Pregatirea elaborarii actelor de drept administrativ

Pregatirea elaborarii actelor de drept administrativ

Pregatirea sau elaborarea deciziei reprezinta prima etapa in procesul decizional, etapa in care nu exista o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potentiala. Fazele etapei pregatitoare sunt: aparitia necesitatii elaborarii deciziei, documentarea decizionala si fundamentarea deciziilor potentiale, intreaga etapa fiind dublata de formalitatile procedurale prealabile adoptarii actelor juridice.

1. Aparitia necesitatii elaborarii deciziei

Procesul si procedura decizionala sunt declansate de aparitia necesitatii si de declansarea formelor procedurale pregatitoare. In cazul actelor administrative normative pregatirea elaborarii acestora este declansata, de cele mai multe ori, de aparitia unui act normativ superior care obliga la emiterea actelor administrative respective. In cazul actelor individuale necesitatea emiterii lor poate fi declansata din motive diverse dintre care enumeram: solicitarea adresata administratiei in vederea satisfacerii unui drept subiectiv, savarsirea unui fapt ilicit (contraventie) care se cere sanctionat printr-un act administrativ, etc.

Cunoasterea necesitatii elaborarii actelor trebuie sa parvina organelor competente care pot declansa, in acest fel, procedura corespunzatoare. Aceasta necesitate trebuie sa se mentina pe tot parcursul procesului decizional intrucat ea justifica atat adoptarea cat si executarea deciziei.

In aceasta faza se disting urmatoarele subperioade: cunoasterea faptelor si fenomenelor sociale care urmeaza a fi solutionate prin decizie; alegerea si determinarea obiectului deciziei potentiale.

a) Cunoasterea faptelor si fenomenelor sociale

Organelor administrative le revine obligatia cunoasterii permanente si corespunzatoare a faptelor care au relevanta juridica si necesita adoptarea de act juridic, cat si a fenomenelor sociale care, prin amploarea lor, se impun reglementarii administrative urmarindu-se, dupa caz, incurajarea dezvoltarii lor sau, dimpotriva, restrangerea si eliminarea lor treptata. Fata de evolutia unui fapt sau fenomen nou aparut se pot adopta urmatoarele pozitii: neinterventia in evolutia lor datorita lipsei de semnificatie juridica; urmarirea evolutiei lor si, dupa caz, interventia asupra faptului sau fenomenului prin intermediul actelor juridice; obligatia legala de interventie din parte organului de stat atunci cand exista o prevedere in acest sens.

b) Alegerea si determinarea obiectului si scopului deciziei potentiale

Sesizand necesitatea sociala nou nascuta si existand obligativitatea rezolvarii ei, sau luarea in considerare a necesitatii de rezolvare, organul de stat in baza unei investigatii sumare si prealabile, urmareste un anumit scop constand in solutionarea situatiei respective. In concordanta cu acest scop se determina obiectul de reglementare a actului normativ (adica precizarea grupului de raporturi sociale ce se cer a fi reglementate) sau se determina conduita pe care trebuie sa o urmeze subiectele in mod concret in cadrul actelor individuale. Prefigurarea obiectului si a scopului este o operatiune absolut necesara, chiar daca in final nu se va adopta o decizie, intrucat intreaga activitate de documentare, avizare, etc. trebuie sa se desfasoare cu un anumit scop si avand un obiect determinat.

Intre faptele ce fac obiectul rezolvarii prin decizie exista diferite grade de prioritate, in privinta urgentei de solutionare. De aceea adoptarea unei decizii poate fi amanata in favoarea alteia. Cele mai multe decizii se emit in conditiile existentei posibilitatii de optiune a organului, iar altele in conditiile lipsei acestor posibilitati, organul fiind obligat la emiterea deciziei.

