Generalitati privind controlul asupra administratiei

Generalitati privind controlul asupra administratiei

§ 1. Notiunea controlului

Orice activitate cu caracter organizat presupune si controlarea sau verificarea modului ei de realizare. In acest sens, activitatile autoritatilor publice, implicit si activitatea executiva desfasurata de organele administratiei publice, trebuie controlate. Verificarea urmareste, in principal, stabilirea conformitatii sau neconformitatii dintre activitatea efectiv realizata cu normele juridice care o reglementeaza, in care sens controlul desfasurat este unul de legalitate. Verificarea poate insa urmari si controlarea modului in care masurile dispuse sau executate de catre administratie au corespuns cel mai bine conditiilor concrete date, in care sens controlul este de oportunitate sau de actualitate, ori daca indeplinirea respectivelor sarcini s-a facut in timp optim si cu cheltuieli minime, in care sens controlul este de eficienta.

Activitatea de control are deci ca scop principal cunoasterea efectiva a stadiului si a modului de indeplinire a atributiilor, prevenirea savarsirii unor abateri, descoperirea si inlaturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au generat sau a conditiilor favorizatoare, stabilirea raspunderii celor vinovati si asigurarea perfectionarii continue a activitatilor si structurilor verificate, dupa caz. Rezulta ca verificarea nu se reduce doar la descoperirea incalcarilor si la aplicarea sanctiunilor celor vinovati, aceste aspecte fiind doar un rezultat derivat al unei activitati de control mult mai complexe intreprinse in cele mai diferite scopuri.

Activitatea executiva a administratiei publice este supusa unor multiple forme de verificare fiecare dintre acestea dispunand de metode si mijloace proprii de realizare. Ceea ce caracterizeaza, sub acest aspect activitatea executiva, spre deosebire de alte activitati sau functii fundamentale ale statului, este marea varietate a formelor si procedeelor de verificare exercitate asupra autoritatilor administrative datorita volumului, specificitatii si complexitatii de ansamblu a acestei activitati comparativ cu orice alta forma de activitate sociala, inclusiv statala.

Existenta sistemului de organe executive cu multiple raporturi ierarhice, precum si specificul unor aspecte ale activitatii administrative determina ca actiunile de verificare sa fie efectuate atat de catre subiecte din afara acestui sistem cat si, mai ales, de catre insasi administratie asupra structurilor componente ale sistemului executiv, fie ca atribut al conducerii executive si al raporturilor de subordonare, fie ca rezultat al unei anumite specializari conferite autoritatilor de control si de inspectie.

Necesitatea controlarii activitatii executive rezida si din caracterul decizional juridic al unei bune parti al acesteia, adica posibilitatea de a emite sau de a executa masuri susceptibile de indeplinire, la nevoie, prin forta de constrangere a statului si care ar putea duce la, eventuale, incalcari ale legii sau ale unor drepturi subiective. Or, in acest sens verificarea urmareste sa asigure, printre altele, o si mai puternica aparare a legalitatii, a ordinii de drept, a drepturilor subiective si a intereselor legitime apartinand celor mai diferite subiecte de drept, persoane fizice si juridice. Pe de alta parte, insasi administratia exercita multiple si variate forme de control in afara ei, asupra persoanelor fizice si juridice, a altor subiecte de drept public sau privat, organizatii guvernamentale sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei cunoasteri temeinice a modului in care sunt respectate si realizate prevederile actelor normative restabilind, dupa caz, legalitatea incalcata in cele mai diverse sectoare ale activitatii social-economice.

§ 2. Clasificarea formelor de control asupra activitatii executive

Controlul exercitat asupra activitatii executive si asupra autoritatilor administrative publice se poate clasifica dupa mai multe criterii[1]:

1) Dupa natura organului de control distingem controlul legislativ, executiv si judiciar, exercitat asupra administratiei de catre respectivele categorii de autoritati publice sau puteri ale statului prin forme speciale avand obiective si metode proprii;

2) Dupa locul pe care-l ocupa organul de control fata de pozitia autoritatii verificate, controlul poate fi intern si extern. Cel intern se exercita de catre factorii de conducere sau de specialitate din cadrul autoritatii administrative asupra propriilor structuri si a propriilor lucratori. Controlul extern se exercita de catre un organ din afara autoritatii verificate sau chiar din afara intregului sistem executiv, asa cum este cazul controlului inspectiilor specializate ale statului sau verificarea infaptuita de legislativ ori de catre justitie.

