Definirea cadrului si scopului administratiei publice

definirea cadrului si scopului administratiei publice

olitica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricarei teorii. Principiile de baza ale administratiei publice in America trebuie sa fie principiile a caror esenta o constituie insasi politica democratica.

Woodrow Wilson

Introducere

O definire a parametrilor unui domeniu de studiu cum ar fi frontierele si teritoriul prin care se distinge de alte discipline stiintifice si umaniste este considerata, in mod normal, un punct de plecare potrivit in abordarea oricarui subiect academic. Din pacate nimeni nu a dat inca o definitie simpla administratiei publice, cel putin una care sa fie acceptata de majoritatea practicienilor si teoreticienilor. Incercind sa defineasca valorile centrale ale secolului XX, administratia publica alimenteaza dezbateri vii si chiar dezacorduri profunde intre specialistii in domeniu.

Dificultatea majora in gasirea unei definitii universal acceptate se datoreste in parte dezvoltarii rapide pe care a cunoscut-o administratia publica in secolul XX ajungind in prezent un domeniu atotcuprinzator. Functionarii publici sunt prinsi in detalii tehnice, desi nu neaparat banale: pregatirea bugetelor pentru administratia locala, clasificarea posturilor in cadrul unui oficiu postal, asigurarea repararii drumurilor si livrarii corespondentei sau evaluarea performantelor centrelor de dezintoxicare dintr-un oras. Ei se implica, de asemenea, in obiectivele majore ale societatii si in dezvoltarea resurselor pentru realizarea acestora in contextul unui cadru politic in continua schimbare. Daca, de exemplu, inginerii dintr-o institutie de stat propun construirea unei sosele, aceasta hotarire pare la prima privire o activitate pur administrativa. Ea presupune, totusi, o gama larga de valori sociale impuse de probleme presante cum sunt modalitatile de administrare a terenurilor comunitatii, consumul de energie, controlul poluarii si planificarea transportului public. Relatiile inter-rasiale, situatia economica generala a comunitatii si alocarea resurselor fizice si umane deficitare afecteaza pina si cele mai simple decizii administrative privind construirea unei sosele.

Administratia publica nu opereaza in gol ci in corelatie cu toate problemele majore cu care se confrunta societatea. Intrebarea care se pune atunci este cum poate un teoretician defini rezonabil si concis un domeniu atit de interdependent de intreaga societate?

Cresterea numarului de activitati care presupun administratie publica si extinderea cadrului in care acestea se desfasoara au condus teoreticienii la dezvoltarea unei definitii. In continuare vom prezenta zece dintre acestea date in ultimii zece ani de catre cunoscuti autori de specialitate.

Administratia publica inseamna producerea de bunuri si servicii care sa satisfaca nevoile cetatenilor consumatori."

Marshall Dimock, Gladys Dimock and Douglas Fox, Public Administration (Editia a V-a, 1983)

"Sugeram un nou cadru conceptual care scoate in relief perceperea administratiei publice ca si model, cu accent inerent pe participarea la luarea si aflarea deciziei, pe scop si actiune, inovatie, imaginatie si creativitate, interactiune sociala si "coproductie".

Jong S. Jun, Public Administration (1986)

"In uzanta curenta, administratia publica este expresia generica care desemneaza intregul grup de activitati cu rol in stabilirea si implementarea politicilor publice."

Cole Blease Graham, Jr. and Steven W. Hays, Managing the Public Organization (1986)

"In mod traditional, administratia publica este considerata ca fiind partea operativa a statului. Ea trebuie sa includa toate activitatile cu rol in materializarea politicilor functionarilor alesi si unele activitati de dezvoltare a acestor politici. Administratia publica este tot ceea ce urmeaza ultimei promisiuni electorale si aclamatiilor din noaptea alegerii."

Grover Starling, Managing the Public Sector (Editia a III-a, 1986)

"Administratia publica:

reprezinta un efort de grup intr-un cadru public;

acopera toate ramurile - executiva, legislativa si juridica- precum si relatiile dintre ele;

are un rol important in formularea politicii publice facind astfel parte din procesul politic;

se deosebeste in mod semnificativ de administratia privata;

este strins legata de numeroase grupuri private si indivizi care presteaza servicii comunitatii."

Felix A. Nigro si Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration (Editia a II, 1989)

"Administratia publica consta in utilizarea teoriilor si proceselor manageriale, politice si legale pentru indeplinirea mandatelor legislative, executive si juridice de asigurare a functiilor de reglementare si de deservire a intregii societati sau a unor segmente ale ei."

David H. Rosenbloom si Deborah D. Goldman, Public Administration Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (Editia a II-a, 1989)

"Administratia publica se ocupa, in primul rind, de organizarea politicilor si programelor statului precum si de comportamentul functionarilor (de obicei nealesi care raspund in mod formal de conduita lor."

Charles H. Leine Public Administration Challenges, Choices, Consequences (1990)

"Practicarea administratiei publice presupune reconcilierea dinamica a diferitelor forte in eforturile statului de administrare a politicilor si programelor publice"

Melin J. Dubnick and Barbara S. Romzek Public Administration Challenges, Choices, Consequences (1990)

"Administratia publica se ocupa de programele publice".

Robert B. Denhardt Public Administration: An Action Orientation (1995)

"Administratia publica poate fi definita ca fiind toate procesele, organizatiile si indivizii (ultimii actionind in functie de pozitiile si rolurile lor sociale) asociate cu aplicarea legilor si a altor regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativa, executiva si juridica. "

George J. Gordon and Michael E. Milakoich, Public Administration in America (1995)

Aceste incercari de definire a administratiei publice par sa o identifice, in general, cu urmatoarele aspecte: 1. ramura executiva a administratiei (avind legaturi importante cu ramurile legislativa si juridical); 2. formularea si implementarea politicilor publice; 3. implicarea intr-o varietate de probleme privind comportamentul uman si efortul uman de cooperare; 4. un domeniu care se diferentiaza in multe privinte de administratia privata; 5. producerea de bunuri si servicii publice; 6. cu radacini bine infipte in jurisprudenta si cu rol in aplicarea legilor.

Incercarea de a prezenta administratia publica in detalii mai specifice pare sa fie, totusi, fara rezultat, dupa parerea unor specialisti printre care si Harold Stein. Urmatoarele variabile si complexitati ale administratiei publice transforma aproape fiecare situatie administrativa intr-un eveniment unic, eludind orice clasificare foarte sistematica. Dupa cum noteaza Harold Stein "Administratia publica este un domeniu in care fiecare persoana se auto-codifica si auto-clasifica iar categoriile adoptate trebuie considerate ca fiind relativ efemere".

Pentru unii scriitori ca Frederick C. Mosher, caracterul imperceptibil al esentei disciplinare in cazul administratiei publice da subiectului forta si fascinatie, cercetatorii trebuind sa se inspire din multe domenii si discipline precum si din propriile lor resurse pentru a putea rezolva o problema administrativa speciala. Asa cum scrie Mosher: "Poate e cel mai bine ca administratia publica sa nu fie definita. Este mai mult un domeniu de interes decit o disciplina, mai mult un punct central decit o stiinta separata. Are in mod imperios un caracter interdisciplinar. Frontierele suprapuse sau vagi ar trebui considerate ca fiind o solutie, desi ii deranjeaza pe cei cu mintea ordonata".

Dar pentru altii, printre care si Robert S. Parker, frustrarile pe care le ai ocupindu-te de o disciplina atit de haotica dispar in fata unui domeniu de studiu dezvoltat si plin de satisfactii. "Nu exista nici un alt subiect ca administratia publica", scrie Parker. "Nici o stiinta sau arta nu poate fi identificata sub acest nume, dar si mai putin vreo competenta sau disciplina intelectuala coerenta. Termenul nu are nici o legatura cu lumea gindirii sistematice . El nu ofera in sine nici o oportunitate promitatoare pentru largirea si clasificarea oricarui aspect al cunoasterii stiintifice".

In ciuda evaluarii pesimiste a statutului prezent si viitor al administratiei publice prezentate de Parker, multi specialisti continua cautarea unei definitii a domeniului unanim acceptate atit in aplicatiile sale academice cit si in cele profesionale.

Definirea administratiei publice - frontierele, cadrul si scopul ei - a devenit intr-adevar in ultimele decenii o preocupare si o dificultate cu care se confrunta teoreticienii in domeniu. Criza de identitate a domeniului, cum a etichetat odata Dwight Waldo aceasta dilema, s-a agravat acum datorita nenumaratelor modele, abordari si teorii care au ca scop definirea administratiei publice.

Explicatia rationala a crearii acestui domeniu, asa cum o da in eseul sau din 1887 Woodrow Wilson, tinar teoretician politic la vremea aceea, ne poate ajuta sa intelegem astazi administratia publica. Wilson (1856-1924) este bine cunoscut ca cel de-al 28-lea presedinte al Statelor Unite (1913-1921), parinte al Ligii Natiunilor, comandant suprem al armatei in primul razboi mondial si autor al unei bune parti din legislatia progresiva pentru reforma "Noua Libertate". Wilson este recunoscut de specialisti ca autor al primului eseu de administratie publica in Statele Unite si considerat, prin urmare, ca fiind fondatorul sau american. Eseul sau scurt dar remarcabil "Studiul Administratiei Publice" a fost publicat la un secol dupa nasterea Constitutiei americane. Wilson era abia la inceputul carierei sale academice, predind stiinte politice la Colegiul Bryn Mawr din Pennsylania, dupa obtinerea titlului de doctor la Universitatea Johns Hopkins. Editorul unui ziar nou (Political Science Quaterly) i-a cerut lui Wilson sa scrie un eseu pe aceasta tema in curs de dezvoltare. La acea vreme, administratia publica era deja o disciplina cu traditie in Europa dar in mare parte necunoscuta in America.

Izolarea geografica, independenta agricola, absenta amenintarilor la adresa securitatii nationale si cererile limitate de servicii publice, printre altele, au permis Statelor Unite sa se descurce destul de bine in primul secol de existenta fara studierea constienta a administratiei publice. Multe evenimente ii fortau totusi, pe americani sa ia cunostiinta de necesitatea administratiei publice. Inovatiile tehnologice cum sunt automobilul, telefonul si becul, precum si implicarea internationala tot mai mare in razboiul americano-spaniol combinate cu participarea tot mai larga a publicului la guvernarea democratica au condus la aparitia, la sfirsitul secolului al XIX-lea, a nevoilor urgente de servicii administrative extinse si eficiente. Se impunea si crearea unui domeniu consacrat al studiului administratiei. Wilson si-a scris eseul in perioada in care reforma in serviciile publice fusese instituita deja la nivelul guvernului federal (Legea Serviciului Public sau Legea Pendleton dupa numele legislatorului care a initiat-o fusese aprobata in 1883). Eseul centenar al lui Wilson era in mare parte o pledoarie pentru recunoasterea importantei centrale a mecanismului administrativ, in special a unui serviciu public profesionist, bazat mai curind pe merit decit pe afiliere politica, in conducerea administratiei democratice moderne.

La fel cum in urma cu un secol "Documentele federaliste" avindu-i ca autori pe James Madison, Alexander Hamilton si John Jay, pledau in favoarea aprobarii Constitutiei SUA, Wilson cerea in 1887 sa se creeze un nou domeniu care "sa administreze o constitutie" in cel de-al doilea secol al existentei sale. Eseul sau incerca sa incurajeze dezvoltarea administratiei publice si sa sublinieze importanta administratiei eficiente pentru supravietuirea constitutiei in viitor.

Dar cum puteau oare americanii sa introduca administratia publica in Constitutia lor care nu mentionase acest subiect? Pentru Wilson si cercetatorii contemporani in domeniu acest subiect era unul hotaritor. Principala dificultate pentru Wilson in dezvoltarea administratiei publice - atit din punct de vedere practic cit si academic - era sa puna de acord notiunile de democratie constitutionala cu preocuparile inerente pentru control popular si participarea cu teoriile pentru o administratie eficienta si profesionista, si accentul pe care-l pun pe regulile sistematice si procedurile interne ca distincte de supravegherea si influenta lor democratica. Pentru Wilson acest conflict inevitabil putea fi reglat prin impartirea statului in doua sfere - una "politica" in care majoritatea alcatuita din reprezentanti alesi stabileste sarcinile statului si "administratia" care serveste la indeplinirea ordinelor populatiei prin proceduri eficiente relativ fara amestec politic.

Desi cercetatorii in domeniul administratiei publice resping, in general, posibilitatea sau oportunitatea de a face o diferentiere stricta intre politica si administratie, sau ceea ce majoritatea numesc "dicotomia politica-administratie", problemele ridicate de Wilson exista in continuare si sunt importante. Cititi eseul si vedeti care este opinia voastra despre validitatea argumentelor lui Wilson.

Cum a definit Wilson administratia publica si de ce a crezut ca era atit de importanta pentru viitorul Statelor Unite? Sunt agumentele lui inca valabile?

De ce a facut Wilson o distinctie intre politica si administratie, ca termeni importanti pentru crearea administratiei publice? Credeti ca o astfel de dihotomie "politica-administratie" este practica si ca functioneaza? Care sunt avantajele si dezavantajele utilizari unei astfel de dicotomii in prezent ca si mod de dezvoltare a acestui domeniu de studiu?

Din ce surse ar trebui sa se inspire Statele Unite in dezvoltarea acestui domeniu nou de studiu? Si ce surse ar trebui sa evite americanii in modelarea propriei lor structuri administrative? Si de ce?Ce subiecte si provocari aduce Wilson pentru studiul si practica administrativa? Continua acestea sa reprezinte niste prioritati si astazi?

Studiul administratiei publice

Woodrow Wilson

Presupun ca nici o stiinta practica nu e studiata vreodata acolo unde nu se impune cunoasterea ei. Faptul in sine, ca stiinta eminanmente practica a administratiei isi gaseste locul in cursurile de colegiu din aceasta tara dovedeste ca aceasta tara trebuie sa stie mai multe despre administratie, daca s-ar cere o astfel de dovada. Nu e nevoie sa mai spunem, totusi, ca nu cautam in specializarile colegiilor dovada acestei realitati. Se intelege aproape de la sine ca miscarea actuala de reforma in serviciul public trebuie, odata scopul ei atins, sa-si extinda eforturile de perfectionare nu doar a personalului ci si a organizarii si metodelor din institutiile noastre de stat, deoarece este clar ca organizarea si metodele trebuie imbunatatite doar ca intr-o masura mai mica decit perfectionarea personalului. Obiectul studiului administrativ este tocmai acela de a descoperi, mai intii, ce actiuni poate intreprinde statul cu succes iar in al doilea rind cum poate actiona ca sa aiba maximum de eficienta si costuri minime, fie financiare fie de energie. La ambele puncte e nevoie sa facem multa lumina si doar studiul atent ne poate lamuri.

Inainte de a incepe acest studiu, totusi, trebuie:

I.    sa tinem cont de ceea ce au facut altii in acest domeniu, si anume de istoricul studiului;

II.  sa stabilim care este subiectul-problema;

III. sa determinam care sunt cele mai bune metode prin care il putem dezvolta si conceptiile politice cele mai clare pe care sa le aducem in acest studiu.

Daca nu cunoastem si nu reglam aceste lucruri vom incepe treaba fara instrumentele de lucru.

I Stiinta administratiei publice este cel mai nou produs al acelui studiu al stiintelor politice care a inceput in urma cu vreo 2200 de ani. Este o creatie a secolului nostru, chiar a generatiei noastre am putea spune.

De ce a aparut atit de tirziu? De ce a asteptat pina in secolul acesta al nostru atit de incarcat pentru a cere sa i se acorde atentie? Administratia este partea cea mai evidenta a statului; este statul in actiune; este executivul, partea cea mai activa si cea mai vizibila a statului si e, bineinteles, la fel de veche ca si acesta. Este statul in actiune si ne-am putea astepta, pe buna dreptate, sa descoperim ca statul in actiune a retinut atentia scriitorilor de literatura politica si ca a determinat cercetarea atenta de catre acestia inca de la inceputurile istoriei gindirii sistematice. Dar nu a fost cazul aici. Nimeni nu a scris in mod sistematic despre administratie ca despre o ramura a stiintei guvernarii dupa prima parte a secolului nostru cind au inceput sa apara primele rezultate ale cunoasterii sistematice. Pina astazi toti scriitorii politici pe care-i citim acum au argumentat si dogmatizat doar pe marginea unor subiecte ca: constitutia statului, natura statului, esenta si scaunul puterii, puterea populara si prerogativele monarhiei, cele mai importante semnificatii care se afla in centrul guvernarii, marile teluri stabilite inaintea celor ale statului de catre natura si scopurile omului.

Punctul central al controversei era acel domeniu vast al teoriei in care monarhia ataca violent democratia, oligarhia si-ar fi ridicat citadele de privilegii, iar tirania urmarea ocazia de a-si supune toti competitorii. In mijlocul acestui razboi intens al principiilor administratia nu putea ordona nici o pauza pentru a fi luata in considerare. Problema a fost intotdeauna aceiasi: Cine va face legea si care va fi ea? Cealalta intrebare, in legatura cu modul in care legea trebuia sa fie aplicata -cu intelepciune, dreptate, rapiditate si fara frictiuni - a fost lasata la o parte ca si "detaliu practic" pe care functionarii il puteau aranja dupa ce doctorii ar fi cazut de acord asupra principiilor. Faptul ca filosofia politica a urmat aceasta directie nu a fost un accident, nici o preferinta a soartei sau un capriciu pervers al filosofilor politici. Filosofia din toate timpurile nu a fost, dupa cum spune Hegel, decit spiritul acelor vremuri exprimat in gindire abstracta; iar filosofia politica, ca si orice alta filosofie, s-a rezumat doar la problemele contemporane. La inceput problema a fost constitutia statului si, prin urmare, ea monopoliza toate ideile oamenilor. Functiile statului erau simple deoarece viata in sine era simpla. Statul era stapinul si constringea oamenii fara nici o intentie de a tine seama de dorintele lor. Nu exista un sistem complex de venituri si datorii publice care sa puna in incurcatura oamenii de finante. Nu erau, prin urmare, oameni de finante care sa fie pusi in incurcatura. Nimeni din cei care aveau puterea nu erau pusi in situatia de a nu stii cum s-o foloseasca. Singura si marea problema era cine s-o posede. Populatiile erau intr-un numar usor de condus; proprietatea avea caracteristici simple. Existau multe ferme dar nu se gaseau actiuni si obligatiuni; erau mai multe bovine decit interesul pentru ele. Cu greu putem gasi o singura sarcina a statului care sa fi fost odata simpla iar acum sa nu fie complexa; statul avea odata doar o mina de stapini; acum are zeci de sefi. Majoritatile pe vremuri se supuneau statului; acum il conduc. Acolo unde un stat ar fi urmat odata capriciile unei curti acum trebuie sa asculte opiniile unei natiuni.

