Controlul constitutionalitatii legilor in Romania

Controlul constitutionalitatii legilor in Romania

Prin continutul si pozitia sa constitutia comanda intregului drept. Controlul constitutionalitatii legilor este o garantie necesara a traducerii in concret a principiilor si normelor constitutionale.

Constitutia Romaniei incredinteaza controlul constitutionalitatii legilor unei autoritati publice denumite Curtea Constitutionala. Aceasta institutie isi gaseste reglementarea in art.142-147 din Constitutie, precum si in Legea nr.47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale republicata[1]. Dispozitii privind competenta Curtii Constitutionale se mai gasesc si in alte legi, ca de exemplu Legea nr. 124/2000 privind structura personalului Curtii Constitutionale sau Legea nr.370/2004 privind alegerea Presedintelui Romaniei. O dispozitie nou introdusa dupa revizuire incredinteaza Curtii Constitutionale rolul de garant al suprematiei Constitutiei, ceea ce pune in evidenta o data in plus, pozitia supraordonata a Constitutiei in cadrul ierarhiei sistemului juridic

1.Organizarea Curtii Constitutionale a Romaniei

Curtea Constitutionala a Romaniei este formata din 9 judecatori numiti pentru o durata de 9 ani, fara posibilitatea de prelungire sau reinnoire a mandatului.

Judecatorii sunt numiti dupa cum urmeaza : 3 de catre Camera Deputatilor, 3 de catre Senat si 3 de catre Presedintele Romaniei. Presedintele Curtii Constitutionale este ales, dintre judecatorii Curtii, de catre acestia, prin vot secret, pentru o durata de 3 ani. Membrii Curtii Constitutionale se reinnoiesc, la fiecare 3 ani, cu cate o treime, procedeu ce permite imbinarea experientei si continuitatii cu noile tendinte politico-juridice.

Conditiile constitutionale pentru a putea candida la functia de judecator al Curtii Constitutionale sunt urmatoarele:

1. pregatire juridica superioara;
2. inalta competenta profesionala;
3. o vechime de cel putin 18 ani in activitatea juridica sau in invatamantul superior juridic.

In activitatea lor, judecatorii sunt independenti in exercitarea mandatului si inamovibili pe durata acestuia (imposibilitatea celor ce i-au numit de a-i revoca). Ei nu pot fi trasi la raspundere pentru opiniile si voturile exprimate la adoptarea solutiilor. De asemenea, judecatorii Curtii Constitutionale nu pot fi arestati sau trimisi in judecata penala decat cu aprobarea Biroului permanent al Camerei Deputatilor, al Senatului sau a Presedintelui Romaniei, dupa caz, la cererea Procurorului General de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie.

Trebuie observat ca activitatea Curtii Constitutionale nu priveste numai controlul constitutionalitatii legilor, ci cuprinde si alte domenii strans legate de aplicarea si respectarea Constitutiei.

Avand in vedere complexitatea si natura atributiilor Curtii Constitutionale, precum si prevederile potrivit carora se realizeza aceste atributii, ea poate fi considerata o autoritate politico-juridictionala. Caracterul politic rezulta din modul de desemnare a membrilor Curtii Constitutionale si din natura unor atributii, iar caracterul jurisdictional din independenta si inamovibilitatea judecatorilor, din principiile de organizare si functionare. Caracteristice pentru Curtea Constitutionala sunt si dispozitiile legale potrivit carora aceasta este unica autoritate de jurisdictie constitutionala din Romania, este independenta fata de orice alta autoritate publica, iar competenta sa nu poate fi contestata de nici o autoritate publica.

2 Atributiile Curtii Constitutionale

Art. 146 din Constitutie stabileste urmatoarele atributii ale Curtii Constitutionale:

I. controlul de constitutionalitate al anumitor acte normative, dupa cum urmeaza:

Controlul constitutionalitatii legii, care se poate exercita in doua modalitati:   a) controlul prealabil sau anterior;

b) controlul ulterior (posterior).

a) Controlul prealabil (preventiv) se exercita asupra legilor votate de Parlament inaintea promulgarii lor de catre Presedintele Romaniei.

b) Controlul ulterior(sanctionator) priveste legile intrate in vigoare si se realizeaza prin procedura numita 'exceptia de neconstitutionalitate'.