3) Sub aspectul regimului juridic al activitatii de verificare, distingem controlul jurisdictional si controlul nejurisdictional. Primul se infaptuieste cu ocazia si in cadrul unui litigiu sau contencios in care se pune problema ilegalitatii unor aspecte din activitatea executiva si pentru a caror clarificare este necesara o activitate de judecata infaptuita de autoritati administrative cu atributii jurisdictionale (de pilda in materia asigurarilor sociale, a brevetelor de inventii), fie de catre instantele judecatoresti sau de alte organe jurisdictionale (de pilda cum a fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea, controlul nejurisdictional, este infaptuit in afara oricarui litigiu ca o atributie curenta de verificare - din oficiu sau in urma unei sesizari introduse, de pilda, in cadrul cailor administrative de atac - fiind realizat de autoritati administrative dar si de puterea legislativa.

4) Dupa specificul si obiectul activitatii de verificare, deosebim controlul de legalitate (care urmareste asigurarea respectarii legii), controlul de oportunitate (care urmareste verificarea actualitatii masurilor intreprinse) si controlul de eficienta (ce urmareste economicitatea masurilor executive verificate).

Toate aceste clasificari au un scop didactico-stiintific deoarece o anumita modalitate de verificare poate imbraca mai multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judecatoresc asupra administratiei este un control statal, deoarece provine de la o autoritate publica, este un control extern, deoarece justitia nu face parte din sistemul autoritatilor executive, este un control jurisdictional, deoarece se infaptuieste in cadrul unui litigiu, si un control de legalitate, ce urmareste modul de respectare a legii in activitatea executiva.

§ 3. Notiunea, trasaturile, functiile si elementele controlului administrativ

Activitatea executiva avand un caracter organizat si fiind infaptuita de un sistem ierarhic de autoritati necesita actiuni de verificare continua a modului ei de infaptuire. Pe de alta parte, insasi administratia exercita activitati de control in afara ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice si juridice, organizatii si organisme dintre cele mai diferite.

Controlul administrativ se poate defini ca acea forma a verificarii de stat infaptuita de autoritatile publice executive in conformitate cu prevederile legale, atat asupra activitatilor specifice propriului sistem de organe cat si in afara acestuia, in vederea stabilirii existentei sau inexistentei conformitatii dintre actiunea infaptuita si normele care o reglementeaza, precum si, dupa caz, restabilirea, la nevoie, a legalitatii incalcate cu toate consecintele decurgand din aceasta pentru actiunea verificata si autorii controlati.

Administratia publica reprezinta cel mai diversificat si mai amplu sistem de organe ale statului cu multiple implicatii in privinta organizarii, indrumarii, coordonarii si controlului asupra diverselor sectoare din domeniul public si privat. Intr-adevar, organele administrative dispun de insemnate resurse materiale si financiare pe care le utilizeaza infaptuind o gama larga de servicii publice, in care sens statul determina, prin normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace si cel de infaptuire a serviciilor, trebuind totodata sa verifice intrebuintarea si, respectiv, realizarea lor, de aceea principala sarcina a controlului administrativ consta in verificarea modului de folosire de catre autoritatile executive a tuturor mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, in indeplinirea sarcinilor ce le revin. Pe de alta parte, statul - mai ales in conditiile actualei sale dezangajari economice treptate - fixeaza si limitele interventiei sale, inclusiv administrative, in sfera activitatilor private marginindu-se doar la verificarea modului in care se respecta legea intr-o economie de piata bazata pe libera initiativa.

Orientarea si obiectivele activitatii executive sunt determinate de programul politic al guvernului, in acest context rolul controlului administrativ nu se reduce numai la verificarea indeplinirii sarcinilor specifice administratiei, ci sfera lui devine foarte larga incluzand verificarea aspectelor cantitative si calitative, a mijloacelor juridice si nejuridice utilizate in procesul executiv.

Dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii executive alaturi de dreptul de indrumare si de cel de coordonare, desi poate exista si independent de aceste atribute atunci cand legea il confera in beneficiul autoritatilor de inspectie si de control.

Ca regula generala organele de inspectie si control nu dispun de posibilitatea de a lua masuri privind activitatea verificata ori de a da indrumari obligatorii subiectelor verificate. Atunci cand dispun de o asemenea posibilitate suntem deja in prezenta unei atributii de indrumare sau de supraveghere mult mai ampla decat simpla verificare propriu-zisa, deoarece nu se limiteaza doar la simpla observare si constatare a unei situatii, ci cuprinde si elemente de conducere prin anumite forme juridice. In cazul sistemelor de conducere centralizata exista posibilitatea indrumarii prin indicatii curente de lucru date autoritatilor din subordine in urma desfasurarii activitatii de verificare, in cazul sistemului de conducere descentralizata forta principala a actiunii de indrumare prin mijloacele dreptului administrativ se indreapta spre corectarea unor activitati necorespunzator realizate, fiind o ulterioara "indrumare" prin verificare. Este necesara stabilirea exacta a raportului dintre control si indrumare in sfera activitati executive deoarece controlul administrativ poate fi o componenta a indrumarii dar cu atribute mai reduse comparativ cu indrumarea.

