Sanctiunile actelor de drept administrativ

Sanctiunile actelor de drept administrativ

1. Notiunea sanctiunii juridice administrative

Principiul legalitatii impune stricta respectare a legilor si a celorlalte acte juridice subordonate lor in activitatea organelor de stat, inclusiv in activitatea executiva. Incalcarea legalitatii de catre administratia publica atrage atat sanctionarea activitatii ilegale cat si a autorului ei, functionarul administrativ, care poate raspunde disciplinar[1], contraventional sau penal , in functie de gravitatea incalcarii savarsite, cat si patrimonial sau material , conform legislatiei anterioare, daca fapta ilicita a cauzat prejudicii evaluabile pecuniar.

Sanctionare activitatilor ilegale comise se face cu scopul de a inlatura efectele juridice care pot leza societatea, drepturile si interesele subiectelor de drept. Sanctiunile specifice aplicate unor aspecte ale activitatii executive prin care s-a incalcat legea sunt nulitatile si inexistenta care lovesc, in general, actele juridice de orice natura ale administratiei de stat si, in primul rand, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalitatii. Aceste sanctiuni nu se pot aplica faptelor material-juridice sau simplelor operatiuni tehnico-materiale, chiar daca s-au savarsit cu incalcarea legii, intrucat ele producand doar efecte de natura materiala anularea acestora ne mai putand readuce lucrurile la starea lor initiala[6].

Dimpotriva, actele juridice fiind manifestari de vointa se vor putea desfiinta, in efectelor, tot prin manifestari de vointa contrare primelor si pe care le inlatura. Dupa gravitatea viciilor care afecteaza legalitatea actelor de drept administrativ si dupa efectele lor asupra acestora distingem intre sanctiunile inexistentei si cele ale nulitatilor. In literatura de specialitate se utilizeaza fie o clasificare tripartita (in inexistenta, nulitate absoluta si nulitate relativa)[7], fie o clasificare bipartita a acestor sanctiuni (in nulitati absolute si nulitati relative) .

2. Inexistenta actelor de drept administrativ

Actele de drept administrativ poseda prezumtia de legalitate ceea ce le face sa fie considerate ca fiind conforme in intregime cu legea, chiar daca sunt ilegale, atata timp cat ilegalitatea lor nu este dovedita iar actul nu este desfiintat. Uneori viciul ilegalitatii este atat de evident si afecteaza in asa masura actul incat acesta este lipsit de prezumtia de legalitate "ab initio", astfel incat se poate considera ca actul nici nu a luat fiinta. In unele ramuri de drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distinctiei dintre sanctiunea inexistentei si cea a nulitatii, in special a celei absolute[9], desi in acele ramuri s-a ridicat, pentru prima data, problema inexistentei actelor juridice.

Astfel, practica judiciara a stabilit ca atunci cand vanzatorii nu au semnat un contract, nici nu au intentionat vreodata sa vanda imobilul specificat in el, este cazul de a se face "constatarea inexistentei actului"[10]. De asemenea, in mod similar, s-a pus problema inexistentei casatoriei incheiate intre persoane de acelasi sex, in dreptul familiei . Literatura juridica civilista a adus o serie de obiectiuni distinctiei dintre inexistenta si nulitate absoluta, pledand pentru mentinerea ca sanctiune, in respectiva ramura, doar a sanctiunii nulitatii absolute, alaturi de nulitatea relativa.

S-ar parea, la prima vedere, ca notiunea de "inexistenta" sugereaza lipsa oricarui efect juridic[12]. Desigur, un act inexistent nu genereaza, nu modifica si nu stinge raporturi juridice conform intentiei autorului sau, dar totusi el poate produce efecte juridice echivaland cu un fapt material-juridic (licit sau ilicit) putand avea ca efect, de exemplu, obligatia restituirii prestatiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorata a unui impozit fixat prin act inexistent.

S-ar parea, ca desi teoretic se poate distinge inexistenta de nulitate absoluta, practic efectul este acelasi, intrucat in ambele situatii actul este desfiintat in intregime cu efect retroactiv. Totusi distinctia, intre cele doua sanctiuni, este marcata de faptul ca actul lovit de nulitate absoluta continua sa produca efecte juridice, in baza prezumtiei de legalitate, pana in momentul in care se constata, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de catre organele competente, pe cand in cazul inexistentei actul nu beneficiaza de la bun inceput de aceasta prezumtie si nu poate fi pus in executare.