2. Documentarea decizionala

a) Informatia in procesul decizional

Adoptarea deciziei se bazeaza pe cunoasterea prealabila si aprofundata a faptelor[1] de o anumita semnificatie juridica. Aceste fapte parvin factorilor de decizie prin intermediul datelor sau informatiilor , care au calitatea (izomorfism) de a corespunde realitatii si de a o reflecta . In sens material notiunea de "informatie" desemneaza ideea mesajului sau elementul de cunoastere ce se transmite sau se ia la cunostinta, iar in sensul formal desemneaza "datele" sau materialul de prelucrat, indiferent de continutul pe care il exprima . Aceste date se pot prezenta prin simboluri (semne, litere, cifre) care exprima un anumit continut, astfel incat datele contin informatii . Datele au de regula un suport material, purtator de date si implicit de informatii, reprezentant de documente scrise, cartele perforate, benzi magnetice, dischete, etc.

In sens material, informatia este o comunicare care contine elemente de cunoastere a unor stari sau evenimente trecute, prezente sau viitoare. Sarcinile de informare sunt sarcini permanente si comune tuturor organelor administratiei publice, sarcini care se realizeaza si prin intermediul unor organe specializate sau a unor structuri interne specializate. Informatiile se apreciaza atat cantitativ (volumul de date obtinut intr-o anumita problema pe unitatea de timp si la un anumit nivel organizatoric), cat si calitativ (ansamblul de caracteristici proprii si nealterate care fac ca informatia sa fie apta pentru a fi luata in considerare la adoptarea unei decizii).

b) Documentele

Documentul este suportul material de fixare a cunostintelor si care poate fi identificat, transmis si consultat fara a i se altera continutul[6]. Sunt documente actele sau inscrisurile constatatoare, planurile, inregistrarile fonice si video, hartile, sigiliile, etc. Documentele se pot clasifica dupa mai multe criterii: dupa continutul lor, distingem documente generale (adrese, formulare, registre de evidenta) care se folosesc in majoritatea institutiilor administrative si documente specifice (imprimate cu regim special, diverse evidente) folosite numai la unele institutii; dupa gradul lor de uniformizare se impart in documente tipizate (cu caracter unitar) cum sunt diferitele formulare, si netipizate sau neunitare cum sunt, de exemplu, rapoartele.

La randul lor informatiile se pot clasifica dupa documentele in care sunt continute astfel: distingem in informatii cuprinse
intr-un singur document si informatii cuprinse in documente disparate; dupa sursa de provenienta informatiile pot fi externe sau interne dupa cum sunt din afara sau din cadrul organului; dupa caracterul lor ele pot fi oficiale, semioficiale si neoficiale; dupa modul lor de aparare prin lege pot fi secrete si nesecrete, respectiv clasificate si neclasificate.

c) Definitia documentarii

Informarea este procesul de acumulare cantitativa si de selectie calitativa a informatiilor[8]. Procesul de informare cuprinde mai multe faze : culegerea, inregistrarea, transmiterea, prelucrarea si pastrarea informatiilor. Aceste operatiuni se realizeaza in functie de modul manual, mecanic sau automatizat de prelucrare a datelor.

In sens larg orice activitate de informare se numeste "documentare". Documentarea administrativa reprezinta activitatea de informare prin intermediul documentelor administrative in scopul cunoasterii unor aspecte ale activitatii executive. Un document este susceptibil de a da o informatie celui care il consulta, iar dupa utilizare el devine un element documentar care se adauga altora avand acelasi obiect[10]. Documentarea este un stadiu necesar si obligatoriu in procesul decizional. Astfel, proiectele de acte normative se elaboreaza pe baza unor studii si lucrari documentare care sa urmareasca asigurarea concordantei reglementarilor cu cerintele vietii economico-sociale .

d) Clasificarea documentarii[12]

Documentarea se clasifica, in principal, in documentare teoretica si documentare asupra situatiei de fapt. La randul ei documentarea teoretica poate fi tehnico-stiintifica si juridica.

Documentarea tehnico-stiintifica asigurata de specialisti are la baza cercetarile stiintifice si investigatiile social-economice[13].

Documentarea juridica urmareste asigurarea cunoasterii cadrului legal in care se va adopta si se va aplica masura preconizata. Ea trebuie sa se bazeze pe concluziile desprinse din cercetarea stiintifica si din practica aplicarii dreptului in tara noastra si in celelalte state, inclusiv din reglementarea comunitara[14]. In unele state au fost create oficii care dispun de calculatoare electronice si de banci de date, de unde se pot obtine solutii sau variante de solutii pentru problemele juridice complexe .