Si acele opinii asimileaza continuu noi conceptii despre datoria statului, astfel incit pe masura ce functiile statului devin pe zi ce trece tot mai complexe si mai dificile ele se si multiplica ca numar. Administratia asuma peste tot noi sarcini. Utilitatea, rentabilitatea si succesul serviciului de posta al statului, de exemplu, e o dovada a stabilirii timpurii a controlului statului asupra sistemului telegrafic. Ori, chiar daca statul nu urmeaza statele europene in cumpararea sau construirea liniilor telegrafice sau a cailor ferate, nimeni nu se indoieste ca intr-un fel el trebuie sa se faca stapinul corporatiilor de baza. Crearea posturilor de comisari nationali pentru cai ferate pe linga vechile comisii de state presupune o extindere importanta si delicata a functiilor administrative. Indiferent de autoritatea pe care o vor exercita administratiile de stat sau federale asupra corporatiilor trebuie sa-si asume niste responsabilitati si probleme care vor necesita nu putina intelepciune, cunoastere si experienta. Astfel de lucruri trebuie studiate pentru a fi bine realizate. Si acestea sunt, dupa cum am mai spus, doar citea din usile care se deschid la institutiile de stat. Ideea de stat si idealul implicit al misiunii sale trec printr-un proces de schimbare, iar "ideea de stat este constiinta administratiei". Vazind in fiecare zi lucruri noi pe care statul ar trebui sa le faca, urmatorul pas este sa vedem clar cum ar trebui sa le faca.

De aceea e nevoie de o stiinta a administratiei care sa incerce sa indrepte cararile statului, sa-i faca afacerile sa fie afaceri, sa-i intareasca si purifice organizarea, iar sarcinile sa implice responsabilitate. Acesta este un motiv pentru care exista o astfel de stiinta.

Dar unde s-a maturizat aceasta stiinta? In nici un caz de aceasta parte a occeanului. Nu se poate distinge in practicile noastre administrative o metoda stiintifica prea impartiala. Atmosfera nefasta din administratia locala, secretele necinstite ale administratiei de stat, confuzia, sinecurismul si coruptia descoperita in birourile din Washington ne impiedica sa credem ca orice conceptie clara despre ceea reprezinta o administratie eficienta este totusi foarte raspindita in Statele Unite. Scriitorii americani nu au jucat un rol important in progresul acestei stiinte care si-a gasit doctorii in Europa. Ea nu este creatia noastra; este o stiinta straina care foloseste foarte putin limbajul principiului englez sau american. Foloseste doar limbi straine; dar nu exprima decit idei care sunt straine mintilor noastre. Scopurile sale, exemplele sale, conditiile sale se bazeaza aproape in exclusivitate pe istoriile raselor straine, pe lectiile revolutiilor straine. A fost dezvoltata de catre profesorii francezi si germani si toate partile sale sunt adaptate, prin urmare, nevoilor unui stat compact si facute sa se potriveasca formelor statale foarte centralizate in timp ce pentru scopurile noastre trebuie s-o adaptam nu la un stat simplu si compact ci la unul complex si multiform pentru a se potrivi formelor statale foarte descentralizate. Daca am folosi-o, ar trebui sa o americanizam si nu formal, doar prin limbaj, ci radical in gindire, principii si scop. Trebuie sa invete constitutia noastra pe de rost; trebuie sa fie patrunsa de febra americana; trebuie sa inhaleze cit mai mult aer american liber.

Daca ar fi sa cautam o explicatie de ce unei stiinte, susceptibila de a fi utila tuturor statelor deopotriva, ar trebui sa i se acorde atentie mai curind in Europa unde statul detine monopolul de mult timp decit in Anglia sau Statele Unite unde statul este de mult timp o concesiune comuna, motivul ar fi fara indoiala dublu: mai intii, in Europa, tocmai pentru ca statul nu depindea de consimtamintul popular el trebuia sa fie mult mai implicat in administratie; iar in al doilea rind, dorinta de a pastra monopolul de stat a trezit interesul monopolistilor pentru descoperirea mijloacelor de guvernare cel mai putin iritante. Erau, de altfel, destul de putine pentru a adopta promp mijloacele. Rasa engleza.. a studiat timp indelungat si cu succes arta reducerii puterii executive la constanta neglijare a artei perfectionarii metodelor executive. S-a perfectionat mai mult in controlul decat in energizarea statului. S-a ocupat mai mult de crearea unui stat drept si moderat decat a unuia simplu, bine organizat si eficient. Istoria politica engleza si americana a fost o istorie nu a dezvoltarii administratative ci a supravegherii legislative, nu a progresului in organizarea guvernamentala ci a dezvoltarii criticismului politic si a procesului legislativ. Am ajuns intr-un moment, prin urmare, cind studiul si creatia administrativa sunt imperios necesare pentru bunastarea statelor noastre prinse mult timp in procesul de creare a constitutiei. Aceasta perioada a luat practic sfirsit, in ceea ce priveste stabilirea principiilor de baza, dar nu putem scapa de atmosfera ei. Continuam sa criticam cind ar trebui sa cream. Am ajuns in a treia perioada pe care am mentionat-o si anume cea in care oamenii trebuie sa dezvolte administratia in conformitate cu constitutiile pe care si le-au dobindit intr-o perioada anterioara de lupta cu puterea absoluta, dar nu suntem pregatiti pentru sarcinile noii etape.

O astfel de explicatie pare sa ofere singura posibilitate de a scapa de surpinderea totala in fata faptului ca, in ciuda avantajelor noastre imense din punct de vedere al competentei si inteligentei politice, atit de multe natiuni se afla inaintea noastra prin organizare si competenta administrativa. De ce, de exemplu, am inceput doar acum sa curatam un serviciu public care a fost complet putred cu 50 de ani in urma? Daca spunem ca sclavia a fost obstacolul nu facem decit sa repetam ceea ce am spus deja, si anume ca fisurile din Constitutia noastra ne-au intirziat.

