Implementarea politicii europene de coeziune

Implementarea Politicii Europene de Coeziune

" The most influencial current approach to studying the role of region and cohesion policy in the EU is multi-level governance"

Cris Rumford -The european Union- A Political Sociology[1]

Conceperea sistemului de implementare este un factor cheie in punerea in paractica a unei politici publice, determinand atat inputurile cat si output-urile acesteia, deciziile strategice legate de alocarea de resurse pe parcursul perioadei de implementare.

Politica europeana de coeziune este un colos foarte dificil de gestionat, fiind necesara corelarea si intersectare actiunilor pe mai multe paliere. Stratificarea actiuniolor si deciziilor reprezinta una dintre principalele caracteristici ale sistemului de implementare a politicii europene de coziune. In implementarea acestei politici vorbim despre nivelul comunitar, nivelul national, nivelul sub-national (regional), paliere care se intrepatrund prin principiul parteneriatului si a actiunilor de lobby si advocacy in luarea deciziilor strategice.

Flexibilitate sistemului prin multiplele paliere si prin echilibrarea relatiei public -privat reprezinta o alata acaracteristica principala a sistemului de implementare a politicii europene de coeziune.

In implementarea politicii europene de coeziune distingem:

cadrul legislativ la nivel comunitar (ex. Regulamentele de implementare a FEDR, a FSE), la nivel national (cadrul normativ de gestionare a fondurilor structurale dintr-o anumita tara)

cadrul institutional comunitar (CE) si national (specific fiecarei tari) privind implementarea fondurilor structurale

instrumentele financiare (Fondurile structurale la care se adauga si Fondul de Coeziune)

strategiile nationale de identificare a prioritatilor privind concentrarea fondurilor structurale

programele operationale (mijloacele prin care se aloca fondurile la nivel national)

mecanismele de control si de evaluare

Acest cadru general de implementare a politicii europene de coeziune se impleteste cu o serie de principii si reguli ce trebuiesc respectate in vederea asigurarii transparentei gestionarii fondurilor structurale si nu in ultimul rand a eficientei utilizarii acestora.

Cu exceptia regulamentelor comunitare si a instrumentelor financiare, fixe la nivel european, restul sistemului de implementare a politicii europene de coeziune se plieaza pe specificul institutional si legislativ al fiecarui stat membru in parte.

Sisteme de implementare a programelor finantate din fonduri structurale

De-alungul anilor sistemele de implementare ale fondurilor structurale au devenit din ce in ce mai sofisticate si mai integrate, si din ce in ce mai descentralizate. Conceptul de parteneriat, si implicarea sectorului privat si non-guvernamental au constituit elemente importante care au marcat evolutia modului de implementare a fondurilor structurale.

In articolul "Coeziunea si fondurile structurale. Presiuni multiple in directia reformei", David Allen identifica patru principii in jurul carora este constituit sistemul de implementarea al fondurilor structurale. Acestea sunt:

Concentrarea masurilor in jurul obiectivelor prioritare (a se vedea sectiunea anterioara legata de fonsurile structurale)

Programarea, prin care sunt finantate programe multi-anuale, multi-regionale

Aditionalitatea prin care alocarile din fondurile structurale pentru fiecare tara in parte sunt suplimentate prin co-finantarea de la bugetul national

Parteneriatul la nivel national, regional si local in vederea implementarii programelor multi-anuale.[2]

Subsidiaritatea

Sistemul de implementare a fondurilor structurale este bazat pe o serie de cerinte obligatorii impuse de regulamentele si documentele orientative care guverneaza politica de coeziune a Uniunii Europene, urmand intregul ciclu de implementare a unui program - de la programare incluzand identificarea problemelor, formularea de solutii, decizii de finantare, sistem de implementare la proceduri de monitorizare si evaluare.

Principiile care guverneaza sistemul de implementare a fondurilor structurale sunt legate de concentrarea resurselor in zonele cele mai defavorizate, de parteneriatul intre diferiti actori sociali care actioneaza la diferite nivele -locale, regionale, nationale, de abordarrea de management bazata pe programare.

Parteneriatul constituie unul dintre principiile fundamentale introduse in managementul fondurilor structurale prin reforma din 1988, cand principiul a fost extins de la implicarea partenerilor regionali si locali la partenerii sociali implicati in diferite etape ale procesului de implementare a programelor operationale.