Documentarea asupra starii de fapt se refera la aspectele practice sesizate in urma contactului nemijlocit cu realitatea. Documentarea sau informarea poate fi, dupa modul de obtinere a datelor, directa, prin contact nemijlocit cu sursa de informare si indirecta, cand intre sursa de informare si cel ce utilizeaza informatia se interpun elemente de transmitere sau de prelucrare a datelor, deci elemente intermediare[16].

e) Stabilirea necesarului de informatii

Necesarul minim de informatii cerut pentru o documentare eficienta depinde de obiectul documentarii respective cat si de o serie de sarcini, conditia fiind ca datele obtinute sa fie esentiale. Dintre factorii care influenteaza informarea enumeram[17]:

- nivelul ierarhic caruia ii sunt destinate informatiile deoarece la nivelele superioare trebuie sa parvina datele esentiale[18] si de sinteza, iar la nivelele inferioare trebuie date operative sau curente;

- de importanta fenomenului care, cu cat este mai profund cere o informare cat mai completa si deosebita;

- de ritmul de dezvoltare al fenomenului, intrucat un ritm lent solicita un volum redus de informatii pe unitatea de timp, iar o evolutie rapida solicita o cantitate mai mare de informatii;

- de nivelul prelucrarii manuale, mecanice sau electronice a datelor, intrucat nu toate datele se pot codifica sau chiar daca se codifica, numai de la un anumit nivel sau volum de date se impune prelucrarea lor mecanica sau electronica.

Activitatea de informare are si un caracter social-politic intrucat ea trebuie sa sprijine cunoasterea exacta a fenomenelor pozitive in scopul promovarii lor, dar si cunoasterea tendintelor negative in scopul prevenirii, limitarii si combaterii lor.

f) Etapele documentarii

Documentarea cuprinde mai multe etape si anume: strangerea, inregistrarea, transmiterea, prelucrarea si pastrarea informatiilor.

Strangerea (culegerea, adunarea) datelor se poate realiza direct de catre organul de decizie sau indirect prin intermediul unor organe sau servicii interne (de secretariat), specializate, care au ca scop principal sau subsidiar evidenta si pastrarea datelor.

Majoritatea datelor administrative se gasesc cuprinse in diferite evidente[19] statistice, contabile, tehnico-operative in rapoarte sau sunt obtinute in mod special pentru o anumita decizie care urmeaza sa fie luata. Exista diferite sisteme si metode de informare. Culegerea informatiilor poate fi realizata si in afara procesului decizional atunci cand ea se realizeaza in vederea alcatuirii diferitelor sisteme de evidenta administrativa.

Numeroase date sunt gata colectate in documentele administrative aflate in arhivele autoritatii publice si pot folosite pentru rezolvarea unor lucrari administrative sau pentru diversele actiuni de documentare si informare[22]. Consultarea documentelor se face de catre lucratorii respectivului organ administrativ iar consultarea documentelor altor autoritati ori organizatii sau imprumutarea lor spre consultare altor persoane din afara organului se face numai cu aprobarea conducerii organizatiei detinatoare .

Accesul la documentele secrete este permis numai lucratorilor institutiilor administrative respective si care pentru indeplinirea atributiilor de serviciu trebuie sa lucreze sau sa le consulte, dispunand de aprobarea speciala data in acest scop[24]. Obtinerea datelor de pe documente este usurata de existenta sistemului de evidenta a documentelor, astfel incat sa poata fi gasit orice document si regasite informatiile necesare.

Inregistrarea datelor consta in transpunerea lor pe documente in vederea prelucrarii, sistematizarii, pastrarii si analizei lor. Inregistrarea se poate face pe documente primare, secundare etc., dupa numarul de transcrieri si retranscrieri. Inregistrarea se poate face cu mijloace manuale, mecanice sau electronice. In cazul prelucrarii electronice a datelor ele se inregistreaza intr-o forma codificata, prin simbol, semne, etc.[25] Multiplicarea documentelor constituie un mijloc util de procurare a datelor necesare elaborarii deciziei. In cazul documentelor ce constituie secrete de stat multiplicarea se face numai de catre persoanele care au aprobare sa lucreze cu aceste documente, pastrandu-se o evidenta stricta a exemplarelor multiplicate .

