Politizarea Administratiei Publice

Prezentarea problemei

Relatiile politico-administrative reprezinta unul dintre cele mai importante si in ultima perioada cele mai studiate aspecte din domeniul administratiei publice. De a lungul timpului problema relatiilor dintre functionarii publici si politicieni a fost abordata din perspectiva a doua paradigme diferite. Mai multi autori, incepand cu Woodrow Wilson, presedinte al Statelor Unite in perioada primului razboi mondial, au afirmat ca cele doua domenii, cel politic si cel administrativ, ar trebui sa fie total separate. Astfel politicienii ar fi responsabili cu procesul de formulare a deciziilor, iar functionarii publici cu implementarea acestora: "Domeniul administratiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitatia si conflictele care caracterizeaza viata politica. Este o parte a acesteia din urma in aceeasi masura in care masinile sunt parte a productiei industriale"[1]. In literatura de specialitate din Europa, incepand chiar cu secolele XVII si XVIII a fost promovata ideea constituirii unui domeniu distinct, academic si profesional, al administratiei publice. In Statele Unite teoria lui Wilson a fost larg impartasita in prima jumatate a secolului XX. Frederick Goodnow, care este adesea numit 'parintele administratiei publice americane' sau W.F. Willoughby sunt doar doua exemple de autori care au sustinut divizarea guvernamantului in doua structuri functionale complet separate: cea politica responsabila cu procesul decizional si cea administrativa responsabila cu implementarea. Aceasta separare reprezenta in acelasi timp o modalitate de protejare a administratiei in fata ingerintelor politicului: birocratia trebuia sa puna in practica deciziile provenite de la conducatorii politici, dar acest proces trebuia sa respecte principiile si regulile proprii sferei administrative , asigurandu-se astfel profesionalismul, impartialitatea si neutralitatea administratiei in raport cu mediul politic si cu cetatenii.

O caracteristica comuna pentru autorii prezentati, ca si pentru majoritatea autorilor care au avut preocupari in domeniul social este situarea birocratiei intr-o pozitie de totala subordonare fata de politic. Acelasi rol este rezervat functionarimii de catre cvasi-totalitatea constitutiilor sau a teoriilor constitutionale (uneori nici nu a fost mentionata ca avand vreun rol in societate).

Spre sfarsitul primei jumatati a secolului XX tot mai multi specialisti au sustinut revizuirea paradigmei separationiste. Astfel a fost admis faptul ca birocratia joaca adeseori un rol extrem de important in procesele decizionale. Nu numai ca nu mai este considerata o simpla unealta la indemana politicienilor, dar este din ce in ce mai mult considerata o putere distincta in stat. Un corp mai mult sau mai putin organizat, care reuseste prin diferite mijloace sa influenteze procesul de formulare si implementare a deciziilor, fiind de multe ori capabil sa-si negocieze cu politicienii pozitiile, resursele, atributiile, etc. Aceasta constatare nu este noua. In secolul XVII una din temele majore de divergenta intre monarhia franceza si nobilimea rasculata a fost puterea considerata excesiva de care dispunea cardinalul Mazarin, care indeplinea in acel moment functia de prim ministru. Astfel intre revendicarile nobililor a fost inclusa si indepartarea cardinalului, care a fost realizata pentru o scurta perioada. Chiar Max Weber a sugerat ca expertiza superioara a birocratiei fata de liderii politici, precum si accesul mai bun la informatii va avea ca rezultat acumularea unei puteri foarte mari in randul acesteia.

Aceasta putere a birocratiei are ca efect, dupa cum am mai afirmat, implicarea tot mai accentuata in procesele de formulare a politicilor publice (a deciziilor). Acest fapt se datoreaza si dificultatii de a separa cele doua domenii, aspect care va fi tratat ceva mai jos.

Patologia relatiilor politico-administrative

Dupa cum am spus acestui domeniul i se acorda o importanta din ce in ce mai mare in studiul administratiei publice. O asezare corecta a relatiilor intre cele doua categorii de actori implicati in formularea si implementarea deciziilor care ne afecteaza viata de zi cu zi este considerata extrem de importanta pentru o buna functionare a guvernamantului.

O analiza a literaturii referitoare la relatiile politico - adminstrative ne permite sa identificam doua tipuri diferite de preocupari, care sunt influentate de provenienta sau afilierea autorilor: cei care provin din randul birocratiei (functionari, in primul rand de rang inalt care au ajuns sa activeze in domeniul academic) sau sunt apropiati de aceasta insista asupra pericolului politizarii administratiei, in vreme ce cei care sunt mai apropiati de sfera politica sunt mai preocupati de implicarea nelegitima a functionarilor in procesul decizional.

