Libera circulatie a serviciilor

LIBERA CIRCULATIE A SERVICIILOR

Serviciile au o un regim asemanator cu cel al marfurilor: un regim general stabilit de tratat si un numar de reguli particulare, indispensabile, datorita insuficientei dispozitiilor conventionale de baza, pentru realizarea marilor obiective comunitare: libera circulatie, libera concurenta sau armonizarea.

Transporturile ocupa un loc de prim plan in masura in care este vorba de una din marile politici comune originare (capitolul I), ca si serviciile financiare (capitolul 2), precum si cele legate de dezvoltarea noilor tehnologii (capitolul 3).

1. Transporturile

Incluse in art. 74-84 (noile art. 70-79) TCE, transporturile au numeroase legaturi cu agricultura. Ele prezinta dubla caracteristica comuna de a tine atat de integrarea negativa (piata interioara), cat si de integrarea pozitiva (politicile comunitare), asa cum releva art. 74 (noul art. 70), conform caruia 'obiectivele tratatului sunt urmarite de statele membre in cadrul unei politici comune in domeniul transporturilor'.

1.1. Cadrul general al politicii transporturilor

Tratatul CECA (art. 70), retine ca diferentele in pretul transportului marfurilor, decurgand din tratat, puteau aduce atingere instituirii unei piete comune a carbunelui si otelului.

Liberalizarea sectorului transporturilor a fost facuta printr-o actiune comuna din cauza marii diversitati (mijloace de transport, organizare juridica) existente. Dispozitiile Tratatului se limiteaza la stabilirea marilor linii ale regimului general al transporturilor (b), a unui cadru institutional si decizional foarte rigid (c) si a domeniului de aplicare (a).

a. Domeniul de aplicare al regimului transporturilor

Art. 84 (noul art. 80) distinge clar transporturile terestre, ele insele formate din tripticul cai ferate, drumuri si ape navigabile de transporturile maritime si aeriene.

Impartirea transporturi terestre - transporturi maritime si aeriene se bazeaza pe faptul ca primele sunt supuse de drept dispozitiilor tratatului, in timp ce celelalte depind de acesta numai in masura in care Consiliul decide astfel.

Regimul lor specific se explica inainte de toate prin dimensiunea mondiala a acestor activitati caci este greu de distins o piata comunitara de una mondiala.

Independent de masurile particulare pe care le poate lua Consiliul in acest domeniu, transporturile maritime si aeriene sunt supuse dreptului comun al tratatului in ceea ce priveste celelalte ramuri ale liberei circulatii si concurentei.

b. Continutul regimului juridic general

b.1. Obiective si principii de baza

Spre deosebire de art. 39 (noul art. 33) privind agricultura sau 113 (noul art. 133) privind comertul exterior, art. 75 (noul art. 71) prezinta generic obiectivele sau principiile politicii comune a transporturilor, revenindu-i legiuitorului comunitar obligatia de a stabili 'reguli comune', care acopera cel putin regulile de concurenta, devreme ce acestea sunt calificate astfel de art. 85-86 (noile art. 81-82). Totusi, art. 75 (noul art. 71) permite Consiliului sa ia 'orice alte dispozitii utile'.

In domeniul concurentei, art. 77 (noul art. 73) admite un regim particular pentru ajutoarele de Stat, intrucat sunt declarate compatibile cu tratatul, acelea care raspund cerintelor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursarii anumitor prestatii inerente notiunii de serviciu public.

Totodata, art. 75 (noul art. 71) acorda competenta Comunitatii pentru stabilirea 'conditiilor in care transportatorii nerezidenti pot sa efectueze servicii de transport intr-un alt stat membru'. Este vorba de o versiune particulara a principiului egalitatii tratamentului sau nediscriminarii a art. 6 (noul art. 12), destinata aplicarii doar in cadrul transporturilor interioare ale unui stat membru. Transportatorii "comunitari", cu acelasi titlu ca si omologii lor nationali, au deci dreptul sa-si ofere serviciile in orice stat membru, dar sub rezerva conditiilor stabilite de Consiliu. Aceasta dispozitie evoca indirect problema cabotajului, pe care, in general, Statele au tendinta sa o rezerve propriilor cetateni.

Exista, insa, un aport al Tratatului de la Maastricht, art. 75 (noul art. 71) pct. c nou, care lasa in competenta comunitara instituirea de 'masuri pentru ameliorarea securitatii transporturilor'. Aceasta dispozitie permite depasirea perspectivei pur economice a politicii transporturilor. Ea se inscrie in miscarea de deschidere catre preocupari extra-economice, cum ar fi problema de a sti daca securitatea rutiera putea constitui un element al politicii comune a transporturilor .

b.2. Aspecte specifice

In afara principiilor de baza, tratatul contine un anumit numar de dispozitii destinate sa faciliteze realizarea unei piete comune in sectorul transporturilor.