Exceptia de neconstitutionalitate este un procedeu juridic care permite partilor aflate intr-un proces la o instanta judecatoreasca sau de arbitraj comercial sa ceara Curtii Constitutionale, prin instanta in fata careia se gasesc, sa se pronunte asupra constitutionalitatii textului legal de care depinde judecarea cauzei.

Cu alte cuvinte este un procedeu de aparare, defensiv, in care astepti sa ti se aplice legea pentru a o ataca: se ataca actul de aplicare concreta a legii, cerandu-se constatarea faptului ca dispozitia legala pe care se intemeiaza actul de aplicare este neconstitutionala si deci trebuie inlaturata.

Exceptia poate fi invocata numai daca de ea depinde judecata cauzei, are legatura directa, adica are relevanta.

Declansarea procedurii exceptiei de neconstitutionalitate determina suspendarea judecatii, conform art. 29 alin. 5 din lege si se face printr-o incheiere motivata. Daca exceptia este inadmisibila, fiind contrara prevederilor art. 29 alin. 1,2 si 3, potrivit aceluiasi articol, alineatul 6, instanta o respinge printr-o incheiere motivata. Incheierea poate fi atacata numai cu recurs la instanta imediat superioara, in termen de 48 de ore de la pronuntare, iar recursul se judeca in termen de 3 zile.

Acest procedeu are o importanta deosebita, intrucat permite cetatenilor accesul, intr-o maniera indirecta, la Curtea Constitutionala.

Mentionam ca, potrivit art.29 din Legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, nu pot face obiectul exceptiei prevederile legale a caror neconstitutionalitate a fost stabilita printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale.

Potrivit art. 146 lit. d din Constitutia Romaniei revizuita in anul 2003, exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicata si direct de Avocatul Poporului, cu privire la o lege sau ordonanta sau a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta.

Controlul constitutionalitatii tratatelor sau altor acorduri internationale este o atributie noua, deosebit de importanta, in contextul cresterii numarului si importantei acestora. Pentru a putea determina daca in cazul acestei atributii a Curtii aceasta efectueaza un control prealabil sau ulterior trebuie sa se faca trimitere la art. 11 alin. 3 care prevede ca, in cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei. Asadar, controlul conformitatii unui tratat cu Constitutia se va efectua anterior ratificarii lui de catre Parlament, astefl incat vom concluziona ca in acest caz Curtea exercita un control preventiv.

Un alt act supus controlului de constitutionalitate este initiativa de revizuire a Constitutiei. In acest caz se constata o situatie paradoxala intrucat o initiativa de revizuire este prin ea insasi "contrara" constitutiei.

Paradoxul insa e doar aparent, pentru ca, in acest caz, Curtii Constitutionale ii revine misiunea de a se pronunta daca initiativa de revizuire s-a facut cu respectarea conditiilor prevazute de art.150 din Constitutie si daca nu depaseste limitele revizuirii impuse de art.152 din Constitutie. Si in aceasta situatie controlul efectuat de Curtea Constitutionala este un control preventiv. Mentionam ca aceasta este singura situatie in care Curtea Constitutionala se autosesizeaza.

4. Controlul constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului. Mentionam ca Parlamentul elaboreaza si adopta 3 regulamente : Regulamentul Camerei Deputatilor, Regulamentul Senatului si Regulamentul sedintelor comune ale celor doua camere, iar controlul constitutionalitatii acestora are un caracter posterior, sanctionator. In cazul acestui control Curtea poate fi sesizata doar de unul dintre presedintii celor doua camere sau de un grup de cel putin 50 de deputati, respectiv 25 senatori.

5. In ceea ce priveste ordonantele Guvernului, acestea sunt supuse controlului de constitutionalitate numai pe calea exceptiei de neconstitutionalitate. Acest fapt este datorat naturii juridice a ordonantei care este determinata de art.115 din Constitutie, ce reglementeza institutia 'delegarii legislative'. Potrivit textului constitutional Guvernul poate fi abilitat, de catre Parlament, printr-o lege speciala sa emita ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice. Rezulta ca, ordonantele contin, de fapt, norme cu putere de lege. Potrivit art.108 din Constitutie, ordonantele intra in vigoare daca indeplinesc, cumulativ, urmatoarele conditii:

a) sunt semnate de primul ministru;

b) sunt contrasemnate de ministrii care au obligatia punerii lor in executare;

c) sunt publicate in Monitorul Oficial al Romaniei.