Politizarea administratiei publice

Conform autorilor Guy B. Peters si Jon Pierre, politizarea reprezinta substituirea criteriilor bazate pe merit cu cele intemeiate pe considerente politice in procesul de selectie, retentie, promovare, recompensare si penalizare a functionarilor publici[3]. Trebuie sa mentionam ca si impunerea de actiuni partizane administratiei publice trebuie considerata o forma de politizare.

Principiile pe baza carora functioneaza administratia publica sunt profesionalismul, neutralitatea politica si tratamenul egal aplicat beneficiarilor (cetatenilor). Aceste principii sunt afectate daca cei care activeaza in administratie nu sunt selectati si promovati pe criterii de performanta, sau daca in cursul activitatii acestora le sunt impuse activitati care favorizeaza (sau defavorizeaza) persoane sau grupuri de persoane datorita apartenentei politice.

In ceea ce priveste definitia politizarii prezentate mai sus trebuie facute o serie de mentiuni:

1. In unele sisteme administrative exista un numar de angajati care sunt numiti pe criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil; este cazul Statelor Unite unde Presedintele si ministrii au dreptul sa numeasca un numar bine precizat de functionari din aparatul federal.  In Germania exista, de asemenea, personal mai ales din randul inaltilor functionari, care are afiliere politica, dar in privinta acestora profesionalismul ramane un criteriu obligatoriu in procesul de selectie.
2. Exista nuante in tipul de interventie a politicului in administratie; uneori apartenenta la un grup politic este inlocuita cu adeziunea la valori politice sau profesionale; astfel, un functionar poate fi preferat pentru ca are o abordare liberala in ceea ce priveste protectia sociala si prin urmare poate ajuta guvernul sa promoveze o astfel de politica in domeniu; prefectii in Franta, desi teoretic apolitici sunt apropiati de una din cele doua tabere politice si numirea lor se face in functie de acest criteriu; la fel, in perioada cabinetului Thatcher, in Marea Britanie au fost promovati functionari care sa fie atasati valorilor noi promovate de guvernarea conservatoare;
3. In unele sisteme se considera ca un anumit grad de interferenta politica este acceptabila daca functionarea administratiei in general este dominata de criteriile de performanta; astfel, indepartarea din functie a unor inalti functionari poate fi justificata datorita opozitiei naturale a acestora la unele masuri radicale de reforma;
4. In sfarsit, vointa politica poate sa conduca la depolitizare; guvernarile indelungate au uneori ca rezultat constituirea unor relatii sau structuri paralele cu cele adminstrative care influenteaza procesul de alocare a resurselor; vom prezenta mai jos modelul "triunghiului de fier" care a fost elaborat pentru a explica colaborarea intre functionarii de rang inalt, conducatorii politici si liderii unor grupuri de interes (sindicate, asociatii patronale, etc.) in procesul de formulare a deciziilor care privesc un anumit sector; politologul american de origine italiana La Pallombara a descris, la randul sau, un astfel de model pentru Italia: partidul crestin - democrat a atras unele sindicate, impreuna cu care a controlat sectoare importante din economie[4].

Activitatile politice ilegitime ale birocratiei

Este vorba de cealalta fata a relatiilor politico-administrative. In primul rand putem vorbi de activitati politice ilegitime prestate de catre functionari publici in urma inteventiei factorului politic. Astfel, un partid aflat la putere poate determina unii birocrati sa contribuie la campania electorala, sa prezinte date eronate pentru a induce in eroare opozitia sau opinia publica, etc. Aceste manifestari pot aparea la presiunea politicienilor, dar pot fi la fel de bine rezultatul atasamentului dezvoltat in timp fata de liderii politici aflati in functie.

Mult mai importanta este insa acapararea de catre administratia publica a unor arii de activitate care apartin in mod legitim politicului, sau incercarea acestora de a influenta procesul de formulare a deciziilor. In astfel de cazuri se poate vorbi chiar de afectarea caracterului democratic al statului. Argumentatia politicienilor este simpla: am primit votul cetatenilor pentru un anumit program electoral. Daca structurile administrative se opun intr-un fel sau altul inseamna ca se opun punerii in practica a vointei electoratului. Nu intotdeauna implicarea nelegitima a functionarilor in procesele decizionale este rezultatul unor actiuni deliberate si inca mai rar, intreprinse cu rea intentie.

