Reforma administratiei publice

Notiunea de reforma a administratiei publice

Din 1989, traim intr-o Romanie noua. Transformarile profunde care au avut loc in societatea romaneasca dupa 22 decembrie 1989, imediat dupa schimbarea regimului politic realizata prin revolutia poporului roman, aduce cu sine odata cu multe schimbari , inceputul reformei administratiei publice care are ca obiective crearea unui serviciu public eficient si profesional, modernizarea structurilor institutionale, schimbarea mentalitatilor si comportamentului, relatii eficiente cu cetatenii. Masurile de reforma s-au axat pe debirocratizare, descentralizare, management performant, cresterea responsabilitatii, proceduri si mijloace moderne de lucru si comunicare, aplicarea unor criterii clare de eficienta si rentabilitate. Atat obiectivele cat si mijloacele de realizare a lor au la baza unele principii care se aplicasi in activitatea administratiei din Uniunea Europeana ( cum sunt cel -al subsidiaritatii, autonomiei locale, transparentei, simplificarii procedurilor si actelor normative,)

Astfel, prin emiterea decretelor- lege ale F.S.N. si apoi, ale C.F.S.N., care au desfiintat structurile de putere ale regimului comunist, s-a declansat si procesul de reforma al administratiei publice romanesti.

Au urmat decretele cu caracter normativ si, apoi adoptarea de catre Parlament si aprobarea prin referendum national a Constitutiei din anul 1991, ce au creat bazele statului de drept in Romania si a aplicarii principiilor democratice: al separarii si echilibrului puterilor in stat, al pluralismului si pluripartidismului politic, al autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice precum si al suprematiei legii.

In acelasi timp, au fost adoptate si Legea administratiei publice locale (nr. 69/1991), Legea alegerilor locale (nr. 70/1991) si alte acte normative, care au declansat un amplu proces de descentralizare administrativa, concomitent cu transmiterea responsabilitatii rezolvarii problemelor de interes locale la nivelul autoritatilor locale autonome.

De la inceput trebuie sa precizam ca, dupa primele alegeri libere locale si generale din anul 1992 si pana in anul 1998, procesul de reforma a administratiei publice a fost gestionat in mod distinct iar din anul 2000, in intregime de catre Ministerul Functiei Publice.

Astfel, Consiliul pentru reforma, organism guvenamental, avea ca obiect de activitate reforma administratiei centrale, iar Departamentul pentru administratie publica locala, structura in aparatul Guvernului, avea ca obiect reforma administratiei locale.

Incepand cu anul 1993, reforma administratiei publice romanesti se fundamenteaza pe principiul modificarii raporturilor dintre administratia publica si societate, in sensul ca administratia trebuia sa fie in slujba societatii si nu societatea subordonata obiectivelor sau intereselor administratiei. De asemenea, se fundamenteaza si pe principiul separarii statului de societatea civila, a cresterii capacitatii autoreglatoare a acesteia din urma si a promovarii initiativelor si responsabilitatilor individuale comunitare si locale.

Cat privesc obiectivele reformei administrative, din perioada mentionata, acestea aveau in vedere:

stabilirea unor relatii functionale si eficiente intre decizia strategica cu caracter politic si decizia administrativa cu caracter tehnic;

descentralizarea deciziei, resurselor si responsabilitatilor pana la nivelurile de maxima eficienta si operativitate;

reducrea treptata a gestionarii pe cale administrativa a vietii economice si sociale;

corelarea atributiilor si responsabilitatilor pe cale administrativa a vietii economice si sociale;

asigurarea transparentei si controlului public asupra actelor administratiei centrale si locale.

In acest context, mai pot fi semnalate, creaarea noilor institutii democratice, Parlamentul, Guvernul, autoritatile administratiei publice locale, consiliul local si judetean, primarul, precum si alte organisme cum sunt: Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Curtea Constitutionala, Consiliul Legislativ,etc.

Cu toate acestea, se recunoaste ca,in anii care au urmat pana in anul 2000,problemele prioritare au fost cu totul altele, administratia publica fiind ceva secundar. In aceasta perioada, administratia publica nu a functionat la parametrii de eficienta scontata, adica "mecanismul menit sa organizeze si sa asigure executarea deciziei politice" nu se afla an consonanta cu nivelul cerintelor interne ale societatii si mai ales, cu obiectivul de integrare europeana.

Ca urmare, in anul 2001, s-a adoptat o strategie pentru accelerarea reformei in administratia publica. Aceasta strategie subliniaza necesitatea reformei prin tendinta globalizarii, insotita de dezvoltarea dinamica a sistemelor sociale, ceea ce impunea si adaptarea administratiei publice la aceste realitati.

De asemenea, dezvoltarea democratiei reclama instituirea unor noi relatii intre cetatean si administratie, cresterea si intarirea rolului autoritatilor locale si reconsiderarea parteneriatului cu societatea civila. In acelasi timp, exista numeroase motive pentru modernizarea structurala si funtionala a administratiei publice din Romania, plecand de la necesitatea functionarii mai eficiente a institutiilor guvernamentale pana la aspiratia de a deveni membru al Uniunii Europene.

Necesitatea reformei administrtiei publice se fundamenteaza pe sase categorii principale de argumente:

a)       economice; prin cresterea economica redusa si diminuarea resurselor bugetare alocate administratiei publice; nevoia sectorului privat de a avea o administratie moderna,flexibila si deschisa parteneriarului public -privat;

b)       tehnologice; prin introducerea tehnologiei informatiilor si a comunicatiilor in adminstratia publica;

c)       sociologice; cetatenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, sunt tot mai exigenti si numai accepta ca cerintele si necesitatile lor sa fie determinate in mod exclusiv din ceea ce le ofera administrtia;

d)       institutionale; integrarea Romaniei in structurile Uniunii Europene implicaun alt mod de administrare a serviciilor; structura puternic ierarhizatatrebuie sa lase locul unor noi tipuri organizatorice bazate pe structuri descentralizate.

Reducerea functiei autoritare a statului si intarirea functiilor sale privind serviciile si promovarea acestora face ca activitatea administatiei sa devina o activitate profesionista, prin stabilirea unor reguli si proceduri adecvate.

Conditiile existente in societatea romaneasca impuneau schimbarea administratiei in plan strategic, in sensul delimitarii rolului statului fata de cel al organizatiilor private si in plan legal, indreptat spre o diminuare a densitatii legislative.

e)       organizational; prin reducerea ierarhiilor, prin simplificarea procedurilor delegarii executarii serviciilor publice catre organisme care nu fac parte din administratia publica;

f)   cultural; prin schimbarea valorilor si a modului de actiune a alesilor politici, a functionarilor publici, a utilizatorilor grupurilor de interese si a cetatenilor.

Principiileprocesului de reforma din aceasta perioada sunt, printre altele, separarea functiilor politice de cele administrative; creerea si consolidarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist si neutru politic; adoptarea deciziilor de catre autoritatile cele mai apropiate de cetateni, autonomie decizionala in administratia publica, simplificarea procedurilor administrative si respect fata de cetatean; delegarea unor competente si deconcentrarea unor servicii; protejarea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Existenta unei administratii eficiente si democratice reprezinta unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei tari. Romania, se afirma in mod oficial, in anul 2004, ca nu dispune de o astfel de administratie.

Aceasta este concluzia dupa trei ani de aplicare a strategiei. Practica a aratat ca multe din obiectivele fixate si din legile adoptate nu au fost respectate si bine aplicate, iar noile institutiinu si-au indeplinit menirea, misiunea, constatari exprimate de mai multe ori in rapoartele Comisiei Europene.

Din aceste motive, refoma administratiei publice a ramas, in continuare, una dintre prioritatile cele mai importante pana la momentul aderarii Romaniei la Uniunea Europeana.

In consecinta, au fost identificate trei domenii esentiale pentru administratiapublica: functia publica, descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice si procesul de formulare a politicilor publice, domenii ce au fost abordate de o maniera unitara intr-o strategie coerenta.

De accesta data constatam ca strategia de reforma a administratiei publice romanesti este, in mod declarat , rezultatul nu numai al alegerii unei solutii tehnice, ci in egala masura si a unei decizii si vointe politice.

In acest context, prioritatile reformei sunt:

-reforma functiei publice, care trebuie sa conduca la crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic; implementarea unui cadru legislativ unitar si coerent; dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane si de instruire profesionala;

-reforma administrtiei publice locale, prin continuarea procesului de descentralizare, concomitent cu cel de deconcentrare a serviciilor publice;

-imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice, prin crearea sistemelor de coordonare si imbunatatire a capacitatii de management a structurilor guvernamentale

Obiectivele reformei administrative au fost fixate si ele la cele trei domenii:

a) domeniul functiei publice

stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune si formare a functionarilor publici prin reguli si norme ce vor fi puse efectiv in aplicare;

reforma sistemului de salarizare in sensul omogenizarii si tratarii echitabile a tuturor categoriilor de functionari publici prin crearea si implementarea unui sistemde salarizare unitar, motivant,simplu si transparent;

ameliorarea imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului adminstrativ si luarea unor masuri anticoruptie, vizibile pentru opinia publica;

b) domeniul descentralizarii si deconcentrarii:

clarificarea repartizarii competentelor intre ministere, servicii publice deconcentrate si autoritatile publice locale;

cresterea autonomiei financiare a judetelor si a celorlalte unitati administrativ-teritoriale prin cresterea resurselor financiare proprii si perfectionarea mijloacelor de echilibrare;

transformarea prefectilor in inalti functionari publici, care sa asigure aplicarea politicilor Guvernului la nivel local, prin serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.

c) domeniul formularii politicilor publice

elaborarea si implementarea procedurilor si a metodologiei standard necesare procesului de formulare a politicilor publice;

imbunatatirea cadrului institutional care sa conduca la eficientizarea procesului de formare a politicilor publice prin ministerele de resort si a unor directii specializate precum si prin cresterea functionalitatii comitetelor, comisiilor, consiliilor si grupurilor de lucru interministeriale;

intarirea rolului personalului tehnic si administrativ, concomitent cu reducerea influentelor mediului politic asupra procesului de formulare a politicilor publice;

responsabilizarea societatii civile si a structurilor asociate ale autoritatilor publice locale in scopul cresterii gradului de implicare in procesul de formulare a politicilor publice;

In vederea realizarii acestor obiective s-au s-au impus a fi initiate mai multe masuri, astfel:

Intarirea capacitatii de coordonare interministeriale interministeriala, prin:

a) Intarirea capacitatii Unitatii de Politici Publice;

b) Consolidarea structurilor din subordinea Primului-Ministru pentru asigurarea coordonarii reformei procesului de formulare a politicilor publice (s-au creat trei posturi de ministri de stat si un post de sef al Cancelariei Primului Ministru);

c) Imbunatatirea procedurilor de implicare aechipelor tehnice din ministere in procesul de formulare a politicilor publice;

d) Perfectionarea modalitatii de colaborare in echipe tehnice interministeriale create in vederea formularii politicilor.

Intarirea mecanismelor de colaborare cu structurile asociative ale autoritatilor publice locale la actul de guvernare si cu reprezentanti ai societatii-civile in procesul de formulare a politicilor publice, prin:

a) Stabilirea de intalniri periodice de informare si consultare cu stafful tehnic;

b) Cresterea implicarii directe a acestora in procesul de monitorizare a implementarii politicilor publice;

c) Elaborarea diagnosticului profesionist al procesului de formulare a politicilor publice.

Strategia cu privire la accelerarea reformei administratiei publice stabileste, in acelasi timp, coordonarea si managementul dintr-un singur punct, unic, de la nivelul Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii strategiei.Alaturi de Guvern mai sunt implicati pentru coordonare,implementare si monitorizare si:

Primul-Ministru, cu rolul de coordonarede ansamblu a Guvernului si pentru a delega sarcinile specifice catre toti ministii responsabili;

Ministrul de stat, ministrul administratiei si internelor, care este coordonator al intregului proces de reforma;

Ministrii, acestia vor prezenta declaratiile de intentie privind orientarilestrategice pentru ministerul pe care il conduc ( actualzate periodic);

Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala, organism ce va analiza strategiile sectoriale pentru fiecare minister in parte sau in ansamblu, elaborand sugestii catre ministere si recomnadari catre Primul-Ministru;

Ministrul de atat, Ministrul administratiei si internelor, Ministrul finantelor si Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, au un rol special in procesul de reforma;ceilalti ministrii au numai o responsabilitate generala;

La nivelul Ministerului Administratiei si Internelor sunt implicati in procesul de reforma:

Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, structura in cadrul ministerului care asigura suportul tehnic si monitorizeaza intreg procesul de reforma, precum si derularea procesului de descentralizare si deconcentrare;asigura, impreuna cu Unitatea de politici Publice secretariatul Consiliului Guvernamental si pune in executare deciziile acestuia;

Institutul National de Administratie, elaboreaza si asigura implementarea strategiei de formare a functionarilor publici; are rolul de scoala de formare aplicata de excelenta pentru functionarii publici; este coordonator al retelei de centre regionale de formare continua a administratiei locale; centru de diseminare si suport in cadrul retelei de parteneri;

Agentia Nationala a Functionarilor Publici este responsabila pentru managementul functiei publice;

Grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice din judete si ministere, coordonate de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice.

In sfarsit, mecanismul de monitorizare a implementarii strategiei de reforma a administratiei publice, unul dintre aspectele cele mai importante ale procesului de reforma a administrtiei publice, unul dintre aspectele cele mai importante ale procesului de reforma, se realizeaza printr-un sistem dual:unul intern (asigurat de institutiile administratiei publice) si altul extern (realizat prin societatea civila, asociatiile autoritatilor locale si alti beneficiari directi sau indirecti ai reformei).

Utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare a procesului de reforma se justifica prin faptul ca, de aceasta data, este precizat Guvernul ca principal responsabil, in fata cetatenilor pentru calitatea serviciilor oferite acestora, precum si de implementarea procesului de reforma. De asemenea, acest sistem, poate duce la preintampinarea eventualelor difunctionalitati si imbinatatirea derularii actiunilor in timpul procesului de reforma.

Totodata, sistemul asigura independenta si neutralitatea in monitorizarea procesului de descentralizare, precum si o transparenta reala pe parcursul derularii procesului de reforma.

Procesul de reforma, in contextul actualei strategii stabileste si un mecanism pentru actualizarea sa, in vederea raspunsului in timp real la eventualele schimbari de la nivelul administratiei publice si a cerintelor aderarii la Uniunea Europeana. Acest mecanism va functiona pe baza rapoartelor de monitorizare interna si externa, a raportului de sintezaintocmit de Unitatea Centrala pentru Refoma Administratiei Publice, ce se inanteaza Consiliului Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordobarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala si a studiilor analitice, intocmite de grupurile de lucru sub coordonarea Comitetului tehnic interministerial.

Exigentele legate de succesul reformei sunt satisfacute doar prin cresterea stadardului de viata al cetatenilor. Realizarea acestui deziderat presupune arta autorilor reformei de a transforma cat mai multe dintre provocarile manifestate atat in plan intern, cat si pe plan extern in oportunitati pentru reforma economica.

Reforma administrativa, dupa cum se apreciaza in doctrina, ocupa, in mod constant, un loc importantat atat in programele guvernamentale, caz mai ales, in solicitarile cvasiunanime ale cetatenilor.

Din aceasta cauza tema a devenit un lait motiv si chiar un mit, in acest sens stau marturie discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia ca reforma administrativa curateste definitiv administratia publica de toate viciile.Constanta temei, insa, inlatura aceasta iluzie.Aceasta, intrucat, reformaadministratiei publice poate sa imbunatateasca functionarea"masinii administrative", dar perfectionarea sa nu va permite niciodata sa atinga perfectiunea.

In esenta, ea cauta sa adapteze administratia publica cu sarcinile care ii sunt stabilite prin lege si, in acest sens, efortul de adaptare trebuie sa fie constant.

Ideea de reforma administrativa, in special cand ea se pune cu o anumita obstinatie si amplitudine, este marturia unui moment de criza prin care trece administratia publica respectiva.

In acest sens, "constatarea unor decalaje constante intre administratie si societate, naste ceea se numestede obicei criza administratiei", redusa, "intr-o prima viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul sau social"dupa care "apare criza de legitimitate, de identitate , de eficacitate."

Sau, ea poate fi si urmarea unei crize financiare sau politice, fapt ce atrage dupa sine din partea statului, o reforma a organizarii administrative. De asemenea , reforma administrativa poate sa semnifice chiar si faptul ca puterea politica nu si-a definit corect scopurile si ca atare, administratia publica va trebui sa apara, atunci , ca raspunzatoare a incertitudinilor sau a esecurilor politice.

Pe aceste considerente, apreciem ca reforma administratiei reprezinta, in fond, o noua organizare a sa, compatibila cu situatia politica, sociala si economicadintr-un anumit moment al evolutiei unui stat.

Reforma administratiei semnifica, in acelasi timp, o corectare a organizarii si actiunii administrative la realizarile stiintifico-tehnice specifice etapei respective ori la realitatile si perspectivele efectelor integrarii europene si euroatlantice si, nu in ultimul rand, aducerea administratiei publice cat mai aproape de cetatean si de nevoile acestuia.

De altfel, se cunoaste ca administratia publica este organizata tocmai pentru a asigura desfasurarea, in bune conditii, atat a activitatii statului sau a colectivitatilor locale, cat si a societatii, fapt pentru care aceasta nu are si nu va putea avea o structura imuabila, intrucat, viata sociala insasi evolueaza permanent.