Se remarca faptul ca, ordonantele intra in vigoare fara a fi promulgate de Presedintele Romaniei. Iata motivul pentru care ele nu pot face obiectul unui control prealabil de constitutionalitate, ci numai al controlului posterior, pe calea exceptiei de neconstitutionalitate.

6. Controlul constitutionalitatii initiativei legislative populare care este reglementata de art.74 alin.1 si 2 din Constitutie. Potrivit acestor texte, initiativa legislativa se poate exercita de un numar de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot. Acestia trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar in fiecare dintre acestea sau in municipiul Bucuresti, trebuie sa fie inregistrate cel putin 5.000 de semnaturi in sprijinul initiativei.

De asemenea, se prevede ca, nu pot face obiectul initiativei legislative a cetatenilor problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea.

Rezulta ca initiativa legislativa populara trebuie sa respecte o serie de reguli constitutionale. Verificarea respectarii acestor constrangeri revine Curtii Constitutionale.

In afara celor mentionate, Curtea Constitutionala mai are si alte atributii, si anume :

II. vegheaza la respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui Romaniei si confirma rezultatele sufragiului . Aceasta atributie constitutionala este detaliata prin Legea nr. 370/2004 privind alegerea Presedintelui Romaniei. Enumeram exemplificativ cateva dintre activitatile efectuate de Curtea Constitutionala in exercitarea acestei atributii: inregistreaza cate un exemplar din propunerile de candidatura, solutioneaza contestatiile impotriva solutiilor date de catre birourile electorale de circumscriptie, valideaza sau anuleaza alegerile, publica rezultatul alegerilor prezidentiale in presa si in Monitorul Oficial.

III. constata existenta imprejurarilor care justifica interimatul[8] in exercitarea functiei de Presedinte al Romaniei si comunica cele constatate Parlamentului si Guvernului ;

IV. avizeaza propunerea de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei. Potrivit art. 95 din Constitutie decizia in acest caz apartine Parlamentului, dar se cere si avizul consultativ al Curtii;

V. atributia de a veghea la respectarea procedurii pentru organizarea si desfasurarea referendumului[9] si de a confirma rezultatele acestuia

VI. constatarea neconstitutionalitatii partidelor politice[10];

VII. solutioneaza conflictele de natura constitutionala dintre autoritatile publice;

VIII. alte atributii.

3. Procedura controlului constitutionalitatii legilor

Pentru realizarea atributiilor sale, Curtea Constitutionala trebuie sa se conformeze unor proceduri stabilite prin Legea nr.47/1992 republicata privind organizarea si functionarea sa. Potrivit art.14 din aceasta lege, procedura jurisdictionala se completeaza cu regulile procedurii civile, in masura in care ele sunt compatibile cu natura procedurii in fata Curtii Constitutionale, compatibilitatea fiind hotarata exclusiv de Curte.

Regulile procedurale se refera la sesizarea Curtii Constitutionale, operatiunile premergatoare sedintelor, examinarea cauzelor, deliberarea si comunicarea actelor Curtii.

Cateva reguli generale trebuie mentionate si anume:

- sesizarea Curtii Constitutionale se face numai in scris si motivat;

- plenul Curtii este legal constituit numai daca sunt prezenti cel putin doua treimi din numarul judecatorilor;

- sedintele Curtii sunt publice, in afara de cazul cand din motive intemeiate, presedintele Curtii sau completul de judecata hotaraste sedinta secreta;

- partile au acces la lucrarile dosarului;

- autoritatile publice, institutiile, regiile autonome, societatile comerciale si orice alte organizatii au obligatia sa comunice Curtii, la cererea acesteia, informatiile, documentele si datele pe care le detin;

- cererile adresate Curtii sunt scutite de taxa de timbru.