Orice preferinta rezonabila s-ar declara bineinteles pentru acest curs american sau englezesc al politicii decit pentru cel al oricarei tari europene. Nu ar trebui sa dorim sa avem istoria Prusiei doar de dragul competentei administratiei prusace; iar sistemul de administratie tipic prusac ne-ar sufoca. Este de preferat sa nu ai pregatire si sa fii liber decit sa fii servil si organizat. Dar nu se poate nega ca ar fi mai bine totusi sa fii liber spritual si cu experienta practica in acelasi timp. Aceasta preferinta chiar mai rezonabila este cea care ne indeamna sa descoperim ceea ce ne poate impiedeca sau intirzia sa naturalizam aceasta mult dorita stiinta a administratiei.

Ce ne impiedica atunci s-o facem?

Ei bine, in principiu, suveranitatea poporului. Este mai greu pentru o democratie sa organizeze administratia decit pentru monarhie. Desavirsirea insasi a succeselor noastre politice cele mai apreciate din trecut ne stinjeneste. Am intronat opinia publica si ne este interzis sa speram in timpul domniei ei vreo perfectionare rapida a statului suveran in probleme administratie sau familiarizarea lui cu conditiile asigurarii unui echilibru functional in stat. Simplul fapt ca am reusit ca puterea sa fie in intregime in miinile poporului ne ingreuneaza si mai mult sarcina organizarii acestei puteri. Pentru a realiza cit de cit un progres trebuie sa instruim si convinge un monarh foarte numeros care este opinia publica - o sarcina cu mult mai putine sanse de realizare decit influentarea unui singur monarh numit rege. Un suveran individual va adopta un plan simplu si-l va realiza imediat. Dar celalalt suveran, poporul, va avea douazeci de opinii diferite. Ei nu pot ajunge la nici o intelegere simpla: se poate avansa prin compromis, prin punerea la punct a unor planuri si suprimarea principiilor prea directe. Vor fi o serie de hotariri de-a lungul anilor, o avalansa de ordine trecind printr-o varietate de modificari.

In stat ca si in virtute lucrul cel mai greu dintre lucrurile grele este sa progresezi. Motivul altadata era ca persoana care domnea era in general fie egoista, ignoranta, timida sau un nebun - desi se mai gasea din cind in cind unul care era intelept. Astazi motivul este ca multimea, poporul, care domneste nu are o singura ureche careia sa i te adresezi, este egoist, ignorant, timid, incapatinat sau ridicol prin egoismul, ignoranta, incapatinarea, timiditatile si nebuniile a sute de persoane desi sute dintre ei sunt destepti. Avantajul reformatorului era odata ca mintea suveranului era una si putea fi, prin urmare, influentata; desi era dezavantajat ca acea minte invata doar in sila sau in cantitati mici sau se afla sub influenta unuia care-o lasa sa invete doar lucruri rele. Acum, din contra, reformatorul este uluit de faptul ca mintea suveranului nu este bine definita si ca se afla in mai multe milioane de capete care reprezinta majoritatea participanta la vot si stinjenit ca ea este, de asemenea, sub influenta favoritilor care sunt favoriti intr-un sens bun dar vechi deoarece nu e vorba de persoane ci de prejudecati care nu trebuie sa fie discutate, ele nefiind produsul ratiunii.

De fiecare data cind considerarea opiniei publice este principiul de baza al guvernarii, reforma practica trebuie sa aiba un ritm lent si sa fie in intregime plina de compromisuri. Deoarece ori de cite ori exista opinie publica ea trebuie sa conduca. Aceasta axioma e valabila in prezent in peste jumatate din lume si va fi valabila in curind chiar si in Rusia. Oricine va opera vreo schimbare intr-un stat modern constitutional trebuie sa-si educe mai intii co-cetatenii sa doreasca o schimbare. Odata realizat acest lucru trebuie sa-i convinga sa doreasca acelasi lucru ca si reformatorul. Trebuie mai intii sa convinga opinia publica sa asculte si sa se asigure ca asculta ceea ce trebuie. Trebuie s-o indemne sa caute o opinie iar apoi sa incerce s-o ofere pe cea mai buna.

Primul pas nu este mai putin dificil decit cel de-al doilea. Cind e vorba de opinii este aproape imposibil sa le schimbi. Institutiile pe care o generatie le considera doar provizorii pentru realizarea principiului, urmatoarea generatie le onoreaza ca cea mai apropiata forma posibila a principiului iar urmatoarea le venereaza ca si principiu in sine. E nevoie in mare de trei generatii pentru a ajunge la modelul perfect. Nepotul accepta experimentul nesigur al bunicului ca si parte integrala din structura data a naturii.

Chiar daca am avea o intelegere clara a trecutului politic si am pune cap la cap citeva maxime de guvernare constante, sigure si avizate produse de citea minti perfect instruite si in care orice doctrina politica sanatoasa ar fi in final rezolvata ar tine tara seama de ele? Aceasta e intrebarea. Majoritatea omenirii nu este rationala in sens strict iar astazi aceasta majoritate voteaza. Un adevar trebuie sa fie nu doar clar ci si obisnuit inainte sa fie constientizat de oamenii care merg dimineata foarte devreme la lucru; a nu actiona asupra lui va conduce la neplaceri mari si usturatoare inainte ca aceiasi oameni sa se hotareasca sa actioneze asupra lor.

Si unde este aceasta multime umana nerationala mai diversificata decit in Statele Unite? Pentru a cunoaste ce gindeste opinia publica din aceasta tara ar trebui sa cunoastem nu doar spiritul americanilor de vita mai veche ci si cel al irlandezilor, al germanilor, al negrilor. Pentru a pune baza unei doctrine noi trebuie sa influentam spiritele specifice fiecarei rase, spirite ce mostenesc fiecare tendinta a mediului, denaturate de istoriile unor natiuni diferite, incalzite sau racite, ingradite sau dezvoltate de catre aproape orice climat de pe glob.

II.    Domeniul administratiei este un domeniu de afaceri. El se afla la oarecare distanta de agitatia si lupta politica si chiar si de argumentul discutabil al studiului constitutional. Face parte din viata politica doar in aceiasi masura in care metodele contabilitatii fac parte din viata societatii iar utilajul din cea a produsului finit. Dar este, in acelasi timp, cu mult deasupra nivelului neinteresant al detaliului tehnic datorita faptului ca este conectat direct prin principiile sale mai importante de maximele trainice ale intelepciunii politice, de adevarurile permanente ale progresului politic.

Obiectul studiului administrativ este salvarea metodelor executive de la confuzia si costul experimentului empiric si fixarea lor pe fundatiile sapate adinc in principiul stabil.