Descentralizarea conducerii administrative in teritoriu si a serviciilor publice precum si cresterea autonomiei autoritatilor locale nu creeaza pentru acestea numai simpla posibilitate de rezolvare in mod independent a unui numar crescand de probleme care intra in competenta lor, dar le si obliga la dezvoltarea initiativei proprii, la o cat mai eficienta folosire a tuturor disponibilitatilor locale existente, concomitent cu asumarea raspunderii pentru activitatea depusa, iar in acest context controlul dobandeste un tot mai accentuat caracter stimulativ si corectiv, vizand masuri deja adoptate sau executate, accentuandu-si latura corectiva si preventiva, mai putin cea aprobativa si sanctionatorie, contribuind astfel la sporirea autonomiei si initiativei locale la cele mai diferite nivele si in cele mai diverse sectoare ale organizarii administrative.

Controlul administrativ are urmatoarele trasaturi:

1) este o activitate derivata din activitatea principala pe care o verifica si cu care formeaza impreuna asa numita administratie activa a statului distincta de jurisdictiile speciale din administratie care alcatuiesc o categorie separata;

2) controlul este o activitate secundara, comparativ cu activitatea supusa verificarii, indiferent in ce moment intervine fata de realizarea activitatii verificate, motiv pentru care desfasurarea lui nu trebuie sa stanjeneasca infaptuirea acelei activitati atunci cand aceasta se realizeaza in conformitate cu legea;

3) controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent ca exercitarea lui se face de catre aceasta conducere in mod direct ori mijlocit, prin forme specializate sau organizate distinct.

Functiile controlului administrativ sunt urmatoarele:

1) functia de constatare, cea mai importanta, deoarece indica gradul, modul de realizare si eficienta activitatii verificate;

2) functia preventiva, constand in asigurarea evitarii abaterilor de la lege;

3) functia corectiva, de imbunatatire a activitatii verificate, prin inlaturarea cauzelor care genereaza sau a conditiilor care favorizeaza abaterile de la lege, in sensul reincadrarii ei, daca este cazul, in parametrii legali initiali, si de perfectionare a legislatiei, conform nevoilor practice;

4) functia sanctionatoare, atribut constand in posibilitatea de a antrena raspunderea juridica a autorilor vinovati de incalcarile savarsite si descoperite in activitatea verificata, precum si de a desfiinta actele emise sau incheiate prin incalcarea legii.

Controlul cuprinde urmatoarele elemente componente: obiectul controlat, baza de referinta si operatiunile de conformitate[2].

a. Obiectul controlat sau elementele asupra carora poarta controlul reprezinta acele aspecte ale activitatii executive care sunt supuse verificarii, si anume, mijloacele materiale si financiare, personalul incadrat, inscrisurile constatatoare ale actelor juridice si ale operatiunilor tehnico-materiale care le insotesc.

b. Baza de referinta a controlului reprezinta ansamblul de cerinte cuprinse in norme la care este raportata activitatea verificata. Ea mai cuprinde obiectivele pe care le avea de realizat organul verificat, include atat normele generale care reglementeaza organizarea, functionarea si atributiile organului verificat cat si normele speciale ce guverneaza domeniul concret de activitate supus verificarii.

c. Operatiunile de conformitate desemneaza ansamblul mijloacelor si procedeelor utilizate in scopul stabilirii raportului existent intre obiectul controlat si baza sa de referinta, raport care poate fi de conformitate sau de neconformitate.

Mijloacele folosite in activitatea de control sunt mijloace umane si materiale determinate si de specificul obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate (inspectori), se recurge la constatari directe, confruntari de date si de persoane, de situatii, se utilizeaza acte normative aplicabile in domeniu.