Ca urmare, administratia publica este obligata sa raspunda cu promptitudine cerintelor sociale care sunt intr-o continua evolutie si in consecinta ea va trebui sa-si schimbe, la randul sau, structura corespunzator cu acestea.

Numai datorita schimbarilor administratia publica isi poate pastra caracterul rational si eficient, adaptandu-se mediului social respectiv; stabilitatea relativa a administratiei implica insa, reorganizari si reforme continue care trebuie sa inlocuiasca anumite elemente perimate si sa asigure vitalitatea sa.

In acest context, ne raliem definitiei reformei administratiei publice data de doctrina, potrivit careia, aceasta reprezinta ansamlul de schimbari survenite in structura si activitatea administratiei publice, pe baza modificarilor dispozotiilor legale care le fundamenteaza.

Rezulta din cele aratate, ca dinamica sociala si economica, dar, mai ales cea politica, determina dinamica administratiei, care consta an evolutia acesteie in concordanta cu evolutia societatii, resimtita in practica printr-o permanenta imbunatatire a structurii si activitatii acesteia. Altfel spus, dinamica administratiei publice se exprima an dinamica reformei.

Realizarea oportuna a unei reforme a administratiei publice justificata, fundamentata de cerinsele sociale si de studiile stiintifice este benefica atat pentru interesul general, cat si pentru cel local; orice intarziere a acesteia poate produce imense prejudicii materiale si morale societatii.

In acest proces de refoma, se impune sa aratam ca, spre deosebire de tendinta manifestata de persoanele fizice de a cere reforma administratiei publice pentru ca stiu ca numai astfel vor putea beneficia de servicii mai bune, functionarii publici, in general, au tendinta de a mentine organizarea existenta, intrucat, schimbarea le solicita un efort de adapatre la noile reglementari.

Indiferent, insa, de tendintele cotradictorii sau de alte obstacole subiective cu privire la efectuarea reformei, aceasta trebuie sa fie realizata ori de cate ori cerintele sociale o justifica drept oportuna, pe baza studiului stiintific al realitatilor politice si social-economice.

Procesul de reforma, de asemenea, trebuie sa tina seama de rezistenta administratiei publice la orice schimbare, tendinta fireasca, intrucat, prin structura sa aceasta tinde sa pastreze ordinea existenta.

Administratia publica, insa, nu poate si nu trebuie sa devina un obstacol in calea evolutiei transformarilor politico-sociale si economice .

Administratia publica, este in mod constant, in armonie cu filozofia dominanta, fapt ce atrage dupa sine si tendinta fireasca a organizarii sale pentru a mentine filozofia respectiva.

Se creeaza o rezistenta la schimbare ce reprezinta, apoi, o dominanta a oricarui sistem administrativ si care, in timp se transforma in "scleroza administrativa."

Reforma administratiei publice, dupa o analiza atenta, ne infatiseaza o permanenta a problemei. In schimb, administrtia publica, ne arata ca ea tinde, in mod continuu, sa repinga reformele care ii sunt aplicate.

Aceste doua tendinte, precum si activitatea ce se desfasoara cu privire la felul in care administratia publica se adapteaza sarcinilor si obiectivelor politice si, nu in ultimul rand, .nevoilor si cerintelor cetatenilor, vor impune infiintarea unor institutii pentru gestionarea reformei.

Prezenta permanenta a unor asemenea organisme ale reformei au avantajul de a creea, in primul rand, functionarilor publici o psihologie favorabila schimbarii. Ea dezvolta, totodata, si posibilitatea de a Analiza si studia, in mod critic, administratia publica, ca si o crestere a responsabilizarii indeplinirii functiei publice de catre functionarii publici.

In acest context, de cele mai multe ori, insa, institutiile pentru reforma administrativa nou create se lovesc de numeroase obstacole.Pentru a le putea depasi, aceste institutii trebuie sa dispuna de o autoritate reala si de spijin politic efectiv asupra serviciilor organizate pentru implementarea reformelor respective. De aceea, asemenea institutii nu pot fi organizate decat sub forma unor structuri de autoritate interministeriala, care sa se bucure de o sustinere politica constanta. Desi, in general, exista tendinta de a fi create asfel de institutii la nivelul unei structuri ministeriale sau chiar servicii de reforma administrativa, ele continua sa fie concentrate pe langa Primul-Ministru.

In Romania, intre anii 1993-2000 a functionat un Consiliu pentru refoma la nivelul Guvernului, condus de un ministru. Apoi, in anul 2001 a lut fiinta Consiliul guvernamental pentru monitorizarea reformei administratiei publice, organism consultativ, fara personalitate juridica; consiliul are ca obiective principale elaborarea si implementarea strategiilor si programelor de reforma a adminiostratiei publice centrale si locale la nivelul standardelor europene.

Consiliul inainteaza, anual, Guvernului propuneri privind acttualiyarea strategiei si Planul de actiuni pentru accelerarea strategiei administratiei publicecentrale si locale, precum si de finantare a acestora.

Consiliul guvernamental se intruneste lunar in plen sau ori de cate ori este necesar in grupuri de lucru specializate.La sedintele Consiliului pot participa, in calitate de invitati, reprezentanti ai altor autoritati sau institutii publice ori ai unor organisme neguvernamentale.

Consiliul prezinta Guvernului, cel putin o data pe an, rapoarte cu privire la realizarea programelor de actiuni specifice.

Este de mentionat ca autoritatile administratiei publice centrale si locale asigura o legatura permanenta cu Consiliul guvernamental si il informeaza, in scris, la tremenele stabilite, despre actele sau actiunile pe care le initiaza in domeniul reformei administratiei publice.

Organizarea reuniunilor consiliului guvernamental si secretariatul lucrarilor sunt asigurate de catre Ministerul Administratiei si Internelor prin Unitatea centrala pentru reforma administratiei publice.

La nivelul fiecarui minister este constituit, prin ordin al ministrului, un grup ministerial (3-5 specialisti) pentru monitorizarea reformei domeniului respectiv.De asemenea, la nivelul fiecarui judet este constituit, prin ordin al prefectului, un grup judetean (3-7 specialisti) pentru monitorizarea administratiei publice locale.

Anual, in acest domeniu, Guvernul aproba o strategie cu privire la accelerarea reformei in administratia publica, care se actualizeaza la propunerea Ministerului Administratiei si Internelor.

2- Schimbare in plan politic, social economic

Mersul transformarii

La aproape 20 de ani de la inceperea procesului de transformare a sistemului politic si economic in tarile post comuniste este fireasca incercarea de a face evaluari retrospective si prospective asupra fenomenului tranzitiei, lucrarea constituind o invitatie la reflectie asupra ceea ce s-a intamplat dupa 1989 si ce este posibil si probabil sa se produca in anii ce vin- instrumentul investigatiei fiind cel propriu administratiei publice cu problematica specifica.Cum insa este, sau poate fi mersul transformarii si cum va arata societatea inca in formare sunt intrebari la care raspunsuri nu pot fi date cu usurinta.Una din lectiile majore ale acestor ani in ce priveste analiza transformarii post -comuniste este necesitatea de a fi deschisi la ipoteze si puncte de vedere diferite, de a nu ramane prizonierii unor clisee si tabuuri, de a intelege ca lumea nu poate fi perfecta, dar este perfectibila. Nevoia de luciditate si pragmatism sanatos impune deschidere intelectuala deplina fata de o realitate coplesitoare prin comlexitate si anvergura schimbarilor. Cu ani in urma cei care subliniau structuralitatea dificultatilor transformarii sistemelor post-comuniste constituiau o minoritate, ei avertizau asupra nerealismului proiectelor si conceptiilor de tip "batand din palme". In schimb, astazi, o majoritate a adoptat o pozitie mult mai echilibrata. Alan Gelb, cel care a condus ani in sir divizia pe problemele tarilor in tranzitie din cadrul Bancii Mondiale, remarca in legatura cu disputa "terapie-soc"- "gradualism"ca: "In general, este bine sa se evite dogmatismul si aprecierile cum ca un tip de politica este intotdeauna cel mai bun pentru toate tarile. Se cuvine sa obsrevam atent fiecare tara si sa judecam o politica dupa meritele acesteia".

Complexitatea defineste transformarea

Din ce in ce mai numerosi sunt cei care recunosc si subliniaza rolul pe care il au institutiile in dezvoltarea economica, povara istoriei si intensitatea a ceea ce Francois Perroux numea "puterea structurii", astfel transformarea capata dimensiuni mult mai ample decat cele subsumate unor expresii devenite de rutina precum liberalizare, macrostabilizare sau privatizare.Este pe zi ce trece tot mai evident ca intelegerea fenomenelor de adancime ale transformarii presupune abordarea unor aspecte care nu sunt la indemana analistului economic; ma gandesc, de pilda, la constructia institutionala si dinamica institutiilor (privite si ca norme sociale) in societate, la guvernanta corporativa, la formarea capitalului uman ca efort educational. Din acest punct de vedere demersul economistului se cere a fi impletit cu analiaza intreprinsa de sociologi, politologi sau specialisti in psihologie sociala, Astazi, a nu intelege ca transformarea presupune si un extraordinar efort de modernizare si "ajungere din urma" pe un traseu presarat cu multe capcane structurale denota naivitate si miopie conceptuala.

Ce complica scrutarea transformarii sistemelor post-comuniste este nevoia de a contextualiza acest proces in ceea ce caracterizeaza lumea la acest sfarsit de secol. Din pacate , frecvent se ignora atat ceea ce se intampla pe continentul european, cat si tendintele fundamentale in spatiul mondial.Acest lucru nu trebuie neaparat sa surprinda fiind naturala inclinatia unui roman, de exemplu de a fi romanocentric,sau a unui european de a fi eurocentric. Dar acest tip de ingustime conceptuala poate sta la originea unui exces suparator de evaluari defectuase. Numai o plasare intr-un context larg poate sa ajute la deslusirea surselor reale ale problemelor noi cu care se confrunta statele post-comuniste si care se adauga unui set de probleme "traditionale".

Intr-o Europa in pierdere de viteza economica, confruntata cu criza sistemului asistential si in care, in mod paradoxal - avand in vedere proiectul Uniunii Europene, - este in recrudescenta nationalismul economic, formularea si practicarea de politica economica ( publica ) devin tot mai dificile. Guvernele nu au de ales neputand abdica de la prerogative si ignora provocarile timpului, ramane de mentionat nevoia de a fi lucizi, deschisi intelectual fata de evidenta realitatii. Aceasta presupune sa trecem dincolo de clisee analitice, iluzii sau steoretipuri.

Vorbind despre credibilitate si cutezanta politicii de transfomare este fructuos sa amintim doua alte variabile importante. Una, deja sugerata, este climatul politic care poate ajuta, mai mult sau mai putin, realizarea unui consens asupra cailor si distributiei costurilor transfomarii. O alta variabila importanta este posibila prezenta a unor ancore sui generis, de mare folos in perioade de turbulente si dezechilibre importante. Este evident ca perspectiva, pentru unele tari, de a accede in UE si NATO a pacificat din potentialul de neliniste sociala si politica indus de dificultatile tranzitiei. In fapt, judecarea relatiei intre tarile post-comuniste si UE este bine sa iasa din zodia iluziilor, a cliseelor cosmetizate; realitatea este modelata in mod implacabil de logica economiei de piata, iar aceasta nu admite "mese gratuite" sau "calatorii fara bilet" ca regula. In plus, oamenii politici din tarile post-comuniste trebuie sa inteleaga ca Europa occidentala insasi se confrunta cu probleme dificile si ca, atat in prima cat si in ultima instanta, interese nationale - cel mai adesea definite foarte "stramt" - au intaietate.

Un alt stereotip analitic este legat de nivelul somajului in tarile post-comuniste. Exista voci care aratand cu degetul la ratele din Occident par sa subestimeze serios acest fenomen.Cred ca ar fi o mare eroare pentru politicieni si responsabilii politicii economice sa devina nonsalanti fata de ceea ce poate deveni o mare problema a transformarii, si anume permanentizarea unui fenomen temporar social.Nu numai ca ratele somajului in tarile occidentale au devenit obsesive pentru politicienii de acolo, dar oriunde somajul este mare, homeostaza sistemului este subminata. Iar existenta unor portiuni mari de economie subterana, cu munca "la negru", nu trebuie sa induca relativa indiferenta fata de acest fenomen.Ce trebuie facut, printre altele, este de face ca piata fortei de munca sa nu dezvolte rigiditati suplimentare si sa reduca din cele existente.

Subliniez un alt aspect al transformarii societatii: la importanta formarii clasei de mijloc ca baza sociala a unei societati democratice si ca factor de asigurare a stabilitatii sociale si politice, a democratiei. Tema poate fi extinsa la natura capitalismului ce se dezvolta in tarile post-comuniste.Va capata acesta trasaturi ale capitalismului dezvoltat? Sau cum se va diferentia capitalismul intre tarile post-comuniste? Subliniez acest aspect in conditiile unei foarte probabile si crescande diferentieri a veniturilor cetatenilor si familiilor, ceea ce se inscrie in logica functionarii legilor economiei de piata si in conditii de masive dislocari generate de realocarea resurselor. Ideea este urmatoarea: chiar si o
"placinta nationala" in crestere rapida s-ar putea sa nu fie suficienta pentru imbunatatirea tesutului social, de care depinde dinamica transformarii.

Provocarea pentru politica economica in tarile post-comuniste este prin urmare extraordinara pentru ca se ridica problema concilierii cerintelor de eficienta economica cu cele izvorate din nevoia de realizare a unui grad necesar de coeziune sociala.In acest domeniu guvernele tarilor post-comuniste vor da, poate, cel mai mare test de guvernare in anii ce vin.De aceea, teza care considera ca singura cale pentru dezvoltarea economica rapida a tarilor post-comuniste o solutie liberala conceputa intr-un sens foarte stramt, cu, implicit, marginalizarea unei mari parti a societatii poate fi privita cu indoieli. Calea spre economia de piata nu poate fi decat liberala; dar cum arata aceasta cale si spre care tip de economie de piata ne indreapta?

O mare sarcina pentru politicienii din tarile post-comuniste va fi identificarea unui "coridor" de conciliere a cerintelor de eficienta cu cele de mentinere a coeziunii sociale, fara de care nu se poate avea stabilitate sociala si politica si crestere economica pe termen lung.Lumea post-comunista nu poate sa nu aplice precepte liberale, pentru ca altminteri nu s-ar putea vorbi de iesirea din sistemul de comanda si crearea unei societati deschise. Dar acest liberalism se cuvine sa fie adaptat la o realitate specifica, care include o componenta sociala de inalt profil.In timp, fara niveluri de investitii ridicate, fara o constanta ameliorare a calitatii productiei si o functionare corespunzatoare a alcatuirii institutionale a sistemului economic, societatea este amenintata de stagnare si intensificarea unor tensiuni sociale. Restructurarea se poate sustine si ar fi facilitata de piete financiare dezvoltate.Cum servesc pietele financiare mai bine economiile in transformare si, in legatura cu aceasta, oportunitatea existentei de piete financiare supersofisticate cand economia reala manifesta rigiditati de amploare?Influenteaza pietele financiare natura intrarilor de capital si care ar fi implicatiile pentru politica macroeconomica? Oricum, cerinta ca aceasta din urma sa fie prudenta, inteleapta nu poate fi mai motivata.Strans legata de aceasta caracteristica dezirabila a politicii macroeconomice este si cerinta supravegherii si reglementarii eficace a sistemului bancar si pietelor financiare.

Cele mentionate reliefeaza un fapt: cifrele pozitive din ultimii ani se cuvine sa nu fie supraestimate atat timp cat analiza nu patrunde zona foarte moale a sistemelor in transformare, adica institutiile acestora.Numai asfel este posibil sa scrutam viitorul acestor societati, care va fi natura capitalismului in aceste tari si, implicit, performantele lor plitice, sociale si economice probabile.

Daca nevoia de politica publica nu poate fi contestata, natura si sfera de cuprindere ale acesteia au fost si raman un obiect de disputa apriga.Clarificari in acest sens sunt cu atat mai actuale pentru tarile post-comuniste avand in vedere de unde vin si incotro incearca sa se indrepte acestea.Accentuez nevoia de politica publica in circumstantele istorice ale transformarii fostului stat totalitar,politica publica privita ca demers inteligent si judicios calibrat, pus in slujba modernizarii.

Politica publica are sau trebuie sa aiba inauntrul campului sau de actiune si functionarea de reguli si proceduri, fara de care ea insasi ar degenera in discretionism nociv pentru economie si societate in ansamblu.Problema nu este daca statul intervine sau nu in economie, ci natura si sfera interventiei autoritatii publice - cat si cum se intervine.

Morala ce se degaja este: constructia unei politici publice inteligente si eficace nu este o treaba usoara avand in vedere riscurile de a comite erori in mod recurent,de a produce esecuri istorice in programele de dezvoltare.Mai mult, se poate argumenta ca, in situatia statelor post-comuniste, apare o incapacitate aproape funciara de administrare izvorata - inclusiv ca atitudine - din mostenirea perioadei comuniste.Si totusi, aceasta situatie de fapt si stare mentala nu pot anula problema in sine, adica nevoia de a reusi concentrarea de eforturi pentru modernizare.

Marea intrebare este deci cum sa se edifice o politica publica de liberalizare care, pe de o parte, sa solutioneze probleme care reclama interventia statului, fara a reinvia demoni ai gandirii si practice totalitare.

Putem considera ca tarile post-comuniste se confrunta cu trei mari provocari in procesul de transformare: a) constructia (modernizarea) institutionala; b) realizarea de crestere economica rapida pentru atingerea din urma a tarilor avansate; c) asigurarea stabilitatii sociale si politice.

