CONSIDERATII LEGISLATIVE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE IN ROMANIA

In situatia in care in viata unui stat au loc schimbari politice structurale si anume, cand se schimba regimul politic, ori cand un stat isi reinnoieste fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesara adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbarile mentionate au dus la adoptarea in Romania a unei noi Constitutii in 1991.

Constitutia din 1991 cuprindea in Titlul III Autoritatile publice, titlu astfel structurat incat sa reflecte conceptia constituantei cu privire la distribuirea competentelor intre principalele categorii de institutii care detin exercitiul puterilor in stat si raporturile dintre ele. Capitolul V al acelui Titlu, Administratia publica, reglementeaza administratia publica centrala de specialitate si administratia publica locala.

Astfel, in art. 119 se precizeaza ca administratia publica din unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice, iar in art. 120 ca autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii. Consiliile locale si primarii functioneaza, in conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile publice din comune si din orase[1].

Pe baza principiilor constitutionale, a fost adoptata Legea administratiei publice locale nr. 69/1991[2], lege care accentueaza revenirea la traditia romaneasca cu privire la modul de organizare si functionare al administratiei publice locale, preluand principiile legislatiei interbelice in materie[3].

Legea stabileste ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit.

Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive. Consiliile locale si primarii se aleg in conditiile prevazute de lege.

In fiecare judet se alege un consiliu judetean, care coordoneaza activitatea consiliilor locale in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean. Consiliul judetean alege, din randul membrilor sai, presedintele si delegatia permanenta.

Raporturile dintre administratia publica judeteana si cea locala au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii in rezolvarea problemelor comune. In relatiile dintre administratia publica locala si cea judeteana nu exista raporturi de subordonare.

Consiliul local are initiativa si hotaraste, cu respectarea legii, in problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice.

Legea face referiri si la bunurile unitatilor administrativ-teritoriale: constituie patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale bunurile mobile si imobile care apartin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum si drepturile si obligatiile cu caracter patrimonial.

Potrivit art. 76, consiliile locale si cele judetene hotarasc cu privire la concesionarea, inchirierea, locatia de gestiune a bunurilor apartinand domeniului public sau privat. De asemenea, consiliile locale si cele judetene pot hotari infiintarea, in conditiile legii, a unor societati comerciale, asociatii, agentii si pot organiza alte activitati, in scopul executarii unor lucrari de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor si al altor persoane juridice si fizice (art.82).

Referirile Legii 69/1991 a administratiei publice locale cu privire la serviciile publice locale, se completau cu prevederile Legii privatizarii societatilor comerciale nr. 58/1991[4] si ale Legii contractului de management nr. 66/1993[5].

Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionata de adoptarea legislatiei in domeniul finantelor publice locale.

Astfel, considerandu-se ca normele care asigura autoritatilor locale autonomie in diferite ramuri de activitate (cultura, institutii sociale, sanatate, agricultura etc.) nu pot produce efectul dorit si devin formale daca nu sunt sustinute si de acte normative adecvate pentru crearea conditiilor dezvoltarii autonomiei si in domeniul financiar. Pornind de la aceasta constatare a fost adoptata Legea finantelor publice locale nr. 189/1998[6]

Legea 189/1998 avea menirea sa asigure o autonomie cat mai larga in domeniul finantelor publice locale, urmarind sa contribuie la solutionarea urmatoarelor neajunsuri:

. Resurse financiare insuficiente, in raport cu necesitatile de cheltuieli;

. Lipsa unui sistem care sa stimuleze autoritatile administratiei publice locale in descoperirea de noi resurse pentru cresterea veniturilor proprii, pe de o parte si rationalizarea cheltuielilor, pe de alta parte;

. Disfunctionalitati in administrarea bugetelor locale, cauzate indeosebi, de aprobarea cu intarziere a bugetului de stat si implicit a transferurilor si a sumelor defalcate din impozitul pe salarii catre bugetele locale;

. Criterii si mijloace neadecvate pentru desfasurarea unui management de calitate, eficient si operativ in sectorul serviciilor publice;

. Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul caruia administratia publica sa-si indeplineasca sarcinile.

Legea isi propunea sa dezvolte rolul autoritatilor administratiei publice locale in conformitate cu principiile autonomiei locale si cu mecanismele economiei de piata, sa stabileasca resursele financiare ale administratiei publice locale in concordanta cu obligatiile de administrare.

In anul 2001, pornind de la observatia ca Legea 69 a administratiei publice locale adoptata in anul 1991, nu mai corespunde evolutiilor administratiei publice romanesti, a fost adoptata o noua lege care sa reglementeze organizarea si functionarea administratiei publice locale si implicit serviciile publice de la acest nivel[7].

Sectiunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, este intitulata: "Serviciile publice ale comunei, orasului si aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale", iar in cuprinsul articolelor din aceasta sectiune, sunt utilizate sintagmele "servicii publice ale comunei sau orasului". Precizarea din titlul sectiunii, ne determina sa consideram ca in realitate este vorba despre doua categorii de servicii publice locale:

- servicii publice organizate de autoritatile administratiei publice locale;

- servicii publice subordonate autoritatilor administratiei publice locale.

Legea amintita, 215/2001, reprezinta cadrul general de reglementare pentru serviciile publice locale. Acest cadru general era completat de Legea privind regimul concesiunilor   nr. 219/1998[8].

Rezultat al tendintelor de descentralizare a serviciilor publice, incepand din anul 2000, autoritatile locale au primit noi responsabilitati in urmatoarele domenii:

- colectarea impozitelor si taxelor locale;

- sustinerea sistemului de protectie a drepturilor copilului;

- sustinerea sistemului de protectie a persoanelor cu handicap;

- asistenta sociala;

- invatamantul preuniversitar de stat;

- serviciile de gospodarie comunala;

- serviciile comunitare de urgenta;

- serviciile de evidenta informatizata a persoanei;

- serviciile de politie comunitara.

In 2003, prin revizuirea Constitutiei, au fost aduse unele clarificari, indeosebi cu privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizandu-se urmatoarele:

ARTICOLUL 120

(1) Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice

(2) In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica.

ARTICOLUL 121

(1) Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii.

(2) Consiliile locale si primarii functioneaza, in conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile publice din comune si din orase.

In anul 2004, pornind de la Strategia de reforma a administratiei publice adoptata in 2001 si revizuirea Constitutiei, a fost elaborata Strategia de accelerare a reformei in administratia publica, ce, la nivel formal, este inca in vigoare. Din pacate, se constata ca obiectivele ambitioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizeaza serviciile publice, au fost doar partial atinse[9].

Atat autoritatile centrale cat si cele locale au avut si au in vedere aplicarea unei strategii de modernizare si dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la baza urmatoarele obiective fundamentale:

a) descentralizarea serviciilor publice si cresterea responsabilitatii autoritatilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populatiei;

b) extinderea sistemelor pentru serviciile de baza (alimentare cu apa, canalizare, salubrizare) si cresterea gradului de acces a populatiei la aceste servicii;

c) restructurarea mecanismelor de protectie sociala a segmentelor defavorizate ale populatiei si reconsiderarea raportului pret/calitate.

d) promovarea principiilor economiei de piata si reducerea gradului de monopolizare;

e) atragerea capitalului privat in finantarea investitiilor in domeniul infrastructurii locale;

f) institutionalizarea creditului local si extinderea contributiei acestuia la finantarea serviciilor comunale;

g) promovarea masurilor de dezvoltare durabila.

Anul 2006 reprezinta un moment de cotitura in materie de reforma legislativa a serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale caror prevederi le vom analiza in continuare.

A. Legea 286/2006 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.

Sectiunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, modificata prin Legea 286/2006, este intitulata: "Institutiile, serviciile publice de interes local si aparatul de specialitate al primarului."

Consiliile locale pot infiinta si organiza institutii si servicii publice de interes local in principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale si in limita mijloacelor financiare de care dispun.

Numirea si eliberarea din functie a personalului din cadrul institutiilor si serviciilor publice de interes local se fac de conducatorii acestora, in conditiile legii.

Numirea si eliberarea din functie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, in conditiile legii.

Potrivit Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, modificata in 2006, consiliile locale si judetene pot contracta, in conditiile legii, lucrari si servicii de utilitate publica.

De asemenea, autoritatile administratiei publice locale pot hotari si asupra darii in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii, vanzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in conditiile legii;

Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001. La art. 38 stabileste ca in exercitarea atributiilor prevazute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigura, potrivit competentelor sale si in conditiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:

1. Educatia;

2. Serviciile sociale pentru protectia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor varstnice, a familiei si a altor persoane sau grupuri aflate in nevoie sociala;

3. Sanatatea;

4. Cultura;

5. Tineretul;

6. Sportul;

7. Ordinea publica;

8. Situatiile de urgenta;

9. Protectia si refacerea mediului inconjurator;

10. Conservarea, restaurarea si punerea in valoare a monumentelor istorice si de arhitectura, a parcurilor, gradinilor publice si rezervatiilor naturale;

11. Dezvoltarea urbana;

12. Evidenta persoanelor;

13. Podurile si drumurile publice;

14. Serviciile comunitare de utilitate publica: alimentare cu apa, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termica, iluminat public si transport public local, dupa caz;

15. Serviciile de urgenta de tip salvamont, salvamar si de prim ajutor;

16. activitatile de administratie social-comunitara;

17. Locuintele sociale si celelalte unitati locative aflate in proprietatea unitatii administrativ-teritoriale sau in administrarea sa;

18. Punerea in valoare, in interesul comunitatii locale, a resurselor naturale de pe raza unitatii administrativ-teritoriale.

B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilitati publice stabileste cadrul juridic si institutional unitar, obiectivele, competentele, atributiile si instrumentele specifice necesare infiintarii, organizarii, gestionarii, finantarii, exploatarii, monitorizarii si controlului functionarii serviciilor comunitare de utilitati publice

Potrivit legii 51/2006, art. 8, 9 autoritatile administratiei publice locale au competenta exclusiva, in conditiile legii, in tot ceea ce priveste infiintarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea si controlul functionarii serviciilor de utilitati publice, precum si in aspectele vizand crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea si exploatarea bunurilor proprietate publica sau privata a unitatilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilitati publice.

In exercitarea competentelor si atributiilor ce le revin in sfera serviciilor de utilitati publice, autoritatile administratiei publice locale pot adopta hotarari in legatura cu:

a) Elaborarea si aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a programelor de reabilitare, extindere si modernizare a sistemelor de utilitati publice existente, precum si a programelor de infiintare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor;

b) Coordonarea proiectarii si executiei lucrarilor tehnico-edilitare, in scopul realizarii acestora intr-o conceptie unitara si corelata cu programele de dezvoltare economico-sociala a localitatilor, de amenajare a teritoriului, urbanism si mediu;

c) Asocierea intercomunitara in vederea infiintarii, organizarii, gestionarii si exploatarii in interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finantarea si realizarea obiectivelor de investitii specifice sistemelor de utilitati publice;

d) Delegarea gestiunii serviciilor, precum si darea in administrare sau concesionarea bunurilor proprietate publica si/sau privata a unitatilor administrativ-teritoriale, ce constituie infrastructura tehnico-edilitara aferenta serviciilor;

e) Participarea unitatilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societati comerciale avand ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utilitati publice de interes local, intercomunitar sau judetean, dupa caz;

f) Contractarea sau garantarea imprumuturilor pentru finantarea programelor de investitii in vederea dezvoltarii, reabilitarii si modernizarii sistemelor existente;

g) Garantarea, in conditiile legii, a imprumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utilitati publice in vederea infiintarii sau dezvoltarii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;

h) Elaborarea si aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelor-cadru ale serviciilor, elaborate si aprobate de autoritatile de reglementare competente;

i) Stabilirea, ajustarea, modificarea si aprobarea preturilor, tarifelor si taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate si aprobate de autoritatile de reglementare competente;

j) Aprobarea stabilirii, ajustarii sau modificarii preturilor si tarifelor pentru serviciile de utilitati publice, dupa caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritatile de reglementare competente;

k) Restrangerea ariilor in care se manifesta conditiile de monopol;

l) Protectia si conservarea mediului natural si construit.

Raporturile juridice dintre autoritatile administratiei publice locale si utilizatori, sunt raporturi juridice de natura administrativa, supuse normelor juridice de drept public.

Autoritatile administratiei publice locale au urmatoarele obligatii fata de utilizatorii serviciilor de utilitati publice:

a) sa asigure gestionarea si administrarea serviciilor de utilitati publice pe criterii de competitivitate si eficienta economica si manageriala, avand ca obiectiv atingerea si respectarea indicatorilor de performanta a serviciului, stabiliti prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotararea de dare in administrare, in cazul gestiunii directe;

b) sa elaboreze si sa aprobe strategii proprii in vederea imbunatatirii si dezvoltarii serviciilor de utilitati publice, utilizand principiul planificarii strategice multianuale;

c) sa promoveze dezvoltarea si/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente sectorului serviciilor de utilitati publice si programe de protectie a mediului pentru activitatile si serviciile poluante;

d) sa adopte masuri in vederea asigurarii finantarii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;

e) sa consulte asociatiile utilizatorilor in vederea stabilirii politicilor si strategiilor locale si a modalitatilor de organizare si functionare a serviciilor;

f) sa informeze periodic utilizatorii asupra starii serviciilor de utilitati publice si asupra politicilor de dezvoltare a acestora;

g) sa medieze si sa solutioneze conflictele dintre utilizatori si operatori, la cererea uneia dintre parti;

h) sa monitorizeze si sa controleze modul de respectare a obligatiilor si responsabilitatilor asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performanta si a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodica a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la incheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea <LLNK 11996    21 11 201 0 29>Legii concurentei nr. 21/1996, republicata, exploatarea eficienta si in conditii de siguranta a sistemelor de utilitati publice sau a altor bunuri apartinand patrimoniului public si/sau privat al unitatilor administrativ-teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea protectiei mediului si a domeniului public, asigurarea protectiei utilizatorilor.

Raporturile juridice dintre autoritatile administratiei publice locale si operatori sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, dupa caz, in functie de forma de gestiune adoptata. Autoritatile administratiei publice locale au, in relatia cu operatorii serviciilor de utilitati publice, urmatoarele drepturi:

a) sa stabileasca cerintele si criteriile de participare si selectie a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii;

b) sa solicite informatii cu privire la nivelul si calitatea serviciului furnizat/prestat si cu privire la modul de intretinere, exploatare si administrare a bunurilor din proprietatea publica sau privata a unitatilor administrativ-teritoriale, incredintate pentru realizarea serviciului;

c) sa invite operatorul pentru audieri, in vederea concilierii diferendelor aparute in relatia cu utilizatorii serviciilor;

d) sa aprobe stabilirea preturilor si tarifelor, respectiv ajustarea si modificarea preturilor si tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care functioneaza in conditii de monopol, aprobarea preturilor si tarifelor, dupa caz, se face pe baza avizului de specialitate emis de autoritatea de reglementare competenta;

e) sa monitorizeze si sa exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilitati publice si sa ia masurile necesare in cazul in care operatorul nu asigura indicatorii de performanta si continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat;

f) sa sanctioneze operatorul in cazul in care acesta nu opereaza la nivelul indicatorilor de performanta si eficienta la care s-a obligat si nu asigura continuitatea serviciilor;

g) sa refuze, in conditii justificate, aprobarea stabilirii, ajustarii sau modificarii preturilor si tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care functioneaza in conditii de monopol, sa solicite avizul autoritatilor de reglementare competente.

Autoritatile administratiei publice locale au dreptul sa rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor si sa organizeze o noua procedura pentru delegarea gestiunii acestora, daca constata si dovedesc nerespectarea repetata de catre operatori a obligatiilor contractuale si daca operatorii nu adopta programe de masuri care sa respecte conditiile contractuale si sa asigure atingerea, intr-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumati.

Autoritatile administratiei publice locale au urmatoarele obligatii fata de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utilitati publice:

a) sa asigure un tratament egal pentru toti operatorii, indiferent de forma de proprietate, de tara de origine, de organizarea acestora si de modul de gestiune adoptat;

b) sa asigure un mediu de afaceri concurential, transparent si loial;

c) sa respecte angajamentele asumate fata de operator prin hotararea de dare in administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului;

d) sa asigure resursele necesare finantarii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunzator clauzelor contractuale;

e) sa pastreze, in conditiile legii, confidentialitatea datelor si informatiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele decat cele de interes public.

C. Ordonanta de Urgenta nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in M. Of. nr. 418/15 mai. 2006.

Ordonanta reglementeaza procedurile de atribuire a contractului de achizitie publica si a contractului de concesiune de lucrari publice si de servicii, precum si modalitatile de solutionare a contestatiilor formulate impotriva actelor emise in legatura cu aceste proceduri.

D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finantele publice locale, publicata in M. Of. nr. 627/20 iul. 2006.

Legea stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice locale, precum si responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale si ale institutiilor publice implicate in domeniul finantelor publice locale

E. Legea - cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizarii, publicata inM. Of. nr. 453/25 mai 2006.

Legea stabileste principiile, regulile si cadrul institutional care reglementeaza procesul de descentralizare administrativa si financiara.