Din aceasta cauza trebuie sa consideram reforma serviciului public in etapele actuale ca fiind doar preludiul unei reforme administrative mai ample. Corectam in prezent metodele de numire (intr-un postI; trebuie sa continuam prin adaptarea functiilor executive si prescrierea unor metode mai eficiente de organizare si actiune a executivului. Reforma serviciului public nu este, prin urmare, decit o pregatire morala a ceea ce urmeaza. Ea purifica atmosfera morala a vietii oficiale prin stabilirea caracterului sacru al serviciului public si, prin crearea unui serviciu nepartizan, deschide calea spre un servicu sub forma unei afaceri. Prezentindu-si intr-o lumina mai favorabila motivele reforma reuseste sa amelioreze metodele de lucru.

Cu permisiunea dumneavoastra voi prezenta mai pe larg ceea ce am spus despre domeniul administratiei. Aspectul cel mai important care trebuie remarcat este adevarul pe care au insistat atit de mult si cu atita succes reformatorii serviciului public, si anume ca administratia se situeaza in afara sferei politicului. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Desi politicul stabileste sarcinile administratiei nu ar trebui acceptata manipularea sa.

Aceasta este o distinctie de mare importanta; scriitori germani proeminenti insista asupra acestui aspect, ca de exemplu Bluntschli, care ne propune o administratie separata de politic si de legislativ. Politicul, spune el, este activitatea statului "in probleme majore si universale" in timp ce administratia este "activitatea statului in probleme individuale si de importanta minora. Politicul este astfel domeniul special al omului de stat, al administratiei functionarului tehnic." "Politica nu face nimic fara ajutorul administratiei"; dar administratie nu este totusi politica. Dar nu avem nevoie de autoritatea germana in materie pentru aceasta pozitie; aceasta discriminare intre administratie si politica este, din fericire, acum prea evidenta pentru a necesita comentarii suplimentare.

Mai exista o alta distinctie care trebuie inclusa in toate concluziile noastre si care, desi este o alta fateta a celei intre administratie si politica, e cu greu retinuta; si ma refer aici la distinctia intre problemele constitutionale si cele administrative, intre acele adaptari guvernamentale care sunt esentiale pentru principiul constitutional si cele care sunt importante doar pentru posibele scopurile de schimbare ale unui interes de adaptare chibzuita.

Nu se poate clarifica pentru fiecare in parte in ce consta administratia din fiecare departament ale oricarui guvern accesibil fara sa dai de particularitati atit de numeroase sau de distinctii atit de minutioase care sa creeze confuzie. Nici o linie de demarcatie, in afara celei intre functiile administrative si neadministrative, nu se poate trage intre un departament sau altul al administratiei de stat fara sa se treaca peste inaltimile ametitoare ale distinctiei si prin jungla de legiferari statutare, incoace si incolo in jurul lui "ale", si "dar", "cind" si "totusi" pina dispar cu totul pentru ochiul de profan neobisnuit cu acest tip de studiu si nici cu teodolitul discernamintului logic. O mare parte a administratiei este incognito pentru marea parte a lumii fiind confundata acum cu managementul politic si, din nou, cu principiul constitutional.

Poate aceasta confuzie e in masura sa explice astfel de afirmatii cum e cea a lui Niebuhr: "Libertatea," spune el, "depinde incomparabil mai mult de administratie decit de constitutie." La prima privire acest lucru pare sa fie adevarat. Aparenta facilitate in exercitarea actuala a libertatii nu depinde mai mult de aranjamentele administrative decit de garantiile constitutionale, desi doar garantiile asigura existenta libertatii. Dar - gindindu-ne mai bine - este oare acest lucru adevarat? Libertatea nu mai consta intr-o miscare usoara de functionare cum inteligenta nu mai consta in usurinta si vigoarea cu care se misca membrele unui om puternic. Principiile care guverneaza in interiorul unei persoane sau al unei constitutii sunt surse vitale de libertate sau servitute. Faptul ca dependenta si supunerea sunt fara lanturi, ca sunt facilitate de statul prudent si protector acest lucru nu le transforma in libertate. Libertatea nu poate exista in afara principiului constitutional si orice administratie, oricit de perfecte si de liberale ar fi metodele ei, nu poate oferi altceva decit o falsa libertate daca se bazeaza pe principii de guvernare neliberale.

O opinie clara a diferentei dintre domeniul dreptului constitutional si cel al functiei administrative nu trebuie sa lase loc neintelegerilor si putem defini citeva criterii care se pot lua in considerare in acest sens. Adminsitratia publica reprezinta executarea detaliata si sistematica a legii publice. Orice aplicare particulara a legii generale este un act de adminstratie. Fixarea si colectarea taxelor, de exemplu, spinzurarea unui criminal, transportul si livrarea corespondentei, echiparea si dotarea armatei si a marinei, etc. sunt toate in mod evident acte de administratiei; dar legile generale care directioneaza executarea acestor lucruri se afla in afara si de asupra administratiei. Planurile generale de actiune ale statului nu sunt administrative; executarea detaliata a acestor planuri este administrativa. Constitutiile, prin urmare, se ocupa doar de acele instrumente ale statului care trebuie sa controleze legea generala. Constitutia noastra federala respecta acest principiu nementionind nimic nici macar despre partea executiva cea mai importanta, si amintind doar acel Presedinte al Uniunii care urma sa asume functiile legilsativa si executiva ale guvernului, doar acei judecatori reprezentind cea mai inalta jurisdictie care urmau sa interpreteze si sa vegheze la respectarea principiilor sale si nu pe acei care urmau sa le faca.

Aceasta nu e tocmai distinctia intre vointa si fapta deoarece administratorul ar trebui sa aiba si are o vointa proprie in alegerea mijloacelor de realizare a sarcinilor sale. El nu este si nu trebuie sa fie un simplu instrument pasiv. Distinctia este intre planurile generale si mijloacele speciale.