Transmiterea datelor obtinute se face in scopul prelucrarii si analizei lor. Ea se realizeaza oral, mecanic, prin mijloace de telecomunicatii. Deoarece majoritatea datelor sunt consemnate pe documente scrise, in realitate transmiterea informatiilor este o transmitere de documente. Pe parcursul transmiterii lor datele sunt supuse unei actiuni de sintetizare si esentializare, putand exista pericolul deformarii lor. In administratia de stat exista anumite sisteme de evidenta a circulatiei documentelor[27].

Prelucrarea se face in functie de volumul datelor, de mijloacele tehnice si de posibilitatea de codificare, realizandu-se o prelucrare manuala, mecanica sau electronica, rezultand astfel date de sinteza.

Pastrarea datelor se face in functie de suportul material (documente scrise, cartele, benzi) de importanta documentelor[28] si de natura secreta sau nesecreta a acestora .

3. Fundamentarea deciziilor potentiale

Pe baza necesarului de date obtinute se trece la analiza si interpretarea datelor in scopul elaborarii proiectului de decizie. Analiza trebuie sa fie obiectiva si intemeiata pe anumite ipoteze de lucru[30], stabilite pe baza unor teze fundamentale ce trebuie aplicate in noua reglementare. Datele existente, care constituie premisele ipotezei de lucru, pot confirma sau infirma ipoteza.

Metodele de fundamentare[31] a deciziei pot fi metode clasice (metoda constructiva a variantelor care presupune elaborarea mai multor variante de solutii pentru aceeasi problema, iar prin compararea indicatorilor de eficienta se alege varianta optima) si metode moderne, cum este cea oferita de calculul operational.

Factorii de fundamentare[32] ai deciziei pot fi factori obiectivi, de exemplu resursele financiare, sau factori subiectivi, de exemplu capacitatea profesionala a lucratorilor administrativi. Acesti factori pot fi factori controlabili (de exemplu mijloacele tehnice aflate in dotare) sau factori necontrolabili (de exemplu, cresterea numerica a populatiei intr-o anumita localitate sau unitate administrativ-teritoriala).

Diversele elemente care concura la luarea unei decizii se pot reuni intr-o ecuatie a deciziei[33] exprimata in formula matematica D = f (Fi, Fn, V, M) si in care: D = decizia de luat; Fi = factorii care pot fi influentati; Fn = factorii care nu pot fi influentati, dar a caror probabilitate si sens de aparitie se cunosc; V = valoarea elementului uman si care este, la randul ei, exprimata de relatia
V = f1 (C, Q) si in care C = cunostintele profesionale si experienta personala, iar Q = capacitatea de perfectionare a cunostintelor; M = motivatia deciziei.

Principiul care guverneaza fundamentarea proiectelor de decizii este cel al optimizarii lor si consta in transpunerea fenomenului real intr-un model matematic sau din transformarea situatiilor particulare in situatii generale in cazul actelor normative. Fiecare varianta reprezinta o alternativa pentru atingerea aceluiasi scop prin mijloace diferite.

Studiile si materialele documentare se vor intocmi pe baza unor cercetari stiintifice si investigatii social-economice de natura sa ofere mai multe variante organelor de decizie si trebuind sa cuprinda toate elementele necesare unei fundamentari stiintifice si temeinice a optiunii[34]. Aceasta obliga la crearea unui sistem corespunzator de indicatori de eficienta care sa ofere o imagine asupra rezultatelor concrete pe care le-ar oferi fiecare varianta. In cadrul studiilor se vor analiza si efectele de ordin social-economic si politic ale legislatiei in vigoare, cu indicarea deficientelor ei, cat si necesitatea unei noi reglementari cu aratarea efectelor previzibile ale solutiilor preconizate si a impactului produs de noua reglementare. Din etapa de documentare vor trebui consultate si organele care vor avea de avizat proiectele[36] iar expunerea de motive a fiecarei variante de proiect, trebuie sa evidentieze atat avantajele cat si dezavantajele solutiilor preconizate.

4. Forme procedurale prealabile adoptarii actelor de drept administrativ

Etapa pregatitoare sau prealabila reprezinta un moment esential al procedurii decizionale, fiind alcatuita din totalitatea operatiunilor necesare pregatirii emiterii actelor juridice. Aceste operatiuni procedurale numite si acte pregatitoare[37] sau preparatorii sunt instituite pentru a garanta o cat mai buna pregatire a actelor administrative si ele difera dupa caracterul normativ sau individual al actului, dupa caracterul jurisdictional sau nejurisdictional al acestuia fiind indeplinite in ordinea si numarul cerut de lege. In categoria formelor procedurale prealabile enumeram: sesizarea si initiativa, propunerile, avizarile, acordul prealabil, proiectul de act juridic, aprobarea, precum si alte forme procedurale prealabile.

a) Sesizarea si initiativa

Sub aspectul formelor procedurale pregatitoare sesizarea reprezinta forma prealabila prin care un organ al administratiei de stat ia cunostinta de o anumita situatie pentru a carei rezolvare este necesara emiterea unui act juridic. Sesizarea o poate face o autoritate de stat, un organism sau o organizatie cu caracter neguvernamental, persoane fizice si persoane juridice. Astfel, in caz de divergenta intre autoritatile administratiei publice judetene si serviciile publice ale organelor centrale de specialitate ale administratiei de stat va fi sesizat Guvernul pentru rezolvarea situatiei[40]; instantele de judecata au dreptul sa sesizeze organele administrative in vederea reexaminarii autorizatiei de partaj daca acesta ar provoca neajunsuri in folosirea bunurilor ; dreptul de petitionare fiind garantat de lege , organele de stat au obligatia de a rezolva solicitarile cetatenilor referitoare la drepturi si interese personale sau obstesti .

Nu orice sesizare este suficienta pentru a declansa procedura de elaborare a actelor administrative. Atunci cand in urma sesizarii organului se declanseaza in mod obligatoriu o procedura care s-ar putea finaliza prin adoptarea actului administrativ, suntem in prezenta dreptului de initiativa. Acest drept confera titularului sau facultatea de a pune in miscare, in cadrul unui organ, procedura de elaborare a unui act juridic, cu posibilitatea adoptarii actului. Datorita acestui continut al dreptului de initiativa nu putem considera ca exista acte administrative emise din "initiativa" unor organizatii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora[44]. In literatura de specialitate, facandu-se distinctie intre initiativa in sens larg si cea in sens restrans (dreptul de initiativa) se include in notiunea de initiativa in sens larg orice act de sesizare a administratiei de stat, indiferent de autorul ei. Daca sesizarea poate sa apartina oricarui subiect, in schimb dreptul de initiativa apartine numai subiectelor determinate de lege, in caz contrar organul nu este obligat sa declanseze procedura de emitere a actului, desi legea il obliga sa raspunda autorului sesizarii. Asa de pilda, dreptul de initiere a proiectelor de hotarari ale consiliilor locale apartine numai primarului si consilierilor .

Sesizarea are un caracter facultativ atunci cand in urma ei organul nu este obligat sa declanseze procedura de emitere a actului. Sesizarea este obligatorie atunci cand organul are indatorirea sa declanseze procedura de emitere a actului, sa emita un act juridic, ori un alt inscris, sau sa-l emita in conformitate cu continutul sesizarii. Constituie sesizari obligatorii acele dispozitii din actele normative ale autoritatilor ierarhic superioare ale administratiei de stat, care prevad pentru organele subordonate obligatia emiterii actelor juridice conform cu actele organelor supraordonate. Legea prevede obligativitatea emiterii unor acte si inscrisuri in mod obligatoriu pentru unele situatii individuale. Astfel, se prevede obligativitatea organelor de politie de a trimite in termen de cel mult 7 zile de la primirea cererii a copiei dupa cazierul judiciar persoanelor fizice care au un interes legitim sau organizatiilor pentru care cunoasterea lor este necesara[47].

Sesizarea se poate realiza din oficiu sau la cerere. Astfel, aparatul tehnic de specialitate al prefecturii, in urma verificarii legalitatii actelor adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene are ca atributie sa-l sesizeze pe prefect, formuland propuneri corespunzatoare in scopul aprecierii legalitatii acestora[48]. De asemenea, la cererea conducerii scolii speciale de reeducare, comisia pentru ocrotirea minorilor, poate dispune, privitor la minorul care da dovada de indreptare, inlocuirea internarii prin supraveghere deosebita inainte de implinirea varstei de 18 ani .

Sesizarea si initiativa nu sunt forme procedurale in sine, ci ele contin, de regula, propuneri, acorduri prealabile sau sunt insotite de avize.

b) Propunerile

Propunerile sunt acte pregatitoare prin care un organ administrativ sesizeaza un alt organ in vederea luarii unor masuri[50] in sensul recomandarii facute de autorul propunerii. Astfel, Ministerul Sanatatii propune organelor competente masuri de prevenire si combatere a poluarii mediului inconjurator in vederea protejarii populatiei . Propunerea cuprinde un element intern sau de continut, respectiv opinia privind masura ce urmeaza a fi adoptata si un element extern sau de forma respectiv sesizarea organului competent a lua masura. Uneori valabilitatea actelor administrative este conditionata de existenta prealabila a propunerilor astfel incat un organ actioneaza la propunerea altuia. Alteori, administratia face propuneri unor organe ca de exemplu, in cazul propunerii motivate a prefectului, adresata organelor centrale, prin care cere sanctionarea conducatorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea lor .

Propunerile se caracterizeaza prin faptul ca:

- sunt forme procedurale prealabile;

- provin de la un subiect diferit de cel care ia masura;

- sesizarea cu propunerea revine purtatorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se emit la sesizarea organului ce urmeaza sa dispuna masura;

- in unele cazuri ele pot conditiona emiterea actului juridic.

c) Proiectele de acte juridice[53]

Intocmirea viitorului act juridic sub forma proiectului este o operatiune care caracterizeaza in special actele normative. Proiectele se intocmesc de catre organe sau servicii specializate. Ele reprezinta o propunere privind un anumit mod de rezolvare a unei situatii intr-o forma apropiata reunite intr-o anumita ordine si prezentate conform cerintelor impuse de tehnica legislativa[54]. Exista reguli de baza privind elaborarea , structura si redactarea proiectelor. Proiectul cuprinde o manifestare de vointa, uneori chiar din partea organului ce urmeaza sa emita actul juridic, dar acestuia ii lipseste intentia de a produce efectele juridice, din care cauza el nu poate fi confundat cu actul juridic.

d) Avizele

Avizele reprezinta opinii pe care un organ administrativ le solicita intr-o anumita problema pentru a putea decide in deplina cunostinta de cauza[58]. Avizele sunt forme necesare in procedura de elaborare a actelor administrative si sunt solicitate in cazul unor probleme pentru a caror rezolvare justa este utila si cunoasterea opiniilor de specialitate, denumite in literatura si "recomandari" . Avizul nu se confunda cu "preavizul" care reprezinta anuntarea prealabila a masurii desfacerii unilaterale a contractului de munca la un anumit termen anterior intrarii ei in vigoare, perioada in care raportul juridic de munca se mentine .

Dupa subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar de la organul emitent al actului juridic sau de la o structura interna a acestuia[61] si avize externe cand emana de la un alt organ decat cel care urmeaza sa emita actul juridic.

Dupa treapta ierarhica pe care se situeaza organul ce le emite avizele pot proveni[62] de la organe inferioare, egale sau superioare ca pozitie ierarhica fata de organul care le-a solicitat.

Dupa continutul lor avizele pot fi favorabile, favorabile cu obiectii sau propuneri, ori negative.