In ce priveste regimul juridic[13] al celor doua sanctiuni nu putem constata o identitate in sensul ca ambele se constata prin hotarare judecatoreasca. In cazul inexistentei actului administrativ se poate refuza punerea lui in executare, fie de catre organul de stat, ca subiect activ, fie de catre subiectul pasiv, fara a mai fi necesara o hotarare judecatoreasca de constatare a inexistentei si in asteptarea careia actul sa fie aplicat, datorita, caracterului sau executoriu, intrucat s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul civil, in dreptul administrativ insasi organul emitent sau cel de executie poate constata din oficiu inexistenta actului juridic.

Caracterul unitar al dreptului[14] nu impune ca in toate ramurile sale, inclusiv in dreptul civil si administrativ, sa existe o unitate in ceea ce priveste regimul sanctionator aplicabil actelor juridice, intrucat nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sanctiuni proprii, inclusiv a sanctiunilor inexistentei , in unele ramuri de drept, asigurandu-se astfel o mai puternica aparare, din considerente specifice, a legalitatii in acele ramuri.

In dreptul administrativ ratiunea introducerii sanctiunii inexistentei prezinta, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. Intr-adevar, in baza prezumtiei de legalitate, ce caracterizeaza actele administrative, ele sunt executorii de drept producand efecte pana in momentul desfiintarii lor. In cazul inexistentei prin simpla ei constatare, facuta de orice subiect interesat, prezumtia este inlaturata fara o procedura deosebita, actul neavand nici macar aparenta de legalitate si fiind lipsit de caracterul executoriu.

Cauzele inexistentei rezida in lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esentiale ale actelor de drept administrativ, respectiv vointa, subiectul, obiectul si motivul. Spre deosebire de dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esential, de exemplu a vointei, in unele situatii, potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistenta ori la nulitatea absoluta a actului, ci la cea relativa in beneficiul celui care nu si-a dat consimtamantul sau a carui vointa lipseste[16], in dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare. Astfel, daca un act administrativ trebuie sa fie emis in comun de mai multe organe, dar se emite numai de catre unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, daca un act administrativ este emis de catre un functionar dupa eliberarea sa din functie actul este inexistent prin lipsa calitatii juridice a subiectului decident. Situatia este similara si in cazul lipsei obiectului actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizatii de instrainare pentru o constructie care nu mai exista) ori in cazul lipsei motivului actului (de exemplu, cand se emite actul de sanctionare contraventionala pentru o fapta penala). In sfarsit, nepublicarea unor anumite acte administrative, de pilda, hotararile guvernamentale, atrage inexistenta .

3. Efectele inexistentei actelor de drept administrativ

Efectele inexistentei acestor acte sunt urmatoarele:

1) Nu exista prezumtia de legalitate si nu opereaza caracterul executoriu al actului, a carui existenta si executare poate fi contestata si respectiv refuzata;

2) Invocarea inexistentei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricand, intrucat nu opereaza prescriptia;

3) Viciul inexistentei actului administrativ il poate constata orice instanta judecatoreasca[18], indiferent de competenta sa materiala sau teritoriala in solutionarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative si indiferent de faptul ca daca acel act ar fi fost numai ilegal instanta nu il putea cenzura, nici in baza Legii nr.554/2004, nici in baza altor legi speciale, deoarece organele judecatoresti vor putea inlatura actul administrativ, a carei inexistenta este invocata pe calea exceptiei, de la solutionarea litigiului pus in miscare pentru alte considerente decat inexistenta actului administrativ;

4) In cazul actelor inexistente caile administrative de atac se pot exercita oricand, respectiv reclamatia si sesizarea, pentru a se constata inexistenta actelor juridice;

5) Daca viciul inexistentei vizeaza acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilitatii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaza numai actele legal emise[19] nu si pe cele inexistente;

6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiinteaza dupa procedura specifica acelor ramuri de drept;

7) Organul de stat nu poate fi tinut sa emita un act individual in temeiul unui act normativ inexistent si nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexistenta;

8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut si nici pentru viitor, indiferent de data invocarii viciului care-l afecteaza;

9) Inexistenta formalitatilor procedurale legal necesare adoptarii actului administrativ antreneaza nevalabilitatea acestuia din urma.