Problema 'preturilor si conditiilor de transport' constituie o tema centrala a titlului V iar art. 79 (noul art. 75) lasa loc discriminarilor in acest domeniu, in functie de tara de origine sau de destinatia produselor transportate. Problema preturilor si conditiilor de transport revine pe un plan mai general in art. 78 (noul art. 74) care invita la luarea in considerare a 'situatiei economice a transportatorilor' pentru orice masura ce intra in campul lor de aplicare.

Totodata, dispozitiile art. 81 (noul art. 77) evoca taxele sau redeventele percepute cu ocazia trecerii frontierelor, care ingreuneaza trecerea frontierelor interne comunitare si, daca nu ar fi regimul specific al transporturilor, ar fi calificate ca taxe cu efect echivalent taxelor vamale. Tratatul invita statele membre sa le reduca treptat cuantumul, Comisia nedispunand decat de o putere de recomandare pentru a actiona in acest sens.

c. Procesul decizional

Rolul Parlamentului a crescut treptat, iar, in prezent, conform Tratatului de la Amsterdam, exista procedura de codecizie, insotita de un dublu aviz, al Comitetului Economic si Social si al Comitetului Regiunilor. Este, insa, in vigoare clauza de salvgardare din art. 75.3 (noul art. 71.2), in temeiul careia daca o decizie de principiu in domeniul transportului risca sa afecteze grav nivelul de viata si locurile de munca in anumite regiuni, este necesar votul unanim al Consiliului, insotit de un simplu aviz al Parlamentului European.

Transporturile maritime si aeriene au un regim juridic comunitar apropiat celor terestre.

Politica comuna a transporturilor a cunoscut o dezvoltare foarte lenta, datorita impreciziei unui numar de dispozitii din Tratat. Confruntat cu acest blocaj, Parlamentul European a luat, in 1983, initiativa unui recurs in carenta impotriva Consiliului, care a rezultat intr-o importanta decizie a Curtii de Justitie din 22 mai 1985 .

Curtea a pronuntat o solutie nuantata, din care rezulta, in principal, ca desi tratatul stabileste cadrul si marile linii ale politicii comune a transporturilor, marja de actiune a legiuitorului comunitar este de asa natura incat inactiunea sa se dovedeste greu de condamnat prin intermediul recursului in carenta. In privinta Consiliului, Curtea constata, totusi, ca n-a adoptat masurile necesare realizarii liberei prestatii a serviciilor in materie de transporturi. Ori, aceasta libertate fundamentala a pietei comune, aplicabila in acest sector gratie art. 61 (noul art. 51) implica eliminarea oricarei discriminari pe motiv de nationalitate sau de loc de domiciliu fata de prestatarii de servicii.

1.2. Regimul juridic al diferitelor moduri de transport

1.2.1. Transportul terestru

Acesta se imparte in transport rutier, feroviar si fluvial si constituie osatura traficului intracomunitar de marfuri in proportie de 72, 18 si 10% .

a. Transportul rutier

Libertatea de stabilire in acest sector, atat pentru transportul de marfuri cat si pentru cel de calatori, a fost reglementata prin Directiva din 12 noiembrie 1974 , completata de cea din 12 decembrie 1977, relativa la recunoasterea diplomelor . Aceste texte, completate si modificate de mai multe ori, au fost codificate printr-o noua Directiva din 29 aprilie 1996 . Ansamblul reglementarii armonizeaza recunoasterea capacitatilor profesionale si financiare ca si a diplomelor si titlurilor. Mai mult, conditiile de acordare a unei 'licente unice' eliberata de statul de rezidenta si valabila pe intreg teritoriul comunitar au fost adoptate printr-un Regulament din 26 martie 1992 .

Perspectiva deschiderii pietei interioare a antrenat accelerarea miscarii de liberalizare. Un Regulament din 21 iunie 1988 prevede eliminarea oricarei restrictii cantitative incepand cu 21 iunie 1993, si o largire rapida a contingentului comunitar. De la aceasta data nu mai ramane decat un sistem de licente comunitare acordate pe baza de criterii pur profesionale (capacitate profesionala, situatie financiara, diplome, onorabilitate)

b. Masurile privind integrarea pozitiva

In domeniul normelor tehnice, Consiliul a adoptat un ansamblu de directive cu privire la greutate, la tonaj ca si la limitarile de viteza pentru diferitele categorii de vehicule cu motor. Alte texte se refera la controlul tehnic la care sunt supuse in mod periodic ansamblul vehiculelor cu motor.