Exista, intr-adevar, un punct in care studiile administrative se afla pe tarim constitutional - sau cel putin pe ceea ce pare a fi domeniul constitutional. Studiul administratiei din punct de vedere filosofic este apropiat de studiul repartizarii corecte a autoritatii constitutionale. Pentru o mai buna eficienta trebuie gasite cele mai simple masuri prin care responsabilitatea poate fi fixata fara eroare in cazul fiecaruii functionar; aceasta este cea mai buna metoda de repartizare a autoritatii fara a o limita si a responsabilitatii fara a o complica si mai mult. Iar aceasta problema a repartizarii autoritatii atunci cind e vorba de functiile initiale, mai inalte ale statului este in mod evident o problema centrala constitutionala. Daca studiul administrativ poate descoperi cele mai bune principii pe care sa se bazeze aceste repartizari va face studiului constitutional un imens serviciu. Montesquieu, sunt convins, nu ne-a spus absolut tot ce gindea.

Pentru a descoperi cel mai bun principiu de repartizare a autoritatii este de mai mare importanta majora intr-un sistem democratic unde functionarii raspund de mai multe probleme decit intr-unul unde ei raspund doar de citeva. Toti suveranii sunt suspiciosi cu privire la servitori iar poporul suveran nu face exceptie de la regula. Dar cum poate fi suspiciunea diminuata de catre cunoastere? Daca suspiciunea s-ar putea transforma in vigilenta prudenta ar fi binevenita; daca vigilenta ar putea fi dublata de plasarea corecta a responsabilitatii ar fi benefica. Suspiciunea in sine nu este niciodata utila nici in mintea individuala nici in cea publica. Forta sta in incredere, in toate relatiile din viata; si cum este de datoria reformatorului constitutional sa creeze conditii de incredere la fel este de datoria organizatorului administrativ sa adapteze administratia la conditiile de repartizare clara a responsabilitatii, lucru care va asigura increderea.

Si permiteti-mi sa adaug ca puterile considerabile si discretia nestinjenita mi se par a fi conditiile indispensabile pentru responsabilitate. Atentia publica trebuie sa fie orientata cu usurinta in fiecare caz de administratie buna sau proasta spre persoana care merita lauda sau acuzarea. Nu exista nici un pericol in putere decit daca este iresponsabila. Daca ea este repartizata la mai multi este obscura; iar daca este obscura este iresponsabila. Dar daca este centrata in miinile celor care conduc serviciul sau departamnetele serviciului este usor de supravegheat si trasa la raspundere. Daca pentru pastrarea postului o persoana trebuie sa obtina succes in mod deschis si cinstit, iar daca in acelasi timp el simte ca i se acorda deplina libertate si discretie, cu cit va fi puterea mai mare cu atit e mai putin probabil ca va abuza de ea, si cu atit se va simti mai stimulat si inaltat de ea. Cu cit mai slaba e puterea pe care o are cu atit mai obscura si neobservata i se va parea pozitia lui si cu atit va fi mai tentat sa revina la nepasare.

Iar acum ajungem tocmai la problema majora a relatiilor dintre opinia publica si administratie.

Cui sa i se arate incredere oficiala si cine va rasplati aceasta incredere? Sa acorde functionarul atentie publicului sau sefului sau ierarhic in vederea obtinerii de laude sau promovarii? Vor fi oare oamenii chemati sa abordeze disciplina administrativa asa cum sunt chemati sa stabileasca prinmcipiile constitutionale? Aceste intrebari isi au originea in ceea ce reprezinta problema majora acestui studiu, si anume: Ce rol trebuie sa joace opinia publica in conduita administratiei?

Raspunsul corect pare sa fie acela de critic cu autoritate.

Dar care este metoda prin care se exercita aceasta autoritate de a spune? Dificultatea noastra tipic americana in organizarea administratiei este nu pericolul pierderii libertatii ci pericolul de a nu fi capabili sau doritori de a separa problemele esentiale de cele intimplatoare. Succesul nostru consta, fara indoiala, in acea eroare chinuitoare de a incerca sa facem prea mult prin vot. Autonomia nu consta in detinerea controlului peste orice asa cum gospodaria casei nu inseamna neaparat sa pregatesti masa cu propriile miini. Gatitului trebuie sa i se acorde o discretie totala in controlul asupra focului si cuptorului.

In acele tari in care opinia publica trebuie instruita cu privire la privilegiile de care se bucura si obisnuita sa-si gaseasca propriul drum aceasta problema a opiniei publice are mai multe sanse sa fie rezolvata decit in acesta tara unde opinia publica este constienta si hotarita sa aiba oricum propriul sau drum. Este patetic sa vezi o carte scrisa de un profesor german de stiinte politice pentru a spune co-cetatenilor sai "Va rugam sa incercati sa aveti o opinie despre problemele nationale"; dar de la un public care este atit de modest se poate cel putin astepta sa fie docil si de acord cu invatarea unor lucruri despre care nu are dreptul sa gindeasca sau vorbeasca in mod autoritar. El poate fi lenez dar nu bagacios. Se va oferi sa invete inainte sa incerce sa o faca. Educatia sa politica va exista inaintea practicii politice. Incercind sa ne educam opinia publica avem de a face cu un elev care poate sa gindeasca singur suficient inca inainte de instructie.

Problema este sa facem ca opinia publica sa fie eficienta fara a fi bagacioasa. Exersata direct in supravegherea detaliilor zilnice si in alegerea zilnica a mijloacelor de guvernare, critca publica este evident o belea, o manevrare grosolana a mecanismului sensibil. Dar ca si supraveghetor al fortelor mai mari ale politicii formative atit in politica cit si in administratie, critica publica ofera siguranta si este binefacatoare, chiar indispensabila. Sa lasam prin urmare administratia publica sa gaseasca cele mai bune mijloace prin care sa ofere controlul criticii publice si sa o opreasca de la orice alta interventie.

Dar se termina oare sarcina studiului administratiei odata ce a invatat oamenii ce tip de administratie sa isi doreasca si sa ceara, si cum sa obtina ceea ce cer? Nu ar trebui oare sa caute candidatii pentru serviciul public?

Exista o miscare remarcabila de universalizare a educatiei politice care este acum in plina activitate in aceasta tara. Va veni in curind vremea ca orice colegiu care se respecta sa aiba si un departament de stinte politice. Dar educatia astfel realizata va parcurge doar o anumita ruta. Va multiplica numarul criticilor inteligenti ai statului dar nu va crea un organism competent administratori. Va pregati calea pentru dezvoltarea intelegerii principiilor de guvernare dar nu va dezvolta neaparat calitatile de conducator. Este o educatie care va pregati parlamentari poate dar nu functionari executivi. Daca vrem sa imbunatatim opinia publica trebuie sa ne pregatim functionari mai performanti pentru aparatul de stat. Daca vrem sa instalam noi cazane si sa reparam focurile care pun in miscare masina de stat nu trebuie sa lasam vechile roti, supape si curele sa zdrangane in asteptarea noii forte. Trebuie sa punem noi piese de schimb oriunde lipseste forta sau adaptarea. Va trebui sa organizam democratia trimitind la concursurile pentru posturile in serviciul public persoane pregatite sa faca fata testelor din punct de vedere al cunostiintelor tehnice. Un serviciu public pregatit este indispensabil.