Operatiunile de conformitate constau din:

1) operatiuni materiale de verificare a existentei sau inexistentei unor elemente concrete, factori materiali, comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul lor se realizeaza controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar si cel financiar, controlul de dosar al inscrisurilor constatatoare, fiind o verificare mai lesnicioasa intrucat vizeaza elemente certe;

2) operatiuni de control a regularitatilor activitatii executive ce urmaresc verificarea legalitatii actelor juridice, a operatiunilor tehnico-materiale si a faptelor material-juridice, cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea si respectarea normelor juridice in activitatea verificata;

3) operatiuni de control a rentabilitatii si eficientei activitatii sau a serviciului public administrativ realizate prin evaluarea costului unor valori materiale, costul serviciilor administrative, nivelul cheltuielilor in raport cu fondurile alocate de stat sau de veniturile realizate;

4) operatiunile de control a oportunitatii, mai dificile de realizat decat cele de legalitate (care au o baza mai sigura de referinta), care apreciaza actualitatea masurilor luate tinand cont de timpul, locul si de conditiile in care s-a desfasurat activitatea verificata, iar nu de momentul si de imprejurarile in care are loc controlul.

Mijloacele, procedeele si operatiunile nu trebuie privite in mod izolat pentru ca ele se utilizeaza imbinat in functie de specificul obiectului controlat si de necesitatile ivite pe parcursul activitatii de verificare.

§ 4. Organizarea si conditiile controlului administrativ

In administratia publica constituirea formelor de verificare, a diferitelor categorii de organe si de activitati de control, este strans legata de problema raporturilor dintre organele de verificare si cele controlate.

O prima constatare este aceea ca nici o forma de conducere nu poate fi lipsita de dreptul de control intrucat daca conducerea unui organ poate lua masuri obligatorii si poate organiza activitatea subordonata cu atat mai mult va putea verifica respectiva activitate.

O a doua constatare este aceea conform careia cu cat controlul este desfasurat mai aproape de activitatea verificata cu atat este mai eficient.

O a treia constatare se refera la faptul ca un control se poate desfasura in mod corespunzator, avand un caracter obiectiv, atunci cand, fiind infaptuit de un personal specializat acesta nu se afla in subordinea celor verificati sau raspunzatori de starea de lucruri constatata.

O a patra constatare are in vedere faptul ca in unele situatii activitatea de control se desfasoara prin utilizarea mai multor forme de verificare simultana sau succesiva in scopul unei cunoasteri complete a unui domeniu de activitate (de exemplu, in materie financiara controlul financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern infaptuit de organele ministerului de resort).

Dintre conditiile de eficienta ale controlului enumeram[3]:

1) controlul trebuie sa fie de specialitate, adica efectuat de persoane anume pregatite care urmaresc aspectele profesionale si tehnice;

2) trebuie sa existe o proportie optima intre volumul activitatii de control si cel al activitatii verificate in sensul ca verificarea sa vizeze aspectele esentiale ale activitatii administrative cu evitarea oricarei disproportii in actiunea de control (controlul absorbind numeroase mijloace materiale si umane, timp de munca), evitandu-se, totodata, orice diminuare a activitatii de verificare sub limite care ar determina necuprinderea unor sectoare si aspecte importante in care sens:

a) accentul trebuie sa cada pe formele de control intern si nu pe cele de forma externa si care implica cheltuieli suplimentare, sustragerea personalului de la preocuparile curente;

b) activitatea de control extern trebuie coordonata pentru ca formele de control sa nu se suprapuna sau sa se succeada in aceleasi sau in scurt interval de timp si pe aceleasi probleme;

c) este necesara gasirea formelor de control care corespund cel mai bine activitatii verificate, de exemplu controlul preventiv in materie financiara, capabile sa previna producerea unor deficiente, ulterior greu de inlaturat, semnaland in timp util alte posibile incalcari ale legii;

3) metodologia controlului adaptata obiectivelor urmarite sporeste considerabil eficienta acestuia, de exemplu, controlul inopinat este recomandabil in materie de gestiune si financiara, iar controlul anuntat se preteaza in materia verificata legalitatii actelor;

4) controlul trebuie exercitat in mod sistematic, adica sa se desfasoare dupa un plan cu obiective precise si cu o metodologie adecvata;

5) controlul trebuie sa fie concret adica sa vizeze cunoasterea nemijlocita a situatiei de fapt, a cauzelor diferitelor stari de lucruri, astfel ca si indicatiile date sa aiba valoare practica;

6) controlul trebuie sa se desfasoare diferentiat, in sensul ca exercitarea lui este influentata de specificul activitatii verificate, trebuind adaptat diferitelor conditii in care se realizeaza;

7) valorificarea rezultatelor controlului in mod eficient de catre factorii controlati astfel incat actiunea sa nu ramana la stadiul contemplativ.