Pe plan social, reglementari cu privire la timpul pentru condus si pentru repaus al soferilor au fost adoptate, mai ales ca urmare a cazului AETR , si in urma intrarii in vigoare a Acordului privind lucratorii rutieri . Textele se aplica tuturor conducatorilor, fie ca sunt salariati, artizani sau proprietari de vehicule, cu exceptia camioanelor avand o greutate maxima inferioara a 3,5 tone. Ele stabilesc durata maxima de condus continuu fara repaus, durata maxima de condus zilnica.

1.2.2. Transportul fluvial

Transportul fluvial ocupa un loc relativ modest - aproximativ 9% din total - in cadrul transportului de marfuri si cunoaste un fenomen de supracapacitare structurala. Pe langa reglementarea comunitara, materia este guvernata de diferite conventii internationale si, in particular, cea de la Mannheim, privind Rinul.

Libertatea de stabilire in acest sector rezulta dintr-o Directiva din 9 noiembrie 1987 , care defineste profesia de navigator si stabileste un anumit numar de conditii de acces, consacrand principiul nediscriminarii si un sistem de recunoastere mutuala a diplomelor, certificatelor si altor titluri.

Problema supracapacitatilor structurale face obiectul unei asa-numite actiuni de "divizare" prevazuta de un Regulament din 27 aprilie 1989 .

1.2.3. Transportul feroviar

Spre deosebire de alte cai de transport terestru, transportul feroviar se caracterizeaza printr-o puternica concentrare de intreprinderi, aflate sub control public care se gaseste in situatie de monopol in majoritatea statelor membre. De aceea, transportul feroviar, de marfuri ca si cel de calatori, suporta numeroase constrangeri de serviciu public, fiind strain principiilor liberei circulatii si liberei concurente, care constituie temelia pietii comune.

Totusi, recent, legiuitorul european a adoptat Directiva din 29 iulie 1991 care consacra o anumita deschidere spre concurenta a transporturilor feroviare.

Directiva proclama principiul (deja stabilit in alte sectoare-telecomunicatii) separatiei intre gestiunea infrastructurii si activitatea de transport propriu-zisa. Gestiunea infrastructurii inglobeaza nu numai intretinerea infrastructurilor existente, a misiunilor de control si de securitate, ci si dezvoltarea de noi infrastructuri. Responsabilitatea poate fi incredintata de catre statele membre intreprinderilor feroviare deja existente, dar si oricarui alt organism public sau privat existent sau care urmeaza sa fie creat.

O Carte alba recenta a Comisiei defineste strategia pentru revitalizarea cailor ferate comunitare. Plecand de la constatarea unui declin lent dar sigur al cailor ferate in raport cu alte mijloace de transport, acest document prevede 5 mari directii de actiune: 1. asanarea financiara a companiilor de cale ferata printr-o mai buna disciplina a ajutoarelor publice; 2. liberalizarea printr-o repartitie optimala a activitatilor de gestiune a infrastructurilor si a celor de transport propriu-zise; 3. ameliorarea prestatiilor de serviciu public oferite beneficiarilor; 4. integrarea sistemelor feroviare nationale prin intermediul interoperabilitatii si al armonizarii normelor tehnice si, in sfarsit, 5. dezvoltarea unei politici sociale in directia angajatilor cailor ferate, cu concursul Fondului Social European.

1.2.4. Transportul aerian

a. Tarife si trafic

Regulamentele din 1987 permit companiilor aeriene sa stabileasca tarife reduse (intre 65 si 80%), chiar foarte reduse (45-65%) prin raport cu tarifele oficiale, datorita luptei impotriva concurentei americane.

Prin decizia din 14 decembrie 1987 s-a recunoscut guvernelor dreptul de a desemna mai multi transportatori din propriul pavilion pentru deservirea aceleiasi destinatii (multidestinatie). Textele din 1990 amplifica aceasta liberalizare si largesc drepturile celei de a cincea libertati, care permit unei companii sa efectueze operatiuni intre doua alte state decat statul de origine (cabotaj consecutiv). Cu acest titlu, cel putin 50 % din trafic este deschis companiilor altor State membre.

Regulamentele din 23 iulie 1992 consacra o liberalizare totala a transportului aerian in ceea ce priveste accesul pe piata, adica prestarea de servicii. Regimul de licente ale transportatorului aerian este in mare masura armonizat (capacitate profesionala, financiara, responsabilitate), chiar daca statele membre raman competente pentru acordarea lor. Transportatorii tuturor statelor membre au un drept de acces la legaturile dintre toate aeroporturile deschise transportului aerian civil, pentru transporturile intra-europene sau pentru cabotajul consecutiv.

b. Reguli de securitate

Procedurile de certificare ale aeronavelor fac obiectul unui Regulament din 16 decembrie 1991 relativ la armonizarea regulilor tehnice si a procedurilor administrative, privind, in special, conceperea, fabricarea, exploatarea si intretinerea aeronavelor.

