. 1260/ 1999 prevede ca suma anuala de care beneficiaza un stat membru din Fondurile Structurale - impreuna cu asistenta primita din Fondul de Coeziune - nu trebuie sa depaseasca 4% din PIB-ul anual al fiecarei tari. Comisia propune ca sa fie introdusa o procedura care sa permita implicarea ulterioara in procesul de luare a deciziilor.

De capacitatea macroeconomica se leaga si necesitatea cresterii cheltuielilor bugetare ca urmare a aderarii. Exista astfel un consens in ceea ce priveste necesitatea ca, incepand cu anul 2007, Romania sa asigure cheltuieli bugetare cu cel putin 2% din PIB mai mari decat in prezent, cheltuieli determinate strict de obligatiile asumate in contextul integrarii europene: contributia Romaniei la bugetul Uniunii Europene (circa 1% din PIB), respectiv sumele din bugetul national necesare prioritatilor si masurilor care vor fi co-finantate cu fonduri comunitare - (inca circa 0,8 - 1% din PIB). Tot de capacitatea macroeconomica de absorbtie tine si capacitatea de a absorbi efectele macroeconomice generate de cheltuielile suplimentare ce vor fi efectuate.

b) Capacitatea administrativa de absorbtie - a structurilor implicate in gestionarea instrumentelor structurale

Aceasta se refera la capacitatea autoritatilor centrale si locale de a pregati planuri si programe in timp util, de a le selecta pe cele mai bune dintre ele, de a organiza un cadru partenerial eficient, de a respecta obligatiile administrative si de raportare, precum si de a finanta si superviza procesul de implementare, prin evitarea oricarui fel de iregularitate.

In cazul tarilor membre in legatura cu administrarea instrumentelor structurale se pot lua in considerare trei etape: proiectarea (care trebuie evaluata prin raportarea la cerintele ce rezulta din reglementarile referitoare la instrumentele structurale), functionarea (adica masura in care Fondurile Structurale sunt administrate efectiv si eficient) si performanta (adica masura in care instrumentele structurale au fost administrate efectiv si eficient).

Evaluarea structurii institutionale:

Structura institutionala de administrare a instrumentelor structurale a fost definita si a primit girul Comisiei Europene in timpul negocierilor de aderare asupra Capitolului 21. Prin faptul ca s-a creat Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC) care a preluat initiativa privind pregatirea generala a Romaniei pentru a folosi instrumentele structurale si ca celelalte Autoritati de Management si-au preluat si ele atributiile se poate aprecia ca, in general, structura institutionala este adecvata, existand din acest punct de vedere o  administrare corespunzatoare.

De asemenea, a fost realizata desemnarea organismelor intermediare, acestea fiind reprezentative in cadrul domeniului lor de activitate. Un organism intermediar este implicat in programare (partial), selectie de proiecte si administrare sau monitorizare, eventual de asistenta pentru solicitanti, autoritatile de management delegandu-le unele atributii.

5.2. Capacitatea de absorbtie a autoritatilor publice beneficiare

a) Capacitatea financiara:

Capacitatea financiara de absorbtie reprezinta capacitatea beneficiarilor finali de a co-finanta proiecte sprijinite financiar de Uniunea Europeana, de a planifica si garanta aceste contributii interne in bugete multi-anuale si de a le colecta de la diversii parteneri implicati intr-un proiect sau program.

Beneficiarii finali a caror capacitate de absorbtie este analizata in continuare sunt autoritatile publice locale intrucat acestea sunt principalii beneficiari pentru doua programe operationale importante: programul operational sectorial de mediu si programul operational regional.

Unul dintre principiile de baza ale politicii de coeziune este cel al co-finantarii, care presupune ca statele membre trebuie sa contribuie financiar, completand asistenta comunitara nerambursabila, in sensul reorientarii cheltuielilor nationale catre domeniile unde rezultatele pot fi mai bune pe termen mediu si lung si, totodata, pentru a dezvolta sentimentul de apartenenta a beneficiarilor vis- a-vis de proiectele promovate.