4. Diviziunea nulitatilor in dreptul administrativ

Nulitatea reprezinta sanctiunea care loveste actele juridice, lipsindu-le de acele efecte juridice in vederea carora aceste acte au fost constituite. Si in dreptul administrativ, intocmai ca si in dreptul civil[20], distingem urmatoarele categorii de nulitati:

a) Dupa modul lor de consacrare, nulitatile pot fi exprese, adica prevazute de lege (de exemplu, in cadrul modificarilor sau adaugirilor, altele decat cele legale si care atrag nulitatea actului de identitate[21]) si nulitati virtuale, neprevazute de lege dar care se deduc din norme (de exemplu, adoptarea actului juridic fara majoritatea ceruta de lege );

b) Dupa intinderea efectului lor distructiv, distingem nulitati totale, care desfiinteaza actul in intregime (de exemplu, emiterea actului fara avizul conform) si nulitatii partiale, care-l desfiinteaza numai in parte (de exemplu, daca viza de stabilire a domiciliului s-a obtinut fraudulos, opereaza numai anularea ei[23] fara anularea actului de identitate pe care este mentionata);

c) Sub aspectul cauzelor care le determina si a regimului juridic nulitatile se divid in nulitati absolute si nulitati relative, pentru prima ipoteza exemplificam situatia procesului-verbal de constatare a savarsirii contraventiei din care daca lipseste un element prevazut de lege actul este lovit de nulitate (absoluta)[24], in timp ce lipsa semnaturii de pe inscrisul constatator al hotararii consiliului local , determina nulitatea relativa a acesteia;

d) Dupa modul lor de constatare, nulitatile pot fi nulitati de drept si nulitati constatate de organele de stat (administrative sau judiciare);

e) Dupa obiectul lor, deci dupa elementul la care se refera, nulitatile pot fi nulitati de fond, cele care vizeaza continutul actului juridic, si nulitati de forma care deriva din incalcarea conditiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.

Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferita de cea a actelor civile regulile sanctiunii civile nu se pot extinde in dreptul administrativ Actele civile ale administratiei de stat vor fi insa supuse regimului juridic al nulitatilor din dreptul civil. Precizam cateva din deosebirile de esenta a nulitatilor din cele doua ramuri de drept.

a) Nulitatea administrativa este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate, in timp ce nulitatea in dreptul civil este antrenata, in general, de incalcarea legii;

b) Daca in dreptul civil regula este aceea ca nu exista nulitate fara ca ea sa fie expres prevazuta de lege (de exemplu, art. 803, 822, 823 etc. din Codul civil) in afara cazurilor cand se incalca regulile de interes general sau se lezeaza intereselor partilor, situatie in care nulitatea poate fi virtuala, in dreptul administrativ nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale exprese in acest sens. Motivul acestei deosebiri esentiale deriva din faptul ca nulitatile civile ocrotesc, in general, drepturile si interesele partilor din raportul juridic in timp ce nulitatile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale[26] chiar si in cazul actelor individuale si cu atat mai mult in cazul actelor normative.

c) In cazul distinctiei dintre nulitatile totale si nulitatile partiale apar sensibile diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau este normativ.

1) In cazul actelor normative care includ, de regula, mai multe norme, nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. Existenta unui act normativ in parte valabil este pe deplin compatibila cu conceptia juridica generala asupra nulitatii, dandu-se posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor sa se pastreze dispozitiile care nu contravin legii si sa se mentina actele individuale emise in temeiul normelor ramase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept administrativ, care are un caracter executoriu, atunci cand se intemeiaza pe dispozitii normative vadit legale. Conditia de mentinere partiala a actului normativ este ca normele ilegale sa nu reprezinte tocmai regulile de baza, osatura pe care se sprijina intregul act, temeiul sau juridic, intrucat, in caz contrar, actul este nul in intregul sau.

Se mai poate intampla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice sa fie ilegale. Daca acel element nu este esential pentru existenta normei aceasta se va putea aplica. De exemplu, daca norma reglementeaza o anumita situatie, iar ipoteza si dispozitiile ei sunt in conformitate cu legea, conduita urmata de subiecti si conforma cu reglementarea trebuie considerata legala. Caracterul ilegal al sanctiunii prevazute de acea norma nu afecteaza legalitatea masurilor luate cu respectarea celorlalte doua elemente, respectiv ipoteza si dispozitia.

Daca elementul ilegal este esential pentru existenta normei, de exemplu, ipoteza normei stabileste o fapta contraventionala, dar care cuprinde trasaturile unei infractiuni, intreaga norma este ilegala, deoarece genereaza o imposibilitate practica de aplicare si a celorlalte doua elemente, respectiv dispozitia si sanctiunea.

