Reforma administratiei publice din perspectiva Agendei de la Lisabona

Agenda de la Lisabona reprezinta un document semnat de tarile membre ale UE in anul 2000, in care acestea si-au propus sa faca din UE, in zece ani, zona cea mai competitiva din lume.

Scaderea increderii in institutiile si autoritatile publice si presiunea crescanda asupra finantelor publice au determinat guvernele sa ia masuri politice care sa vizeze reducerea taliei sectorului public si ameliorarea eficacitatii si eficientei autoritatilor publice. Evident, Romania trebuie sa se inscrie si ea pe aceasta cale, in perspectiva integrarii sale in UE. Am ales aceasta tema intrucat mi s-a parut a fi util a face o trecere in revista a tendintelor de reforma a administratiei pe plan mondial, directii pe care si administratia romaneasca trebuie sa le urmeze.

Pollit si Bouckaert grupeaza strategiile de reforma in patru categorii (2004): de mentinere, de modernizare, de marketizare si de minimizare.

De mentinere - adica de intarire a mecanismelor de gestiune traditionale. Sistemul existent are in vedere o limitare lineara a cheltuielilor fara revizuirea in sensul scaderii a previziunilor in materie de rezultate. Strategia de mentinere are in vedere un control mai minutios si detaliat al cheltuielilor.

De modernizare - ce presupune ca autoritatile publice au intentia de a-si organiza intr-un alt mod structurile si procedurile. In egala masura, este important ca aceasta modernizare sa cadreze cu valorile traditionale ale serviciilor publice. Reformele trebuie sa tina seama de caracteristicile proprii ale sectorului public. Ele au in vedere doua aspecte:

- Pe de o parte, imbunatatirea instrumentelor de gestiune (modernizarea manageriala),

Pe de alta parte, cresterea gradului de participare a cetatenilor si a grupurilor de utilizatori (modernizarea participatorie).

De marketizare - de comercializare care are in vedere o orientare a sectorului public si a valorilor sale catre sectorul privat. A marketiza nu inseamna a privatiza, nici a respinge sau a reduce talia sectorului public, ci a-l reforma. Aceasta presupune ca tehnicile aplicate in sectorul privat sa fie introduse in sectorul public tinand seama de particularitatile acestuia din urma. (ex. concurenta interna).

De minimizare care inseamna a reduce domeniul public, ceea ce implica o privatizare a serviciilor ce reveneau in mod traditional sectorului public.

In cadrul reformelor sectorului public, au fost puse la punct un numar mare de sisteme de control pentru a permite o evaluare globala a sectorului public. Aceasta initiativa reprezinta o conditie prealabila necesara functionarii noilor tehnici de gestiune , precum bugetele bazate pe performanta, contractele de performanta si planurile strategice.

Caracterizarea sistemelor administrative

Pentru a caracteriza sistemele administrative putem utiliza mai multi indicatori: cultura, gradul de descentralizare, autonomia organizatiilor publice.

A.    Cultura administrativa 

Diferentele de la nivelul culturii administrative exercita o influenta semnificativa atat in ceea ce priveste optiunile fundamentale referitoare la amenajarea sectorului public cat si in ceea ce priveste activitatea curenta a functiei publice. Cultura administrativa face parte dintr-o cultura politica si sociala mai vasta. Dimensiunile date de Hofstede (Hofstede, 1980) constituie poate clasificarea cea mai cunoscuta (a culturilor administrative), dar exista, de asemenea, si alte tentative (Mamadouth, 1999). Este clar ca o clasificare a tarilor pe baza culturii administrative relevate de acesta nu este evidenta.

a) Clasificarea lui Loughlin (1994) se bazeaza pe traditiile filozofice si culturale. El distinge un tip anglo-saxon de stat minimal, un tip german de stat organic si un tip francez de stat napoleonian, tipul scandinav fiind o forma mixta a primelor doua tipuri.

b) Pollit si Bouckaert (2004) definesc cultura administrativa ca fiind " ceea ce este considerat normal si acceptabil intr-o organizatie". Acestia disting doua arhetipuri istorice bazate pe traditia statului de drept si pe traditia interesului public intr-o tara. In modelul statului de drept, statul este forta centrala care constrange in societate, iar justitia administrativa ocupa un loc nicidecum neglijabil. In modelul bazat pe interesul public, statul joaca un rol mai putin relevant si este considerat, in principiu, ca un rau necesar. Justificarea este mai importanta decat legalitatea. Este de la sine inteles ca statul de drept si interesul public nu sunt polii opusi ai unui ansamblu bine definit, si ca exista state, ca de exemplu Tarile de Jos, Finlanda si Suedia, unde se poate observa o tendinta catre alte modele.