Anumite caracteristici ale fenomenului birocratic cum ar fi rutina, rezistenta la schimbare, apelul excesiv la proceduri, pot afecta modul in care birocratia raspunde la comenzile primite de la politicieni. De asemenea, anumite politici imaginate de catre factorii politici pot duce la incetarea existentei unor institutii birocratice, la reducerea volumului de activitate a acestora si implicit a numarului personalului angajat.  In multe situatii institutiile birocratice dezvolta un mare grad de atasament fata de scopul pentru care isi desfasoara activitatea, iar anumite masuri ale factorului politic pot avea ca rezultat impiedicarea atingerii acestor scopuri. In astfel de situatii birocratia va reactiona, dar aceasta reactie este una de aparare, nu indreptata deliberat impotriva politicienilor.

Un alt element extrem de important in aceasta relatie este expertiza. Datorita specializarii si experientei mai mari pe care o au fata de politicieni, functionarii au in multe situatii cunostinte mai bune in legatura cu problemele comunitatii. Pe de alta parte, tocmai lipsa acestei expertize, precum si a informatiilor reprezinta unul din punctele slabe ale oamenilor politici. Competitia pentru voturi are, de asemenea, ca rezultat, o neglijare a aspectelor mai putin convenabile partidelor politice. Din aceste motive, de foarte multe ori promisiunile electorale sunt nerealiste, nici alegatorii neavand pregatirea necesara pentru a le aprecia corect. In aceste situatii, se poate considera ca actiunea functionarilor, in sensul corelarii programelor electorale cu realitatea, este una pozitiva, in interesul cetatenilor si uneori chiar a politicienilor.

Problema loialitatii functionarilor publici fata de liderii politici devine mai acuta in momentele schimbarii guvernelor[5]. Istoria ultimelor decenii a dovedit insa ca functionarimea are tendinta de a reactiona nu atat la schimbarea guvernelor, cat la eventuale amenintari la adresa ei (intentii de reducere a sectorului public, modificari substantiale de politica in anumite domenii, etc.) .

Politica si administratie: doua domenii dificil de separat

Asa cum am mai afirmat acest domeniu al relatiilor politico-administrative poate fi abordat din doua perspective diferite. In primul rand putem vorbi de activitati cu caracter politic indeplinite in mod nelegitim de catre functionari, iar in al doilea rand de activitati partizane impuse de catre liderii politici administratiei publice.

Si intr-un caz si in altul este nevoie sa stabilim ce anume reprezinta activitatea politica, care este linia de demarcatie intre politica si administratie sau, cu alte cuvinte, care sunt limitele intre care se poate exercita autoritatea politicului asupra administratiei. Demers dificil, dupa cum vom vedea.

Politica este definita (este una din numeroasele definitii) ca fiind arta sau procesul prin care se ating scopuri colective[7]. Din aceasta perspectiva putem afirma ca, practic, orice activitate administrativa poate fi interpretata ca fiind politica. Intr-adevar, administratia publica functioneaza intr-un mediu prin excelenta politic, iar o separare clara a activitatilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de facut. Complexitatea crescanda a vietii sociale moderne si, ca o consecinta, a procesului administrativ, face ca, inevitabil, din ce in ce mai multe decizii care privesc o anumita colectivitate sa fie delegate catre diferiti functionari, uneori chiar de rang inferior. Un asistent social, de exemplu, are in atributii stabilirea celor care au dreptul sa primeasca ajutor social. Prin decizia sa el poate afecta gradul de saracie din localitate, cheltuielile de la bugetul acesteia etc.

Dupa cum am mentionat, un alt aspect controversat al relatiilor politico-administrative este cel privind activitatile cu caracter partizan pe care anumiti lideri politici pot sa le impuna functionarilor. Dar orice problema a unei anumite comunitati poate fi rezolvata in mai multe moduri. Un pod poate fi construit cu bani publici sau se poate apela la fonduri private. In prima situatie sunt avantajati cei care vor folosi podul, in vreme ce aceia care nu au nevoie de el, vor plati impozite pentru beneficiul altora. In cea de a doua situatie, firma privata isi va recupera banii investiti percerpand o taxa celor care trec podul. Fata de situatia anterioara cei care folosesc podul vor fi dezavantajati. Cum ar trebui sa procedeze in aceasta situatie functionarii? Cum ar trebui sa procedeze in cazul unor hotarari care au o vadita tenta electorala?