2) In ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu sa se faca o distinctie atat de neta intre nulitatea totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect, necuprinzand prevederile multiple de genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot mentine chiar daca altele sunt ilegale. De aceea, in mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este totala. De exemplu, daca autorizatia de instrainare a fost emisa cu gresita individualizare topografica a imobilului actul este nul in intregul sau.

Pot insa exista si cazuri de nulitati partiale ale unor acte individuale. De exemplu, daca prin actul de sanctionare contraventionala se stabileste, alaturi de amenda administrativa legal aplicata, si masura confiscarii unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativa, actul trebuie considerat valabil numai in ceea ce priveste partea referitoare la sanctiune si nu cea relativa la masura confiscarii.

d) Mijlocul procedural de desfiintare totala sau partiala, relativa sau absoluta a actelor de drept administrativ, este fie revocarea de catre organul emitent fie anularea dispusa de catre alte organe de stat.

5. Nulitatile absolute si nulitatile relative in dreptul administrativ

Terminologic legislatia administrativa consacra doar notiunea de nulitate absoluta, in timp ce nulitatea relativa este subinteleasa intotdeauna ca o nulitate virtuala. Nulitatea absoluta, consacrata legal, este, de regula, o nulitate expresa, denumita "nulitate" (a procesului-verbal in materie contraventionala)[27], "anulare" (in ipoteza anularii mentiunii de schimbare a domiciliului) sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate) ori "nulitate de drept" (art. 46/2 din Legea nr.215/2001).

In literatura administrativa reluandu-se distinctia civilista dintre nulitatile absolute si cele relative s-a considerat ca actele de drept administrativ sunt nule cand sunt in vadita contradictie cu legea, incalcand cerintele ei esentiale si sunt anulabile cand incalca cerinte ori au lipsuri neesentiale. Consecintele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi urmatoarele[30]:

- in cazul nulitatii absolute a actului ea poate fi invocata de catre orice organ sau persoana care pot refuza executarea, in timp ce nulitatea relativa o poate invoca doar cel cu drepturi si interese lezate prin acel act;

- actul nul nu poate fi validat, neavand o existenta juridica, in timp ce actul anulabil se poate confirma prin indreptarea viciilor de forma sau a lipsurilor neesentiale;

- cand se constata nulitatea actului nu este necesara revocarea intrucat actul nu a putut produce efecte valabile pentru trecut si viitor, in timp ce actul anulabil trebuie revocat de catre organele competente.

Teoria civilista a nulitatilor aplicata integral in dreptul administrativ poate genera serioase obiectii[31].

In primul rand, in dreptul civil controlul legalitatii actelor juridice il infaptuieste justitia iar nu o parte a raportului juridic, ca in dreptul administrativ, respectiv chiar organul de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotari asupra valabilitatii actului civil instanta trebuie, in prealabil sesizata. De aceea, in dreptul civil exista acte cu privire la a caror nulitate sesizarea o poate face numai cel vatamat si exista si acte cu privire la a caror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotita ci si orice interesat, inclusiv instanta de judecata ce va putea ridica din oficiu, in cadrul litigiului dedus in fata ei, problema nulitatii absolute a unui act juridic.

In dreptul administrativ distinctia dintre cele doua categorii de nulitati, absoluta si relativa sub aspectul subiectilor indreptatiti a le invoca, nu este atat de neta, intrucat operand principiul oficialitatii, organul de stat poate verifica din proprie initiativa sau din oficiu si poate constata in acelasi mod nulitatea absoluta sau relativa a propriului sau act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea posibilitate exista atat in cazul actelor administrative emise din oficiu cat si a actelor emise la cerere, intrucat caracterul unilateral al actelor administrative, cat si calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic si emitent al actului, il indreptatesc din oficiu sa cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunand, in masura in care acest drept nu ii este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiintarea actului in cauza.