c) Hooghe (2002) utilizeaza patru dimensiuni elaborate de Page (1995): coeziunea, autonomia fata de controlul politic, caracterul de casta si impermeabilitatea la interesele exterioare. Ea stabileste astfel un indice al "traditiei birocratice Weberiene" (puternic, mediu, slab) pentru a indica masura in care o cultura administrativa nationala adera la modelul Weberian (coeziune puternica, autonomie puternica fata de controlul politic, caracter puternic de casta si o usoara descchidere la interesele exterioare). Studiul sau se orienteaza pe cultura din centrul Comisiei europene, in care diferentele de la nivelul culturii administrative sunt in mod evident exprimate cu mai multa convingere.

d) Hajnal (2003) a studiat programele de formare pentru administratia publica in Europa. Din acest punct de vedere, tarile europene sunt repartizate in trei grupe, si anume un grup de tari cu orientare legalista, in care atentia este indreptata, intr-o mare masura, asupra legislatiei care determina formarea in administratia publica, un grup public in care caracterul public si politic unic al administratiei publice predomina si un grup corporatist in care tehnicile de gestiune (profesionala) ocupa primul plan.

Cele patru dimensiuni prezentate au fiecare un accent diferit, de unde si obtinerea unei imagini neuniforme. Pentru anumite tari, clasificarea se dovedeste destul de coerenta, dar vulnerabilitatea ultimului model este subliniata de absenta unor indicatori clari. Este de la sine inteles ca traditia anglo-saxona difera in mod considerabil de traditia continentala. Faptul ca numerosi functionari din Regatul Unit nu sunt specializati, in timp ce omologii lor germani au urmat o formare mai degraba juridica, este un exemplu edificator. Totusi, un mare numar de studii ce indica diferentele culturale dintre functionarii europeni arata interesul unei aprofundari ulterioare a subiectului. Este evident ca evolutia catre un spatiu administrativ european (European Administrative Space) va fi influentata de diferitele perspective ale rolului administratiei intr-o societate.

Tabelul Culturi administrative in Uniunea celor 15

- nu exista date valabile

B. Descentralizarea reprezinta un sistem de administrare care permite unei colectivitati umane sau unui serviciu public sa se auto-administreze in conditiile legii.Acestea sunt dotate cu personalitate juridica , autoritati si resurse proprii.[1] Asadar, gradul de descentralizare are in vedere:

pe de o parte descentralizarea functionala, ce confera un plus de mijloace si de putere unor institutii publice din ce in ce mai autonome.Ea vizeaza o mai buna gestionare a serviciului sau a activitatii publice , prin intermediul unei persoane juridice de drept public distincta de cea a statului sau a colectivitatilor teritoriale. In cea mai mare parte a cazurilor este vorba de o institutie publica , dotata cu autonomie de gestiune .( de exemplu Directia de Asistenta sociala si protectia copilului sau Directia de invatamant.)

pe de alta parte, descentralizarea teritoriala, prin care regiunile si colectivitatile locale capata din ce in ce mai multa putere.Ele dispun de personalitate juridica , bugete proprii , competente si persoanl propriu.

Frontiera dintre cele doua forme nu este intotdeauna asa de mare , atunci cand avem de a face cu institutii publice teritoriale , de tipul aglomerarilor urbane .

Abordarea descentralizarii se face in general din punct de vedere financiar, luandu-se in considerare descentralizarea mijloacelor publice. Volumul cheltuielilor locale poate fi o masura foarte grosiera a descentralizarii. Ca urmare, cifrele referitoare la volumul cheltuielilor trebuie intotdeauna luate in considerare prin prisma autonomiei administratiei locale.

Indicatorii ce pot fi utilizati pentru aprecierea autonomiei sunt: libertatea de a cheltui veniturile (libertatea de cheltuire) si libertatea de a creste sau frana anumite fluxuri de venituri (libertatea de mijloace). Libertatea in ceea ce priveste cheltuielile si libertatea in privinta mijloacelor poate fi examinata in cadrul unei analize a elementelor componente ale veniturilor administratiei locale:

- impozite si taxe: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,

- imprumuturi: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,

- impozite si taxe partajate: slaba libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,

- prestatii generale: slaba libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,

- contributii proprii: mare libertate de mijloace, slaba libertate de cheltuieli,

subventii: slaba libertate de mijloace, slaba libertate de cheltuieli.