Prin cele de mai sus am incercat sa evidentiem dificultatile si controversele legate de acest domeniu. Majoritatea statelor dezvoltate au incercat sa rezolve aceste probleme prin intermediul unor reglementari legale. Legi speciale stabilesc limitele actiunii politicului asupra administratiei publice si, de asemenea, activitatile cu caracter politic care sunt interzise functionarilor (de exemplu, sunt interzise activitatile electorale, declaratiile cu caracter politic sau in legatura cu o problema politica; in unele tari functionarilor publici li se interzice apartenenta la partied politice). Nu sunt insa putine cazurile in care aceste prevederi sunt ocolite de catre functionari sau politicieni.

Legitimitatea politicienilor. Legitimitatea functionarilor

Secolele XVIII si mai ales XIX au reprezentat o perioada in care in spatiul Europei occidentale legitimitatea monarhiilor intemeiata pe dreptul divin a fost treptat in locuita cu cea bazata pe suveranitatea poporului. A fost un progres important realizat de catre societatile din acest spatiu geografic, progres care a permis inlocuirea conflictelor ca modalitate de rezolvare a divergentelor si conflictelor interne, cu confruntari si dezbateri in cadrul parlamentelor rezultate din votul popular. Cu toate ca au fost supuse unor numeroase critici, democratia parlamentara si multipartidismul si-au dovedit superioritatea fata de alte regimuri politice. Partidele reprezinta mijloace pentru agregarea diferitelor interese din cadrul societatii, interese care sunt ulterior promovate prin intermediul institutiilor statului. In societatile moderne, complexe, cu o populatie numeroasa si cu suprafete intinse, democratia directa practicata in cetatile Greciei antice nu poate fi aplicata. Astfel s-a impus institutia reprezentarii: cetatenii nu participa direct la deciziile privind comunitatile din care fac parte, dar mandateaza prin intermediul votului reprezentanti care sa o exercite in numele lor. Cu alte cuvinte legimitatea politicienilor se intemeiaza pe acest mandat oferit de populatie.

Desi sunt lipsiti de aceasta legitimitate formala, birocratii incearca sa si-o construiasca bazandu-se pe volumul mai mare de cunostinte pe care le poseda si pe munca de fiecare zi cu cetatenii[8]. Un alt argument in favoarea lor este neutralitatea politica. Datorita acestor factori ei cunosc mai bine nevoile cetatenilor si pot sa le satisfaca mai bine si intr-o maniera impartiala. Mai mult decat atat, se considera ca interventia politicienilor este de natura sa produca disfunctionalitati in procesul admistrativ, sa-i impiedice pe functionari sa-si indeplineasca datoria, introducand in acelasi timp partizanatul propriu lumii politice. Aceasta legitimitate pe care incearca sa si-o aroge birocratia este intr-o masura din ce in ce mai mare sustinuta de publicul larg. Esecurile repetate ale politicienilor, numeroasele scandaluri de coruptie din lumea politicii au facut ca multa lume sa considere tehnocratii ca fiind o solutie pentru conducerea societatii.

Din cele spuse mai sus putem trage concluzia ca avem de a face cu o competitie, uneori chiar un conflict, intre puterea politica, legitimata prin vointa poporului, exprimata prin vot, si un nou tip de legitimitate intemeiata pe competenta. Aceasta din urma pare sa se afle in ascensiune, favorizata, dupa cum am spus, de scaderea generala a increderii populatiei in clasa politica. In opinia noastra, singura sursa de legitimitate este si trebuie sa ramana vointa poporului. Iar cei care detin aceasta legitimitate sunt politicienii. Competenta nu trebuie exclusa, dimpotriva, ea trebuie pusa in valoare cat mai mult posibil. Insa aceasa competenta se masoara cu ajutorul unor criterii. Cine ar trebui sa stabileasca aceste criterii in absenta politicienilor este o intrebare la care raspunsul este foarte greu, daca nu imposibil de dat. Mai mult decat atat, procedura votului implica si responsabilitatea politicienilor in fata celor care i-au ales, care au posibilitatea sa-i schimbe in cazul in care nu corespund pretentiilor lor. In fata carei instante ar trebui sa raspunda tehnocratii in cazul in care gresesc sau actioneaza impotriva intereselor poporului este iarasi o intrebare la care nu avem raspuns. Concluzia este ca cele doua puteri, cea politica si cea birocratica trebuie sa convietuiasca, chiar daca nu se iubesc. Oricat de urati si ineficienti ar fi politicienii, ei sunt instrumentul de neinlocuit prin care vointa poporului este reprezentata. La fel, oricat de proasta ar fi imaginea birocratilor, complexitatea crescanda a vietii sociale, si ca o consecinta a actului guvernarii, face ca ei sa reprezinte un "rau necesar". Viitorul ne va oferi poate solutii mai bune prin care cele doua puteri mentionate sa conlucreze in interesul societatii.