In studiul nostru vom face referire in principal la procedura controlului constitutionalitatii legilor, cu cele doua modalitati ale sale: controlul prealabil si cel ulterior, intrucat exercitarea aceastei atributii a Curtii Constitutionale are ponderea cea mai insemnata in activitatea de control a Curtii.

a) Procedura in cazul controlului prealabil. Acest control nu se poate exercita din oficiu. Curtea Constitutionala poate incepe controlul numai daca este sesizata de unul dintre subiectele expres prevazute de Constitutie. Acestea sunt:

- Presedintele Romaniei;

- presedintii celor doua camere ale Parlamentului;

- Guvernul;

- Inalta Curte de Justitie si Casatie;

- Avocatul Poporului;

- cel putin 50 de deputati sau cel putin 25 de senatori.

Mentionam ca exista cateva detalii procedurale prin care cei interesati iau la cunostinta de continutul legii:

cu 5 zile inainte de a fi trimisa spre promulgare legea se comunica Guvernului, Inaltei Curti de Casatie si Justitie si Avocatului Poporului;

cu 2 zile inainte de a fi trimisa spre promulgare pentru legile adoptate in procedura de urgenta.

Etapele procedurale sunt urmatoarele:

Etapa care va declansa procedura controlului prealabil este sesizarea adresata Curtii de catre unul dintre subiectele de drept enumerate anterior. Potrivit art. 12 (2) din Legea nr. 47/1992 republicata sesizarea trebuie sa fie in forma scrisa si sa fie motivata.

In vederea rezolvarii cauzei, Curtea Constitutionala are obligatia de comunicare a sesizarii primite catre celelalte autoritati sau organe care ar fi putut sesiza Curtea. Pana la data dezbaterilor, presedintii celor doua camere si Guvernul pot prezenta, in scris, punctul lor de vedere cu privire la dispozitiile legale care fac obiectul sesizarii. Precizam ca aceste autoritati publice nu sunt obligate sa-si expuna punctul de vedere, au doar posibilitatea sa o faca, judecarea sesizarii putandu-se efectua si in lipsa acestuia.

Solutionarea sesizarii se realizeaza prin dezbaterea sa in plenul Curtii Constitutionale. Dezbaterile se poarta atat asupra prevederilor mentionate in sesizare, cat si asupra celor de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate.

In urma deliberarii, Curtea Constitutionala decide, cu votul majoritatii judecatorilor, iar daca s-a constatat constitutionalitatea legii, decizia se comunica Presedintelui Romaniei pentru ca procedura de elaborare a legii sa se definitiveze, prin promulgarea de catre Presedinte. Daca, insa, s-a constatat neconstitutionalitatea, decizia se comunica atat Presedintilor celor doua camere ale Parlamentului, cat si primului-ministru, pentru a se deschide procedura de reexaminare a legii pentru punerea acesteia de acord cu decizia Curtii Constitutionale, Parlamentul fiind obligat la reexaminarea acestei dispozitii.

Ultima etapa este cea a publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I-a.

b) Procedura in cazul controlului ulterior

Controlul ulterior de constitutionalitate a legilor si ordonantelor se realizeaza, dupa cum am aratat, prin doua modalitati:

1. ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate in cadrul unui proces aflat pe rolul unei instante judecatoresti sau de arbitraj comercial;
2. sesizarea directa a Curtii Constitutionale de catre Avocatul Poporului  cu exceptia de neconstitutionalitate a unei legi sau ordonante, ori a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta.

In cazul unui proces aflat in derulare in fata unei instante judecatoresti sau de arbitraj comercial, exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicata de catre una dintre parti, de catre instanta din oficiu sau de catre procuror in cauzele la care participa. Sesizarea Curtii Constitutionale se dispune de catre instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de neconstitutionalitate, printr-o incheiere care va cuprinde punctele de vedere ale partilor, pentru sustinerea sau combaterea exceptiei, opinia instantei asupra exceptiei, si va fi insotita de dovezile depuse de parti. Daca exceptia a fost ridicata din oficiu de instanta, incheierea trebuie motivata, cuprinzand si sustinerile partilor, precum si dovezile necesare.

Primind incheierea presedintele Curtii Constitutionale va desemna pe unul dintre judecatori ca raportor. Acesta va comunica incheierea prin care a fost sesizata Curtea Constitutionala presedintilor celor doua camere ale Parlamentului si Guvernului, indicandu-le data pana la care pot sa depuna punctul lor de vedere[12].