In legatura cu aceste provocari doresc sa fac cateva observatii initiale. In primul rand este de reliefat contextul istoric si politic al initierii transformarii, adica trecerea de la sistemul de comanda la democratie politica si economica.Subliniez dimensiunea politica a transformarii intrucat ceea ce particularizeaza "marea schimbare"declansata dupa 1989 este obtinerea de libertati politice, democratia politica.

Constructia (modernizarea) institutianala nu a fost neglijata in dezbateri, dar, asa cum am subliniat, nu a fost suficient pusa in relatie cu povara grea a trecutului, cu ceea ce se numeste "dependenta de partie".Din acest punct de vedere se cuvine a fi mentionate doua aspecte importante. Unul deriva din rolul institutiilor in explicarea performantelor sistemelor; institutii precare, subdezvoltate conduc la performante inferioare ale agregatelor societale. Institutiile pot explica atat o productivitate scazuta in agricultura, fragilitatea sistemului bancar, cat si o functionare defectuasa a democratiei.Institutiile pot de asemenea explica de ce intr-un sistem ceea ce numim paternul statornicit de guvernanta corporativa nu asigura utilizarea eficienta a resurselor. Reamintesc ca prin institutii intelegem si norme ce se bucura de acceptabilitate sociala.Un al doilea aspect priveste existenta a doua tipuri de fragilitate institutionala: cea specifica tineretii institutiilor si cea cauzata de magnitudinea extraordinara a constructiei institutionale in curs si intensificarea incordarii structurale in sistem.

Deci istoria pre-comunista si cea comunista a unei tari influenteaza prezentul si perspectivele sale.Iar strategia de modernizare, acolo unde exista, trebuie sa tina cont de dificultatile constuctiei institutionale ca si de alternativele existente; pe de o parte, facerea de istorie si nu simpla prezenta in istorie - invingerea capcanelor structurale - reclama "salturi" in timp, care implica viziune si alegeri in constructia institutionala.

Cresterea economica rapida si sustinuta (durabila), deci ceea ce urmeaza recuperarii, este o provocare pentru faptul ca nu exista retete simple pentru realizarea sa.Desi teoria conventionala sugereaza potential de crestere rapida pentru orice economie cu abundenta de resurse de munca ieftine, determinanta in ultima instanta este calitatea (eficienta) combinarii factorilor de productie - care, la randul ei, depinde de calitatea institutiilor si politicilor economice. Mai trebuie adaugat ca o crestere rapida este favorizatade o economisire interna ridicata si de intrari de capital considerabile sub forma investitiilor interne directe.

Resursele umane din tarile post-comuniste sunt deseori sunt deseori evocate ca un atu important pentru dezvoltare, pentru crestere rapida.In acest sens este invocat si costul fortei de munca atunci cand este vorba de atragerea de investitii straine; este neindoielnic ca migratia capitalului catre tarile post-comuniste este motivata de acest cost, care este mult mai scazut decat in Occident.Dar costul redus al fortei de munca nu este suficient pentru durabilitate procesului de crestere; este nevoie de constructie institutionala adecvata,de amenajari de infrastuctura care sa evite blocaje, de calitatea intregului manunchi de factori de productie.

Stabilitatea sociala si politica, dupa cum am subliniat, este probabil sa constituie un mare examen pentru societatile post comuniste in anii viitori.Am reliefat si dimensiunea politica a transformarii post-comuniste, care presupune dezvoltarea procedurilor democratice, a democratiei politice.In determinantele transformarilor atentia este acordata roluluiinstitutiilor ca si celor patru forme neconventionale de "capital institutional" privit in sensul cel mai larg: Capital social, capital civic,capital de conducere si viziune si capital de coeziune.

Are o tara ca Romania un stoc semnificativ de capital de conducere si viziune? Raspunsul nu este usor de dat.UN pesimist ar raspunde ca insesi elitele politice si economice ale tarii reprezinta o " industrie infant" si ca nu este cazul sa asteptam rezultate spectaculoase Exista analisti romani reputati care par a fi deceptionati de oferta si activitatea clasei politice autohtone. Un optimist ar sublinia lipsa de omogenitate a elementului uman, existenta intotdeauna a varfurilor care, atunci cand istoria naste circumstante ies la iveala si pot oferi ordonare si directie agregatelorsociale mari. Oricum, transformarea fiind un proces de durata, prestatia elitelor polititice si economice din Romania va trebui sa aiba un ridicat numitor comun de-a lungul unei perioade indelungate.

Criza morala a societatii romanesti complica mersul transformarii in masura in care regasirea de sine a comunitatii implica recuperarea, sau intarirea unor valori fundamentale precum cinstea, loialitatea, solidaritatea, familia.Asemenea valori sunt esentiale in perioade de incertitudine si de rupturi, cand dificultati materiale pot induce compotamente antisociale pe scara larga.Din pacate insesi incertitudinea si diverse rupturi sociale pot amplifica asemenea comportamente.

Starea de saracie (subdezvoltare) face mai dificil mersul transformarii prin influenta pe care o are asupra variabilelor procesului. Nivelul de dezvoltare al societatii romanesti a ingreunat procesul de integrare in Uniunea Europeana.

Liderii comunisti romani au practicat un stalinism tarziu, care si-a pus pecetea pe fizionomia si fiziologia societatii inainte de 1989, reverberatii distincte putand fi detectate si dupa acest moment; intervine aici povara structurii si a trecutului, inclusiv post-comunist, care la noi pare a fi mai grea decat in alte tari post-comuniste europene. Lipsa unor reforme partiale, care sa fi permis aparitia de ingrediente institutionale specifice economiei de piata, explica in buna masura de ce mersul transformarii este mai dificil la noi.

Stalinismul tarziu si politica economica voluntarista, chiar judecate conform unor standarde de apreciere regionale (inauntrul zonei comuniste), au lasat o grea mostenire in privinta alocarii resrselor. Aceasta mostenire explica incordarea structurala in sistem si nevoia acuta de restructurare a unei foarte diversificate, dar si ineficiente, baze industriale. In mod similar, agricultura, care ar putea sa fie o mina de aur pentru Romania, se afla intro-a stare critica. Cat priveste infrastructura, aceasta este departe de ceea ce presupune o economie dezvoltata; si dinacest punct de vedere Romania are de surmontat un handicap foarte mare.

Romania s-a confruntat cu o extraordinara constrangere valutara.Desi aceasta constrangere este des intalnita in tarile in curs de dezvoltare, ea s-a manifestat mai pregnant la noi decat la cele mai multe din tarile post comuniste europene. Cauze majore ale acestei situatii sunt deceniul anilor '80 (care a istovit economia si a intensificat "foamea"de resurse si produse) si masurile de politica economica de dupa 1989, care au subestimat dezechilibrul intre productia interna si consumul intern (considerand finantabilitatea deficitelor comerciale).Constrangerea valutara reclama prudenta in politica macroeconomica, formularea unei strategii care sa privilegieze expansiunea productiei orientate catre export.

Stalinismul tarziu si deceniul cumplit al anilor '80, cand romanii au suferitde foame si frig din cauza deciziei lui Ceausescu dea plati toata datoria externa inainte de scadente, au format la cetateni asteptari deosebite privind momentul post-comunist. Aceste asteptari,cumulate cufrustarile de dupa 1989, sunt un factor de determinare a suportului social pentru aplicarea reformelor preconizate. In acest context se cuvine a fi mentionat si gradul de incrancenare politica, in conditiile in care este necesara o conjugare a actiunilor clasei politice pentru transformarea societatii.

Transformarea va conduce, in Romania, la un tip de capitalism. Deci nu ne poate fi indiferent ce tip de capitalism se contureaza la noi.Exista evolutii favorabile precum asocierea la UE si Nato (parteneriatul pentru Pace), vigoarea presei si a organizatiilor civice, existenta nu a unui singur pol puternic in viata politica, atitudinea generala a populatiei fata de reforme a directie de actiune, gradul de pregatire profesionala a multor cetateni; dar trebuie sa recunoastem ca sunt numeroase semne nu prevestitoare de bine precum germenii unei cleptocratii, coruptia, clientelismul, lipsa de transperenta ( sa ne gandim la privatizare), deficitul de etica in viata politica si economica, limbajul dublu etc. Riscul mare, la scara istoriei, este ca, prin performantele economice de ansamblu si viata de zi cu zi a cetateanului obisnuit, sa ramanem o societate periferica.Din acest punct de vedere, raspunderea celor care guverneaza, sau vorguverna tara este imensa. Aceasta raspundere implica viziune si strategie in procesul de transformare.

Nevoia de viziune si strategie este cu atat mai stringenta pentru o tara cu mari slabiciuni structurale si aflata la coada plutonului tarilor post-comuniste europene.Strategia de modernizare presupune cunoastere teoretica solida, acompaniata de pragmatism sanatos, evitarea "fundamentalismului" si rudimentarismului in gandire; strategia trebuie sa ofere ceteteanului un sens clar,directia mersului transformarii, si mai ales incredere; sa aiba consecventa conceptuala si coerente pe planul politicii concrete imediate si de perspectiva. Pragmatismul sanatos implica trei aspecte esntiale: a) intelegerea interconditionarilor dintre componentele sistemului in evolutie si intre efectele utilizarii instrumentelor politicii de transformare; b) recunoasterea inevitabilitatii compromisurilor in optiunile de politica economica; si c) subordonarea compromisurilor atingerii obiectivelor ultime protejandu-se astfel si credibilitatea politicii de ansamblu.

Mersul de pana acum al transformarii a dovedit lipsa unei viziuni, a unei strategii, deficit de consecventa si nentelegerea unor reguli de baza pentru conceperea si aplicarea unei politici economice eficace. Un alt exemplu notoriu este reforma lenta a structurii drepturilor de proprietate ( privatizarea). Cel mai adesea politica a fost reactiva, cautand rezolvari de tip ad-hoc. De asemenea ciclul politic (electoral) si-a pus amprenta excesiv pe masurile de politica economica in anii electorali.

In conceperea si realizarea strategiei elitele politice ale tarii se cuvine sa tina cont de mediul international. Pe de o parte, am in vedere ceea ce particularizeaza spatiul economic si geopolitic mondial la finele sfarsitului de secol.Astfel este de relevat globalizarea economiei mondiale - a pietelor financiare, in special - care reclama multa prudenta, intelepciune in constructia de politici economice. Viata internationala este guvernata de interesele nationale.

In ceea ce priveste integrarea in Uniunea Europeana, este absolut necesar sa fie initiata o discutie serioasa, responsabila privind implicatiile posibile si probabile ale acestui proces si ce exigente se pun in fata economiei ( societati) romanesti.

Modernizarea tarii nu poate fi decat un proces de durata, anevoios, un slalom printre numeroase zone de impotmolire; presupune o constanta lupta cu viciile, imperfectiunile economiei (societatii) romanesti.Am putea spune chiar ca depasirea multor dificultati si succesul efortului de modernizare depind de "arta administrarii imperfectiunilor" in conditiile in care persistenta acestora exprima povara istoriei, puterea structurii.

Sunt urgente masuri care sa asigure coerenta mix-ului politicii macroeconomice si sa consolideze rezervele valutare ale tarii. Se impune astfel adoptarea unui nou pachet de masuri de stabilizare macroeconomica avand in vedere reinflamarea procesului inflationist in 1996 si consecintele nefunctionarii pietei valutare transparente (interbancare) asupra exportului si starii balantei de plati.

Sarcina principala in lupta contra inflatiei trebuie preluata de controlul agregatelor monetare, stapanirea deficitului bugetar, controlul veniturilor si impunerea disciplinei financiare.

Politica comerciala, ca mijloc de stimulare a exporturilor, a fost subestimata in anii recenti. Este necesara, deci o regandire a acestei politici.

Fragilitatea si vulnerabilitatea economiei romanesti fac si ami necesare alegeri de politica economica care sa nu cada prada unor interese conjucturale, legate de un ciclu electoral, reclama o viziune pe termen lung si consecventa in urmarirea atingerii principalelor tinte ale politicii economice. Se impune totodata o informare continua a Parlamentului, a opiniei publice cu privire la riscurile subodonarii vietii economice unor interese politice parohiale.

Restructurarea este strans legata de procesul privatizarii, de indfluxurile de capital si de elaborarea si functionarea unei politici industriale. O regula in aplicarea politicii industriale trebuie sa fie conditionalitatea sprijinului financiar ca forma de realizare a disciplinei financiare. Politica industriala se cuvine a fi elaborata in corelatie cu politica de consolidare a capitalului autohton si de atragere a investitiilor straine. Totodata, politica industiala trebuie sa aiba ca reper si exigentele spatiului economic european integrat (UE).

Dezvoltarea sectorului mic si mijlociu poate fi incadrata in procesul de restructurare a economiei; existenta viguroasa a acestui sector este conditie sine qua non pentru ca economia romaneasca sa capete flexibilitate si adaptabilitate la semnalele mediului extern. Sistemul bancar trebuie sa joace un rol insemnat in acest scop prin credite acordate in conditii preferentiale; ar fi oportuna crearea unor banci care sa serveasca acest sector.

Romania are nevoie acuta de o politica agrara care sa valorifice imensul potential al acestui sector si sa fie un factor de fortificare a tarii din punct de vadere al securitatii nationale. Tendintele in economia mondiala indica agricultura (culturile de cereale in special) ca avand perspective excelente pe tremen lung, ceea ce ar trebui sa fie un argument in plus pentru responsabilii romani in elaborarea unei politici agrare.Aceasta politica ar include atat favorizarea constituirii unor exploatari agricole viabile, cat si realizarea unui mecanism de finantare care sa nu mai presupuna injectarea de "bani tari " ( baza monetara) in economie si, deci, subminarea politicii monetare. Politica agrara trebuie sa coreleze evolutia preturilor externe la produsele agricoleexportabile (la cereale, de exemplu) cu preturile de4 achizitie interne si sa faciliteze constituirea de stocuri tempon.

Dezvoltarea infrastructuriieste o necesitate absoluta, iar politica pe termen mediu trebuie sa acorde mare atentie acestui domeniu. Romaniei i-ar fi foarte greu de a dezvolta infrestructura fara o participare serioasa a capitalului strain.Cu reteaua de drumuri de care dispune in prezent Romania nu se poate considera compatibila cu spatiul economic european.

Dezvoltarea turismului trebuie sa fie o prioritate.Romania este o tara exceptional dotata pentru industria de turism, iar rezultatele de pana acum denota cel putin ignoranta din partea decidentilor. Pentru a redresa situatia estenevoie de imaginatie si adoptarea de solutii care sa incurajeze implicarea capitalului din tara si strain.

Functionarea unei politici sociale pe tremen mediu este o alta directie de actiune si nu cea mai putin importanata. Responsabilii economici sunt aproape "condamnati" sa gaseasca solutii pentru concilierea imperativelor de eficienta cu cele de evitare a unor explozii sociale. Politica sociala se cuvine sa fie adaptata prin focalizarea pe segmentele cele mai defavorizate ale populatiei.

Dezvoltarea capitalului uman ca efort educational; capitalul uman este totusi cel mai important activ al unei natiuni. Oamenii politici ar trebui sa se intrebe in fiecare dimineata "cum sa avem grija mai bine de tinerii tarii?". Trebuie spus ca, din acest punct de vedere, viata de familie are de jucat rolul principal; expresia "cei sapte ani de acasa", extinsa la intreaga perioada de educatie preuniversitara a tinerilor, poate da masura unei etape fundamentale in formarea capitalului uman.

Si pentru ca vorbim de viziune si strategie, ar fi bine ca liderii tarii sa ofere cetatenilor tarii un proiect de societate; intrarea in UE si NATO nu are suficienta valoare operational pentru masa mare de catateni, chiar dacase fac eforturi intense de adaptare institutionala si legislativa. Un proiect de societate s-ar materializa si prin obiective de tipul: dublarea venitului pe lucuitor, ceea ce ar insemna un ritm de crestere reala a PIB-ului de circa 6% pe an. In acest scop realizarea unui nivel ridicat al economisirii interne ar fi o premisa extrem de favorabila.

Un proiect de societate ar trebui sa identifice mijloace politice, sociale si economice pentru dezvoltarea clasei mijlocii, pentru evitarea aparitiei unui stat clisntelar si controlat de o cleptocratie, a proliferarii cautarii rentelor de pozitie. Proiectul de societate ar statua cu claritate si apartenenta la spatiul de civilazatie occidentala, dorinta de integrare in structurile economice si de securitate euroatlantice.Strategia [e tremen lung, proiectul de societate, ar trebui sa-si includa ca parametru de evaluare si odistributie a veniturilor care sa nu afecteze stabilitatea sociala si politica atarii. Acest deziderat nu vine impotriva spititului liberal al procesului de transformare daca este conceput si instrumentat ca factor de asigurare a coeziunii sociale, fara de care nu putem vorbi de stabilitate si crestere economica pe termen lung.

Spatiul economic romanesc va fi supus din ce in ce mai mult presiunilor globalizarii economice, intensificarii concurentei si consecintelor acestorape plan social (fragmentarea sociala). Prin urmare, un raspuns potrivit al economiei implica orientarea sa eficace catre export, economisirea inalta ca factor de asigurare a unui grad satisfacator de autosustinere a cresterii si un intens efort educational; viitorul este al entitatilor mari (societale) care poseda, sau isi dezvolta, un grad inalt de flexibilitate si adaptabilitate. Si din acest punct de vedere se va putea judeca proiectul de societate propus cetatenilor romani de elitele politice ale tarii.

