Generalitati privind actele de drept administrativ

Generalitati privind actele de drept administrativ

Denumirea actelor de drept administrativ

Legislatia, practica judiciara si literatura de specialitate nu intrebuinteaza o terminologie unitara pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administratia de stat. Legislatia foloseste, de regula, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca, de exemplu, hotarare, regulament, autorizatie, etc., ceea ce permite, in cazurile precitate, stabilirea provenientei actului juridic, determinarea caracterului sau normativ sau individual, etc. Intrucat actele juridice emise de administratia publica cunosc o mare varietate si o abundenta de denumiri s-a impus, cu necesitate, gasirea unei denumiri generice (intocmai ca si in cazul actelor civile sau a celor judiciare) care sa desemneze, in mod unitar, intreaga categorie a acestor acte. In acest sens doua denumiri retin, in principal, atentia: cea de act administrativ[1] si cea de act drept administrativ.

Consideram ca denumirea de act de drept administrativ se impune a fi retinuta si aceasta din mai multe motive. In primul rand, ea indica apartenenta actului la administratia de stat si la activitatea executiva a acesteia. In al doilea rand, ea precizeaza regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, inlaturand orice posibilitate de confuzie intre actele de putere ale administratie si actele juridice lipsite de aceasta trasatura (de exemplu, contractele) emanand de la aceleasi organe si care, sub aspectul provenientei lor, sunt tot acte ale administratiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ). In al treilea rand, notiunea de act de drept administrativ inlatura confuzia posibila intre actele juridice administrative si inscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. In sfarsit, aceasta notiune, folosita in practica judiciara[2], administrativa, in literatura de specialitate , desi nu este consacrata legal, da posibilitatea departajarii dupa criterii stiintifice, respectiv natura juridica sau ramura de drept apartinatoare, a actelor juridice de putere ale administratiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei, etc., provenind de la aceeasi autoritate.

1.2. Definitia actelor de drept administrativ

Definind[4] actele de drept administrativ trebuie sa le evidentiem atat asemanarile cu actele juridice in general (genul proxim), cat si deosebirile fata de toate celelalte acte juridice (diferenta specifica). In primul rand, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adica manifestari de vointa facute cu intentia de a produce efecte juridice, in acord cu legea, garantate, in realizarea lor, prin forta de constrangere a statului. In al doilea rand, aceste acte juridice sunt unilaterale fiind emise fara consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic careia ii este destinat actul. In al treilea rand, ele emana de la organele de stat (de obicei ale administratiei), in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii publice. In sfarsit, ele sunt acte de putere, expresie juridica a formei pe care o imbraca activitatea executiva a statului.

Sintetizand aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele juridice unilaterale emise in cadrul activitatii executive de autoritati publice in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii
de stat[5]. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 (art.2/1 lit.c) a definit acelasi act ca fiind actul unilateral individual sau normativ) emis de o autoritate publica in regim de putere publica, in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice. Aceeasi lege asimileaza actelor administrative contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

1.3. Trasaturile actelor de drept administrativ

Trasaturile actelor de drept administrativ reprezinta acel ansamblu de insusiri care determina includerea respectivelor acte in categoria actelor juridice si, in mod concomitent, le diferentiaza de alte specii de acte juridice apartinatoare diverselor ramuri de drept. Trasaturile actelor de drept administrativ includ elementele esentiale, conditiile de valabilitate si caracteristicile specifice.

Elementele sunt acele trasaturi esentiale fara de care manifestarea de vointa nu se poate constitui ca act juridic. Conditiile de valabilitate reprezinta acel ansamblu de cerinte care asigura actelor de drept administrativ producerea integrala si in mod valabil a efectelor juridice[6]. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezinta acele insusiri care, rezultand din reunirea elementelor esentiale si a conditiilor de valabilitate, diferentiaza aceste acte de alte categorii de acte juridice.

Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cand din analiza aspectelor de fond (adica a insusirilor sale interne) rezulta aceste trasaturi, deci avand in vedere criteriul material - al activitatii fundamentale careia ii da expresie - fie atunci cand actul este calificat ca atare prin normele juridice[7] (criteriul
formal - al denumirii sale).

1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

Regimul juridic al actelor administrative reprezinta un ansamblu de reguli ce guverneaza formarea, modificarea si desfiintarea respectivelor acte.

In primul rand, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, avand in acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifesta cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, forta lor juridica si forta lor probanta, mod de intrare in vigoare, de executare si de incetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumtia de legalitate, sunt obligatorii si se pun direct in executare. Se evidentiaza caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opozitie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale caror efecte vizeaza, de regula, numai partile participante la raportul juridic respectiv.

In al doilea rand, analizand regimul juridic al acestor acte trebuie sa-l distingem de natura juridica a efectelor sau raporturilor pe care le genereaza. Astfel, un act normativ (o hotarare a Guvernului) ramane un act de drept administrativ chiar daca reglementeaza raporturi civile, natura sa juridica fiind distincta de faptul ca el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de alta parte, un act individual de drept administrativ poate genera si raporturi juridice de alta natura (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafete locative din fondul primariei poate sta la baza contractului de inchiriere) fara ca aceste raporturi, de cu totul alta factura, sa-i modifice natura juridica proprie. In sfarsit, faptul ca un act de drept administrativ (o autorizatie) este reglementat prin norme apartinand mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar, etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului in cauza, atunci cand regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toata pluralitatea de norme care il reglementeaza.

In al treilea rand, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confunda cu inscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestarilor de vointa producatoare de efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie sa indeplineasca in mod imperativ cerinta formei scrise, astfel incat existenta actului juridic este conditionata de insasi existenta inscrisului a carui lipsa antreneaza inexistenta respectivei manifestari de vointa.

In dreptul administrativ apare insa o situatie speciala in sensul ca administratia emite numeroase inscrisuri sau "acte", altele decat cele care constata actele juridice de putere ori actele civile sau de dreptul muncii si cu privire la care se pune problema naturii lor[8]. Dintre aceste "acte" enumeram pe cele de stare civila, incheierile de autentificare, adeverintele si alte acte doveditoare. Aceste inscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de vointa propriu-zisa, producatoare de efecte juridice, ci se marginesc doar sa constate existenta unui eveniment (nasterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesul-verbal de constatare a savarsirii unei contraventii) ori atesta o anumita situatie (de exemplu, calitatea de salariat, nivelul retributiei). Alteori, aceste inscrisuri constata existenta unor acte juridice civile (contract de vanzare-cumparare) sau de dreptul muncii (contractul de munca). In sfarsit, in unele cazuri inscrisul se margineste sa constate manifestarea de vointa a unei sau a unor terte persoane, iar rolul functionarului de stat se rezuma doar la stabilirea identitatii partilor, constatarea consimtamantului acestora si precizarea datei cand a avut loc operatiunea de constatare. Intreaga activitate a functionarului sau a organului de stat rezumandu-se la o simpla operatiune tehnico-materiala, de constatare, fara ca ea sa genereze efecte juridice in plus fata de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori vointei partilor din raportul juridic concret.

Inscrisurile doveditoare emanand de la administratie nu reprezinta acte de drept administrativ. Cu toate acestea ele au o anumita semnificatie juridica, acordata de lege, in sensul ca pot conditiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se refera, a unor operatiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de proba pentru stabilirea existentei acelor acte, fapte juridice sau operatiuni pana la dovada contrara sau pana la inscrierea in fals.

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 (art.2/1 lit.c, teza a II-a) a asimilat actelor administrative, in sensul respectivei reglementari, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice.