Serviciile publice

1 Consideratii privind notiunea de servicii publice

Sectorul public sau economia publica cuprinde in principal guvernele si implicit administratiile publice pe care acestea se sprijina, fie ele centrale sau locale. In sens traditional, principala menire a administratiei este sa satisfaca cat mai bine nevoile cetateanului. Acest rol se materializeaza prin furnizarea de servicii publice corespunzatoare nevoilor populatiei.

Notiunea de serviciu public, in varianta clasica, se baza pe existenta a trei criterii de identificare:

- criteriul organic care precizeaza ca ne aflam in prezenta unui serviciu public atunci cand activitatea este gestionata de catre o persoana publica: stat, colectivitate teritoriala sau institutie publica. Ca urmare, crearea unui serviciu public presupune, in mod necesar, o decizie a autoritatilor publice;

- criteriul material al sferei de interes care conditioneaza existenta serviciului public de finalitatea sa, aceea de a raspunde unui interes general.

Ca urmare nu se vor avea in vedere interesele autoritatii de interventie, persoana publica, ci interesele utilizatorilor. Serviciile publice trebuie sa raspunda unei cereri sociale, chiar daca aceasta nu este solvabila. In consecinta, serviciul public poate functiona chiar daca nu este rentabil. Unul din rolurile existentei serviciului public este satisfacerea unei cerinte a carei nerentabilitate este incompatibila cu scopul intreprinderii private.

Pentru a acoperi finantarea serviciului public, insa, persoana publica recurge la taxe si impozite, platite de catre toti cetatenii, nu numai de catre utilizatorii serviciilor. Acest fapt a facut posibila gratuitatea a numeroase servicii publice.

- criteriul regimului juridic aplicabil serviciilor publice ce prevede ca serviciilor publice le sunt aplicabile regulile de drept administrativ care trebuie sa asigure instituirea unor reglementari riguroase menite sa apere si sa satisfaca interesele generale ale societatii.

Cresterea interventiilor statului si ale colectivitatilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea crescuta a utilizatorilor, jurisprudenta administrativa au condus la extinderea campului de aplicare a notiunii.

Atingand o dezvoltare maxima la mijlocul secolului XX, serviciul public s-a impus drept fundament al activitatii sistemului administratiei publice si al autoritatilor administrative.

Doctrina romaneasca, in special cea din perioada interbelica, cat si dezvoltarea ulterioara a dreptului administrativ abordeaza notiunea de serviciu public prin prisma acelorasi criterii, relevante fiind urmatoarele definitii:

- Paul Negulescu considera serviciul public drept "un organism creat de catre stat, judet sau comuna, cu o competenta si putere determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al administratiei creatoare, pus la dispozitia publicului pentru a satisface in mod regulat si continuu o nevoie cu caracter general, careia initiativa privata nu ar putea sa-i dea decat o satisfactie incompleta si intermitenta"[1].

Importanta serviciilor publice este cu atat mai mare pentru societate, cu cat statul, precum si componentele sale administrativ-teritoriale apar ca instrumente indispensabile, menite sa asigure cetatenilor sai acel nivel de bunastare pe care acestia nu-l pot gasi intr-un alt mod.

Astfel, atunci cand statul isi propune, prin autoritatile sale, sa satisfaca o nevoie a societatii, el stabileste organismul care sa asigure satisfacerea acestei nevoi, ii determina competenta si ii pune la dispozitie mijloacele materiale, financiare si umane necesare atingerii scopului stabilit.

Asadar, serviciul public este legat indisolubil de ideea de interes general care il anima si, in final, de vointa autoritatilor care decid in ce moment si ce modalitate de satisfacere a acestuia se alege.

Rezulta ca, in sens general, serviciul public putea fi definit ca o activitate desfasurata de o autoritate administrativa sau de un agent public in vederea satisfacerii unui interes general.

Dezvoltarea serviciilor publice este inseparabila de aparitia unor veritabile State Nationale. Odata cu extinderea lor au aparut, pe de o parte, noi misiuni sociale care incearca sa remedieze lacunele capitalismului si pe de alta parte, o serie de proiecte specifice urmarite de cei care faceau parte din functia publica. Unitatea nationala s-a realizat pas cu pas odata cu crearea administratiei, a justitiei si cu perceperea impozitelor.

S-au definit progresiv drepturile fundamentale ale persoanei. Paralel, crearea unor retele de servicii publice (curier, electricitate, cai ferate, telefon) a contribuit la consolidarea pe ansamblul teritoriului a unor valori si insemne comune, care alimentau in mare parte sentimentul de identitate nationala a fiecarui individ. Aceste consideratii subliniaza puternica dimensiune simbolica a numeroase servicii publice.

Dezvoltarea capitalismului si a exceselor sale va conduce statul sa intervina mai mult cu scopul de a asigura coeziunea sociala si pentru a atenua fluctuatiile conjuncturale. Este momentul cand va lua nastere ideea ce va sfarsi prin crearea statului-providenta. Este momentul in care, asa cum sublinia Chevallier, "statul isi paraseste functia de simplu gardian al regulilor jocului social, de responsabil cu apararea ordinii. El devine un actor social de sine-statator

Dar serviciile publice au si o justificare economica determinata de urmatoarele  aspecte:

- existenta monopolurilor naturale[2] , care facea sa fie mult mai economic sa se confere acest tip de activitate unei singure intreprinderi .

- insuficienta pietei in asigurarea investitiilor necesare, ceea ce a facut ca statul sa se substituie agentilor economici privati atunci cand slaba rentabilitate, riscul si marimea investitiilor necesare ii determina pe acestia sa-si piarda inclinatia de a le realiza.

insuficienta gestiunii private a serviciilor publice

vointa statului de a coordona si ghida dezvoltarea economica.

Pe masura dezvoltarii economice, intrucat societatea avea nevoie din ce in ce de mai multe servicii publice diverse, operative, flexibile, statul si institutiile sale, neputand face fata cerintelor sociale, s-au vazut nevoite sa incredinteze unele servicii publice catre persoane private.

Astfel, a aparut ideea prestarii unui serviciu de interes general prin intermediul unei firme private, fapt ce a avut drept consecinta disparitia a doua dintre criteriile (criteriul organic si cel al regimului juridic) care defineau notiunea de serviciu public.

Ca urmare, termenul de serviciu public a devenit o notiune nedefinibila deoarece se bazeaza pe un singur criteriu, cel al interesului general, care, la randul sau, nu poate fi definit.

In consecinta, chiar daca este imposibil de a construi o teorie juridica sau economica a serviciului public, trebuie sa reflectam asupra originilor sale pentru a gasi o coerenta in existenta sa. Studiind evolutia serviciului public devine repede evident ca dezvoltarea lui isi gaseste sursa in vointa autoritatilor publice de a realiza o interventie economica si sociala.

Interesul general este deci punctul comun al acestei notiuni cu continut variabil in diferite tari. Centrul European al Intreprinderilor cu participare publica considera serviciile publice ca fiind "activitati care, pentru motive de interes general, sunt considerate de catre state ca neputand fi reglementate si satisfacute doar prin legea pietei sau care nu sunt susceptibile de a fi atribuite initiativei private". Asadar, printr-o judecata puternic subiectiva, aceste servicii sunt considerate ca fiind publice intr-o societate data, la un anumit mo­ment dat. Este deci imposibil de a defini o frontiera intre public si privat. Ea se con­struieste si se modifica de-a lungul istoriei sale, in functie de dezbaterile politice.

In doctrina juridica romaneasca, Ioan Alexandru afirma ca:

"Serviciile publice, intelese in sens larg, sunt ansambluri de persoane si lucruri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si controlului acesteia"[4]

"Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizatie de stat sau a colectivitatii locale, infiintata de catre autoritatile competente cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii in regim de drept administrativ sau civil in procesul de executare a legii"[5]

In conceptia profesorului Ioan Alexandru, "organismele care presteaza servicii publice pot fi grupate in trei categorii:

autoritati ale administratiei publice;

institutii publice;

regii autonome de interes public.

Aceasta grupare se intemeiaza pe urmatoarele deosebiri:

activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin adoptarea si emiterea de acte administrative, activitatea institutiilor publice este mai mult o activitate intelectuala, iar cea a regiilor autonome este preponderent economica;

mijloacele financiare necesare desfasurarii activitatii autoritatilor publice si, in mai mica masura a institutiilor publice, se asigura de la bugetul statului, iar regiile autonome isi asigura mijloacele banesti, in mare masura, din veniturile obtinute din activitatea proprie;

autoritatile administratiei publice si, in mai mica masura, institutiile publice furnizeaza servicii in mod gratuit, in timp ce regiile autonome presteaza servicii contra cost"[6].

Asadar, putem defini serviciul public drept un ansamblu de activitati, grupate in functie de natura lor in patru domenii:

Nucleul dur al serviciilor publice care include activitatile de mentinere a ordinii publice, protectia persoanelor si a bunurilor, securitatea frontierelor. Putem grupa aici cele cinci activitati traditionale: politia;  justitia; armata; afacerile externe; finantele (colectarea impozitelor si gestionarea bugetului).

Un al doilea domeniu are in vedere crearea conditiilor pentru buna desfasurare a vietii economice si sociale:

pregatirea legilor, decretelor, hotararilor, reglementarilor;

edictarea acestora in texte de aplicare;

aplicarea si controlul legislatiei.

Un al treilea domeniu grupeaza activitati pe care intreprinderile si piata nu stiu sau nu le pot realiza intr-o maniera izolata, precum:

protectia sociala;

pregatirea, formarea pe termen lung: scoli, universitati, cercetare.

Un al patrulea domeniu cuprinde productia de bunuri si servicii, care, din motive economice, sociale sau politice, s-a considerat ca nu pot fi realizate doar conform logicii pietei, adica rentabilitatii. Acest domeniu al serviciilor publice grupeaza activitati foarte variate, precum:

producerea si distributia energiei si a gazului;

posta si telecomunicatiile;

anumite activitati financiare, precum gestiunea monedei nationale si a devizelor (Banca Nationala).

Alaturi de aceste activitati putem include in categoria serviciilor publice tot ceea ce tine de gestiunea mijloacelor proprii de functionare (personal, mijloace materiale etc.).

Asadar , prestatiile de servicii publice sunt extrem de diverse. Un minister, o primarie gestioneaza un numar foarte important de prestatii, foarte diferite una de alta. Aceasta diversitate nu faciliteaza gestiunea lor.

- Prestatiile serviciilor publice sunt adesea prestatii de servicii, foarte rar sunt prestatii materiale. Chiar si atunci cand serviciile publice construiesc sosele, spitale, muzee, ele le construiesc ca suport pentru serviciile pe care le ofera.

- Serviciile publice se disting de produsele materiale. Serviciile sunt intangibile si putin masurabil. Masurarea unui produs fizic este mult mai usor reproductibila, in timp ce masurarea unui serviciu este strans legata de contextul in care acesta este utilizat. Serviciul se bazeaza mult mai mult pe relatia cu producatorul si adesea la productia finala a serviciului participa si clientul. Astfel o prestatie de asistenta reprezinta mai mult decat un dosar administrativ. Ea il include pe angajat si relatia sa cu solicitantul. Efectele sale sunt greu de a fi masurate si depind mult de contextul social, economic, uman si politic in care ele se inscriu.

- Serviciile sunt rezultatul unui proces in care oamenii ocupa adesea un loc mult mai important decat masinile. Gestiunea personalului intr-o organizatie pro­­ducatoare de servicii este mult mai importanta decat intr-o intreprindere industriala.

- Prestatiile de servicii publice sunt adesea mult mai implicante decat celelalte servicii. Sanatatea, educatia, securitatea, impozitele, somajul, locuintele sunt domenii stresante pentru oricine. Datorita acestui fapt, aspectul psihologic al relatiei devine predominant. Ea trebuie sa valorizeze, sa asigure, sa sustina utilizatorul. Imaginea, primirea, calitatea prestatiei perceputa de utilizator sunt mult mai importante decat in domenii precum distributia, reparatiile de automobile etc.

O alta problema care trebuie sa fie tratata este notiunea de "serviciu universal". Ea este descrisa in raportul Comisiei Europene din 1992, privind situatia sectorului comunicatiilor ca fiind "un serviciu de baza oferit tuturor, ansamblului Comunitatii in conditiile unor tarife abordabile si cu un nivel de calitate standard".

Exista doua maniere de a intelege notiunea de "serviciu universal"[7]:

a)     Notiunea ne poate conduce catre ideea unui serviciu minimal, insotit de masuri sociale pentru cei defavorizati, ceea ce este cazul si definitiei sale actuale, care nu numai ca este diferita de conceptul de serviciu public sau de serviciu de interes general in conceptia dreptului administrativ francez , ci mai degraba conduce la punerea lui sub semnul intrebarii, asa cum fac si masurile de liberalizare.

Aceasta este expresia unui serviciu minim, de tip asistential, care corespunde conceptiei europene restrictive a serviciului public. Ea se opune conceptiei franceze, calificata drept "extensiva" si care promoveaza posibilitatea tuturor de a avea un acces universal, la un pret ce face obiectul unei reechilibrari financiare pe intreg teritoriul national.

Cu toate acestea, dezbaterea pe plan european nu este transata. Nu este decat teorie. Izoland serviciul universal de restul activitatilor supuse concurentei, putem suprima posibilitatea unei reechilibrari financiare care permite finantarea componentei cu adevarat sociale a serviciului. Facand acest lucru, colectivitatile publice, prin resursele lor bugetare, ar trebui sa fie cele care-si asuma aceasta sarcina, cu riscul degradarii pe termen lung a serviciului.

b) Notiunea poate fi considerata ca o redescoperire a anumitor principii ale serviciului public, precum cele care se refera la accesibilitate sau la egalitate; ca urmare, ar fi suficient ca acestea sa-si imbogateasca treptat continutul, pentru ca acest nou limbaj comun european sa inceapa sa ia amploare ca si serviciul public sau sa dea un nou continut "serviciului de interes general" din articolul 90 al Tratatului UE.

Ca urmare, Europa nu ar fi doar o mare piata unica organizata in jurul respectarii regulilor de concurenta; ea nu va prinde un sens adevarat pentru popoarele ei decat daca ea le reprezinta asa cum sunt, in maniera lor, tinand cont de istoria lor, alcatuind un ansamblu structurat economic, social, cultural si politic, de echilibru si de coeziune, de solidaritate si de cetatenie. Aceasta implica astazi o reechilibrare a Europei, initierea unui proiect politic de civilizatie.

2 Clasificarea serviciilor publice

Realitatea contemporana ne releva astazi o diversitate si o complexitate a organizarii si functionarii serviciilor publice, datorate specificitatii domeniilor in care se infiinteaza aceste tipuri de organisme sociale, precum si multitudinii cerintelor colectivitatii.

In acest context, serviciile publice pot fi clasificate dupa urmatoarele criterii:

aria de manifestare a interesului ce urmeaza a fi satisfacut:

servicii publice de interes national;

servicii publice de interes teritorial/judetean;

servicii publice de interes local (la nivel de municipiu, oras, comuna).

obiectul serviciilor publice organizate acestea desemnand sfera de activitate in care se manifesta serviciul public, in functie de natura prestatiei:

servicii publice administrative;

servicii publice industrial - comerciale.

regulile juridice aplicabile. Se pot distinge:

servicii publice care functioneaza in regim administrativ (cand serviciile publice sunt organizate si functioneaza ca autoritati administrative, precum si ca organisme aflate sub autoritatea acestora);

servicii publice care functioneaza in regim mixt, de drept privat si de drept administrativ (serviciile publice concesionate in baza unui contract administrativ).

agentii prestatori. Putem vorbi de:

organe sau autoritati ale administratiei publice (ministere, departamente, directii, oficii, servicii deconcentrate ale ministerelor, serviciile din primarii si din consiliile judetene);

institutii publice (scoli, universitati, spitale, Radio - Televiziune);

regii autonome (organisme distincte coordonate de catre autoritati publice);

companii nationale

servicii publice concesionate initiativei particulare (in domeniile pe care legea le stabileste).

Literatura de specialitate din tara noastra distinge urmatoarele categorii de servicii publice[8]:

- serviciul de legiferare, la care participa Parlamentul, care are drept scop adoptarea de norme obligatorii, care sa reglementeze uniform pe intreg teritoriul tarii;

- serviciul public judiciar, infaptuit de catre instantele judecatoresti, care solutioneaza conflictele juridice si sanctioneaza pe cei care incalca legea;

- serviciile publice realizate de catre administratie, care asigura executarea legilor si hotararilor judecatoresti si creeaza conditiile de desfasurare a activitatii in domenii precum sanatatea, instructia publica, cultura, transport etc.

De asemenea, se poate face distinctia intre:

serviciul public care este infaptuit de catre o organizatie publica;

serviciul de utilitate publica care este realizat de catre organisme neguvernamentale (asociatii si fundatii, infiintate de catre particulari si care desfasoara o activitate de interes public, cu scop nelucrativ).

Din punctul de vedere al doctrinei juridice franceze cea mai importanta deosebire este cea dintre:

serviciile publice administrative (sub forma de institutii publice, structuri administrative proprii autoritatilor publice) care sunt supuse regulilor de drept public, atat in ceea ce priveste organizarea lor, cat si referitor la raporturile acestora cu utilizatorii;

serviciile publice industriale si comerciale (sub forma regiilor si societatilor comerciale) ce sunt supuse dreptului public in planul organizarii lor, dar si regulilor de drept privat in ceea ce priveste raporturile cu utilizatorii.

Din punct de vedere al modului de finantare, serviciile publice industriale si comerciale (SPIC) isi acopera cheltuielile din taxele platite de beneficiari, in timp ce sursele de finantare ale serviciilor administrative provin de la bugetul central, respectiv de la bugetele locale.

In general, sunt considerate servicii publice industriale si comerciale serviciile organizate in:

domeniul de salubritate, distributia apei, canalizare;

domeniul energiei, distributia electricitatii, distributia gazului;

domeniul comunicatiilor, transporturi publice interne si interurbane.

Sunt, in principiu, servicii publice administrative:

serviciile cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritatile publice nu le pot incredinta altor persoane (protectia civila, autoritatea tutelara, starea civila, serviciile de urbanism sau licentierea transportului, organizarea alegerilor, recensamantului);

servicii in materie de igiena;

servicii in domeniul educatiei: scoli, licee, gradinite, crese;

servicii culturale si sportive;

servicii de asistenta si ajutor social.

In tara noastra, Sectiunea a-2-a a Capitolului IV al Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, intitulata "Serviciile publice ale comunei, orasului si aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale" utilizeaza aceste doua sintagme, ceea ce ne face sa credem ca exista doua categorii de servicii publice locale:

servicii publice organizate de catre autoritatile administratiei publice locale in principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale si in limita mijloacelor financiare de care dispune. In aceasta categorie a serviciilor publice de interes local intra serviciile publice organizate ca regii autonome, societati comerciale infiintate de catre autoritatile locale care realizeaza in principal servicii de interes economic general pentru comuna sau oras. Numirea si eliberarea din functie a personalului serviciilor publice ale comunei sau orasului se face de catre conducatorii acestora, in conditiile legii;

servicii publice subordonate autoritatilor administratiei publice locale. Ele sunt atat cele care sunt cuprinse in organigrama primariei si care sunt conduse de catre primar si care, in opinia noastra, au caracter exclusiv administrativ, dar si cele organizate ca institutii publice aflate in subordinea primariei in domeniul educatiei, culturii, sanatatii, tineretului, sportului, asistentei sociale etc. Numirea si eliberarea din functie a personalului din aparatul propriu de specialitate al autoritatilor locale se face de catre primar, in conditiile legii. Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din functie a conducatorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate.

Consiliul local aproba, la propunerea primarului, in conditiile legii, organigrama, statul de functii, numarul de personal si regulamentul de organizare si functionare a aparatului propriu de specialitate, ale institutiilor si serviciilor publice, precum si ale regiilor autonome de interes local.

Conform Legii administratiei publice locale, consiliile locale pot infiinta institutii publice, societati comerciale si servicii publice de interes local. Ele urmaresc, controleaza si analizeaza activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, normele de organizare si functionare pentru institutiile si serviciile publice de interes local. Numesc si elibereaza din functie, in conditiile legii pe conducatorii serviciilor publice de interes local, precum si pe cei ai institutiilor publice din subordinea lor.

In ceea ce priveste regiile autonome de interes local, infiintate sau reorganizate de catre consiliul local, in cazul lor acesta numeste si elibereaza din functie, in conditiile legii, pe membrii consiliilor de administratie ale regiilor autonome din subordinea sa.

La nivel local si judetean, serviciile publice pot fi clasificate astfel:

servicii publice cu caracter administrativ

serviciile de paza asigurat de corpul gardienilor publici;

serviciile de protectie civila;

serviciile de autorizare a constructiilor;

serviciile de stare civila;

serviciile de autoritate tutelara;

serviciile de protectie a copilului;

serviciile de urbanism si amenajarea teritoriului;

serviciile de colectare taxe si impozite;

serviciile publice comunitare pentru situatii de urgenta;

serviciile publice comunitare pentru evidenta persoanelor;

serviciile publice comunitare de politie.

servicii publice sociale, culturale, de educatie, de tineret si sport;

serviciile publice comunitare de utilitati publice care asigura[9]:

alimentarea cu apa;

canalizarea si epurarea apelor uzate si pluviale;

salubrizarea localitatilor;

alimentarea cu energie termica produsa centralizat;

alimentarea cu gaze naturale;

alimentarea cu energie electrica;

transportul public local;

administrarea fondului locativ public;

administrarea domeniului public.

Acest ultim domeniu administrarea domeniului public grupeaza activitati si actiuni de utilitate si interes public avand ca obiect:

construirea, modernizarea, exploatarea si intretinerea strazilor, drumurilor, podurilor, viaductelor, a pasajelor rutiere si pietonale subterane si supraterane;

amenajarea si intretinerea zonelor verzi, a parcurilor si gradinilor publice, a terenurilor de sport, a locurilor de agrement si a terenurilor de joaca pentru copii;

amenajarea, intretinerea si exploatarea lacurilor, strandurilor si a bazelor de odihna si de tratament;

deratizarea si dezinsectia institutiilor publice, a locuintelor, a spatiilor comerciale si de alimentatie publica, a unitatilor de servicii si productie;

construirea, modernizarea, intretinerea si exploatarea pietelor, bazarelor, targurilor si oboarelor;

organizarea si optimizarea circulatiei rutiere si pietonale, semnalizarea si dirijarea circulatiei;

indepartarea zapezii si preintampinarea formarii poleiului si a ghetii;

amenajarea, organizarea si exploatarea parcarilor, locurilor publice de afisaj, reclame, a panourilor publicitare, a mobilierului urban si ambiental;

servicii de intretinere, reparatii curente si reabilitare a fondului locativ public si/sau privat;

infiintarea, organizarea si exploatarea de spalatorii si curatatorii chimice, de ateliere de reparatii auto;

infiintarea, organizarea si exploatarea bailor publice, a salilor de gimnastica si fizioterapie, a salilor si terenurilor de sport, a patinoarelor si partiilor si instalatiilor de schi, transport pe cablu, a campingurilor;

activitati de coserit, ecarisaj, administrarea cimitirelor, a gradinilor botanice si zoologice, a wc-urilor publice etc.;

servicii de iluminat public.

Serviciile de utilitati publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general si au urmatoarele particularitati:

a) au caracter economico-social;

b) raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica;

c) au caracter tehnico-edilitar;

d) au caracter permanent si regim de functionare continuu;

e) regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;

f) presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;

g) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, orasenesti, municipale sau judetene;

h) sunt infiintate, organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice locale;

i) sunt organizate pe principii economice si de eficienta;

j) pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie in baza reglementarilor de drept public, fie in baza reglementarilor de drept privat;

k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului 'beneficiarul plateste';

l) recuperarea costurilor de exploatare ori de investitii se face prin preturi, tarife sau taxe speciale.

3 Principiile de organizare si functionare

Chiar si in cazul in care gestiunea este asumata de catre o persoana privata, serviciile publice trebuie sa satisfaca o serie de principii care decurg din finalitatea si misiunea acestora, aceea de a satisface interesul general. Ele pot fi grupate in doua categorii:

principii fundamentale ale serviciilor publice;

principii de actiune ale serviciilor publice.

3.1 Principiile fundamentale ale serviciilor publice

Principiile fundamentale sunt principiul egalitatii, al neutralitatii si al continuitatii. Este vorba despre un fond comun de principii aplicabil tuturor serviciilor. In continuare vor fi tratate in mod succesiv lasand de o parte principiul gratuitatii al carui domeniu de valabilitate este marginal, deoarece serviciile publice industriale si comerciale sunt prin natura lor efectuate contra unui pret care trebuie sa acopere cheltuielile cu prestatiile furnizate. In ceea ce priveste gratuitatea serviciilor publice administrative aceasta este departe de a fi generala si absoluta. Cateodata activitatile auxiliare serviciilor publice sunt foarte scumpe (cazul justitiei). Insa, din punct de vedere economic nu se poate vorbi de gratuitate. Aceasta nu are sens pentru ca se pune problema modalitatii de plata: prin pret, prin redeventa sau prin impozit.

Principiile fundamentale sunt cele care dau sens serviciului public si care trebuie sa-i inspire pe functionarii care le furnizeaza, in comportamentul lor cotidian fata de utilizatori.

A. Principiul egalitatii

Acesta instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferenta intre utilizatori in ceea ce priveste accesul la serviciile publice, cat si in ceea ce priveste serviciul oferit in sine. Insa, aceasta egalitate a drepturilor nu trebuie sa insemne uniformitatea prestatiei. Principiul de egalitate a accesului si trata­men­tului nu interzice diferentierea modului de furnizare a serviciului public cu scopul de a lupta contra inegalitatilor economice si sociale. Prestatiile pot fi diferentiate in timp si spatiu si trebuie sa fie realizate in functie de diversitatea utilizatorilor.

B. Principiul neutralitatii

Multi teoreticieni trateaza acest principiu ca o dezvoltare al principiului egalitatii. Neutralitatea garanteaza liberul acces al tuturor fara discriminare la serviciile publice. Ea implica laicitatea statului, impartialitatea functionarilor publici si interdictia oricarei discriminari bazate pe convingeri politice, filozofice, religioase, sindicale sau care tin de originea sociala, sex, stare de sanatate, origine etnica.

C. Principiul continuitatii

Satisfacerea interesului general nu poate fi decat continua, permanenta. Intreruperea serviciul public ar avea consecinte grave. Chiar daca nu ar paraliza toata activitatea economica la nivel national, ea ar risca, in orice caz, sa afecteze functionarea unui sector al vietii colective. De aceea, autoritatile publice trebuie sa faca tot posibilul pentru a evita dezordinea care ar rezulta din intreruperea serviciului. Din acest punct de vedere continuitatea serviciului public este o transpunere la nivel administrativ a principiului continuitatii statului.

Principiul continuitatii este pus ca o prima conditie celor care infiinteaza serviciul public. Revelator este cazul concesionarului care, chiar in cazul unei schimbari a conditiilor economice prevazute initial, trebuie sa asigure gestiunea serviciul public comercial si industrial incredintat. In nici un caz nu-i este permis sa opreasca activitatea pentru ca interesul general cere continuitatea serviciul public.

Acest principiu are consecinte directe asupra agentilor serviciului public. In multe tari, in aproape toate serviciile publice, indiferent de natura lor, anumite forme de greva cu efecte paralizante sunt interzise. In plus, multe guverne isi rezerva dreptul de a limita sau interzice dreptul la greva pentru a evita folosirea abuziva a acestuia sau contrara necesitatilor de ordine publica.

3.2 Principiile de actiune ale serviciilor publice

Aceste principii permit oricarui cetatean sau utilizator sa asigure buna functionare a serviciilor publice si sa-si puna in valoare drepturile. In acest sens sunt activate:

A. Principiul transparentei

- Toti utilizatorii dispun de dreptul de informare asupra actiunii serviciilor publice si acestea au obligatia de a informa utilizatorii intr-o maniera sistematica. Transparenta trebuie conceputa ca o conditie a dialogului si concertarii, dar si ca un instrument de control a actiunii serviciilor publice de catre utilizatori.

- Administratia trebuie sa incerce sa urmeze o procedura de consultare prealabila oricarei decizii fundamentale, cu scopul de a permite cetateanului sa-si puna in valoare argumentele. Serviciile publice trebuie, ori de cate ori este posibil, sa consulte utilizatorii inainte de a adopta decizii care tin de organizarea si continutul serviciului oferit.

- Evaluarea politicilor si actiunilor publice reprezinta o obligatie ce se impune tuturor serviciilor si tuturor nivelurilor administrative. Ea reprezinta garantia eficacitatii, cat si a efectivitatii serviciului public.

- Orice utilizator poate obtine accesul la documentele administrative in limitele legislatiei in vigoare. El poate cere comunicarea documentelor nominale care il privesc si poate consemna observatiile sale in anexa documentului comunicat. Serviciile publice trebuie sa informeze destinatarul asupra motivelor care au stat la baza deciziei adoptate. Ele trebuie sa-i indice posibilitatile de reclamatii si caile de recurs.

- Orice cetatean poate contesta deciziile care il privesc, poate formula o reclamatie si cere o rectificare. El se poate adresa serviciului public insusi, institutiilor independente create in acest scop (mediatorul) sau judecatorului atunci cand n-a obtinut satisfactie.

B. Principiul simplificarii

Existenta unor proceduri si texte de lege clare si usor de inteles constituie garantia statului de drept. Efortul de simplificare si transparenta administrativa reprezinta un levier esential al relatiei serviciilor publice cu utilizatorii. Serviciile publice trebuie sa nu pregateasca noi reguli juridice decat in masura in care problema existenta nu poate fi rezolvata prin alte mijloace.

C. Principiul accesibilitatii

Serviciile publice trebuie sa fie accesibile in ceea ce priveste implantarea lor geografica, in special in zonele rurale si in cartierele cu probleme.

D. Principiul cuantificarii

Fiecare serviciu public ar trebui, in mod progresiv, sa incerce sa-si difuzeze, in mod clar, obiectivele sale si sa-si creeze indicatori care sa masoare calitatea si satisfacerea nevoilor utilizatorilor.

E. Principiul participarii

Cei care lucreaza in cadrul serviciului public, precum si utilizatorii trebuie sa gaseasca cai pentru a coopera mai activ pentru imbunatatirea acestuia. In activitatea lor cotidiana, serviciile publice reprezinta o garantie a coeziunii sociale a natiunii. La randul sau, cetateanul trebuie sa se simta responsabil de activitatea serviciilor publice.

F. Principiul adaptarii

Principiul adaptarii mai este numit si principiul mutabilitatii si implica o flexibilitate constanta a serviciului public. Acesta trebuie sa fie adaptat necesitatilor interesului general care pot fi destul de greu de definit apriori pentru ca sunt variabile in timp si spatiu. Autoritatile administrative trebuie sa aprecieze corect aceste cerinte si sa modeleze functionarea serviciului in functie de acestea. Functionarii publici trebuie sa-i faca sa inteleaga pe toti utilizatorii ca trateaza cazurile tinand cont de asteptarile si nevoilor lor chiar daca autorul legii sau al reglementarii nu le-a putut avea in vedere in toata diversitatea lor.

Aceasta presupune ca cei care conduc trebuie sa-i asculte pe cei condusi, sa-i inteleaga si sa raspunda cerintelor lor. De asemenea, acest principiu explica dependenta serviciul public fata de o colectivitate locala.

G. Principiul fiabilitatii

- Utilizatorul are dreptul la aparare juridica si la fiabilitate in relatiile sale cu administratia si cu serviciile publice. Aceasta inseamna ca statul trebuie sa stabileasca clar modalitatile si conditiile de functionare a serviciilor publice, precum si regulile dupa care sunt efectuate prestatiile; in caz de schimbari, noile reguli trebuie sa fie aplicate urmand modalitati care permit utilizatorului sa li se adapteze in cele mai bune conditii.

- Trebuie facuta o evaluare a regulilor existente si, in masura posibilitatilor, trebuie elaborate, pentru noile reguli, fise de impact care estimeaza cheltuielile si costurile atat cele directe, cat si cele induse.

- In sfarsit, serviciul public trebuie sa stie sa-si recunoasca erorile, sa le corecteze cat mai rapid posibil si sa suporte toate consecintele, atat in raport cu utilizatorii pentru a-i despagubi, cat si in ceea ce priveste reglementarea si organizarea serviciilor.

Aceasta conceptie privind obligatiile serviciului public are repercusiuni juridice foarte importante.

4 Metode de gestiune a serviciilor publice locale

Metodele de gestiune locala se definesc ca tehnici juridice de care dispun colectivitatile locale descentralizate si gruparile lor (sindicate, asociatii de comune, districte, comunitati urbane etc.) pentru a-si exercita competentele ce le-au fost acordate. Acestea sunt:

diferite procedee utilizate de catre colectivitatile locale pentru gestiunea serviciilor publice care intra in competenta lor;

activitati de reglementare si prestare a serviciilor pe care le creeaza si organizeaza pentru satisfacerea interesului general al populatiei lor.

Inainte de a prezenta aceste metode de gestiune locala se impun trei observatii:

a)   Inainte de toate, trebuie avut in vedere principiul liberei administrari a colectivitatilor locale, afirmat de Constitutie. Aceasta implica faptul ca fiecare colectivitate locala dispune de o libertate de alegere in ceea ce priveste modul de gestiune a unei activitati care intra in sfera sa de competenta. Pentru anumite activitati publice, legea poate, insa, impune un anumit mod de gestiune.

b)  In alegerea unui mod de gestiune, colectivitatea locala se ghideaza dupa unul sau mai multe criterii. Trebuie sa se tina seama de normele juridice in vigoare, de anumite aspecte politice si financiare:

- Aspectele politice sunt legate de faptul ca unii alesi locali cred in superioritatea gestiunii de catre o persoana publica, in timp ce altii prefera un mod de gestiune efectuat de catre o persoana particulara. In general, se poate considera ca cei care apartin partidelor de stanga prefera gestiunea realizata de catre un organ public, iar cei de dreapta pe cea realizata de persoane particulare, desi, in ultimul timp, se observa multe abateri de la aceasta presupusa regula. Nu este vorba numai despre un principiu politic, ci si de o manifestare a clientelismului. Elementele politice intervin si in alegerea modului de control care este ales, unde, iarasi, in mod traditional, exista diferente de abordare intre cei de dreapta si cei de stanga.

- Aspectele financiare se refera la faptul ca, prin incredintarea unei activitati unei organizatii publice sau private, activitatea respectiva ajunge sa fie tratata ca fiind in afara bugetului. 

c)   Intrucat metodele de gestiune locala reprezinta mecanisme juridice, exista mai multe modalitati de exercitare a acestora. In mod traditional, se face distinctia intre gestiunea asigurata de catre o persoana publica (regie directa, institutie publica) si gestiunea incredintata unei persoane fizice sau juridice particulare. Desi distinctia pare foarte clara, in realitate, de multe ori, categoriile se intrepatrund.

Avand in vedere diversificarea activitatilor colectivitatilor locale, prevederile legale si practica administrativa din Franta fac referire la trei moduri principale de gestiune locala: gestiunea directa, gestiunea delegata si parteneriatul.

4.1 Gestiunea directa

Se poate vorbi de gestiune directa atunci cand o autoritate locala ia in responsabilitatea sa organizarea si functionarea unui serviciu public. Acesta se afla in competenta sa si, in aceasta ipoteza, nici o persoana juridica de drept public sau privat nu se poate interpune intre serviciul public si colectivitate.

Se poate vorbi de doua tipuri de gestiune directa: regia simpla si regia depersonalizata.

A. Regia simpla

Un serviciu public gestionat in regie simpla sau directa este cel in care autoritatea locala, care a decis crearea serviciului sau careia legea i-a incredintat aceasta responsabilitate, isi asuma direct functionarea serviciului astfel incat acesta se confunda total cu aceasta autoritate, iar serviciul nu apare decat sub forma unei activitati in cadrul aparatului propriu de specialitate al autoritatii locale.

Ca urmare, serviciul public organizat in regie simpla nu are nici personalitate juridica distincta de cea a colectivitatii si nici autonomie financiara Aceasta implica urmatoarele caracteristici:

Deciziile privind functionarea si organizarea serviciului sunt adoptate de catre organul deliberativ si organul executiv al colectivitatii.

Mijloacele financiare ale serviciului sunt furnizate de catre bugetul general al colectivitatii in care intra si eventualele venituri obtinute de pe urma serviciului.

Personalul serviciului este recrutat dintre functionarii colectivitatii.

Bunurile serviciului apartin domeniului public si privat al colectivitatii.

Aceste caracteristici pun in evidenta controlul total al colectivitatii asupra serviciului respectiv.

Este, totusi, posibil ca in marile colectivitati locale sa se constate o relativa individualizare a serviciilor gestionate in regie simpla. De exemplu, intr-o comuna mare exista, in general, un serviciu public al drumurilor care este condus de catre o directie specializata. Aceasta dispune de functionari care ii sunt special repartizati si care au legatura cu structura tehnica a functiei publice teritoriale. Serviciul este dotat cu mijloace tehnice specifice si dispune de mijloace financiare individualizate in bugetul colectivitatii, mai ales in cazurile in care bugetul este alcatuit pe functiuni. Cu toate acestea, acest serviciu nu are autonomie juridica si financiara in raport cu primaria, iar toate deciziile care il privesc depind de autoritatile locale: consiliul local si primarul.

Domeniul de utilizare al regiei simple, ca mod de gestiune al serviciilor publice locale, este foarte larg:

- in afara de cazurile in care se recurge la regia simpla datorita unor reglementari existente in ceea ce priveste gestiunea unei anumite activitati locale, acest sistem de gestiune este, in general, rezervat serviciilor publice administrative locale, gestiunea directa fiind, pentru unele dintre aceste servicii, modul normal de gestiune;

- cand este vorba de servicii industriale si comerciale locale (apa, salubritate, incalzire urbana, transporturi, colectarea deseurilor finantata prin redevente, abatoare publice, anumite activitati portuare etc) acest tip de regie se adapteaza relativ greu unei gestiuni de tip comercial si industrial, lipsindu-i supletea juridica si contabila;

- se mai poate remarca faptul ca serviciile publice de stat (de exemplu, starea civila, autoritatea tutelara, evidenta si actualizarea listelor electorale, recensamantul general al populatiei, organizarea alegerilor) se realizeaza tot prin regie simpla.

Alegerea regiei simple. Cand organul deliberativ al unei colectivitati locale alege regia simpla ca mod de gestiune al unui serviciu local face acest lucru pentru ca doreste ca aceasta colectivitate sa controleze organizarea si functionarea - mai ales in plan financiar - a serviciului respectiv. De fapt, organului deliberativ ii revine sarcina de a adopta deciziile privind reglementarea organizarii si functionarii, organul executiv avand misiunea de a le pune in practica, in gestionarea de zi cu zi a serviciului care este asigurat sub autoritatea sa de catre functionarii colectivitatii.

Deci, gestiunea in regie simpla permite organelor colectivitatii   sa-si impuna fara intermediar conceptiile lor privind gestiunea serviciilor publice, conceptii pe baza carora ei au fost alesi de catre cetateni. De altfel, cand serviciul public respectiv este de natura administrativa, gestiunea in regie simpla este supusa aplicarii dreptului administrativ in ceea ce priveste organizarea si functionarea sa, in caz de litigiu intervenind judecatorul administrativ.

Acest mod de gestiune prezinta anumite inconveniente, mai ales, in cazul serviciilor publice industriale si comerciale, inconveniente legate de:

aplicarea chiar daca atenuata, a regulilor de drept administrativ si a regulilor de contabilitate publica;

dificultatea de a individualiza in cadrul bugetului a prevederilor privind veniturile si cheltuielile unui anumit serviciu in conditiile in care fiecare serviciu public industrial si comercial trebuie sa-si echilibreze veniturile cu cheltuielile.

B. Regia depersonalizata

Acest mod de gestiune apare in cazul serviciilor publice comunale care nu dispun de personalitate morala sau juridica, dar care au autonomie financiara si organe de gestiune proprii care vin in sprijinul autoritatilor reprezentative ale colectivitatii.

Aceasta metoda de gestiune prezinta urmatoarele caracteristici:

Serviciile in regie depersonalizata se confunda intotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativa in subordinea careia se afla.

Autoritatea care a creat serviciul detine controlul asupra gestiunii sale.

Acest mod difera de regia simpla pentru ca regia depersonalizata este prevazuta cu autonomie financiara, constituind un organism de gestiune cu o pozitie individuala in cadrul colectivitatii. Regia dispune de un buget distinct de bugetul general al colectivitatii, acesta fiind votat de catre organul deliberativ al acesteia.

Organizarea unei asemenea regii este relativ complexa intrucat, fiind creata de catre organul deliberativ al colectivitatii, regia este administrata, sub autoritatea organelor executive si deliberative ale acesteia, de catre un consiliu de exploatare si un director desemnati de catre organul executiv la propunerea organului deliberativ.

In cadrul unei asemenea regii, atributiile de gestionare a serviciilor publice sunt repartizate intre patru autoritati:

organele deliberative si executive ale colectivitatii;

consiliul de exploatare;

directorul regiei.

In unele cazuri se poate constata ca acest patrulater poate deveni o sursa de tensiuni, dificultati si frictiuni in functionare, fapt care explica de ce acest tip de regie se foloseste mult mai putin decat regia directa.

Initial, acest mod de gestiune a aparut pentru serviciile publice industriale si comerciale unde era necesara o individualizare a gestiunii mai ales pe plan financiar.

4..2 Gestiunea delegata

Acest tip de gestiune exista atunci cand autoritatea locala, care a creat serviciul public, decide sa incredinteze gestiunea acestuia unei persoane publice sau private distincta din punct de vedere juridic.

Persoana care gestioneaza, in general o persoana juridica, se interpune intre serviciul public si colectivitate. Autoritatea locala nu poate interveni in functionarea serviciului, dar isi pastreaza competenta de a controla daca gestionarul respectiv isi realizeaza sarcinile in conformitate cu cerintele interesului general.

Exista doua tehnici de delegare a gestiunii unui serviciu de interes local:

delegarea unilaterala;

delegarea contractuala.

A. Delegarea unilaterala

Este rezultatul unui act juridic unilateral (lege, act administrativ) prin care unei persoane publice sau private i se incredinteaza gestionarea unui serviciu public, de cele mai multe ori de natura administrativa.

A1. Delegarea unilaterala catre o persoana publica - Regia autonoma

Serviciul public este incredintat unui organism public, adica unei persoane juridice de drept public, creata prin lege sau de catre organul deliberativ al colectivitatii locale.

Un asemenea mod de gestiune are urmatoarele caracteristici:

Serviciul public este incredintat unilateral unui organism public care are personalitate juridica si autonomie financiara fiind, deci, o persoana juridica distincta de colectivitatea locala.

Aceasta regie autonoma nu poate gestiona decat serviciul public sau serviciile publice limitativ definite pe care colectivitatea i le incredinteaza (principiul specializarii se opune competentei generale a colectivitatii teritoriale).

Aceasta gestiune se realizeaza sub controlul colectivitatii.

Conducerea serviciului este asigurata de catre organe proprii, respectiv consiliul de administratie (organ deliberativ) si directorul (organ executiv) care dispun de competenta de a intocmi acte juridice unilaterale si de a incheia contractele necesare pentru functionarea serviciului respectiv. Aceste organe sunt numite direct sau indirect de catre autoritatea locala deliberativa.

Regia autonoma dispune de un buget propriu supus principiilor echilibrului si contabilitatii publice.

Regia autonoma este, in general, rezervata serviciilor publice industriale si comerciale

Regiile prevazute cu personalitate juridica si autonomie financiara constituite de catre colectivitatile locale au fost create la inceput pentru asemenea activitati. Pentru a determina regimul juridic de functionare a regiei autonome este necesar sa se determine modul in care se imbina calitatea sa de persoana publica cu natura efectiva a serviciului public gestionat.

Avantajele cele mai importante ale regiei autonome, ca mod de gestiune locala, sunt urmatoarele:

autonomia gestiunii administrative si financiare a serviciului public fata de colectivitatea care l-a creat si care nu intervine direct in functionarea sa;

supletea gestiunii in cazul serviciilor publice industriale si comerciale;

eficienta in gestiune datorita specializarii regiei autonome.

Exista, totusi, si unele dezavantaje:

autonomia fata de colectivitatea locala, in anumite cazuri, este relativa, mai ales in plan financiar;

organizarea regiei autonome este realizata cu dificultate datorita normelor de drept public ceea ce constituie cateodata o piedica in gestiunea serviciului;

prezenta in consiliul de administratie a unor reprezentanti ai grupurilor de interese nu permite ca intotdeauna sa se adopte decizii care sa reflecte interesul general.

A2. Delegarea unilaterala catre o persoana privata

O asemenea tehnica este deseori utilizata la nivelul serviciilor publice nationale, mai ales pentru serviciile publice administrative, pe care legea le incredinteaza unei persoane juridice de drept privat fara ca, in prealabil, sa fie incheiata o conventie intre cel care deleaga si cel care este delegat.

Delegarea unilaterala catre o persoana privata este rareori intalnita atunci cand este vorba despre serviciile publice locale, deoarece o colectivitate locala nu dispune de posibilitatea de a impune unei persoane private gestiunea unor asemenea servicii. Trebuie sa se remarce, totusi, faptul ca modul de gestiune care se apropie cel mai mult de cel al delegarii unilaterale este cel in care, de exemplu autoritatea deliberativa a unei comune creeaza ea insasi o asociatie si ii incredinteaza gestiunea unei activitati de interes general (practicarea activitatilor sportive, gestiunea unei cantine scolare etc). In acest caz, asociatia este deseori condusa de catre primar si de catre consilierii municipali si depinde, in mare masura, pe plan financiar de comuna. Aceasta situatie poate crea unele probleme pentru ca unii reprezentanti ai puterii locale sunt implicati in activitatea si gestionarea asociatiei.

B. Delegarea contractuala

Autoritatea locala, competenta de a crea un serviciu decide sa incredinteze gestiunea acestuia - pe baza de contract - unei persoane distincte de colectivitate.

Conventia incheiata intre colectivitatea care deleaga si persoana delegata constituie un contract administrativ in care se concretizeaza acordul partilor si modalitatile financiare ale delegarii. Aceste contracte sunt insotite de caiete de sarcini in care sunt definite drepturile si obligatiile partilor cu scopul de a asigura o functionare a serviciului potrivit principiilor generale ale serviciilor publice (continuitate, adaptare constanta, egalitatea in fata serviciului public, transparenta).

B1.  Principiile care guverneaza delegarea contractuala

Delegarea contractuala este utilizata in domeniul serviciilor publice industriale si comerciale, dar constituie, de asemenea, si o modalitate posibila de gestiune pentru serviciile publice administrative locale.

- In ceea ce priveste natura juridica a celui delegat, el poate fi:

o persoana publica (de exemplu, o intreprindere publica specializata in gestiunea apei);

o persoana fizica sau juridica de drept privat - cazul cel mai des folosit cand este vorba de delegarea contractuala.

Se poate recurge la o societate comerciala pentru serviciile publice cum ar fi apa, colectarea deseurilor, pompele funebre, incalzirea urbana, transporturile, gestiunea echipamentelor publice etc. Natura particulara a celui delegat implica o aplicare foarte larga a dreptului privat, iar forma comerciala permite o gestiune foarte supla. In schimb, colectivitatile publice care deleaga nu isi asuma obligatiile de control fata de cei carora le-au incredintat delegarea.

Delegarea contractuala poate fi incredintata unei asociatii care sa gestioneze anumite activitati, cum ar fi cele culturale, sportive, turistice, privind alimentatia scolara etc. Asociatia de drept privat asigura o mare suplete in functionare, permite administrarea serviciului de catre persoane direct interesate in gestiunea sa si le permite acestora sa beneficieze de un regim fiscal avantajos. Cu toate acestea, formula nu corespunde serviciului de natura comuna si sunt cazuri in care colectivitatile locale nu-si asuma intotdeauna obligatiile asociatiilor pe care le-au delegat.

- Alegerea celui delegat revine adunarii deliberative a colectivitatii locale care se pronunta si asupra contractului de delegare, insa, in multe cazuri, delegarile de servicii publice sunt supuse si unei aprobari superioare, in unele cazuri a prefectilor.

- In cele mai multe state, jurisprudenta porneste de la faptul ca o colectivitate locala trebuie sa dispuna de o libertate totala in alegerea celui pe care il deleaga astfel incat pentru efectuarea si gestionarea unui serviciu public sa fie aleasa persoana cea mai apta sa gestioneze serviciul public in conformitate cu cerintele interesului general.

- Se iau masuri prevazute de lege pentru a evita favoritismul. Publicitatea si prezentarea de oferte concurente sunt procedee obligatorii in delegarea contractuala.

- Daca procedeul de delegare elibereaza colectivitatea locala de gestionarea serviciului public, colectivitatea locala trebuie, totusi, sa-si asigure diverse modalitati de control pentru a verifica daca cel delegat gestioneaza in mod corespunzator serviciul public respectand conventia de delegare si prevederile din caietul de sarcini.

- In interesul bunei functionari a serviciului delegat, autoritatea locala dispune de competente care ii permit modificarea si chiar rezilierea unilaterala a contractului administrativ. In cele mai multe cazuri, conventiile de delegare au o durata limitata. De asemenea, in cele mai multe situatii, conventiile de delegare trebuie facute publice.

B2. Modalitatile de delegare contractuala

Reglementarile in vigoare si practica au pus in evidenta cateva tipuri de delegare a serviciului public.

a) Concesionarea

Conventia cea mai clasica este cea de concesionare a serviciului public. In cadrul acesteia, autoritatea administrativa locala insarcineaza o intreprindere exterioara sa gestioneze serviciul public pe o perioada de timp bine determinata, pe riscul si raspunderea acesteia, intreprinderea concesionara fiind remunerata din tarifele platite de catre utilizatorii serviciilor.

Concesionarea prezinta urmatoarele caracteristici:

1. Imputarea riscurilor asupra concesionarului

Concesionarul se angajeaza sa asigure buna functionare a serviciului public pe cheltuielile sale, asumandu-si inclusiv pericolele si riscurile ce rezulta din realizarea serviciului respectiv. Astfel, concesionarul isi finanteaza cheltuielile de functionare. In principiu, colectivitatea este eliberata de grijile financiare.

2. Realizarea investitiilor initiale de catre concesionar

Intrucat concesionarul isi asuma realizarea investitiilor initiale, concesionarea prezinta interes pentru administratie pentru ca, in mod normal, n-o costa nimic.

3. Remunerarea concesionarului de catre utilizatori

Remuneratia sa se obtine direct de la utilizator in contrapartida prestatiei efectuate. Utilizatorii suporta cheltuielile legate de functionarea serviciului public platind la folosire tarife sau redevente. Acest criteriu, considerat ca esential pentru concesionari, ar putea fi modificat daca se tine seama de faptul ca nu intotdeauna concesionarul suporta toate riscurile si pericolele.

4. Mentinerea unui control public de catre administratia care a facut concesionarea

Administratia nu trebuie sa se dezintereseze de serviciul concesionat intrucat este vorba despre un sistem public care trebuie sa corespunda cerintelor de egalitate, continuitate etc. In ultima instanta, administratia este aceea care ramane responsabila de buna functionare a serviciului si, pentru a asigura acest lucru, ea dispune de o gama intreaga de sanctiuni.

5. Durata contractului

Contractele se incheie, in general, pe termen lung (pentru treizeci, cincizeci, saptezeci si cinci sau chiar nouazeci si noua de ani) pentru a-i permite concesionarului sa-si recupereze investitiile. De aici rezulta ca acest concesionar devine un fel de colaborator permanent al administratiei.

In secolul al XIX-lea concesionarea serviciului public, deseori dublata de cea a unor lucrari publice, a cunoscut un succes imens si a permis realizarea de mari lucrari (transporturi feroviare, distributia apei, a gazului etc.). In perioada actuala, concesionarul nu mai este neaparat o persoana particulara, putand fi vorba despre o societate mixta sau de o intreprindere publica.

b) Arendarea

Arendarea reprezinta un mod de gestionare a serviciului public in cadrul caruia autoritatea administrativa remite unei intreprinderi exterioare un echipament pe care aceasta trebuie sa-l exploateze pe riscul si raspunderea sa.

In legislatia romaneasca, arendarea este o modalitate care nu este permisa decat in cazul terenurilor.

Caracteristicile arendarii sunt:

1. Imputarea riscurilor asupra intreprinderii exterioare

Cel care arendeaza gestioneaza serviciul pe riscul sau si suporta eventualele pericole.

2. Realizarea investitiilor initiale de catre autoritatea locala

Cel care arendeaza nu finanteaza investitiile initiale ca in cazul concesiunii, colectivitatea punandu-i la dispozitie sub o anumita forma serviciile la cheie. Cel care arendeaza are obligatia de a plati o taxa pentru utilizarea instalatiilor apartinand colectivitatii.

3. Remunerarea intreprinderii exterioare de catre utilizatori

Intreprinderea percepe tarifele platite de catre beneficiarii prestatiei, varsand o taxa fixa la bugetul local, diferenta dintre tarif si taxa constituind remunerarea sa.

4. Mentinerea unui control public de catre administratia care a facut arendarea

Colectivitatea trebuie sa verifice in permanenta daca cel care arendeaza face in mod constant operatiile de intretinere si reparatii si isi indeplineste obligatiile financiare care ii revin.

5. Durata contractului

Cel care arendeaza nu este implicat in amortizarea investitiilor (instalatiilor), de aceea durata contractului are in vedere o durata mult mai scurta decat in cazul concesionarii.

c) Regia interesata si geranta

Reprezinta acele metode de gestiune in cadrul carora autoritatea locala deliberativa insarcineaza o intreprindere exterioara sa asigure gestionarea serviciului, dar conservandu-si responsabilitatea financiara.

In ambele modalitati de gestiune colectivitatea locala isi pastreaza o mare influenta asupra serviciului.

Regia interesata si geranta prezinta urmatoarele caracteristici:

- autoritatea locala isi pastreaza responsabilitatea generala a serviciului;

- autoritatea locala suporta cheltuielile financiare si determina conditiile de functionare, dar nu asigura gestiunea zilnica a acestuia, ea fiind incredintata unui responsabil sau unui gerant;

- nu exista o relatie financiara directa intre intreprinderea exterioara si utilizatori intrucat colectivitatea locala este responsabila cu perceperea tarifelor de la beneficiarii serviciilor.

O diferenta in remunerarea celor care exploateaza permite caracterizarea fiecarei din aceste doua modalitati:

responsabilul interesat este remunerat nu de catre utilizatori, ci de catre colectivitate, care ii varsa o suma determinata in functie de cifra de afaceri, la care se adauga o prima de productivitate si, cateodata, o parte din beneficii;

gerantul este, de asemenea, remunerat de catre colectivitate, percepe o remuneratie forfetara completata eventual cu o prima calculata in functie de cifra de afaceri.

Aceste modalitati de delegare contractuala au fost prezentate deoarece sunt cele mai cunoscute si mai utilizate, dar acest lucru nu inseamna ca nu exista si alte sisteme de delegare. Exista, astfel, montaje contractuale (de exemplu, exploatarea prin antrepriza, contracte de antrepriza si de lucrari publice) care ajung pana la asocierea directa a contractantului si colectivitatii locale in executia, in grade diferite, a unei misiuni de serviciu public.

C. Parteneriatul

Parteneriatele se manifesta ca moduri de gestiune locala atunci cand o colectivitate locala participa, in mod voluntar, la o actiune hotarata de catre o alta colectivitate locala sau de catre stat, aceasta avand o incidenta directa asupra dezvoltarii si zonei sale.

Daca se iau in considerare activitatile privind serviciile publice ale colectivitatilor locale si cele la care ele participa in calitate de parteneri, este posibil sa se alcatuiasca un tablou aproape complet al metodelor de gestiune locala.

Pentru a defini termenul de parteneriat trebuie sa pornim de la prezentarea aspectelor pe care le poate acoperi:

in acest sens, putem mentiona dificultatea de a stabili, pentru fiecare categorie de colectivitate, competente perfect omogene si acoperind toate un sector anumit de activitate;

problema definirii competentelor este agravata si de numarul diferit de niveluri de competenta la nivelul tarii si teritoriului (de exemplu, judete, municipii, orase, comune etc).

In acest sens sunt prezentate cateva puncte de reper.

Colectivitatile locale se pot uni pentru a exercita in comun o anumita competenta atribuita lor de catre lege. Se poate spune ca aceasta cooperare intercomunala constituie un prim exemplu de gestiune parteneriala.

In ultimul timp, in multe tari sau regiuni, acest tip de parteneriat a cunoscut o dezvoltare rapida. Astfel, intre mai multe colectivitati poate fi creata o comunitate de interese economice, sociale si culturale si poate fi definit - in intelegere cu factorii interesati - un proiect comun de dezvoltare.

Interventia parteneriala se deruleaza, de asemenea, si printr-o gestiune partajata prin lege intre mai multe colectivitati locale, implicand, eventual, si statul, fiind cu atat mai bine administrata daca persoanele publice competente, deci interesate, accepta sa actioneze ca parteneri . Drept exemple pot fi citate domeniile scolar, cultural, sportiv, al turismului, al luptei impotriva calamitatilor etc. Conform legislatiei franceze, asocierea colectivitatilor locale in scopul realizarii unor servicii publice da nastere unor persoane juridice de drept public.