Repartitia personalului functiei publice intre nivele administrative este un alt indicator al gradului de descentralizare, in general, in toate tarile, observandu-se o transferare a personalului administratiei centrale catre administratia regionala sau locala.

C. Autonomia organizatiilor publice - constituie un element central al reformelor sectorului public din ultimii ani.

Acordarea unei mai mari autonomii organizatiilor publice ar trebui sa conduca la o functionare mai eficace si mai performanta a acestor organizatii. In cea mai mare parte a tarilor, aceasta miscare nu s-a impus decat odata cu dezvoltarea curentului"New Public Management" in cursul anilor '80 (Hood 1991).

Din acest punct de vedere, putem distinge trei grupuri de organizatii ce poseda o autonomie crescuta:

Agentiile, care sunt organizatii ce sunt implantate la distanta fata de departamentul ministerul-mama , insa raman ierarhic subordonate ministrului. Din punct de vedere organizatoric aceste agentii pot face parte sau nu din ministerul-mama si pot avea sau nu personalitate juridica proprie. (Executive Agencies).

Organele administrative autonome sunt organizatii ce poseda personalitate juridica de drept public, care nu sunt subordonate ierarhic ministerului-mama si care au propriul consiliu de administratie (Non Departamental Public Bodies).

Organisme fara scop lucrativ - care au personalitate juridica de drept privat, dar care indeplinesc o sarcina publica (ex. intreprinderile publice si organizatiile sau institutiile fara scop lucrativ) - Mixed Agencies.

Pentru a aprecia autonomia acestor forme de organizatii trebuie sa avem in vedere apartenenta sau nu a acestor organizatii la bugetul central si ponderea bugetelor acestor organizatii in totalul bugetului autoritatilor publice.

Autonomia poate deriva din mai multe surse. Ea poate fi creata de catre lege, printr-o decizie guvernamentala sau prin practici de delegare interna in cadrul unui minister.

Ratiunea de a fi a autonomiei rezida in ameliorarea performantelor.

2 Mijloace puse in practica

Administratia publica inglobeaza politicile publice, legislatia si gestiunea sectorului public. Clasificatia functiilor administratiei publice realizata de Natiunile Unite distinge ''serviciile publice generale'', in care se cuprind activitatile legislative, executive, financiare, fiscale si externe. In acest sens se pot utiliza mai multi indicatori :

Ponderea ''serviciile publice generale'' in totalul cheltuielilor publice variaza, in mod considerabil, de la o tarala alta (intre 9% si 3%). In general, tarile care cheltuiesc mult pentru ''serviciile publice generale'' consacra in egala masura o mare parte a cheltuielilor publice ''serviciilor publice generale''.

Un alt indicator ce trebuie luat in considerare este ponderea salariatilor din administratia publica in totalul locurilor de munca ( intre 1% si 8% ). Deoarece administratia publica executa sarcini publice , este normal de a stabili un raport intre numarul personalului din administratia publica si numarul populatiei .

Numarul de salariati din administratie la 1000 de locuitori variaza intre 4 si 33.

Trebuie tinut cont insa si de ponderea cheltuielilor cu personalul in totalul cheltuielilor cu "serviciile publice generale ". Salariile din sectorul public inglobeaza : salariile din administratia publicata, din sectorul de sanatate publica , educatie , aparare si securitate publicata. In cea mai mare parte a tarilor , salariile medii din sectorul public sunt superioare cu circa 37% salariului mediu din toate celelalte sectoare .

Aceasta diferenta se explica prin nivelul educatiei salariatilor din sectorul public , care in medie este superioara celor din sectorul privat . Educatia si sanatatea presupun forta de munca de inalta calificare ( informatii referitoare la salariatii din administratia publica nu sunt disponibile la nivelul tuturor tarilor analizate ).

3 . Procedurile administrative

Sectorul public furnizeaza prestatii si genereaza efecte sociale prin punerea in practica a acestor mijloace . Procedurile administrative se refera la masinaria care permite autoritatilor publice sa-si conduca politica. Ele se refera la urmatoarele aspecte:

gestiunea financiara

gestiunea personalului

e - governement

A.    Gestiunea financiara

Exista diferiti factori care incita autoritatile pubilce sa modernizeze ciclul bugetar . Agenda reformelor financiare cuprinde trei elemente importante :

- o mai mare responsabilitate financiara asupra gestiunii

- bugete orientate spre rezultate

- bugete pluri-anuale

A 1. Responsabilitatea financiara a gestiunii

Aprobarea bugetului face parte din sarcinile de control pe care puterea legislativa o exercita asupra puterii executive. Odata cu promovarea miscarii " New Public Management", accentul trece de la un control traditional a priori catre un control a posteriori. Aceasta miscare implica o cautare a rezultatelor si o mai mare responsabilitate financiara asupra gestiunii. Ea are in vedere trei parametrii :

● Nivelul la care bugetul este autorizat constituie primul parametru al masurarii gradului de control parlamentar asupra bugetului si al libertatii de gestiune. In acest sens putem distinge urmatoarele niveluri de autorizare, cu un grad descrescator al libertatii de gestiune :

- alocari agregate la nivelul unor programe sau rezultate vaste

- alocari agregate  la nivelul ministerelor , departamentelor

- alocari agregate pentru personal si pentru programe la nivel de program ,

- alocare pe program

- alocari pentru cheltuieli de personal si cheltuieli pe programe

- alocari dezagregate in interiorul programului

Cu cat autorizarea se face la un nivel mult mai agregat, cu atat libertatea lasata gestiunii de a modifica alocarile bugetare este mai mare , iar gestiunea beneficiaza de flexibilitate de a se adapta si corecta situatia in vederea atingerii rezultatelor dorite. Pe de alta parte evolutia catre un nivel de autorizare superior este insotita, in general, de o cerere crescuta de informatii politice. Aceste informatii trebuie sa permita Parlamentului sa puna capat la capat rezultatele.

In ceea ce priveste nivelul de autorizare parlamentara, pot exista urmatoarele posibilitati:

- bugete pe domeniu politic sau obiectiv politic

- buget pe departament, pe minister

- buget pentru personal si buget pentru programe pe departament

- buget pe programe

- buget pentru personal si buget pentru programe pe programealocari detaliate.

● Flexibilitatea la sfarsitul anului este un al doilea parametru al masurarii gradului de control parlamentar si gradelor libertatii de gestiune. Ea implica posibilitatea de a reporta asupra bugetului din anul urmator sumele care nu au fost utilizate pana la sfarsitul anului. Chiar daca , flexibilitatea la sfarsitul anului este in contradictie cu principiul bugetar, traditional al anualitatii , el incita insa la o utilizare mai eficace si mai rentabila a mijloacelor si poate evita risipirea resurselor la sfarsitul anului. Flexibilitatea la sfarsitul anului poate fi legata de o serie de conditii, precum cea a unei sume maxime de report sau aprobarea din partea Ministerului Finantelor sau a Parlamentului.

In ceea ce priveste flexibilitatea la sfarsitul anului, putem distinge urmatoarele posibilitati:

- da, report nelimitat al mijloacelor de actiune

- da, report limitat al mijloacelor de actiune

- da, report al mijloacelor de actiune, posibil doar cu aprobarea departamentului (ministerului) de resort, responsabil cu punerea in executie a bugetului.

- da, report al mijloacelor de actiune, posibil doar daca este definit in mod statutar

- da, report al mijloacelor de actiune, posibil doar cu luarea la cunostinta de catre Parlament

- da, report al mijloacelor de actiune, posibil doar daca a fost aprobat de catre Parlament

- nu, report imposibil al mijloacelor de actiune.

● Influenta exercitata de catre puterea legislativa asupra bugetului este cel de al treilea parametru al controlului parlamentar. Se pune problema in ce masura bugetul aprobat de catre Parlament este diferit de cel prezentat de catre guvern. In marea majoritate a tarilor, bugetul este aprobat de catre Parlament, asa cum a fost el propus de catre guvern, fara mari modificari.

A2.   Bugetarea orientata catre rezultate

Importanta crescuta acordata eficacitatii si rentabilitatii a incitat autoritatile publice sa se preocupe mai mult de rezultatele obtinute. Un numar mare de tari au mers catre un buget construit conform metodei de bugetare de exercitiu, adica un sistem de beneficii si costuri.

Bugetele traditionale sunt bazate pe metoda contabilitatii de casa care evalueaza veniturile si cheltuielile care pot fi realizate in cursul anului bugetar.

In schimb, in sistemul costuri-beneficii (bugetul este bazat pe metoda bugetarii de exercitiu), utilizarea mijloacelor de productie si costurile pe care le implica ocupa un loc central.

Din punct de vedere al metodei de alocare a mijloacelor pot exista urmatoarele posibilitati:

- Bugete in intregime bazate pe bugetarea de exercitiu

- Bugete bazate pe contabilitatea de casa si pe bugetarea de exercitiu

- Bazate pe contabilitatea de casa si pe angajamente

- Bazate in intregime pe contabilitatea de casa.

In functie de metoda de alocare a mijloacelor, bugetul poate contine un procent mai mare sau mai mic de programe in cadrul carora informatiile asupra performantelor sunt preluate in documentatia bugetara.

A3. Bugetele plurianuale

Evolutia catre bugetele plurianulae este o a treia tendinta constatata in cadrul eforturilor de modernizare a finantelor publice. Cea mai mare parte a tarilor adauga bugetelor lor evaluari plurianuale pentru a incadra cheltuielile si veniturile anuale intr-o logica pe termen lung. In cea mai mare parte a cazurilor, aceste evaluari plurianule sunt pur informative si nu sunt aprobate de catre Parlament.

B. Gestiunea personalului

Politica de personal constituie un al doilea domeniu politic orizontal in cadrul autoritatilor publice. O politica strategica in materie de personal, gestiunea competentelor, politica de egalitate a sanselor si motivarea in cadrul serviciului public sunt notiuni inerente in ceea ce priveste modernizarea politicii de personal a autoritatilor publice.

O alegere importanta pentru o politica de gestiune a resurselor umane in sectorul public este stabilirea numarului de personal raportat la populatie. Pe de alta parte, eforturile formate in cadrul Agendei de la Lisabona converg catre o crestere a ocuparii femeilor in cadrul sectorului public si inclusiv in cadrul administratiei publice , care in prezent reprezint in medie cca 30%.

O atentie deosebita trebuie insa acordata si repartitiei pe transe de varsta a personalului din functia publica. Studiile arata ca transa de varsta intre 40 si 49 de ani este cea mai puternic reprezentata. De asemenea se constata ca, grupul functionarilor mai in varsta (peste 50 de ani) este mai important, in majoritatea tarilor decat grupul de tineri functionari intre 20 si 29 de ani. Problema imbatranirii constituie in egala masura o provocare pentru puterile publice.

Ca urmare, planificarea personalului si masurile de atragere a tinerilor salariati sunt principalele obiective ale actualei gestiuni a resurselor umane. Printre alte evolutii, putem cita si :

- elaborarea unei gestiuni strategice a resurselor umane

- politica de personal orientata asupra obiectivelor strategice ale organizatiei

- gestiunea competentelor.

C.   E-governement

Dezvoltarea societatilor cunoasterii au, in egala masura, o incidenta asupra prestatiilor de servicii si asupra comunicarii puterilor publice. In general, autoritatile publice au tendinta de a informatiza si pune in practica o interactiune electronica cu cetateanul . E- governement reprezinta o notiune pana la e-democratie si e-participare, trecand prin furnizarea de servicii on-line.

E-governement-ul reprezinta una din formele cele mai recente ale modernizarii autoritatilor publice, care este intens urmarita de catre centrele de cercetare si organizatiile internationale.

○ Astfel, Natiunile Unite si American Society for Public Administration (ASPA) au elaborat un indice de e-governement bazat pe urmatorii parametrii:

Prezenta on-line a autoritatilor publice

Infrastructura telecomunicatiilor

Gradul de dezvoltare umana

E-governement-ul este definit ca fiind utilizarea internetu-lui si World Wide Web pentru transmiterea informatiilor si prestarea de sericii de catre autoritatile publice.

o  Centrul pentru Dezvoltare internationala al Universitatii Harvard a elaborat un alt indice de evaluare, denumit Networked Readness of Nations (NRN) care masoara gradul de pregatire al natiunilor pentru o lume in retea. El se sprijina pe o definire vasta a e-governementu-lui, accentul fiind pus pe e-administratie si e-business, cat si pe prezenta unei infrastructuri si a unei cunoasteri a tehnologiilor de informare (IT).

Indicatorii utilizati sunt urmatorii:

Numarul serviciilor on-line

Numarul tranzactiilor on-line

Subventionarea e-governementu-lui

Promovarea de catre autoritatile publice a tehnologiilor de informare si de comunicare (TIC)

Existanta unor conditii de mediu propice e-governementu-lui (accesul publicului la Internet).

o  Economist Intelligence Unit (EIU) a pus la punct un al treilea indice, denumit e-Readness Ranking (ERR) care clasifica tarile in functie de pregatire pentru noile tehnologii. Si in acest caz, notiunea de e-governement a fost larg interpretata in functie de indicatori precum:

Procentul cheltuielilor publice destinate IT si PIB

Calitatea legaturilor internet

Sustinerea financiara a proiectelor IT

Numarul de PC-uri si numarul de legaturi Internet.

Desi nu utilizeaza aceiasi indicatori, cei trei indici de evaluare au condus la aceleasi rezultate, in ceea ce priveste clasarea tarilor.