Bugetul anual si operatiunile pe termen lung

Caracterul anual al bugetului decurge din principiul clasic al dreptului bugetar care stabileste regula anualitatii bugetului. Ideea periodicitatii este strict legata de ideea anterioritatii bugetului, potrivit careia, in conceptie traditionala, autorizarea perceperii de impozite se bazeaza pe previziunile anuale ale cheltuielilor publice. In aceeasi conceptie a economistilor clasici, periodicitatea este cea care da putere autoritatii, deoarece aceasta putere este cu atat mai mare cu cat este atribuita pe o perioada mai scurta.⁵In acest context, s-a considerat ca anul reprezinta o perioada suficient de scurta pentru a conferi precizie previziunilor dar si suficient de lunga pentru eventualele interventii guvernamentale. Aceasta remarca introduce, de fapt, dublul aspect al anualitatii bugetare si anume faptul ca se refera, pe de o parte, la modalitatea de votare a bugetului de catre puterea legislativa si, pe de alta parte, la executia sa de catre puterea executiva.

Votarea anuala a bugetului presupune ca Parlamentul sa autorizeze veniturile si cheltuielile statului pentru fiecare an, vot fara de care Guvernul nu este autorizat sa incaseze venituri si sa efectueze cheltuieli in anul respectiv. Executia anuala a bugetului inseamna raportarea la bugetul anual a tuturor veniturilor si cheltuielilor anului respectiv. Aceste considerente impun o serie de clarificari cu privire la definirea anului financiar, a notiunilor de exercitiu si de gestiune financiara, potrivit carora este posibila atasarea operatiunilor financiare in mod diferit la realitatile economico-financiare ale statelor.

In ceea ce priveste definirea anului financiar se au in vedere ratiuni de natura economica si politica. Astfel, anul financiar trebuie sa acopere perioada de timp favorabila stabilirii cu precizie a previziunii veniturilor si cheltuielilor precum si executia acestora. De o maniera generala, se tine cont de momentul in care puterea legislativa poate elabora bugetul in cele mai bune conditiuni. De aceea, stabilirea datei deschiderii anului financiar este destul de dificila, ea fiind diferita de la tara la tara, dupa cum diferite sunt conditiile economice, sociale si politice. Astfel, exista tari cum ar fi: Franta, Austria, Germania, Romania in care anul financiar coincide cu anul calendaristic. In alte tari, ca Marea Britanie, Canada, Japonia anul financiar debuteaza la 1 aprilie si se incheie la 31 martie, sau in S.U.A. anul financiar incepe la 1 octombrie si se sfarseste la 30 septembrie.

Odata definit anul financiar, trebuie precizat momentul pana la care se utilizeaza autorizarea bugetara. Acest lucru decurge din complexitatea operatiunilor, ceea ce necesita luarea in considerare a momentului angajarii si platii efective a unei cheltuieli ca si momentul aprobarii si incasarii efective a unor venituri publice. Problema, care se pune, este aceea de a stabili bugetul anual asupra caruia greveaza aceste operatiuni. Din acest punct de vedere, sunt intalnite in practica bugetara doua sisteme care poarta denumirea de sistem de exercitiu si sistem de gestiune.

In sistemul de exercitiu, bugetul este considerat ca un cont administrativ in care predomina conceptia juridica. Astfel, se ataseaza toate cheltuielile si toate veniturile bugetului anual in care au fost angajate, facandu-se abstractie de momentul executiei efective a acestora. Dar, perioada maxima in care se pot efectua operatiunile bugetare nu poate fi oricat de lunga. Obisnuit, ea este cuprinsa intre 3-6 luni, ceea ce inseamna ca intreaga perioada de executie bugetara este de 15-18 luni. Avantajul incontestabil al sistemului este acela ca se confera certitudine indeplinirii previziunilor, in ciuda caracterului sau complex. Inconvenientul, insa, este acela al prelungirii duratei de executie si intarzierea inchiderii conturilor de executie bugetara pana in momentul realizarii tuturor operatiunilor autorizate.  

In comparatie cu sistemul descris, sistemul de gestiune considera bugetul ca un cont de casa, in care sunt inscrise veniturile si cheltuielile zilnic. Astfel, veniturile si cheltuielile se atribuie anului in care se efectueaza, fara a tine cont de angajarea lor juridica. Daca raman venituri si cheltuieli nerealizate, acestea se reporteaza asupra bugetului in care se vor realiza. Sistemul de gestiune este mai simplu decat sistemul de exercitiu, reprezentand o abordare clasica a modalitatii de evidentiere a operatiunilor. Aceasta simplitate antreneaza, insa, insuficiente in ceea ce priveste rigurozitatea aplicarii. Astfel, din punctul de vedere al autorizarii bugetare, nu permite realizarea operatiunilor de o maniera tocmai riguroasa, urmarindu-se, in exclusivitate, respectarea echilibrului bugetar in momentul executiei dar, in acelasi timp, exclude incasarea de venituri si efectuarea de cheltuieli dupa incheierea anului financiar, implicand o severitate excesiva si inelastica. In masura in care bugetul reprezinta un act de autorizare, regula anualitatii ramane valabila, fiind intalnita in majoritatea sistemelor bugetelor. Realitatile economice contemporane, ritmul de desfasurare a activitatilor economice, aparitia unor noi necesitati economico-sociale, alternanta perioadelor de expansiune economica cu cele de depresiune determina reconsiderarea legaturii dintre finantele publice si activitatea economica. Interventia statului in economie presupune, in acelasi timp, proiectarea de programe de investitii pe termen lung, ce nu pot fi incadrate cu strictete in limitele anuale ale bugetului.