Legislatia europeana strabileste regiunile generale pe care sistemele de implementare ale fondurilor structurale trebuie sa le urmeze, respectiv Regulamentul CE 1083/1996, Regulamentul CE 1028/1996:

Programarea multianula care ofera garantia stabilitatii si respective a impactului respectivelor programe

Principiul partenerial care incurajeaza stabilirea anumitor mecanisme de cooperare intre actorii societali in vederea implementarii politicilor publice. De asemnea accentul poate cadea din acest punct de vedere si asupra transparentei deciziilor in implementarea programelor operationale alaturi de legitimarea si justificarea interventiei guvernamentale.

Sistemul de implementare a fondurilor structurale[3]

Provocarile actuale ale managementului fondurilor structurale sunt de lagate de dezvoltarea de parteneriate strategice si pe termen lung, de cautarea noi modalitati de investitie in resursele umane implicate, simplificarea sistemelor si de clarificarea rolurilor organismelor intermediare prin procesul de descentralizare, asigurarea unor scheme de monitorizare si evaluare eficiente a programelor.

Managementul strategic al politicii structurale este dominanta pentru perioada de programare 2007-2013 in ceea ce priveste fondurile structurale. Prin managementul strategic al politicii strcturale se are in vedere descentralizarea programarii, simplificarea administrarii fondurilor, implicarea comitetelor de monitorizare in programare, intarirea functiei de management a comitetelor de monitorizare, incercare de a incorpora in sistemul de management a doi noi actori, respectiv a partenerilor economici si sociali si a actorilor sunationali, regionali, locali cum ar fi autoritati locale, grupuri de cetateni.

In aplicarea fondurilor structurale Hooghe si Keaning considera ca se implica mobilizarea atat a actorilor subnationali publici cat si a celor privati conducand la "imbunatatirea  capacitatii de guvernare a intregului sistem".

Diferente in abordarea sistemelor de implementarea  fondurilor structurale:

"There no successful policy with one-size-fits-all solutions. Cohesion Policy promotes flexibility that allows each region and city to design and implement its own strategy."[5]

Danuta Hubner - Comisar European pentru dezvoltare regionala

Desi toate statele membre folosesc ca si cadru legislativ aceleasi regulamente mecanismele de implementare a fondurilor structurale sunt diferite de la stat la stat.

In fiecare stat membru, guvernul national si subactorii nationali se bucura de didferite grade de participare in luarea deciziilor la nivelul structurii de management a programelor prin care se afloca fondurile structurale. Acest lucru este reflectat de distributia competentor in gestionarea programelor la nivel regional, local, national, de interesele politice, de numarul si scopul programelor operational existente, de structurile administrative existente si de felul cum acestea sunt organizate -structuri parteneriale, agentii guvernamentale.  Un alt element care trebuie luat in considerare este legat de implicarea parteneriatelor in intregul proces de implementare a programelor operationale:

a.  in perioada de programare prin identificarea ariilor cu probleme mai ridicate, prin stabilirea grupurilor tinta si a beneficiarilor; Complexitatea procesului de programare consta tocmai prin implicarea unui numar mare de actori societali.

b. in procesul de monitorizare si evaluare a proiectelor si a programelor prin stabilirea criteriilor de evaluare si prin participarea activa la acest proces;

Pentru perioada de implementare a politicii europene de coeziune 2007-2013, in statele membre au fost identificate anumite caracterististici ale sistemelor de implementare a fondurilor strcturale in statele member, vorbindu-se despre dinamica acestora in ceea ce priveste raspunsul la problemele societale la care acestea trebuie sa raspunda.

In lucrarea "Turning strategies into projects: The implementation of 2007-2013 structural funds programmes"[6] se analizeaza sistemele de implementare ale fondurilor structurale pentru perioada 2007-2013 in statele membre ale Uniunii Europene. In urma studiului, s-a identificat o evolutie a atributiilor in ceea ce priveste Comitetele de Monitorizare ale programelor operationale,, spre sisteme integrate de control si de evaluare a proiectelor, o cresterea a trendului legat de participarea partenerilor economici si sociali in implementarea programelor, intarirea structurilor parteneriale pe vertica si orizontala. Ultimile doua elemente se refera in special la prevederile Agendei Lisabona care sustine implicarea partenerilor sociali nu numai in organismele de avizare si respective in comitetele de monitorizare ci ca si participanti active in implementarea programelor.

Parteneriatele strategice tematice si geografice contituie o alta caracteristica specifica a sistemelor de implementare a fondurilor structurale pentru perioada 2007-2013. In cadrul abordarilor care au aceasta specificitate, grupuri parteneriale sub-nationale sau sub-regionale preiau responsabilitatea implementarii anumitor obiective strategice ale programelor operationale.