Organizatia Eurocontrol, instituita in 1960 si reorganizata in 1981 de catre o conventie internationala ar putea sa fie insarcinata cu gestionarea spatiului aerian european. Comisia pledeaza in mod viguros in acest sens si a propus la 13 noiembrie 1996 o recomandare Consiliului in vederea deschiderii negocierilor, permitand definirea puterilor unui nou Eurocontrol.

c. Competenta externa

Componenta externa a competentei comunitare in materie de transport aerian figureaza printre problemele cele mai preocupante si mai controversate. Este Comunitatea abilitata sa incheie cu tarile terte acorduri de repartitie a drepturilor de trafic aerian sau de acces pe piata, in locul statelor membre? Pe ce baza juridica? Unele state, bazandu-se pe art. 84 (noul art. 80) si pe relativa fragilitate a puterilor Comunitatii in domeniul transportului aerian ii neaga orice competenta decizionala in acest domeniu. Comunitatea, din contra, face apel la Politica comerciala comuna si valorizeaza numeroasele interese care ar decurge dintr-o perspectiva comunitara: gestiune facilitata cu mai mult de 600 de acorduri bilaterale, armonizarea politicilor nationale, un mai bun control al spatiului aerian si norme de securitate si mai ales putere intarita a Europei in fata Statelor Unite, care nu ezita sa mizeze pe diviziunea Statelor europene si obtine acorduri deseori dezechilibrate in favoarea lor (acordurile Open sky).

In iunie 1996, in perspectiva unei liberalizari totale a spatiului aerian comunitar la 1 aprilie 1997, Comisia a obtinut, conform art. 228 (noul art. 300) din partea Consiliului, mandat de negociere pentru a deschide convorbiri cu administratia americana. Intr-o prima etapa, negocierile s-au limitat la probleme tehnice si de securitate si au vizat continutul dispozitivului regulamentar incadrand spatiul aerian.

1.2.5. Transportul maritim

Din anul 1970, situatia flotelor de marfuri cunoaste o involutie accentuata, astfel ca in 1993, flota comunitara nu reprezenta mai mult de 13% din tonajul mondial, cu toate ca traficul mondial maritim descreste in mod sistematic, declinul flotei europene este mult mai pronuntat.

Pe plan juridic, mai multe regulamente din 22 decembrie 1986 permit introducerea libertatilor de baza (A) si reglementarea anumitor probleme apartinand integrarii pozitive.

Libertatea de stabilire este legata de problema inmatricularii navelor, adica de problema acordarii nationalitatii, care apartine numai statelor membre competente. Totusi, in aplicarea principiului egalitatii de tratament, Comisia, ca si Curtea de Justitie, au actionat pentru recunoasterea dreptului de inmatriculare a navelor in favoarea ansamblului resortisantilor comunitari. In materie de pescuit, Curtea s-a opus tendintelor protectioniste ale anumitor state, cum ar fi Marea Britanie sau Irlanda, care doreau sa rezerve pavilionul lor doar pentru navele apartinand nationalilor, stabilind conditii excesive de rezidenta sau de compunere a echipajului navelor . Totusi, Curtea, conform regulilor generale din dreptul international public (Conventia de la Montego Bay din 10 decembrie 1982) nu a refuzat aplicarea regulii legaturii substantiale ce trebuie sa existe intre nava si statul de pavilion .

Totusi, Comisia nu a putut sa impuna proiectul de creare a unui registru comunitar de inmatriculare a navelor (proiectul EUROS), care ar fi putut constitui o frana in optiunea vaselor europene spre pavilioane de complezenta (Comunicarea din 29 iulie 1989). Un Regulament al Consiliului din 4 martie 1991 prevede modalitatile de schimbare de registru a navelor in interiorul Comunitatii. Acest transfer trebuie facut in conditii de securitate egala, iar statul de adoptie este in drept sa verifice, printr-o inspectie speciala, conformitatea navelor si a echipamentelor lor cu normele si conventiile internationale.

Libera prestare de servicii in domeniul maritim este consacrata in Regulamentul Consiliului din 22 decembrie 1986 cu privire la transportul intracomunitar, care extinde aceasta libertate, atat la transportul de marfuri, cat si la cel de calatori, pentru relatiile intre porturi, de la un stat membru la altul. Aceasta libertate trebuia sa se manifeste si in relatiile cu tarile terte, dar punerea sa in aplicare s-a lovit de numeroase dificultati. Un Regulament din 7 decembrie 1992 recunoaste dreptul de cabotaj in profitul armatorilor comunitari exploatand nave inmatriculate intr-unul din statele membre. In plus, dand cabotajului o definitie larga, devreme ce include nu numai traficul din port in port al unui stat membru (marfuri si calatori), dar si relatiile cu instalatiile offshore sau cabotajul cu insulele.