Sper ca intelepciunea, capacitatea de invatare, inspiratia si flerul elitelor politice autohtone sa faca posibil un mers al transformarii cat mai favorabil Romaniei. Aspiratia seculara a romanilor catre modernizarea tarii ca si numarul celor care doresc integrarea acesteia in structurile euroatlantice reprezinta mai mult decat un gir moral.

Capitolul II- Analiza legislatie reforme

Revolutia romana din decembrie 1989 impotriva dictaturii a generat un amplu proces de reforma a statului. Astfel,decretele initiale au desfiintat structurile de putere ale totalitarismului si au declansat procesul de innoire.Prin actele normative cu caracter constitutional, apoi prin Constitutie, s-au pus bazele statului de drept:separarea puterlor in stat, pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia functionala pentru administratia publica locala si, mai presus de toate, suprematia legii. Au urmat legile organice, legile-cadru, prin care s-a statuat organizarea si functionarea principalelor componente ale autoritatilor statului.

Interesul deosebit pentru buna organizare si functionare a administratiei publice ce s-a manifestat dupa 1989 se reflecta nu numai printr-o legislatie abundenta, ci si in unele initiative ce s-au concretizat in primul deceniu dupa revolutie. Astfel, purem retine ca in 1991 a fost infiintata prima Facultate de Administratie Publica, in cadrul Scolii Nationale de Studii Politice si Administrative, mai intai sub forma unui invatamant postgradual, apoi sub forma invatamantului universitar, de lunga si scurta durata. In cadrul acestei facultati s-a creat o adevarata scoala de administratie publica cu o personalitate distincta prin ca studierea fenomenului administrativ nu s-a limitat la perspectiva stiintelor administratiei, managementului public. In cadrul scolii s-a dezvoltat o teorie a administratiei publice care permite investigarea ampla a administratiei publice. In anul 1994, din initiativa profesorului Antonie Iorgovan de la Facultatea de Drept din Bucuresti si cu sprijinul entuziast al mai multor teoreticieni si practicieni ai administratiei publice a fost reanfiintat Institutul de Stiinte Administrative al Romaniei "Paul Negulescu" care s-a dovedit a fi, in cei 10 ani de existenta, un centru polarizator pentru toti cei interesati de administratie publica. Mai tarziu, in anul 1998 aluat fiinta Institutul Roman de Administratie Publica din initiativa profesorului Ioan Alexandru, a carui activitate s-a limitat la realizarea unor proiecte strict legate de invatamantul in domeniu.

In mai toate centrele universitare au fost infiintate facultati sau colegii avand sectii cu specializarea administratie publica. Au aparut, de asemenea, o serie de ONG-uri care au drept obiect, activitatea administratie publica.

In sfarsit, procesul de pregatire pentru aderarea la U.E. a creat conditiile infiintarii cu sprijin financiar european (program Phare) a Institului National de Administratie Publica, institutie de stat destinata pregatirii continue a functionarilor publici.

Toate organizatiile mai sus mentionate, fie ele asociatii, fundatii sau de stat au un singur scop, sprijinirea administratiei publice sub diferite forme, in vederea reformarii acesteia.

Momente semnificative ale evolutiei doctrinei administrative romanesti mai sunt: reaparitia in 1996, a Revistei de Drept Public, in care se regasesc o serie de studii ce contribuie cu succes la doctrina in materie. Este demn de semnalat, aparitia unor tratate de drept administrativ, a unor cursuri universitare sau ample studii sub forma unor carti de autor.

Este destul de usor de determinat in mod concret normle juridice pe care Administratia este obligata sa le aplice sau macar sa le respecte in activitatea sa: Constitutia, tratatele si acordurile internationale, dreptul comunitar, legile, hotararile judecatoresti, jurisprudenta si principiile generale de drept precum si normele juridice adoptate de insasi Administratia (regulamentele,deciziile individuale luate de organele de jurisdictie administrativa,contractele, etc.) .Ierarhia acestor acte normative, forta lor juridica depinde de pozitia ierarhica a autoritatii emitente in cadrul sistemului autoritatilor publice.Constitutia are forta juridica superioara legii care la randul sau este mai puternica decat o hotarare de guvern. Toate aceste norme sunt izvoare ale dreptului administrativ si intr-un anumit sens ele formeaza dreptul administrativ. Aceste norme au in comun faptul ca evolueaza permanent incepand chiar cu normele inscrise in Constitutie. Tot dreptul administrativ este intr-o perpetua miscare si nu constituie un ansamblu de norme fixe. In anumite perioade el este totusi mult prea schimbator, iar inflatia de norme juridice de drept administrativ poate crea probleme Administratiei dar si cetatenilor constituind o sursa de instabilitate si nesiguranta a raporturilor juridice.

A.    Administratia in Constitutie

Constitutia Romaniei din 1991, revizuita prin Legea nr. 429/2003 aprobata prin referendumul national din 18-19 octombrie 2003,confirmat prin Hotararea Curtii Constitutionale nr. 3 din 22 octombrie, are prevederi putine privind administratia publica, aceasta deoarece in principiu, potrivit traditiei, prin insasi natura sa Legea fundamentala are drept obiect in principal reglementarea raporturilor dintre autoritatile de varf si mai putin cele ce privesc autoritatile de nivel mediu sau periferic.Constitutia noastra are un intreg capitol (capitolul v, art. 116-123) privind administratia publica precum si unele referiri la administratie an alte sectiuni sau articole (art. 16 al.4, art. 21 al. 4, art. 37. al. 2, art. 73 al.3 lit.k si o, art.102 al.1).

Dispozitiile referitoare la administratia de stat se regasesc in capitolele din Titlul III (Capitolele II,III,IV si V Sectiunea 1) iar cele privind administratia locala in Capitolul V Sectiunea a 2-a din acelasi Titlu III. Este necesar sa precizam totusi caprevederile art.123 privind institutia prefectului se regasesc la capitolul privind administratia locala desi prefectul este de drept reprezentantul Guvernului (deci al statului) pe plan local.

Constitutia noastra consacra un regim semiparlamentar (semiprezidential) cu un executiv bicefal in care Presedintele este seful executivului alaturi de Guvern condus de un prim-ministru.Distributia competentelor nu comporta o ierarhie la varf, deoarece Presedintele Republicii este singurul sef al statului, primul-ministru nefiind decat secundul sau.Totusi Constitutia tinde sa creeze un bicefalism administrativ pe de o parte datorita unor reguli cu privire la contrasemnarea unor decrete presidentiale (art. 100) iar pe de o parte prin cele cu privire la participarea sefului statului la sedintele Guvernului (art. 87), desemnarea primului-ministru (art.103 al.1) sau revocarea unor membrii ai guvernului (art.85 al.2).

De altfel si actele Primului-ministru trebuie contrasemnate de catre "ministrii care au obligatia punerii lor in executare" (art. 108 al.4).

In ceea ce priveste raporturile intre Guvern si Administratie, Constitutia consacra o constructie juridica prin care se incearca separarea domeniuluipolitic de cel administrativ, incadrul executivului si sa concilieze doua elemente relativ antinomice adica suordonarea colectiva a Administratiei fata de puterea politica si libertatea individuala (autonomia relativa) a agentilor publici (art. 102 al. 1, art.107 al.1, art. 109 al.1).

Asadar , regula este ca Administratia este subordonata Guvernului care "exercita conducerea generala a administratiei publice" (art. 102 al.1) iar "Ministerele se organizeaza numai an subordinea Guvernului". In Sectiunea a I-a din Capitolul V intitulata "Administratia publica centrala de specialitate" se precizeaza insa ca "Alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoritati administrative autonome"(art.116), care "se pot infiinta prin lege organica"(art.117 al.3).

Textele susmentionate releva pozitia Administratiei in sistemul autoritatilor publice si anume ca aceasta este integrata in puterea executiva, nu beneficiaza de legimitate proprie si nu-si exercita putereadecat in numele reprezentantilor alesi ai poporului suveran, an fata carora guvernul este,din punct de vedere politic, raspunzator(art109 al.1). Aceasta regula semnifica in fapt ca agensii publici din administratie trebuie sa asculte de superiorii ierarhici.Intrebari se pot formula in legatura cu autoritatile administrative autonome a caror independenta pare a proveni mai ales din absenta subordonarii ierarhice fata de Guvern. In acest joc complex al subordonarii si al libertatii se poate remarca tendinta de consolidare a subordonarii atat de necesara mentinerii coeziunii sistemului. Astfel, a aparut ca fiind necesara admiterea existentei unor functii de nivel superior care nu pot fi ocupate decat prin decizia Presedintelui Romaniei, a Guvernului sau doar a Primului-Ministru. Astfel sunt posturile unor directori din Administratia Centrala, de prefecti, de ambasadori etc.

Acesta este modelul democratic al relatiilor dintre politica si administratie consacrat in Constitutie. Realitatea practica este in multe cazuri diferita insa de acest model juridic. Mai intai,daca puterea administrativa nu poate sa se opuna puterii politice, nu trebuie sa credem ca ea se multumeste sa execute automat, mecanic ordinele. De multe ori rezistenta administratiei se manifesta prin aceea ca serviciile isi stabilesc obiectivele, hotarasc asupra unor optiuni, isi elaboreaza politicile, desprinzandu-se astfel intr-o oarecare masura de subordonarea lor fata de cei alesi.In al doilea rand, putem sesiza un anume gen de simbioza care uneste elitele comducatoare politice cu cele administrative.In Constitutia noastra nu se pomeneste de cloectivitati teritoriale iar administratia publica locala(Sectiunea a 2-a, Capitolul V, Titlul III) este organizata in unitatile administrativ -teritoriale (art. 120) si se realizeaza prin cosiliile locale si primarii alesi in conditiile legii, ca uutoritati autonome ce rezolva treburile politice din comune si orase (art.121). Fata de textele constitutionale mentionate este dificil a stabili daca spre exemplu Consiliile judetene ca autoritati ale administratiei publice pentru coordonarea cosiliilor comunale si orasenesti (art. 122), constituind totusi o administratie publica in unitatea administrativ-teritoriala numita judet ar trebui sa-si intemeiezeactivitatea pe principiul autonomiei locale (art.180 al.1), desi potrivit prevederilor din articolul 121 nu apar ca fiind una din autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala.

B.    Administratia in tratate si acorduri internationale

Dezvoltarea spectaculoasa a relatiilor internationale ca o consecinta a procesului obiectiv al globalizarii a generat nu numai multiplicarea tratatelor si acordurilor internationale dar si dezvoltarea raporturilor directe intre state si reatii directe intre cetatenii diferitelor state sau intre fel de fel de organizatii "sans frontieres", nemaivorbind de relatiile comerciale, stiintifice, sindicale sau politice.In aceste conditii administratia publica ca toate activitatile umane este din ce an ce mai integrata intr-un cadru international. Chiar si colectivitatile locale pe baze juridicedestul de precare si incerte si-au dezvoltat relatii cu exteriorul.

In acestcontext, societatea internationala, daca inca ramane fundamental descentralizata, se organizeaza totusi inmultind normele internationale. La nivel mondial ONU - Organizatia Mondiala pentru Sanatate, educatie prin UNESCO - Organizatia Natiunilor Unite pentru Educatie, Stiinta si Cultura etc. si de asemenea, de a asigura protectia drepturilor fundamentale si a libertatilor publice.

La nivel European, tendintele centralizatoare de integrare sunt mai pregnante.In ansamblul european au aparut organizatii noi si un drept care constituie azi unul din izvoarele principale ale dreptului administrativ. S-au format comunitati: a fost mai inaiCECO ( Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului) initiata de Robert Schuman si fondata prin Tratatul de la Paris din 1951.Dupa esecul CEA (Comunitatea Europeana a Apararii), cele doua tratate de la Roma din 1957, au relansat constructia europeana creand Euratom (Comunitatea Europeana a Energiei Atomice) si CEE (Comunitatea Economica Europeana), acasta denumita de acum inainte "Comunitatea Europeana", an temeiul Tratatului de la Mastricht, din 7 februarie 1992, a devenit in fapt structura domininta a "Uniunii Europene", instaurata prin acest tratat. A urmat apoi Tratatul de la Amsterdam, din 2 octombrie 1997, Tratatul de la Nisa, 26 februarie 2001, iar in 29 octombrie 2004, Tratatul privind instituirea unei Constitutii pentru Europa.

Existenta nenumaratelor tratate si acorduri, iar in prezent a unei legislatii compexe si ample si chiar a unei Constitutii aplicabile tarilor membre UE si deci si noua, ridica o serie de intrebari. In afara raporturilor intre dreptul intern si normele internationale ar trebui precizate conditiile insertiei acestor norme in dreptul intern. Exista reguli in Constitutie (art.11 - Dreptul international si dreptul intern, precum si art.148 si 149 privind integrarea Euroatlantica), dar punerea lor in aplicare depinde foarte mult de modul in care judecatorul (constitutional, judiciar sau administrativ) le intelege si le aplica.

In termenii dreptului international atat tratatele cat si acordurile constituie angajamente internationale.Tratatele negociate de Guvern sunt incheiate de Presedinte in numele Romaniei si apo8i supuse ratificarii Parlamentului. Celelalte tratate si acorduri internationale se incheie, se aproba sau se ratifica potrivit procedurii stabilite prin lege (art.91).

Fata de modificarile aduse Constitutiei prin Legea de revizuire din noiembrie 2003 se cuvine sa facem urmatoarele precizari. In primul rand in legatura cu dispoaitiile internationale contrare Constitutiei " ca urmare a asimilarii tratatelor in dreptul intern, s-a prevazut ca, daca un asemenea tratateste contrar unei dispozitii constitutionale, ratificarea lui poate avea loc numai dupa reizuirea Constitutiei, pentru punerea de acord a normei constitutionale incalcate cu prevederile tratatului. Este consecinta logica a principiului suprematiei Constitutiei, prevazut la art.1al.5."

In al doilea rand "potrivit art.20 din Constitutie, in domeniul drepturilor omului, prevederile tratatelor incheiate pentru apararea acestor drepturi au pioritate fata de legile interne .

In al treilea rand putem remarca o exceptie si anume "exceptarea cazurilor in care Constitutia sau legile interne contin dispouitii mai favorabile", dandu-se astfel o interpretare dreptului international in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului si cu celelalte tratate la care tara noastra este parte.

In al patrulea rand, Constitutia revizuita consacra prioritatea dreptului comunitar fata de dreptul intern precum si constituirea unor garantii institutionale pentru indeplinirea obligatiilor ce decurg din statutul de membru UE.Constitutia are prelevanta fata de angajamentele internationale care nu pot fi integrate in ordinea juridica daca contin prevederi contrare Constitutiei decat daca Constitutia este revizuita potrivit acelor prevederi.

Asadar tratatele si acordurile internationale sunt impuse Administratiei sub control judecatoresc. Ele constituie izvoare de drept si pot fi utilizate ca argumente de catre relamanti.Presupunem ca in timp forta de transformare, de influenta asupra dreptului administrativ prin dreptul comunitar va fi considerabila,poate mai putin asupra structurilor administrative in legatura cu care exista o oarecare autonomie institutionala a statelor sustinuta de aplicarea principiului subsidiaritatii potrivit caruia orice decizie trebuie luata la nivelul cel mai eficace si sub forma cea mai adaptata locului si momentului.

In spiritul si litera Tratatului de instituire a unei Constitutii pentru Europa incheiat la Laken in octombrie 2004 nu este nici o urma de indoiala ca dreptul comunitar luat in ansamblu este caracterizat prin aplicabilitatea sa directa in cadrul statelor membre si ca prevaleaza asupra dreptului intern.

O alta problema este cea a principiilor generale ale dreptului comuniter ca izvor de prept administrativ. Elaborate in timp de Curtea de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE) ele constituie astazi un ansamblu apreciabil de norme care potrivit Curtii, fac parte din dreptul comunitar si trebuie sa prevaleze asupra normelor nationale. Multe din aceste principii corespund unor principii de drept intern ( dreptul la aparare, egalitatea in drepturi etc.). Exista insa si altele cum ar fi principiile de "securitate juridica" si de "incredere legilativa" care raspund unor necesitati de stabilire a raporturilor juridice si constituie asa zisele principii asociate. Intrebarea care se pune este: La ce se refera, ce domenii acopera securitatea? Preocuparile de a armoniza principiul legalitatii cu stabilitatea ( securitatea) juridica (a raporturilor juridice) au existat si exista in dreptul intern (national) al tuturor statelor la fel ca si principiile neretroactivitatii actelor administrative si cu acela al respectarii drepturilor recunoscute.

Ca si in cazul dreptului comunitar atat autoritatile administratieipublice cat si judecatorii administrativi ( de contencios administrativ) trebuie sa aplice din ce in ce mai mult Conventia Europeana a Drepturilor Omului si sa respecte hotararile CEDO ( Curtea Europeana a Drepturilor Omului) care supravegheaza respectarea acestei Conventii.

C.    Legile, actele Guvernului si celelalte acte administrative cu caracter normativ

Intr-o ordine juridica in plina transformare, legile (actele normative ale Parlamentului), nu mai sunt, in anumite privinte, decat o categorie de norme printre alte norme.Si totusi, ele isi pastreaza prestigiul, suprematia, pe care le-o da chiar cuvantul lege.La legea propriu -zisa (act normativ al Parlamentului cu forta juridica primara), a carei definire se poate face potrivit mai multor criterii, se adauga astazidiferite categorii de texte care-i sunt asimilate.Cand e vorba mai ales de a diferentia legea propriu -zisa de un regulament oarecre, legea se recunoaste dupa prezentarea ei:ea constituie actul pe care ansusi legiuitorul il numeste stfel, si care este promulgat ca atare. Textl sau este apoi publicat in Monitorul Oficial Partea a I-a.