In continuare, judecatorul raportor este obligat sa ia masurile necesare pentru administrarea probelor la data judecatii. Judecata are loc la termenul stabilit, pe baza actelor cuprinse in dosar, cu instiintarea partilor si a Ministerului Public. Participarea procurorului la judecata este obligatorie. Partile pot fi reprezentate prin avocati cu drept de a pleda la Inalta Curte de Casatie si de Justitie.

Completul Curtii va delibera in plen si va decide cu votul majoritatii judecatorilor pe baza raportului prezentat de judecatorul raportor, a incheierii de sesizare a Curtii, a punctelor de vedere prezentate de cele doua camere ale Parlamentului si Guvernului, a probelor administrate si a sustinerilor partilor. Deciziile pronuntate se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.

Deciziile adoptate pentru solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I.

In cazul exceptiei de neconstitutionalitate, ridicata direct de Avocatul Poporului, procedura de solutionare este asemanatoare celei prezentate, cu urmatoarele diferente:

Nu suntem in prezenta unui proces aflat in derulare in fata uei instante judecatoresti sau de arbitraj comercial, cu toate consecintele ce decurg de aici;

Avocatul Poporului isi exercita aceasta atributie din oficiu sau la cererea persoanelor lezate;

- Sesizarea Curtii trebuie motivata si insotita de dovezile necesare.

4. Efectele juridice ale deciziilor Curtii Constitutionale[13]

Prin Constitutia revizuita s-au conferit efecte juridice speciale deciziilor prin care se constata neconstitutionalitatea legilor si a ordonantelor, precum si celor care privesc tratatele sau alte acorduri internationale, intarindu-se in acest fel efectul juridic obligatoriu al deciziilor instantei constitutionale. O analiza a efectelor juridice ale actelor Curtii Constitutionale trebuie efectuata avandu-se in vedere modalitatea de control exercitata: control prealabil sau ulterior.

In cazul controlului posterior, decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie. Pentru a stabili clar forta juridica a deciziilor Curtii in art. 147 alin. 4 din Constitutia revizuita se precizeaza ca acestea sunt "general obligatorii". In consecinta, deciziile Curtii Constitutionale prin care se se admit exceptii de neconstitutionalitate a unei legi sau ordonante, au ca rezultat obligarea Parlamentului sau a Guvernuluii, dupa caz, de a pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei.

Asadar, dispozitii declarate neconstitutionale nu sunt scoase din vigoare la data publicarii deciziei Curtii, ci sunt suspendate pentru o perioada de 45 de zile de la publicarea deciziei, astfel incat inceteaza sa mai produca efecte juridice. In aceasta perioada Parlamentul sau Guvernul in vederea evitarii producerii unui vid legislativ poate armoniza prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei.

In cazul in care nu face acest lucru, la epuizarea termenului de 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii prin care se declara anumite dispozitii neconstitutionale, acestea inceteaza de a mai fi in vigoare, in mod definitiv, intrand in fondul pasiv al legislatiei[14].

Din punct de vedere practic acest termen nu are nici o semnificatie juridica asupra datei la care dispozitiile dintr-o lege sau ordonanta declarate neconstitutionale inceteaza sa mai produca efecte juridice. Aceasta data este data publicarii deciziei in Monitorul Oficial al Romaniei. Termenul de 45 de zile este un termen de recomandare pentru legiuitor, care poate corecta neconstitutionalitate dispozitiei respective, fie prin modificare acesteia, fie prin renuntarea la ea.

Aceleasi reglementari sunt valabile si pentru Regulamentele Parlamentului.

In ceea ce priveste controlul prealabil asupra legii, decizia de neconstitutionalitate a Curtii atrage dupa sine obligatia constitutionala pentru Parlament de reexaminare a legii respective pentru punerea de acord cu decizia Curtii. S-a eliminat in acest mod orice posibilitate de interpretare discutabila a deciziilor Curtii, interpretare ce conducea la situatii confuze prin care autoritatile publice puteau neglija deciziile Curtii.

Controlul de constitutionalitate asupra tratatului sau acordului international care are ca rezultat constatarea neconformitatii cu Constitutia a acestuia atrage dupa sine imposibilitatea ratificarii tratatului.

In fine, in caz de neconstitutionalitate a unui partid politic, efectul deciziei Curtii este radierea partidului respectiv din registrul privind partidele politice din cadrul Tribunalului Bucuresti.