In mod firesc, co-finantarea cade in responsabilitatea beneficiarilor asistentei comunitare, care vor sustine parte din costurile de elaborare si executie a proiectelor propuse. In primul rand, beneficiarii trebuie sa acopere din resurse proprii cheltuielile neeligibile din cadrul proiectului propus

Pentru a se calcula cati bani va reprezenta finantarea de la Comisia Europeana si cat de mare este efortul propriu de co-finantare al partii romane, la nivel de proiect, se parcurg mai multe etape, cum ar fi:

etapa I: eliminarea cheltuielilor neeligibile

Nu toate cheltuielile din cadrul unui proiect pregatit pentru a fi sustinut prin politica de coeziune pot fi acoperite prin instrumentele structurale. Determinarea cheltuielilor eligibile nu este totdeauna facila. Daca pentru obiectivul "Cooperare Teritoriala Europeana", lista cheltuielilor eligibile este stabilita la nivelul Comisiei Europene, pentru obiectivul "Convergenta" este responsabilitatea Romaniei sa isi stabileasca propriul sistem de cheltuieli eligibile, existand doar - ca regim de exceptie - anumite prevederi de neeligibilitate aferente fiecarui fond.

etapa a II-a: deducerea cheltuielilor private din totalul cheltuielilor eligibile

Rata de co-finantare se stabileste numai plecand de la totalul cheltuielilor publice eligibile. In cazul in care proiectele finantate genereaza venituri, cheltuielile publice se calculeaza prin deducerea valorii curente a venitului net obtinut din costul investitiei efectuate, pe perioada de referinta.

etapa a III-a: aplicarea ratei de co-finantare

Pentru fiecare program operational este stabilita o rata maxima de co-finantare din partea Uniunii Europene. In acest mod, Romania are libertatea de a finanta anumite prioritati, masuri sau proiecte 100% din asistenta comunitara, atata timp cat echilibrul intre diferitele prioritati si masuri respecta pe ansamblul programului operational rata maxima agreata cu Comisia Europeana.

Efortul de co-finantare se simte ca o presiune asupra autoritatilor publice locale (consilii judetene, consilii locale), in conditiile in care austeritatea bugetara este o realitate cel putin pe termen mediu in Romania, iar alocarile de la bugetul de stat probabil ca nu vor putea creste semnificativ in urmatorii ani. De asemenea, garantarea unor imprumuturi ale administratiei publice locale de catre stat ar echivala cu o datorie publica suplimentara si ar afecta deficitul bugetar.

Pe de alta parte, capacitatea de imprumut este limitata, atat legal, cat si ca urmare a unei bonitati scazute, in contextul unor garantii de stat limitate. Prin urmare, principalele doua surse pentru co-finantarea proiectelor administratiei publice locale sunt cresterea volumului veniturilor proprii si accesarea de imprumuturi.

Ponderea veniturilor proprii in bugetele locale a crescut in ultimii ani, in principal datorita schimbarilor legislative care au permis o mai mare descentralizare a surselor de venituri bugetare, administratiile publice locale avand controlul asupra nivelului taxelor si impozitelor locale, stabilit, dupa caz, de catre consiliile locale sau judetene. Totusi, o mare parte a veniturilor proprii consta in impozitul pe venit, al carui nivel este reglementat de autoritatile centrale. Adeseori, responsabilitatile fiscale transferate la nivel local raman in afara puterii de reglementare a administratiei publice locale, ceea ce se traduce intr-un grad redus de predictibilitate al acestor surse de venituri proprii.

Imprumuturile pot avea drept scop atat co-finantarea, cat si prefinantarea instrumentelor structurale si, eventual, a alocarilor de la bugetul de stat pentru proiectele de finantat din Fonduri Structurale.