Dincolo de aceste date concrete, continutul real al legilor si valoarea reala a fortei juridice pe care o exprima se poate aprecia diferit in functie de faptul, daca regimul politic este caracterizat prin confuzia puterilor sau prin separarea acestora.In primul caz singurul criteriu care intervine este cel formal (oficial), in al doilea caz, criteriul primordial este cel organic combinat insa cu criteriul material, prin parlamentarismul supus unor norme (rationalizat).

In anumite perioade, uneori de criza dar nu numai, puterea legiuitoare si puterea executiva au fost exercitate de aceleasi autoritati. In aceasta situatie nu se poate face distinctie intre legi si regulamente ( decrete, hotarari) si autorii acestora, existand o ambiguitate totala. Astfel, la noi, acte normative cu caracter primar, anumite decrete (cuprinzand norme constitutionale) au fost adoptate dupa Revolutie de C.P.U.N. (Consiliul Provizoriu de Unitate Nationala).

Regimul juridic normal intr-un stat de drept presupune aplicarea principiului separatiei si echilibrului puterilor cand regula este ca legea sa fie opera Parlamentului, dar Constitutia prevede si adoptarea unei legi de catre popor prin referendum art. 151 al.3. Asa a fost aprobata Legea nr. 429/2003 privind revizuirea Constitutiei, prin referendumul national din 18-19 octombrie 2003.

Legea este opera autoritatii legiuitoare, este actul votat de catre Parlament conform procedurii fixate de Constitutie si promulgata de Seful Statului (art.73-78).

Initiativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor sau unui numir de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot care sa provinadin cel putin un sfert din judetele tarii, iar in fiecare din aceste judete, respectiv Municipiul Bucuresti trebuie sa fie inregistrate cel putin 5000 de semnaturi (art 74al.1). Sesizarea cu propuneri si proiecte de lege se face dupa o procedura spaeciala (art.74) iar adoptarea legilor si hotararilor de asemenea (art. 75) in functie de categoria de legirespective: legi constitutionale, legi organice sau legi ordinare (art.73). Textele sunt discutate in comisii apoi examinate in sedinta publica, ocazie cu care se pot formula amendamente. Adoptarea presupune un vot favorabil al celor doua camere.Legea adoptata este apoi supusa Controlului Curtii Constitutionale ( art. 146 lit. a). In cazul in care aceasta declara ca tot rextul, sau parte din el, este neconform cu Constitutia, Parlamentul este obligat sa reexamineze dispozitiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curtii Consttutionale (art.147 al.2). In afara acestui caz Presedintele Republicii are obligatia sa promulge textele votate in tremen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate dupa reexaminare (art.77 al.3). Legea se publica in Monitorul Oficial al Romaniei si intra in vigoare la 3 zile de la data ublicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei (art. 78).

Printre legi, exista Legi organice. Este vorba de legi prevazute in mod expres in Constitutie (art.73 al.3 lit. a-t) care sunt votate si modificate in conditiileprevazute de art. 76 al. 1 al Constitutiei. In functie de obiectul lor putem distinge legea privind alegerile legislative si a Presedintelui Romaniei, legea de organizare a Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, legea privind statutul functionarilor publici etc.

Referendumul poate avea loc in situatiile prevazute de art. 90 cand Presedintele Republicii dupa consultarea Parlamentului, poate cere poporului sa-si exprime vointa cu privire la probleme de interes national dar si in cazul procedurii de revizuire a Constitutiei (art.151 al.3) aceasta ramanand definitiva numai dupa aprobarea ei prin referndum, organizat in cel mult 30 de zile de la data adoptarii proiectului sau propuneriide revizuire. In ambele situatii Curtea Constitutionala vegheaza la respectarea procedurii pentru organizarea si desfasurarea referendumuluisi confirma rezultatele acestuia (art.146 lit.u), dar nu are competenta sa evalueze constitutionalitatea textului aprobat de poporul suveran. De altfel, putem observaca aceasta este singura diferenta importanta intre regimul juridic al legii parlamentare si acela al legii referndumului.

O categorie speciala este cea a legilor constitutionale care sunt cele de revizuire a Constitutiei (art. 73 al. 2) si care evident au o forta juridica superioara fata de toate celelalte legi.

O alta categorie speciala sunt legile de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea va stabili in mod obligatoriu domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. Daca legea de abilitare o cere ordonantele se supun spre aprobararea Parlamentului (art. 115).

Mai exista si alte texte legale ce sunt asimilate legii, considerate a fi legi, fara sa fie efectiv legi in sensul propriu al cuvantului. Astfel, Presedintele Romaniei potrivit prevederilor art.92 al.2 prin decret poate declara cu aprobarea prealabila a Parlamentului mobolizarea fortelor armate iar conform art.93 al. 1 instituie, potrivit legii, starea de asediu sau de urgenta, masuri supuse incuviintarii Parlamentului. In ambele situatii apreciem ca textele normative cuprinse in actele Presedintelui pot fi asimilate legii.

Ordonanta este o expresie a unei competente legislative delegate.Deci, ordonanta depaseste sfera stricta a conducerii generale a administratiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzatoare rolului constitutional ce ii revine potrivit al.1 art. 102, in legatura cu realizarea politicii interne si externe a tarii.

Ordonantele sunt fie in temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordonante de urgenta .Ordonantele date in temeiul unei legi speciale de abilitare se pot emite numai cu respectarea sticta a prevederilor acestei legi. Asemenea ordonante, la randul lor , pot fi, ordonante ce se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului si ordonante pentru care nu este necesara o asemenea aprobare.

Regula de drept comun este aceea ca ordonantele nu se supun aprobarii Parlamentului, aprobarea este necesara numai daca legea de abilitare o cere in mod expres.

Prin ordonante se stabilesc reguli care, intrucat nu se refera la organizarea executarii legilor, sunt de domeniul legii ,fie in sensul ca reprezinta reguli noi, fie in sensul ca modifica sau abroga reguli existente. Tocmai de aceea ele nu se pot emite decat in temeiul unei legi de abilitare.Aceasta nu inseamna ca ordonanta nu poate cuprinde si masuri pentru aplicarea unei legi, dar esentiale sunt regulile pe care Guvernul nu le-ar putea institui decat in temeiul, in limitele si in conditiile legii de abilitare.

Parlamentul nu poate delega competenta sa legislativa din domeniile rezervate legilor organice, rezlta ca prin ordonantele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea finstituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul acestor legi.

Ordonantele ce nu se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispozitii reglementate prin lege, aprobarea unor formulare, daca legea o cere,, a unor reguli metodologice. In toate cazurile, insa legea trebuie sa prevada necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competentei legislative astfel delegate si termenul pana la care urmeaza sa fie exercitata, precum si eventuale alte conditii. In aceste limite, asemenea ordonante sunt expresia unei anumite puteri de reglementare acordate Guvernului prin legea de abilitare.

Legea speciala de abilitare poate fi data si de o dispozitie de investire a Guvernului cu competenta de a emite o ordonanta, cuprinsa intr-o lege reglementand un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului de lege de abilitare este acela de dispozitie instituita prin lege pentru abilitarea Guvernului, in scopul emiterii ordonantei.

Cu toate ca, prin efectul abilitarii, Guvernul emite un act care, prin continutul sau, are caracter legislativ, fiind consecinta unei delegari legislative, ordonanta ramane un act administrativ, specific Guvernului.Cum este un act administrativ emis in relatia cu Parlamentul, potrivit art.126 al. 6, teza 3, el nu poate fi atacat in contenciosul administrativ, dar controlul constitutionalitatii acesteia poate interveni pe calea exceptiei de neconstitutionalitate ce intra si in competenta jurisdictionala a Curtii Constitutionale. Si daca Curtea Constitutionala declara ordonanta sau dispozitiile acesteia neconstitutionale, persoana vatamata se poate adresa instantei de contencios administrativ, acesta fiind elementul de noutate introdus prin Legea de revizuire a Constitutiei.

Rezulta, din cele aratate, ca modificarea sau abrogarea ordonantei dupa sesizarea Parlamentului si epuizarea termenului de abilitare se poate face numai prin lege.

Ordonantele de urgenta au un caracter aparte. Delegarea legislativa este data, in acest caz de insusi textul constitutional. Aplicarea unor astfel de ordonante este conditionata de supunerea lor, in prealabil, spre aprobare Parlamentului si publicarea lor in Monitorul Oficial.

Dupa ce am prezentat actele Parlamentului, respectiv legea ca izvor de drept administrativ precum si Ordonantele Guvernului care pot fi asimilate legii, ne vom opri la actele Guvernului si la celelalte acte administrative cu caracter normativ ce formeaza o importanta sursa de drept administrativ.Potrivit prevederilor art.108 din Constitutie Guvernul adopta Hotarari si Ordonante.Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor, iar Ordonantele, dupa cum am vazut se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si conditiile prevaute de aceasta.Hotararea reprezinta, prin excelenta, actul prin care Guvernul isi exercita rolul constitutional privind conducerea generala a administratiei publice.

Ca act administrativ, hotararea poate fi atacata in fata instantei de contencios administerativ.

O alta categorie de acte administrative cu caracter normativ sunt actele ministrilor si ale celorlalti conducatori ai unor autoritati centrale de specialitate a administratiei de stat altele decat ministerele.Conform prevederilor art. 46 al.3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, in exercitarea atributiilor ce le revin ministrii emit ordine si instructiuni. Daca instructiunile au intotdeauna caracter normativ, ordinele pot avea si caracter individual nu doar normativ.

Potrivit dispozitiilor art.26 din Regulament privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptareGuvernului, aprobat prin H.G. nr. 55/2001, actele administrative cu caracter normativ ale ministrilor, ale celorlalti conducatori de autoritati centrale de specialitate ale administratiei publice,la fel ca si cele ale prefectilor se emit intotdeauna pe baza si in vederea executarii legilor, a ordonantelor si a hotararilor Guvernului si se publica in Monitorul Oficial dupa ce sunt avizate de Ministrul Justitiei.

In practica administrativa a autoritatilor centrale ale administratiei publice exista si alte acte administrative cu caracter normativ, cu alte denumiri, cum sunt: instructiunile, normele metodologice, precizarile sau regulamentele. Multe dintre acestea sunt uneori aprobate printr-un Ordin.

Izvoare scrise ale dreptului administrativ mai sunt si ordinul prefectului, hotararea consiliului judetean, hotararea consiliului local si dispozitia primarului.

Reglementari privind reforma administratiei publice

Cele mai importante acte normative care reglementeazaaspecte legate de modernizarea si descentralizarea administratiei publice romanesti sunt:

-Legea Administratiei Publice Locale-215/2001

-Legea 340/2004 privind institutia prefectului

-Legea 195 vadru a descentralizarii

-Legea cadru privind descentralizarea - 33972004

-HG 2201/2004 din 30 noiembrie privind functionarea si atributiile Comitetului tehnic interministerial si a grupurilor de lucru organizate in conformitate cu dispozitiile Legii-cadru a descentralizarii nr. 339/2004

-HG 699/2004 privind Strategia actualizata a Guvernului Romaniei privind accelerarea reformei in administratia publica, 2004-2006

-OUG - 45/2003 privind finantele publice locale

-Legea nr. 490 din 10 noiembrie 2004 privind stimularea financiara a personalului care gestioneaza fonduri comunitare

-Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei

-Hotararea 1290/2004 pentru modificarea Hotararii Guvernului nr. 725/2003 privind structura organizatorica si efectivele Ministerului Administratiei si Internelor

-Hotararea nr. 544 din 9 iunie 2005 pentru modificarea si completarea art.6 din Hotararea Guvernului nr. 925/2003 privind reorganizarea Consiliului Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administratiei Publice

-Hotararea nr. 310 din 14 aprilie 2005 pentru modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 2201/2004 privind functionarea si atributiile Comitetului tehnic interministerial si a grupurilor de lucru organizate in conformitate cu dispozitiile Legii-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004

Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene

Societatea romaneasca se afla intr-un proces de schimbare in care toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o noua dinamica in incercarea de adaptare la conditiile prezente.

Un sistem democratic este functional atunci cand economia inregistreaza reusite si in masura in care se dezvolta un spirit democratic in mentalitatea sociala.

In aceasta transformare a societatii romanesti nu se poate face abstractie de sistemul administratiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene in acest domeniu, in conformitate cu valorile acestui spatiu administrativ.

Lucrareade fata isi propune sa abordeze aceste aspecte tinand cont de impactul masurilor de reforma de la nivelul administratiei publice ce au fost intreprinse in ultima perioada. In acest sens, s-a organizat o cercetare pe baza sondajului statistic la nivelul administratiei publice centrale si locale folosind doua esantioane reprezentative la nivelul primarilor localitatilor si al retelei nationale de modernizatori. Pe baza rezultatelor obtinute s-a analizat impactul masurilor de reforma asupra derularii procesul descentralizarii si al reformei functiei publice .

Prin derularea coerenta si continua a procesul de descentralizare in perioada imediat urmatoare vom putea asista la cresterea calitatii si eficientei serviciilor publice, iar administratiile locale vor raspunde intr-o masura imbunatatita exigentelor cetatenilor si dezvoltarii locale.

Administratiile publice locale in perioada imediat urmatoare au ca prioritati: ameliorarea furnizarii de servicii locale de calitate, cresterea veniturilor la nivel local, sprijinirea dezvoltarii capacitatii de valorificare a potentialului local si implementarea de masuri pentru atragerea de investitori strategici in zona de competenta, etc. in acest scop, administratiile publice locale sunt considerate ca unitati primare ale politicii locale si ale procesului decizional.

Provocare majora pe termen scurt si mediu a administratiilor publice locale este cel al crearii mecanismelor care sa sustina aderarea Romaniei la Uniunea Europeana, atat pentru a face fata schimbarilor culturale, economice si a putea gestiona fondurile europene, cat si pentru a pune in practica politicile publice. in acest sens, se recomanda dezvoltarea capacitatii administratiilor publice locale si prin cresterea nivelului de pregatire a functionarilor publici de la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Un rol important revine in acest sens reformei functiei publice. Crearea unui corp de functionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist si onest va asigura premisele unei transformari reale a administratiei publice din tara noastra.

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii sidezvoltarii intense a sistemelor sociale. In acest nou context statele nationale sunt puse intr-o pozitie cu totul noua, in care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. In noul context geopolitic administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii in competitivitatea economica a unei tari sau regiuni economice.

Pentru Romania procesul de transformari din administratia publica capata noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie sa raspunda noilor schimbari din economia mondiala, dar in egala masura si noilor cerinte ale procesului de integrare in structurile Uniunii Europene. Reforma administratiei publice implica modificari de substanta ale componentelor sale majore, atat la nivelul administratiei publice centrale cat si al administratiei publice locale si a serviciile publice in general. Pe de alta parte, dezvoltarea democratiei reclama instituirea unei noi relatii intre cetateni si administratie, cresterea si intarirea rolului autoritatilor si reconsiderarea parteneriatului cu societatea civila si alesii locali.

1.1 Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice

Adesea, discutiile despre reforma administratiei publice din Romania dau nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma inseamna mai mult decat imbunatatirea capacitatii administrative. Pe scurt, raspunsul este ca acestea sunt doua concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totusi, ele sunt corelate functional.

Reforma administratiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizarii sectorului public, printre care se remarca: "arhitectura" generala a ministerelor si agentiilor, organizatiile si institutiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivatiile, precum si modul de supraveghere a acestora si de adaptare periodica a sistemului.

Pe de o parte, administratia se refera la modul in care este autorizata formal, ordonata si organizata coordonarea activitatilor din sectorul public, iar pe de alta parte, capacitatea administrativa care este o evaluare a functionarii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administratiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativa este esentiala pentru reforma si pentru functionarea statului, dar, asa cum am aratat, este doar o parte a acestei viziuni complexe si, in sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administratie moderna. De fapt, simpla crestere a capacitatii administrative poate fi un impediment in obtinerea rezultatelor, pentru ca depinde partial de modul in care este organizata si realizata, dar si de modul de incadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea atributiilor lor.

Pentru sustinerea procesului de transformare a administratiei publice, in acord cu cerintele procesului de reforma din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de masuri ce trebuie intreprinse intr-o perioada bine delimitata, in domeniul functiei publice, care urmareste crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, in domeniul administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice si cel al administratiei publice centrale prin imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativa clasica cu managementul modern, creativ si orientat spre rezultate intr-o organizare unitara a sectorului public, trebuie sa modificam "arhitectura" generala a sistemului, diversele forme ale contractului de munca din sectorul public, rolurile si functiile agentiilor, reproiectarea sistemelor si proceselor decizionale interne, modurile si nivelurile participarii si incluziunii sociale in luarea deciziilor si implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, masurarea performantelor, alocarea resurselor, asumarea raspunderii, supravegherea si controlul, etc. Reforma administratiei publice include toate aspectele organizarii statului si fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, daca este necesar, ajustate, pentru a obtine cea mai potrivita combinare a structurii ierarhice si capacitatii administrative cu eficacitatea si eficienta manageriala si capacitatea de a obtine rezultate si performante. Insa, problema managementului este una esentiala, reprezinta un test-cheie si acopera toate celelalte aspecte deoarece schimba intregul potential al statului si, intr-o lume competitiva, tarile trebuie sa urmeze tendinta globala cat mai repede pentru a nu iesi din competitie.

Pentru sustinerea unui proces consistent si coerent de reforma, la nivelul sistemului, consideram ca este necesara existenta unei retele stabile de promovare a schimbarii alcatuita din principalii actori ai procesului.

in practica, reteaua de reforma isi poate demara activitatea prin a incerca sa dezvolte capacitatile de management, si sa gaseasca solutia pentru inserarea acestor capacitati in ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de probleme pe care celelalte tari au trebuit sa le rezolve si in fiecare etapa acestea vor deveni noile preocupari ale reformei administratiei publice. in acest fel, reforma se va dezvolta in timp, animata de nevoia combinarii ierarhiei si managementului intr-un sistem unitar.

Intelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat si pe care le-au rezolvat celelalte tari in acest proces va scurta ciclul de invatare pentru Romania.

1.3. Caracteristici generale ale procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice il constituie managementul reformei in procesul de aplicare a acesteia. Un risc important in realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramanand astfel putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute. In consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (in particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul in recunoasterea necesitatii schimbarilor si in implementarea acestor schimbari.

Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj in implementarea reformei:

- strategici - complexitatea decizionala;

- structurali - birocratia specific oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea;

- culturali - teama de risc, traditia "continuitatii", schimbarea mentalitatii;

- comportamentali - absenta stimulentelor individuale, neintelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustari, comportamentale de asteptare.

1.3.1. Perceptia procesului de reforma a administratiei publice

Procesul de reforma a administratiei publice, atat la nivelul aparatului tehnic, cat si la nivelul alesilor locali este perceput ca un proces care nu a adus inca transformarile asteptate.

.3.2. Perceptia actorilor implicati in procesul de reforma

In cadrul procesului de reforma, principalii actori implicati in coordonarea, implementarea si monitorizarea masurilor de reforma conform Strategiei de reforma a administratiei publice aprobata in mai 2004 si agreata de Comisia europeana sunt prezentati in tabelul de mai jos:

Tabelul 1.3. Actori implicati in procesul de reforma a administratiei publice

Conform Strategiei din 2004

1.4.Aprecierea activitatii principalilor actori implicati in reforma administratiei publice

Se remarcaaprecierea pozitiva a activitatii din domeniul reformei desfasurata la nivelul Ministerului Administratiei si Internelor. In contrast, activitatea Ministerului Finantelor Publice este apreciata in termeni satisfacatori.

1.3.3. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice

Pentru sprijinirea procesului de reforma din administratia publica, Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice a initiat procesul de introducere la nivelul administratiei centrale, precum si la nivelul prefecturilor si consiliilor judetene a doua instrumente inovatoare specifice administratiilor din tarile dezvoltate: Programele Multianuale de Modernizare (PMM) si Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common Assessment Framework - CAF).

A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite prin intermediul a trei documente:

? Strategia proprie de modernizare a fiecarei institutii care descrie contextul intern, prioritatile sectoriale identificate, actiunile de modernizare si procedurile de implementare, monitorizare si evaluare;

? Planul de actiune care cuprinde masurile preconizate, rezultatele asteptate, indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili si surse de finantare;

? Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifica realizarea obiectivelor propuse, reprogramarea actiunilor restante si introducerea de noi prioritati in planul de actiune pentru anul urmator.

Implementarea PMM-urilor la nivelul ministerelor, prefecturilor si consiliilor judetene a demarat in luna iulie 2003, o data cu formularea cerintei adresate autoritatilor publice centrale si locale pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei administratiei in domeniul de activitate pe care il administreaza.

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common Assessment Framework - CAF) este un instrument de masurare a performantelor unei organizatii, prin stabilirea unei analize diagnostic. Acest instrument, conceput in anul 2000 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice (IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale: identifica trasaturile specifice ale organizatiilor din sectorul public; imbunatatirea performantei organizatiei; asigurarea unei « punti de legatura » intre diferitele modele utilizate in managementul prin calitate; studierea comparativa a performantelor (sistemul de benchmarking) intre organizatiile din sectorul public. CAF-ul la a doua generatie este aplicat la nivelul administratiilor publice centrale si locale, dar si al firmelor private in toate tarile Uniunii europene.

Acest instrument a fost aplicat in faza pilot in cursul anului 2004, la nivelul a noua directii din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si ANFP. Cu sprijinul Retelei nationale de modernizatori s-a dorit extinderea aplicarii acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor judetene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.

Pe baza rezultatelor obtinute la nivelul retelei rezulta ca extinderea aplicarii acestui instrument este foarte lenta. Astfel, aproape trei patrimi din ministere, prefecturi si consilii judetene inca nu l-au aplicat in faza pilot.

2. Reforma functiei publice   

Trebuie precizat de la bun inceput ca nu exista un acquis comunitar in ceea ce priveste administratia sau functia publica. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4) precizeaza ca libertatea de circulatie a persoanelor nu se aplica "incadrarii in serviciul public", ceea ce inseamna ca statele membre sunt libere sa decida asupra legislatiei nationale aplicabile in acest domeniu. Aceeasi dispozitie este reluata de altfel si in Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa (art. III - 133, par. 4). Cu toate acestea, Uniunea Europeana insista pe intarirea capacitatii administrative care esteconsiderata a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Intarirea acestei capacitati nu poate fi conceputa fara o functionare eficienta a administratiei publice, atat in statele membre, cat si in cele candidate, iar o asemenea functionare presupune adaptarea continua a acestui sector prin strategii de lunga durata si prin imbunatatirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizata a Guvernului Romaniei privind accelerarea reformei in administratia publica a fost adoptata la cererea si cu sprijinul organismelor comunitare.

Poate cea mai buna dovada a acestei legaturi indirecte intre cerinta transpunerii acquis-ului comunitar in legislatia romaneasca, pe de o parte si reforma administratiei si functiei publice, pe de alta parte, este faptul ca Raportul din 2004 al Comisiei Europene privind progresele Romaniei pe calea aderarii face referiri substantiale la masurile de reforma intreprinse in domeniul reformei din aceste sectoare, fara a face referire la vreun act comunitar pe care Romania ar trebui sa il implementeze in legislatia romaneasca. Se fac in schimb referiri la Strategie si se precizeaza ca aceasta reprezinta "o buna baza pentru viitoare reforme si trebuie acordata prioritate implementarii ei".

Institutiile responsabile pentru reforma functiei publice sunt:

? ANFP - pentru managementul functiei publice;

? Institutul National de Administratie -pentru formarea continua a functionarilor publici. Pe langa Institutul National de Administratie, in prezent, formarea continua este asigurata de centrele regionale, facultati si centre de formare continua din invatamantul superior, scoli si centre de formare apartinand ministerelor si altor institutii publice centrale, precum si de organizatii neguvernamentale si institutii private.

Ca urmare a monitorizarii procesului de implementare a legislatiei din domeniul functiei publice si al formarii continue a functionarilor publici, dar si a evolutiei managementului functiei publice si formarii continue la nivel european, s-au constatat unele probleme in dezvoltarea functiei publice din tara noastra. S-au identificat atat probleme de ordin legislativ, cat si unele probleme privind gestionarea functiei publice. Acestea au impus, in anul 2003, modificarea cadrului legislativ si intarirea rolului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost imbunatatit regimul juridic al incompatibilitatilor si al conflictului de interese, aplicabil functionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care completeaza legislatia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplina si paritare, dosarul profesional, codul de conduita al functionarilor publici, etc.). Acest proces de dezvoltare institutionala si legislativa privind functia publica a continuat. Functia publica a fost in atentia proceselor de reforma derulate, dar nu s-a conturat o strategie de reforma dedicata exclusiv functiei publice, care sa vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care sa se constientizeze ca deciziile materializate in acte normative se pot pune in practica doar daca exista "corpul de profesionisti, stabil si neutru din punct de vedere politic". Acest aspect s-a materializat in inexistenta unei "reglementari integrate" pentru managementul resurselor umane din administratia publica.

Obiectivele referitoare la functia publica vor asigura dezvoltarea resurselor umane, in mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea masurilor de reforma pe termen lung.

In perioada 2004 - 2006 dezvoltarea managementului schimbarii si

? In perioada 2007 - 2010 stabilizarea si consolidarea sistemului functiei publice.

De asemenea, pentru asigurarea coerentei reformei pe termen scurt si lung, in cadrul strategiei, se face distinctie intre masurile ce implica managementul resurselor umane si dezvoltarea resurselor umane:

2.1.Recrutarea si selectia functionarilor publici

In contextul acestui studiu, trebuie sa precizam ca recrutarea personalului reprezinta procesul de cautare, de localizare, de identificare si atragere a candidatilor potentiali din care urmeaza sa fie alesi, prin selectie, candidatii capabili care, in cele din urma, prezinta caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante actuale si viitoare . Aceste precizari sunt necesare intru-cat legislatia in vigoare face confuzii in utilizarea acestor termeni. 0

In administratia publica, adesea, problema nu este pe cine sa alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde si cum sa atragem un numar cat mai mare de candidati competitivi si motivati din care sa selectam persoanele necesare.

Astfel, administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a potentialilor candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de functionar public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de alegere a candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante.

Administratia publica din Romania trebuie sa-si orienteze procesele de recrutare si selectie a personalului spre un sistem formal-normativ, in dauna celui real­uman.

In formularea obiectivelor de reforma privind recrutarea si selectia personalului din administratia publica s-a pornit de la constatarea ca nu se asigura pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat si nu sunt utilizati indicatori de performanta. De asemenea, exista o puternica influenta a sistemului politic si sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administratiei publice in dauna unui concurs national.

Astfel, personalul angrenat in gestiunea resurselor umane nu poseda intotdeauna suficiente cunostinte pentru a identifica acei candidati cu adevarat pregatiti, limitandu-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare si selectie imperativ impuse prin legislatie.

In ceea ce priveste recrutarea personalului remarcam ca sunt utilizate relativ putine surse de informare a potentialilor candidati, existand o evidenta problema de transparenta, sunt utilizati putini intermediari in asigurarea publicitatii posturilor vacante, unul dintre ei - ANFP, nu a reusit inca sa centralizeze si sa publice functiile vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor institutii publice sunt destul de putin utilizate in vederea asigurarii unei publicitati adecvate, sunt putin utilizate parteneriate cu institutii de formare/ perfectionare.

In materie de selectie a personalului se pune inca un accent destul de mare pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate exclusiv din acte normative si de numarul mare de subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din legislatie. De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exercitiile practice si cele care urmaresc sa identifice competentele si abilitatile candidatilor si foarte rar in evaluarea finala exista un echilibru intre cunostintele de specialitate, abilitati, competente, trasaturi de caracter, acest fapt datorandu-se si inexistentei procedurilor unitare de recrutare si selectie.

Consideram externalizarea procesului de recrutare o solutie viabila in viitorul apropiat. Externalizarea poate avea in vedere formarea unor comisii nationale de concurs, compuse din specialisti in domeniul recrutarii si selectiei personalului, personalitati recunoscute, asa cum este cazul recrutarii inaltilor functionari publici. De asemenea, consideram ca s-ar putea apela la firme specializate in recrutarea si selectia personalului.. De asemenea, este necesara limitarea accesului la functiile publice a unor categorii de pensionari si proceduri speciale pentru selectia inaltilor functionari publici.

O mentiune speciala trebuie facuta in ceea ce priveste recrutarea si selectia ocupantilor functiilor de manageri publici. In acceptiunea noastra, ocuparea acestor functii doar de catre anumite categorii de absolventi ai unor programe de formare este foarte limitativa si incalc a principiul enuntat privind accesul egalitar la ocuparea functiilor publice.

In ceea ce priveste recrutarea si selectia viitorilor prefecti, functionari publici, constatam ca actualul cadru legal nu este in masura sa asigure stabilitatea si continuitatea in fata schimbarilor politice.

In concluzie, recrutarea si selectia personalului in administratia publica din Romania trebuie profund restructurate, astfel incat sa se asigure promovarea neutralitatii politice a functionarilor publici si cresterea transparentei procesului.

2.2.Motivarea functionarilor publici

Motivatia ca proces psihologic, reprezinta "ansamblul de factori dinamici care determina conduita unui individ" . Oamenii pot avea motive diferite in abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienta, influentele grupului sau alti factori pot avea impact asupra motivatiei.

In ceea ce priveste administratia publica, de prea putine ori se constientizeaza faptul ca aceasta este in competitie cu sectorul privat in identificarea si mentinerea unui personal calificat, astfel ca si importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neinsemnata, reducandu-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor materiale in general.

Legislatia in domeniu abordeaza in primul rand drepturile functionarilor publici, ca si baza a motivarii: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau in aplicarea Statutului functionarului public si care il vizeaza in mod direct, dreptul de asociere sindicala, dreptul la greva, dreptul la salariu etc.

Constatand ca exista un nivel scazut de salarizare pentru functionarii publici, ca lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici, precum si inexistenta unor compensatii care sa asigure un trai decent, elemente ce conduc la cresterea numarului cazurilor de coruptie, la crearea unei imagini negative a corpului functionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare.

Daca in materie de salarizare lucrurile nu au evoluat si datorita unor restrictii bugetare sau impuse de organisme internationale, restructurarea din perspectiva numarului de angajati publici a fost rar adusa in discutie si mai rar pusa in aplicare. Foarte putine reglementari au vizat acest aspect in sensul dimensionarii numarului de angajati in raport cu obiectivele fiecarei entitati publice. Din pacate, se constata ca unele functii publice nu isi justifica existenta.

Pe de alta parte, managerii din sectorul public, asociaza cel mai frecvent motivarea cu recompensele banesti si materiale, fapt explicabil si prin competentele manageriale inadecvate.

Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care tin insa de cunostintele managerilor in domeniu, fapt ce impune o reforma a functiilor de conducere si o selectie a acestora si pe baza abilitatilor manageriale. Pe de alta parte este importanta inovarea in materie de motivare si o noua atitudine a managerilor fata de colaboratori.Motivarea functíonarilor publici se poate face luand in consideratie urmatoarele masuri:salarizarea, conditiile de munca, perspectiva unei cariere, recunoasterea muncii, satisfactia de a face lucruri utile, existenta unei competitii, comunicarea in cadrul echipei din care face parte, libertatea de a avea initiative.Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:aprecierea, politetea, atentia acordata muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relatiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate; implicarea in munca ce are in vedere repartizarea sarcinilor si realizarea unui echilibru intre angajati; conditiile de munca;competitia in realizarea sarcinilor.Practic, managerii din sectorul public sunt in fata unui paradox:trebuie sa isi motiveze colaboratorii fara a avea la indemana mijloace materiale si financiare, astfel ca se impune cu atat mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.In acest sens este necesara crearea si implementarea unui system unitar de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte importanta si rezultatele activitatii depuse si sa permita atragerea si mentinerea functionarilor publici competenti. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor si evaluarea propriu-zisa a acestora; elaborarea mai multor optiuni privind sistemul de salarizare si estimarea costurilor financiare, impreuna cu Ministerul Finantelor Publice si cu consultarea partenerilor de dialog social; finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici; implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici, astfel incat, in mod gradual, pana in 2007 sa creasca gradul de atractivitate a carierei in functia public; colaborarea in proiectarea promovarii rapide si a sistemului de plata luand in considerare modelul dezvoltat prin programul "Schema Tinerilor Profesionisti" pentru intarirea functiei publice la cel mai inalt nivel.

2.3.Perfectionarea functionarilor publici

Perfectionarea resurselor umane reprezinta un ansamblu de procese prin care, in urma parcurgerii unor programe specializate, angajatii isi imbogatesc aptitudini, cunostinte, deprinderi, comportamente si tehnici de lucru in care au deja o calificare de baza, in vederea realizarii la un nivel superior a obiectivelor si sarcinilor ce le revin. Deci prin perfectionare este vizata imbunatatirea capacitatii profesionale deja existente.

Desi perfectionarea reprezinta un drept si o obligatie a functionarilor publici, in prezent, administratia publica din Romania se confrunta cu unele constrangeri, cele mai importante fiind insuficienta resurselor in paralel cu o crestere si o diversificare permanenta a cerintelor cetatenilor si a mediului economic si social.

In acest moment, responsabilitatea principala cu privire la perfectionarea functionarilor publici revine Institutului National de Administratie si celor opt centre regionale coordonate de catre acesta.

In contextul unor resurse financiare limitate, absentei unei retele structurate a furnizorilor de formare in domeniul administratiei publice, absentei relatiei directe intre formarea functionarilor publici si dezvoltarea carierei si absentei unui sistem extern de monitorizare si evaluare a calitatii procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic consolidarea capacitatii Institutului National de Administratie in vederea asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a functionarilor publici. In prezent, trebuie sa remarcam amploarea programelor de perfectionare destinate functionarilor publici si eforturile depuse in acest sens de sistemul institutional national si regional.

Cu toate acestea trebuie precizat ca, in opinia noastra, resursele destinate perfectionarii nu sunt utilizate cu maxima eficienta, deoarece:

nu exista un sistem coerent si expertiza necesara pentru identificarea exacta a necesarului de perfectionare pentru fiecare institutie publica. Criteriile frecvent utilizate in acest moment sunt rotatia si relatia informala cu conducatorii institutiei;

nu se fac evaluari ale rezultatelor obtinute in urma participarii la programe de perfectionare;

cursurile de perfectionare de scurta durata se finalizeaza cu acordarea diplomelor de participare ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursantilor;

calitatea prelegerilor, seminarilor de perfectionare si a conditiilor de desfasurare lasa de dorit datorita inexistentei unor standarde in domeniu;

implicarea limitata a institutiilor de invatamant in programele de perfectionare;

capacitatea limitata de perfectionare a centrelor regionale;

inexistenta programelor de perfectionare si dezvoltarea de solutii alternative (sistem e-learning de perfectionare) care ar reduce costurile perfectionarii si ar facilita accesul unui numar mai mare de functionari publici.

2.4.Evaluarea performantelor

Evaluarea angajatilor din administratia publica are in vedere:

Masurarea obiectiva a rezultatelor obtinute in timp de personal;

Fundamentarea posibilitatilor de promovare a personalului;

Justificarea unor decizii de redistribuire sau reducere a personalului

In materie de evaluare, constatand ca nu se parcurge intreg ciclul formulare de obiective - realizare - evaluare/masurare, s-a propus generalizarea CAF (cadrul de evaluare a functiilor publice).

In acest moment CAF-ul este cunoscut in foarte putine institutii publice si este utilizat in si mai putine. In ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale individuale se reclama subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza in functie de obiective individuale, in cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, pentru ca nu exista capacitatea de le formula sau nici obiectivele organizatiei nu sunt foarte clare si cunoscute de tot personalul. Astfel, evaluarea performantelor individuale reprezinta o apreciere subiectiva a superiorului direct, ce se bazeaza in primul rand pe relatia informala superior-subordonat.

Pornind de la aceasta constatare, este necesara includerea elementelor de evaluare externa, prin aprecieri din partea "clientilor". De asemenea, trebuie constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale individuale.

2.5.Conduita functionarilor publici

Atitudinea functionarilor publici, relatiile acestora cu cetatenii si profesionalismul cu care isi indeplinesc atributiile reprezinta repere frecvent aduse in discutie in cadrul proceselor de reforma a administratiei, in incercarea de a imbunatati imaginea si eficienta acesteia.

In materie de conduita, se face adesea apel la coruptia existenta in sistemul administratiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte internationale sau ale societatii civile din Romania.

Ultimii ani au fost marcati de incercarea de ameliorare a imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.

Au existat propuneri privind infiintarea, incepand cu anul 2004, a Observatorului Functiei Publice, format din reprezentanti ai societatii civile, ai institutiilor publice beneficiare, ai sindicatelor si ai partidelor politice, pentru a asigura

o transparenta sporita a managementului functiei publice si a independentei corpului functionarilor publici. De asemenea, au existat intentii de a reduce fenomenul coruptiei.

Cauze ale coruptiei sunt :

a.  Cadrul legal

b. Sistemul de salarizare

c.  Moralitatea functionarilor publici

d. Presiunea din partea mediului economic

e.  Presiunea sistemului politic

f.  Comportamentul cetatenilor

Trebuie evidentiate incercarile ultimilor ani in materie de conduita a functionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie sa remarcam ca rezultatele sunt departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemica a fenomenului care sa vizeze:

angajament politic - dorinta si vointa puterii politice de generalizare a unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;

cadrul legal - uneori mult prea general si neclar, permisiv si interpretabil in unele zone, cum ar fi licitatiile, achizitiile, investitiile publice;

3. mecanisme eficiente de tragere la raspundere;

coduri de conduita functionale - codul de etica este ineficient in acest moment, mai mult este un instrument de control si constrangere la indemana conducatorilor;

mecanisme de socializare profesionala, inclusiv perfectionare - nota dominanta in institutiile publice din Romania o reprezinta teama - de a avea initiative, de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru ca pot exista sanctiuni;

conditii care sa sprijine actiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine pozitiva a cetatenilor - comportamentul acestora genereaza de foarte multe ori acte de coruptie si sprijin din partea mediului de afaceri;

7. existenta unor organisme de coordonare;

8. o societate civila si o presa active, care sa supravegheze si sa sanctioneze actiunile oficialilor si functionarilor publici.

Incalcarea normelor de conduita este strans legata de valoarea umana a celor care activeaza in administratia publica, fiind strans legata de procesele de recrutare si selectie care nu au in vedere aceste aspecte. Reglementarea excesiva a conduitei si impunerea de sanctiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un domeniu in care ar trebui sa actioneze autocontrolul fiecarui individ. Pe de alta parte, chiar existenta unor norme imperative cu privire la comportament, cum este cazul acum, presupun si existenta unui mecanism de urmarire a modului in care se aplica.

2.6.Stabilitatea in functia publica, relatiile cu sistemul politic

Neutralitatea si impartialitatea sunt principii fundamentale ale functiei publice, in sensul ca ocupantii acestora trebuie sa fie impartiali in rezolvarea problemelor de serviciu. Legislatia trebuie sa creeze cadrul adecvat prin care sa se asigure stabilitatea in functie indiferent de schimbarile de natura politica. Din pacate insa, schimbarile politice, indiferent de garantiile legale, conduc la numeroase schimbari in randul functionarilor publici, indeosebi ocupanti ai functiilor publice de conducere. Desi teoretic este asigurata stabilitatea asistam din patru in patru ani la migrari masive ale functionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.

2.7.Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea

Comunicarea poate fi formalizata, cand se realizeaza in baza unor norme imperative si neformalizata, bazandu-se pe interactiunile dintre indivizi. In orice organizatie comunicarea este definitorie, fiind strans legata de cultura acelei organizatii. In administratia publica din Romania, domina comunicarea neformalizata, in multe cazuri si datorita inexistentei unor proceduri si circuite clare ale documentelor. Din pacate, tendinta este de a inlocui comunicarea pe orizontala cu una pe verticala, tip directiva.

In ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar, astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionisti pentru administratia publica, eventual incadrati pe baza unui contract managerial, astfel incat performanta sa fie elementul cheie in activitatea acestora si nu apartenenta politica.

In materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi incurajatoare. Managerii nu incurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume responsabilitati noi. Si in aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile manageriale si cultura organizationala, care, in general, in institutiile publice este una de tip negativ, birocratic.

In aceste domenii, legislatia nu are mare efect, pentru ca stilul de conducere sau creativitatea nu pot fi impuse prin acte normative, astfel ca schimbarea este legata in primul rand de calitatile si cunostintele celor care activeaza in institutiile publice.

2.8. Responsabilitati in procesul de reforma a functiei publice.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) are atributii pentru managementul functiei publice, iar Institutul National de Administratie (INA) in domeniul perfectionarii resurselor umane. ANFP este condusa de un presedinte cu rang de secretar de stat numit de primul - ministru la propunerea ministrului administratiei si internelor (art. 19/alin. 2, Legea nr. 188/1999 ). Potrivit H.G. nr. 624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a ANFP vicepresedintele acestei institutii are rangul de subsecretar de stat (art. 3/alin. 1). INA este in subordinea MAI si functioneaza sub patronajul primului - ministru.

Statutul functionarilor publici nu se aplica decat celor aproximativ 100.000 de functionari publici, nu insa si personalului contractual sau celui cu statut special. ANFP nu gestioneaza totalitatea informatiilor relevante privind salariatii din sectorul public. Aceasta situatie va exista si in continuare, atata vreme cat nu exista o autoritate publica responsabila cu centralizarea datelor privind personalul contractual. Exista necesitatea unei asemenea autoritati care sa aiba atributii asemanatoare ANFP. Ea ar putea sa functioneze pe o perioada de tranzitie, determinata prin efectul legii, la capatul careia sa fie formata o singura institutie: Oficiul National de Gestiune a Resurselor Umane din cadrul Administratiei Publice.

-Aceasta institutie este justificata si de urmatoarele consideratii. Ideea care a stat la baza functionarii ANFP potrivit Legii nr. 188/1999 a fost ca aceasta institutie sa colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul institutiilor publice (art. 22). Ulterior intrarii in vigoare a Statutului functionarilor publici, a aparut Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei .

In practica, prevederile Legii nr. 161/2003 care erau menite sa rationalizeze activitatea din cadrul administratiei publice si sa reduca numarul functiilor de conducere, nu se aplica integral. Un asemenea Oficiu ar avea ca atributie si urmarirea aplicarii prevederilor Legii nr. 161/2003, astfel incat structurile interne de gestionare a resurselor umane din cadrul autoritatilor si institutiilor publice sa fie standardizate, in sensul unui numar compatibil de personal, in acord cu obiectivele institutiei publice.

Apreciem ca acordarea unui rol substantial in procesul de reforma Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice reprezinta un pas inainte in ceea ce priveste monitorizarea eficienta a acestui proces. Aceasta Unitate are, dupa cum am aratat, atributii in privinta descentralizarii si deconcentrarii, precum si in ceea ce priveste reforma functiei publice, prin introducerea PMM si a CAF. Aceste atributii ar trebui insa mai bine delimitate, o optiune de luat in calcul fiind restrangerea lor sau, daca se prefera in continuare ca acestea sa fie exercitate la acest nivel institutional de luare a deciziilor, este absolut necesara intarirea capacitatii administrative a Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice.

3. Reforma administratiei publice locale

3.1. Definirea conceptului de descentralizare

Descentralizarea reprezinta transferul de autoritate si responsabilitati pentru anumite functii publice de la nivelul guvernului central al unei tari la nivelurisubnationale de guvernare sau institutii autonome (Rondinelli et al. 1983). In literatura de specialitate descentralizarea este adesea clasificata dupa tipul de responsabilitati transferate si dupa nivelul de autonomie a autoritatilor locale.

In acord cu strategia de reforma a administratiei publice agreata de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare in Romania, este definit prin intermediul a trei elemente majore:

-continuarea descentralizarii prin transferul de competente si responsabilitati administrative si financiare, de la nivelul autoritatilor administratiei publice centrale la nivelul autoritatilor locale;

-continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilitati in teritoriu functie de necesitatile pe plan local, in cadrul aceleiasi structuri administrative (serviciile deconcentrate functioneaza in subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea);

-transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, functie de necesitatile cetatenilor si pentru eficientizarea acestora, in servicii descentralizate in responsabilitatea autoritatilor locale.

Dupa responsabilitatile transferate, descentralizarea este impartita in trei categorii: politica, administrativa si fiscala.

Descentralizarea politica implica conferirea catre cetateni a unei puteri mai mari in procesul de luare a deciziilor, in particular acest lucru intamplandu-se prin derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care sustin descentralizarea politica este de retinut urmatoarea afirmatie: "deciziile luate cu o cat mai mare participare din partea cetatenilor vor fi mai bine fundamentate si mai relevante avand in vedere diferite interese care se manifesta la nivelul societatii decat acelea luate numai la nivelul autoritatilor politice nationale. Acest concept implica faptul ca, alegerea reprezentantilor pe circumscriptii electorale prin vot, permite cetatenilor sa-i cunoasca mai bine pe cei care ii reprezinta politic si in acelasi timp, permite alesilor sa cunoasca mai bine nevoile si aspiratiile celor care i-au ales" (Rondinelli 1999).

Succesul descentralizarii politice, in general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constitutionale sau statutare, existenta pluralismului politic, intarirea corpurilor legiuitoare si a unitatilor politice locale. Absenta unora dintre aceste aspecte poate conduce la "capturarea" sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta si implementa politici si actiuni care sa-i favorizeze pe ei sau grupurile care ii sustin. De obicei, descentralizarea politica determina baza aparitiei si dezvoltarii unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Acest aspect a fost surprins si in raspunsurile obtinute la nivelul esantionului intervievat in cadrul prezentei cercetari. Astfel, in jur de peste 50% dintre respondenti au considerat cronica influenta politicului in administratia publica locala.

Descentralizarea administrativa, conform literaturii de specialitate reprezinta "transferul de responsabilitati privind planificarea, finantarea si gestionarea unor anumite functii publice de la nivelul guvernului central si al agentiilor sale la unitatile subordonate, autoritati publice semi-autonome sau autoritatilor regionale sau locale (Rondinelli 1999). Diferitele subcategorii de descentralizare administrativa sunt frecvent definite pe baza tipurilor de institutii sau agentii la care responsabilitatile sunt transferate.

Deconcentrarea reprezinta cea mai slaba forma de descentralizare care implica transferul de autoritate si responsabilitati de la nivelul ministerelor sau agentiilor la structurile din teritoriu care apartin de acestea.

Devolutia genereaza un grad de autonomie mai ridicat si implica transferul de responsabilitati de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare care au fost imputernicite prin prevederi constitutionale sau statutare.

Delegarea implica transferul de responsabilitati de la agentiile centrale la entitati semi-autonome operand independent sau semi-independent de guvern. (Rondinelli et al. 1983; Rondinelli 1999; Brinkerhoff and Leighton 2002).

Privatizarea este cateodata privita ca o forma de descentralizare (una proiectata in asa fel incat performante mai inalte privind eficienta stilului de piata pot fi generate prin grade sporite de autonomie si flexibilitate mai mare in luarea deciziilor) si implica transferul de responsabilitati de la guvern la entitati private (Rondinelli 1999, Mills 1994). in cadrul privatizarii, responsabilitatile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zisi.

In contextul actual al reformei administratiei publice prioritare sunt considerate descentralizarea si deconcentrarea ca parti ale descentralizarii administrative, cu observatia ca descentralizarea este asimilata devolutiei si delegarii. In acelasi context, devolutia in cazul Romaniei, nu implica si o eventuala autonomie teritorial­administrativa.

Descentralizarea fiscala se refera la marirea controlului autoritatilor locale asupra resurselor financiare, fie in termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generarii de venituri. Multe din lucrarile de specialitate privind descentralizarea fiscala se concentreaza pe natura transferurilor inter-guvernamentale si pe diferentele privind capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autoritati. Un aspect primar in analiza descentralizarii fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzatoare intre autoritate si resursele financiare necesare exercitarii acelei autoritati.

Din cercetarea efectuata pe teren, rezulta ca cea mai mare parte (peste 60%) din cei intervievati considera ca pasii facuti pana in prezent in descentralizarea fiscala nu sunt suficienti si in unele cazuri adecvati pentru a sustine o finantare corespunzatoare a serviciilor publice oferite cetatenilor.

Conform analizelor efectuate de experti straini si romani "In ceea ce priveste descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice, acest proces nu a fost dus pana la capat, in sensul ca nu s-au transferat resursele financiare corespunzatoare si nu s-au stabilit clar competentele transferate si nivelurile de descentralizare" (Strategia de reforma a administratiei publice - 2004).

3.2. Stadiul actual al descentralizarii

Constitutia adoptata in 1991 a fost primul act legislativ al Romaniei post comuniste care a recunoscut 'autoritatile comunale si orasenesti' 'pe baza principiului descentralizarii'(Art 119) "drept autoritati administrative autonome"(Art. 120/2).

Strategia privind accelerarea reformei administratiei publice aprobata in 2001 de Guvernul Romaniei a identificat necesitatea descentralizarii anumitor servicii publice in vederea reducerii cheltuielilor si a intaririi capacitatii manageriale a administratiei publice locale.

Cu sprijinul unor donori internationali s-au elaborat o serie de analize sectoriale privind procesul de descentralizare in anumite domenii (ex. asistenta sociala

- protectia copilului). Cateva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul asocierilor de unitati teritorial administrative in furnizarea de servicii publice (la nivel de judet, oras, comuna), rolul prefectilor, implicarea autoritatilor locale in procesul decizional, se recomanda a fi solutionate pentru o mai buna gestionare a serviciilor publice la nivel local.

In conformitate cu Constitutia revizuita si adoptata in 2003 " Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiiledescentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice". In acelasi timp, actul fundamental considera Consiliul Judetean drept 'autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean' (Art. 122/1).

Descentralizarea financiara este o componenta importanta a procesului de descentralizare deoarece autoritatile publice locale detin cele mai complete informatii, pe baza carora pot lua decizii mai bine justificate decat organele de specialitate de la nivel central, in legatura cu alocarea resurselor financiare locale. Evident, descentralizarea financiara si administrativa sunt strans corelate.

In decursul ultimului deceniu, Romania a facut pasi importanti in planuldescentralizarii financiare. In cadrul acestui proces au putut fi identificate patru cicluri. In primul ciclu (1991-1994) au fost initiate schimbari importante in structura si finantarea autoritatilor locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe si impozite locale. In ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi pasi pentru realizarea descentralizarii administrative si financiare. In acest sens, pe baza noii legislatii privind finantele autoritatilor publice locale ¹¹ a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar si proportia corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (intre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%). In timpul celui de al treilea ciclu (2001 - 2004) noile legi au adoptat si stabilit noi reguli pentru anumite functii ale autoritatilor locale¹², in special privind serviciile/utilitatile publice¹³.

Al patrulea ciclu (2004 pana in prezent) a fost demarat odata cu proiectarea si aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administratiei publice

(H.G. 699/2004). O componenta importanta a acestei strategii este axata pe continuarea procesului de descentralizare si deconcentrare. Prin punerea in aplicare a acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru sustinerea procesului (legea cadru a descentralizarii nr. 339/2004, legea institutiei prefectului nr. 340/2004 si

H.G. nr. 2201/2004 privind functionarea si atributiile Comitetului Tehnic Interministerial si a Grupurilor de Lucru pe descentralizare din institutiile implicate).

Tendinte de centralizare si de descentralizare au existat in acest interval. Cateva prevederi legale noi au intarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor autoritatilor locale, in timp ce altele au actionat in directia descentralizarii . In iulie 2003, o lege noua privind finantele publice locale a abrogat-o pe prima, avand prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr. 500/2002 (armonizata cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) si au crescut procentul din impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se aloca autoritatilor locale .

Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizarii financiare la nivelul intregii tari, precum si pe cele mai importante sectoare de activitate (educatie, sanatate, asistenta sociala, ordine si siguranta publica, agricultura, cultura, servicii publice de dezvoltare locala) a fost intocmit de Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene din Romania si Asociatia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judetene din Romania.

Pe langa aspectele pozitive, in derularea procesului de descentralizare au fost inregistrate si o serie de aspecte negative:

Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale Au fost facute cateva amendamente la Legea nr.69/1991 si la Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale. Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002 privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale, OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind infiintarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local. Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 OUG nr. 45/2003 privind finantele publice locale

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la aparitia unei game largi de esecuri ale statului: atat 'erori prin omisiune', atunci cand statul nu reuseste sa faca ceva care ar fi imbunatatit performanta economica/administrativa, cat si 'erori de actiune', atunci cand statul desfasoara actiuni care conduc la inrautatirea performantelor economice. Nu numai ca aceste erori impiedica dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o oferta de servicii

De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002 privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale, OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind infiintarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local. Krueger, Ann. 1990. Esecurile guvernarii in procesul de Dezvoltare, Journal of Economic Perspectives 4 (3): 9­

locale mai eficiente si echitabile, ci are si efecte negative privind credibilitatea autoritatilor locale.

In Raportul de Tara pe 2004 s-a aratat ca, "Cel mai important, autoritatile romane au facut eforturi considerabile in vederea dezvoltarii strategiei pentru conducerea procesului de descentralizare intr-o maniera transparenta si stabila. Strategia a fost adoptata in mai 2004 si identifica prioritati clare pentru viitoarea reforma. Este important faptul ca strategia a fost pregatita ca urmare a unei dezbateri publice extinse (intr-un Forum National) cu principalii beneficiari. Oricum, reformele propuse sunt inga in faza incipienta si ar trebui asigurata implementarea acestora. Ar trebui imbunatatita considerabil cooperarea efectiva dintre MAI si MFP pentru a asigura succesul reformei" .

3.3. Riscurile procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice il constituie managementul reformei in procesul de aplicare a acesteia. Un risc important in realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramanand astfel putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute.

In consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (in particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul in recunoasterea necesitatii schimbarilor si in implementarea acestor schimbari. Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj in implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizionala), structurali (birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea), culturali (teama de risc, traditia "continuitatii", schimbarea mentalitatii) si comportamentali (absenta stimulentelor individuale, neintelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare).

Administratia publica nu poate fi reformata intr-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie sa fie implementat de mai multe guverne consecutive, intr-un mediu dificil, competitiv si in continua schimbare. De aceea, este nevoie de

obtinerea unui consens in plan politic in ceea ce priveste cerintele necesare realizarii intregului proces de reforma, prin:

-Diseminarea pe scara larga a informatiilor privind reforma si incurajarea participarii cetatenilor, a societatii civile, a mediului de afaceri, a functionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii in legatura cu desfasurarea acestui proces;

-Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activitatii si performantelor administratiei publice, precum si pe baza evaluarii periodice a consecintelor activitatilor finalizate;

-Folosirea experientelor in domeniul reformei administratiei publice din alte state, in special din statele membre UE si din tarile candidate, mentinand totodata elementele istorice si culturale ale administratiei publice romanesti;

-Abordarea reformei in mod global: nici o schimbare izolata sau partiala nu trebuie realizata, daca nu a fost conceputa ca parte integranta si organica a intregii strategii de reforma;

-Abordarea reformei ca un proces deschis : componentele strategiei de reforma vor fi actualizate si adaptate schimbarilor din mediul extern, dar si transformarii altor componente ale reformei, pentru a folosi in cel mai bun mod experienta acumulata in timpul implementarii;

-Stabilirea prioritatilor strategice: pentru fiecare etapa este stabilit un numar limitat de obiective prioritare, asupra carora se va indrepta intreaga atentie si pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie sa fie acele schimbari care determina progresul reformei in ansamblul sau si conditioneaza sau influenteaza toate celelalte transformari;

-Asigurarea continuitatii functionarii administratiei publice, astfel incat aceasta sa isi indeplineasca functiile in timpul reorganizarii, descentralizarii, etc.;

-Coordonarea si managementul intregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai inalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii strategiei

3.3.1. Implicatiile coruptiei asupra activitatilor economice

In ultimii ani, din partea mediului universitar si de cercetare, a organizatiilor internationale (dintre acestea mentionam Fondul Monetar International, Banca Mondiala) a existat un interes sporit pentru estimarea nivelului coruptiei si economiei subterane din fiecare tara. Dintre cele mai importante lucrari din domeniul masurarii nivelului coruptiei din fiecare tara si a implicatiilor acesteia asupra dezvoltarii economice mentionam A. Krueger [1974] , S. Rose-Ackerman [1975] , P. Mauro [1995] , P. Bardhan [1997] , V. Tanzi [1998] , Shang-Jin Wei [2001] etc.

Prin efectele pe care le provoaca, cele doua fenomene determina o diminuare puternica a disponibilitatilor banesti proprii fiecarui stat, precum si o scadere a eficientei valorificarii acestor fonduri.

In vederea evaluarii nivelului coruptiei dintr-o tara sunt calculati o serie de indici ai coruptiei , dintre care, demni de mentionat, sunt urmatorii: Indicele Riscului International de Tara, calculat in cadrul Ghidului Riscului International de Tara (International Country Risk Guide (ICRG), bazat pe "opiniile expertilor"; indicele Krueger A., The political economy of rent-seeking society, American Economic Review, vol. 64. N 3, june 1974 Rose-Ackerman R., The economics of corruption, Journal of Public Economics, n 5617, June 1975 Mauro P.,Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, n Bardhan, P., Corruption and development: a review of issues, Journal of Economic Literature, Vol.35, n Tanzi, V., Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF, 1998. Shang-Jin Wei, Corruption in economic development:grease or sand?, Economic Survey of Europe, n 2, United Nation, 2001. Shang-Jie Wei, Corruption in Economic Development:Grease or Sand?, Economic Survey of Europe, 2001, n 2, United Nations.

coruptiei calculat in cadrul Raportului Competitivitatii Globale (Global Competitiveness Report (GCR)) si al Raportului Dezvoltarii Mondiale (World Development Report (WDR)), bazat pe anchete asupra firmelor sau cetatenilor; indicele perceptiei coruptiei, calculat de Organizatia Transparency International (TI), bazat pe "un pol al polilor"; indicele coruptiei al carui calcul se bazeaza pe "mai multe obiective sau date puternice".

Calcularea indicelui coruptiei dintr-o tara se bazeaza raspunsurile oferite de oameni de afaceri straini care detin afaceri in aceasta tara. Dintre indicatorii utilizati in vederea evaluarii nivelului coruptiei demn de mentionat este Transparency International Corruption Index (TICI). Intre valoarea acestui indicator si Indicele dezvoltarii umane (HDI) exista o dependenta puternica. Pentru tarile dezvoltate se inregistreaza niveluri scazute ale coruptiei, in timp ce pentru tarile slab dezvoltate coruptia este un fenomen generalizat la nivelul intregii societati. De exemplu, pentru seriile de date a variabilelor TICI si HDI inregistrate in anul 2001 pentru tarile lumii valoarea coeficientului liniar de corelatiei este 0.77. Pentru tarile membre NATO valoarea coeficientului este 0.71.

Economia subterana si coruptia au existat in tarile Europei centrale si de est inainte de 1989 sub diverse forme. Ulterior, procesele de tranzitie catre economia de piata au fost insotite de coruptie si de constituirea si dezvoltarea economiei informale. In Romania, in anul 2001, aproape 30% din populatie traieste in stare de saracie. In acelasi an, Indicele Coruptiei situeaza aceasta tara in grupul tarilor din estul continentului la nivelul cel mai ridicat al coruptiei.

In concluzie, "in tarile cele mai sarace, daca economia subterana a permis crearea unui anumit numar de locuri de munca, din dorinta de a mentine o anumita solidaritate si unitate familiala, dezvoltarea lor excesiva reprezinta un real pericol, atat pentru economie, cat pentru sistemul politic din aceste tari."

3.3.2. Coruptia la nivelul administratiei publice

Potrivit Comisiei europene "In domeniul descentralizarii si al administratiei locale temerile care au existat si in Raportul de Tara de anul trecut raman valabile. Transferul competentelor catre autoritatile locale nu s-a realizat in concordanta cu transferul resurselor.

Competenta de a spori veniturile locale ramane limitata, legislatia care guverneaza transferurile financiare catre autoritatile locale nu este transparenta, acordand consiliilor judetene o puternica functie de control in ceea ce priveste cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finantare a investitiilor locale (in mod particular a drumurilor si a sistemului de incalzire) sunt "fonduri speciale" acordate de administratia publica centrala. Institutiile responsabile cu gestionarea fondurilor publice sunt lipsite de forta la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate cu privire la resursele publice care au deturnate in interesul unor anumite grupuri politice.Aceasta constituie o grija distinct la momentul in care tara se pregateste pentru gestionarea fondurilor structural ale UE. Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, au fost luate in calcul urmatoarele aspecte:

Cadrul legal - inca favorizeaza intr-o masura foarte mare posibilitatea aparitiei coruptiei la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Aceasta constatare recomanda urgentarea revizuirii legislatiei actuale (legile 215/1998, 213/, 326/, OUG 45/2003, etc.) care guverneaza activitatile administratiei publice locale si care este in acord cu cerintele Uniunii Europene si ale Bancii Mondiale privind reforma administratiei publice locale

Sistemul de salarizare - reprezinta factorul determinant in aparitia si mentinerea coruptiei in sistem conform opiniei celor intervievati. Acest lucru este mai mult decat evident in conditiile in care nivelul salariilor nu este in concordanta cu responsabilitatile sectorului. In egala masura, acest aspect este generat de lipsa unei strategii durabile privind salarizarea personalului si dezvoltarea unui sistem unitar de salarizare care sa puna in practica prevederile acesteia. Acesti factori ar contribui decisiv la o crestere a motivarii functionarilor publici, atragerea si mentinerea elementelor valoroase si reducerea discrepantelor dintre diferite categorii din cadrul functiei publice si in acelasi timp, intre sectorul public si cel privat.

- Moralitatea functionarilor publici reprezinta un aspect cu o pondere ceva mai scazuta in generarea coruptiei fata de alte categorii de factori, insa nu neglijabila. Explicatia acestei situatii de fapt poate fi gasita intr-o dezvoltare redusa a culturii organizationale si a unei mentalitatii neconforme cerintelor actuale ale societatii si care se inregistreaza la nivelul unei mari mase a angajatilor din administratia publica. S-a constatat o pondere mult mai ridicata a acestui factor in cazul modernizatorilor in raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin pozitia acestora in raportul cu cetatenii

Presiunea din partea mediului economic are de asemenea o pondere insemnata in generarea coruptiei, insa sesizata mai accentuat la nivelul primarilor decat la nivelul tehnic de executie, fapt explicat printr-o implicare mai pronuntata pe aceasta dimensiune a nivelului decizional.

Presiunea sistemului politic - se remarca de asemenea ca un factor determinant. Astfel, aproape 50% dintre respondenti au apreciat ca influenta politicului este mare si foarte mare in aparitia coruptiei. Explicatiile pot fi oferite de o instabilitate pronuntata a functiei publice, in special de conducere, datorata ciclurilor electorale si functionarea clientelismului politic, in special in distributia resurselor financiare la nivel local.

Comportamentul cetatenilor - are o influenta moderata in comparatie cu ceilalti factori putand fi considerat mai mult un efect decat o cauza a coruptiei

4. Concluzii si recomandari

Din cercetarea realizata asupra procesului de descentralizare s-au desprins urmatoarele concluzii :

Decalajul considerabil existent intre drept (constitutional si legislatie) si realitatea din teren. Teoretic, Romania este deja un stat descentralizat. Aducem in acest sens urmatoarele argumente: constitutia garanteaza administrarea libera a colectivitatilor locale si lipsa tutelei intre diferitele nivele; legile succesive au atribuit judetelor si colectivitatilor locale competente largi in materie de educatie, sanatate, ajutor social, actiune culturala, gestiune a serviciilor publice locale, etc. Realitatea din teren pare ramasa mult in urma, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finantarii noilor competente sunt atribuite in mod relativ opac si nu par sa respecte mereu criterii obiective;

Efectele descentralizarii la nivel local nu s-au manifestat intr-o maniera consistenta pana-n prezent;

Exista o opinie favorabila in ceea ce priveste procesul de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;

Inexistenta unei veritabile contabilitati locale de angajament: bugetele anuale raman indicative si sunt ajustate in cursul anului in functie de veniturile colectate si de platile efective, ceea ce face ca numeroase colectivitati sa faca apel la stat (si in plus la judete) pentru a solicita fonduri suplimentare in caz de necesitate;

Serviciilor statului le lipseste vizibilitatea in ceea ce priveste nevoile locale si au tendinta de a da dovada de parcimonie in atribuirea creditelor, care, cu toate acestea, ar trebui sa finanteze automat noile competente. Din aceasta rezulta o frustrare puternica a alesilor locali, care pot afirma, pe buna dreptate, ca descentralizarea inscrisa in textele legale este aplicata intr-o masura insuficienta si depinde in final de capacitatea alesilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta.

Propuneri :

Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multa transparenta in gestiunea finantelor publice locale si mai multa obiectivitate in relatiile financiare dintre stat si colectivitati. Noul program guvernamental reia de altfel aceste idei, insistand indeosebi asupra necesitatii unei dezbateri publice cu privire la pregatirea si executia bugetelor locale;

Un alt aspect asupra caruia expertii sunt de acord este necesitatea reconcilierii teoriei si practicii, adica acordarea unei finantari suficiente descentralizarii. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o mai buna aplicare a acesteia, in special prin parghia financiara;

Adoptarea strategii de finantare care priveste in acelasi timp cresterea resurselor proprii ale colectivitatilor si alocarile de la stat, insa in proportii diferite, in functie de potentialul lor fiscal. Exista, intr-adevar, un anumit numar de colectivitati, in special in zonele urbane, care dispun de un potential fiscal considerabil, rezultat din cresterea economica actuala si din dezvoltarea imobiliara ce rezulta din aceasta;

In fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun intre descentralizare si controlul democratic. Perspectivele anuntate in acest sens de catre noul guvern in materie de publicitate a pregatirii si executiei bugetelor merg pe calea dorita. Pentru eficienta controlului democratic, ar trebui imbunatatita pregatirea bugetelor (prin introducerea distinctiei intre bugetul de functionare si bugetul de investitii) si prin imbunatatirea tehnicilor de control si de audit, contrapartide inevitabile ale noilor responsabilitati atribuite alesilor;

Accentuarea efortului de echilibrare in favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit;

Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi intreprinsa o serie de actiuni, in cadrul unui demers progresiv, pe durata a doi ani (2006-2007):

In anul 2006 trebuie sa se aplice cadrul institutional elaborat in 2005. Astfel, decizia guvernamentala cu privire la implementarea descentralizarii nu ar trebui sa ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului interministerial in colaborare cu asociatiile alesilor locali si cu societatea civila. Crearea unui Comitet National al Finantelor Locale, care sa adune laolalta alesi locali si functionari si care sa fie prezidat de un ales important. Prima sarcina a acestui comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finantele Locale, care sa permita pregatirea reformelor datorita obtinerii unor simulari financiare fiabile.

In anul 2007 trebuie sa se asigure: a. clarificarea competentelor printr-o noua lege si aplicarea unor compensatii financiare in cel putin doua domenii sectoriale (educatie si ajutor social ). Aceasta clarificare ar reiesi din activitatea realizata in 2006 prin dispozitivul institutional pus in practica, mentionat mai sus; b. Implementarea planului de actiune in vederea imbunatatirii resurselor fiscale ale colectivitatilor care dispun de un potential fiscal ridicat; c. accentuarea efortului de echilibrare in favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit; d. aplicarea cadrului bugetar si contabil modificat in 2006, cu realizarea mai multor experimente pilot; c. accentuarea efortului de echilibrare in favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit.

In materie de personal din administratia publica, este necesara in primul rand o noua atitudine care vizeaza pozitionarea acestuia in lista de prioritati ale reformei societatii romanesti. Reforma functiei publice este departe de a fi incheiata, studiul de fata relevand o serie de deficiente in managementul functiei publice. Reforma administratiei publice trebuie sa abordeze cu prioritate aceasta resursa esentiala, astfel ca se afla in fata unei provocari importante - stabilirea modalitatilor prin care sa identifice si sa dezvolte potentialul creativ al resursei umane. Pentru

realizarea acestui deziderat este necesara abordarea adecvata a componentelor procesului de gestiune a resurselor umane: recrutare, selectie, incadrare - promovarea meritului si competentei; motivare salariala adecvata, combinata cu alte tipuri de motivare; perfectionare in acord cu nevoile institutionale si personale; evaluarea performantelor obiectiva; conduita in acord cu misiunea administratiei publice; asigurarea stabilitatii in functia publica; crearea unui corp de manageri profesionisti; in materie de recrutare si selectie a personalului, administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a potentialilor candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de functionar public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de alegere a candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante;

Importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neinsemnata, reducandu-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor materiale in general. Lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici. Motivarea se poate realiza printr-o serie de alte elemente care tin insa de atitudine a managerilor fata de colaboratori.

In ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale individuale se reclama subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza in functie de obiective individuale, in cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, astfel ca este necesara includerea elementelor de evaluare externa. De asemenea, trebuie constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale individuale.

Ultimii ani au fost marcati de incercarea de ameliorare a imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.

In ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar, astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionisti pentru administratia publica, eventual incadrati pe baza unui contract managerial, astfel incat performanta sa fie elementul cheie in activitatea acestora si nu apartenenta politica.

In materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi incurajatoare. Managerii nu incurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume responsabilitati noi. Si in aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile manageriale si cultura organizationala, care, in general, in institutiile publice .

Analiza program de guvernare

Cu toate ca, in ultimii 20 de ani, factorii pro-schimbare s-au diversificat, iar intensitatea lor s-a accentuat, totusi prioritatea asupra scgimbarilor semnificative ale administra;iei