In al doilea rand, in dreptul civil se face distinctie intre cele doua categorii de nulitati sub aspectul posibilitatii de prescriere a actiunii prin care se invoca nulitatea. In dreptul administrativ, in baza principiului oficialitatii, oricand organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fara a mai fi necesara sesizarea lui in termen de catre vreo parte interesata. Mai mult, el are obligatia verificarii legalitatii actului si obligatia desfiintarii lui indiferent de termenul care s-a scurs intre emiterea actului si constatarea nulitatii lui. Se stie ca in dreptul administrativ formele controlului (intern si extern) presupun o verificare permanenta si din oficiu a activitatii executive existand obligatia de a desfiinta sau de a propune desfiintarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizeaza, deopotriva, atat actele revocabile, cat si cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci cand viciul nulitatii este determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Desigur, daca actul administrativ a generat raporturi juridice de alta natura decat cea administrativa, cum sunt cele civile, de munca etc., ele se vor desfiinta dupa procedura specifica acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilitatii de invocare din oficiu a nulitatii, fie ea absoluta, fie relativa constatam urmatoarele:

- nu exista un termen general de prescriptie in ce priveste invocarea lor, putand fi oricand invocate, organul avand totusi obligatia ca in termenul prevazut de lege[32] sa se pronunte asupra reclamatiei sau a sesizarii prin intermediul carora subiectele de drept au semnalat cazurile de ilegalitate;

- organul administrativ poate, ca regula generala, sa-si desfiinteze propriul act fara existenta unei norme legale exprese care-l imputerniceste in acest sens;

- daca actul administrativ ilegal a generat si alte raporturi juridice administrative afectate de ilegalitatea actului de putere si asupra carora administratia de stat nu mai are competenta de a hotari, se poate pune in modul specific acelor raporturi problema dreptului organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea.

In al treilea rand, daca in dreptul civil nulitatea absoluta opereaza in cazul incalcarii unor interese generale, in dreptul administrativ ea poate opera chiar daca se vizeaza interese de ordin personal ori local putand fi instituita in interesul partii care o invoca. In dreptul administrativ un act individual trebuie emis si cu respectarea intereselor generale. In mod similar un act normativ poate leza interese personale cand viciul ilegalitatii lui se reflecta in actul individual.

In al patrulea rand, daca in dreptul civil nulitatile absolute nu se pot confirma, in dreptul administrativ o nulitate invocata din oficiu, poate fi, uneori, confirmata cu efect retroactiv, chiar daca ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus in executare in lipsa acordului emis de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executarii de acest acord, ceea ce acopera cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea initiala a actului juridic.

Nulitatea actelor de drept administrativ prezinta importanta si in cazul in care instanta de judecata solutioneaza un litigiu in care se ridica problema ilegalitatii unui act administrativ individual. In cazul in care obiectul actiunii in justitie il constituie tocmai anularea actului administrativ, instanta de judecata, dupa caz, dispune masura anularii actului. Daca nulitatea actului se invoca in mod incidental, pe calea exceptiei de ilegalitate, intr-un proces pus in miscare pe un alt temei decat ilegalitatea actului, instanta de judecata desi nu anuleaza actul, constatand nulitatea lui il inlatura de la solutionarea respectivului litigiu.

Consideram ca in fata instantei de judecata nu pot opera cu privire la nulitatile actelor administrative aceleasi reguli ca si cele din dreptul civil material, de exemplu, in materia prescriptiei. De aceea instanta va putea invoca din oficiu si oricand pe parcursul procesului, neregularitatea unui act administrativ, intocmai ca si oricare parte din proces. Invocarea nulitatii actelor administrative in fata instantei de judecata nu poate sa le schimbe natura lor juridica, convertindu-le in nulitati civile, deoarece nulitatea isi pastreaza regimul juridic propriu ramurii de drept careia ii apartine, indiferent de natura organului chemat sa o constate sau sa se pronunte asupra ei. Desigur, procedura invocarii si solutionarii nulitatii se va face cu respectarea cerintelor procedurale specifice organului de jurisdictie care trebuie sa solutioneze problema.

Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulitatii in dreptul administrativ este felul normei lezate. Incalcarea normelor imperative atrage nulitatea absoluta, iar incalcarea acelor dispozitive determina nulitatea relativa. In general, normele imperative apara interese generale, iar cele dispozitive interese personale. In categoria normelor imperative intra prevederile care se refera la elementele esentiale si la conditiile de valabilitate ale actelor administrative, normele privind competenta si procedura administrativa, etc. In categoria normelor dispozitive intra acele reguli referitoare la formalitatile procedurale neesentiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea inscrisului constatator al unui act juridic adoptat in mod valabil de un organ colegial.

Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice fata de partile raportului juridic si fata de terti, efecte analizate in paragraful consacrat anularii actelor administrative