Dupa modul de conformare al organului solicitat fata de opinia exprimata, avizele se impart in[64]:

- avize facultative[65], caracterizate prin faptul ca organul care emite actul administrativ este liber sa le ceara sau nu, iar daca le-a cerut este liber sa se conformeze sau nu opiniei exprimate de ele;

- avize consultative, caracterizate prin faptul ca organul solicitant este obligat sa le ceara, dar nu este obligat sa li se conformeze, putand adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu, in situatii urgente[66]);

- avize conforme, caracterizate prin faptul ca organul solicitant este obligat sa le ceara, iar daca emite actul juridic este obligat sa li se conformeze, ca, de exemplu, in cazul eliberarii autorizatiilor, prin care se autorizeaza efectuarea de operatii cu materii explozive si cand este necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protectia Muncii (in care sunt indicate unele conditii[67]).

Trasaturile comune ale acestor forme procedurale sunt urmatoarele:

- reprezinta forme prealabile actelor juridice;

- se emit numai la solicitarea unor organe;

- se pot emite de catre organe decizionale[68] ori consultative, de catre functionari de decizie sau functionari lipsiti de acest drept;

- ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat sa emita actul juridic pentru care a solicitat avizul;

- retragerea ulterioara a avizului nu influenteaza valabilitatea actului administrativ legal emis. (In afara de cazul in care organul emitent al actului juridic nu mai respecta conditiile initial prevazute in avizul conform, ca de exemplu, in cazul in care Inspectoratul Teritorial pentru Protectia Muncii retrage avizul necesar eliberarii autorizatiei pentru efectuarea operatiilor cu materii explozive, atunci cand se incalca conditiile legale[69]);

- efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic si nu ca urmare a emiterii avizului.

Avizele se emit de regula, in forma scrisa[70]. In unele opinii avizele consultative si cele conforme se reunesc in categoria avizelor obligatorii datorita trasaturilor comune, respectiv obligativitatea solicitarii lor.

In reglementarile juridice[72] era prezent avizul unic, care avea ca scop asigurarea operativitatii si a simplificarii activitatii de pregatire a actelor normative, in cadrul caruia toate autoritatile de stat interesate, precum si Consiliul Legislativ, isi vor exprima, intr-un singur document, punctul de vedere comun, iar in caz de divergenta se va arata opinia separata. Avizul unic se definea ca reprezentand punctul de vedere comun al organelor care avizeaza proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrarii, pe baza programului legislativ si a planurilor de masuri, inca din faza de documentare prealabila si de conceptie, continuata in toate celelalte etape astfel incat proiectul sa fie, in momentul avizarii, rezultatul unei activitati coordonate a organelor care-l avizeaza si a celor care au sarcina de a-l elabora. Organele de avizare vor examina proiectele de acte normative, in principal, prin prisma specialitatii pe care o desfasoara, exprimandu-si acordul prin aviz unic .

e) Acordul prealabil

Acordul reprezinta o manifestare de vointa a unui organ determinat, prin care acesta isi da consimtamantul pentru ca manifestarea de vointa a unui alt organ al administratiei de stat sa produca efecte juridice. Dupa momentul in care intervine, fata de manifestarea de vointa a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent si ulterior[75].

Acordul prealabil este manifestarea de vointa prin care organul determinat isi da consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre un alt organ, ultimul neputand actiona fara adeziunea primului[76]. Astfel, Ministerul Administratiei si Internelor, prin Comandamentul Pompierilor isi da acordul asupra normelor de prevenire si stingere a incendiilor stabilite de ministere si de alte organe centrale ale administratiei publice . Acordul poate emana de la organe inferioare, egale, sau superioare in grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al acordului . Acordul prealabil are urmatoarele trasaturi:

- se obtine prin sesizarea facuta de organul care beneficiaza de acord;

- provine de la un alt organ[79] decat organul emitent al actului administrativ, acordul fiind un act extern ;

- acordul este o conditie de valabilitate a actului juridic;

- emiterea acordului nu obliga la adoptarea actului administrativ;

- lipsa acordului ca si retragerea ulterioara a acestuia determina nevalabilitatea actului juridic;

- efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existentei celor doua manifestari de vointa, din partea celor doua organe, din care cauza prin acord se creeaza un act administrativ complex;

- acordul nu acopera viciile actului juridic la care se refera, din care cauza in ipoteza ilegalitatii actului administrativ se va ataca in justitie, in temeiul Legii contenciosului administrativ, nu acordul, ci actul juridic.