Dificultatile care apar in aplicarea principiului anualitatii bugetare isi au originea atat in motivatiile de natura politica cat si financiara. Din punct de vedere politic, in majoritatea statelor, este din ce in ce mai dificila activitatea de dezbatere si votare a bugetului in timp util. Acest lucru reclama apelarea la credite bugetare provizorii, care sa asigure continuitatea activitatii statului, chiar daca bugetul nu a fost votat pana in prima zi a anului financiar. Motivatia financiara a imposibilitatii aplicarii cu rigurozitate a principiului anualitatii rezida in necesitatile practice de corectie a previziunilor bugetare. Cifrele inscrise in buget fiind de cele mai multe ori subdimensionate la capitolul cheltuieli trebuie corectate pe parcursul executiei bugetare cu ajutorul creditelor aditionale. Acestea isi au originea in sensibilitatea opiniei publice cu privire la echilibrul bugetar, iar utilizarea lor este destul de riscanta putand conduce la agravarea deficitelor bugetare.

Dificultatile mentionate in aplicarea principiului anualitatii au condus la reconsiderarea sa si adaptarea bugetelor la programele economice pe termen lung. Ajustarea cadrului anual al bugetului nu se refera atat la cheltuielile de functionare care pot fi tratate intr-un anumit cadru, cat la cheltuielile de investitii (sau de capital).

Generalizarea deficitelor sistematice si desfasurarea unor activitati de investitii pe perioade mai indelungate decat un an au condus la introducerea in practica a "bugetelor ciclice" si a "bugetelor plurianuale".

Teoria bugetelor ciclice a aparut odata cu admiterea, de catre economisti, a alternantei perioadelor de expansiune cu cele de recesiune economica. Ideea de baza a bugetelor ciclice este renuntarea la izolarea bugetelor anuale succesive si conceperea fiecarui buget in stransa corelatie cu bugetul anului anterior si al anului urmator in functie de conjunctura economica. Esenta acestor bugete consta in finantarea, in perioadele de prosperitate, a deficitelor din perioadele de depresiune prin constituirea de rezerve, folosindu-se tehnica creditelor de anticipatie sau tehnica amortismentelor alternative. Tehnica creditelor de anticipatie completeaza tehnicile de constituire a rezervelor apropiindu-se de practica deficitelor sistematice. Ea consta in efectuarea de cheltuieli suplimentare destinate relansarii economiei in perioadele de depresiune. Investitiile sunt efectuate prin finantare dintr-un fond special pe baza de imprumuturi. Amortizarea imprumuturilor se face pe baza excedentelor inregistrate in fazele de prosperitate. In ceea ce priveste amortizarea alternativa, ea reprezinta o tehnica potrivit careia scadentele pentru imprumuturile contractate variaza in functie de ciclul economic. In acest sens, se utilizeaza excedentele bugetare pentru rambursarea imprumuturilor in perioade de expansiune economica, procesul de rambursare fiind stopat in perioadele de recesiune.

Spre deosebire de bugetele ciclice, a caror aplicabilitate a fost limitata, tehnica bugetelor plurianuale a cunoscut o raspandire mai larga in economiile contemporane. Acest lucru se datoreaza faptului ca statele trebuie sa faca fata unor sarcini financiare ce se deruleaza pe mai multi ani consecutivi dar, al caror cost se limiteaza cu anticipatie. Se intalnesc, astfel, doua categorii de credite plurianuale: credite care depasesc cadrul temporal anual si credite corespunzatoare unui plan. Primele cuprind creditele atribuite cheltuielilor de capital care se pot reporta de la un an la altul si creditele corespunzatoare cheltuielilor angajate dar neordonantate. Cheltuielile aferente unui plan se refera la previziunile unui plan de investitii specific sau economic general, ceea ce reprezinta o exceptie de la principiul anual al autorizarii bugetare.

Se poate constata, asadar, ca practicile actuale in domeniul aplicarii anualitatii bugetare imbina aspectele de natura juridica, ce decurg din admiterea atenuarii rigurozitatii principiului anualitatii, existenta programelor de actiune pe termen lung si exigentele de natura economica ce impun previzionarea anuala a activitatii economice. Aceasta remarca permite justificarea mentinerii si aplicarii anualitatii bugetare, chiar daca nu in limita sa stricta, cel putin ca un cadru al activitatii de previziune. In orice caz, ca termen de referinta, anualitatea bugetara functioneaza in toate politicile bugetare, cu particularitati de la tara la tara.