Prin trasaturile sale acordul se diferentiaza de aviz[81], desi in unele opinii cele doua categorii se identifica . In conditiile

cresterii libertatii de decizie si a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

f) Alte forme procedurale prealabile

In etapa pregatitoare a deciziei administrative se intalnesc si alte forme procedurale, unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor doua categorii.

1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operatiune care caracterizeaza proiectele de hotarari guvernamentale care dupa avizare de catre organele interesate si definitivate, insusite de conducerea ministerelor si a celorlalte organe centrale sau locale, se inainteaza Secretariatului General al Guvernului, care le verifica si le pregatesc in vederea prezentarii lor guvernului[83]. In reglementarea actuala proiectele de acte normative sunt supuse la doua operatiuni procedurale distincte: prima operatiune consta in insusirea proiectului de catre conducerea organului care l-a initiat, ceea ce nu echivaleaza cu adoptarea actului, dupa care proiectul se trimite spre avizare organelor interesate . A doua operatiune consta in adoptarea proiectului de catre organul competent.

2) Anchetele sau cercetarile constau din investigatii facute pe diverse cai (audiere de martori, consultare de inscrisuri, cercetare la fata locului) necesare in vederea unei cat mai bune cunoasteri a problemei ce urmeaza sa fie solutionata printr-un act administrativ (de exemplu, autoritatea tutelara recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea tutorelui[85]).

3) Rapoartele si referatele[86] sunt acte pregatitoare prin care un organ al administratiei de stat prezinta concluziile asupra unei probleme supuse examinarii sale, precizand diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lamurirea carora depinde emiterea unui act administrativ de catre un alt organ.

In mod obisnuit ele sunt acte procedurale scrise si motivate. Exista si rapoarte nemotivate care aduc la cunostinta unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau rapoartele intocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetarii accidentelor de munca .

4) Darile de seama[88] sunt acte prin care se prezinta intreaga activitate a unui organ intr-o perioada de timp. Se aseamana cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja infaptuita. Asemenea acte utilizate frecvent sunt darile de seama contabile, operatiuni care au un caracter obligatoriu in ceea ce priveste intocmirea lor. Darile de seama pot fi incluse si in categoria formalitatilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adopta in baza lor.

5) Procesele-verbale sunt inscrisuri constatatoare ale unei situatii si se intocmesc cu ocazia unor operatiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau in cazul savarsirii unor contraventii a caror constatare se face prin acest inscris incheiat de persoanele anume prevazute in actul normativ[89]. Cand prin ele se dispun si unele masuri, de exemplu sanctiuni, partea respectiva din procesul-verbal reprezinta un inscris constatator al actului administrativ.

6) Dezbaterea publica[90] reprezinta modalitatea procedurala de aducere la cunostinta publica a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional. Dezbaterea are ca trasaturi faptul ca:

- vizeaza proiecte de acte juridice normative;

- se refera la proiecte de importanta publica deosebita;

- se realizeaza anterior adoptarii actelor juridice;

- organele care au elaborat proiectul impreuna cu organele de avizare au obligatia de a analiza observatiile si propunerile facute in cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse vor fi prezentate impreuna cu propunerile de imbunatatire ale proiectului organelor componente pentru a fi avute in vedere la adoptarea acestuia.

7) Indeplinirea unei proceduri jurisdictionale este caracteristica actelor administrative jurisdictionale a caror elaborare se face dupa o procedura specifica in cadrul careia intalnim ca forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori, etc. Astfel, in cazul inaintarii unei plangeri impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei, organul in drept sa o solutioneze citeaza pe cel care a facut plangerea[91].

In conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, in cadrul procedurilor de elaborare a actelor normative participarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite obliga autoritatile si institutiile publice initiatoare de a anunta in prealabil proiectele de acte normative propuse opiniei publice sau solicitantilor, de a
fixa - daca s-a cerut - dezbateri publice si de a analiza propunerile si observatiile facute.