Stiu ca functionarii publici pregatiti printr-un program special si plasati intr-o organizatie perfecta, cu o ierarhie adecvata si disciplina caracteristica, par pentru multi persoane ale caror trasaturi combinate ar duce la crearea unei clase ofensive -un organism distinct, semi-corporativ cu simpatii diferite de cele ale persoanelor cu un spirit liber, progresist, si cu inimi patrunse de micimea unui oficialism intolerant. Cu siguranta o astfel de clasa ar fi urita si daunatoare in Statele Unite. Orice masuri de crearea a ei ar putea fi pentru noi masuri de reactie si de nebunie.

Dar a ne teme de crearea unui oficialism dominator, neliberal ca rezultat al studiilor pe care le propun inseamna sa renuntam tocmai la principiul pe care as vrea sa insist. Acest principiu presupune ca administratia din Statele Unite trebuie sa fie sensibila in toate punctele fata de opinia publica. Trebuie sa avem in orice caz o echipa de functionari bine pregatiti ceea ce e pur si simplu o necesitate. Dar teama ca o astfel de echipa nu ar fi ceva american se risipeste in momentul in care apare intrebarea "Ce inseamna comportament adecvat?" Deoarece acesta intrebare contine si raspunsul. Constant, loialitate sincera fata politica administratiei pe care il servesc reprezinta un comportament adecvat. Acea politica nu are nici o urma de oficialism. El nu va fi creatia unor functionari permanenti ci a unor oameni de stat a caror responsabilitate fata de opinia publica va fi directa si inevitabila. Birocratia poate exista doar acolo unde unde intregul serviciu al statului este scos din viata politica obisnuita a oamneilor, la fel si sefii si specialistii. Motivele sale, obiectivele, standardele trebuie sa fie birocratice. Ar fi dificil sa oferim exemple de exclusivitate si arbitraj nerusinat din partea functionarilor care se afla sub conducerea unui sef de departament care au servit cu adevarat oamenii asa cum toti sefii nostri de departament trebuie s-o faca.

Idealul pentru noi il reprezinta un serviciu public autonom si destul de educat pentru a actiona cu judecata si vigoare si care sa fie totusi atit de strins legat de modul de gindire popular prin mijloace ca alegerile si sfatul constant al publicului incit sa excluda orice caracter arbitrar sau spirit de clasa.

III. Dupa ce am trecut astfel in revista tema si obiectul studiului administratiei ce trebuie sa concluzionam despre metodele cele mai adecvate pentru el - punctele de vedere cele mai avantajoase pentru el?

Administratia e atit de aproape de noi, ca si un lucru familiar din viata noastra de zi cu zi, incit ne vine greu sa consideram necesar orice studiu filosofic al sau sau sensul unui astfel de studiu daca ar fi intreprins. Suntem pe picioarele noastre de prea multa vreme pentru a invata acum cum sa mergem. Suntem un popor practic, atit de capabil si pentru autonomie dupa secole de experimentare incit suntem cu greu capabili sa observam ciudatenia sistemului particular pe care il folosim, tocmai datorita faptului ca folosim cu atita usurinta orice sistem. Noi nu studiem arta guvernarii; noi guvernam. Dar un geniu pentru afaceri fara pregatire nu ne poate salva de tristele erori din administratie. Desi democrati prin mostenirea de lunga durata si prin alegere repetata suntem totusi niste democrati incepatori. Veche la fel ca si democratia, organizarea sa pe baza ideilor si conditiilor moderne este inca inca in lucru. Statul democratic trebuie totusi dotat pentru realizarea acelor imense sarcini ale administratiei care in aceasta perioada industriala si comerciala se diversifica intr-atit. Fara studii administrative comparative nu ptem scapa de opinia gresita ca administratia are o baza diferita intr-un stat democratic de cea a unui stat nedemocratic.

Dupa un astfel de studiu puteam acorda democratiei destula onoare prin determinarea in ultima instanta a tuturor problemelor care afecteaza bunastarea publica, prin asezarea tuturor structurilor politice pe o baza a vointei majoritare; dar nu am fi aflat decit o singura regula pentru o buna administratie pentru toate guvernele deopotriva. Pina in prezent, in ceea ce priveste functiile administrative, toate administratiile au o puternica asemanare structurala; mai mult, daca trebuie sa fie utile si eficiente in mod uniform ele trebuie sa aiba o puternica asemanare structurala. Un om liber are aceleasi organe, aceleasi parti ale corpului ca si un sclav si cu toate acestea motivele, serviciile, energiile sale pot fi diferite. Monarhiile si democratiile, oricit de diferite sunt din alte puncte de vedere, au in realitate aceleasi obligatii.

Nu implica nici risc accentul pus pe aceasta asemanare a tuturor administratiilor deoarece traim intr-o perioada in care abuzul de putere este usor de reperat si sanctionat, in tari ca a noastra, de o minte publica indrazneata, vioaie, iscoditoare si detectiva si de o independenta populara hotarita cum nu a mai existat inainte. Suntem mai inceti in aprecierea acestui lucru dar este usor de recunoscut. Incercati sa va imaginati o administratie personala in Statele Unite. Este ca si cum am incerca sa ne imaginam o venerare la nivel national a lui Zeus. Imaginatiile noastre sunt prea moderne pentru asa ceva.

Dar, in afara de siguranta, trebuie sa remarcam ca pentru toate administratiile deopotriva scopurile legitime ale administratiei sunt aceleasi, pentru a nu fi speriati de ideea de cautare de instructiuni si sugestii in sistemele straine; pentru a scapa de teama de a imprumuta ceva ce ar fi incompatibil cu principiile noastre. Persoana care denunta incercarile de transplantare a a sistemelor straine in aceasta tara nu face decit sa rataceasca ca orbii. Este imposibil; ele pur si simplu nu ar putea creste aici. Dar de ce n-am folosi acele parti ale mecanismelor pe care le dorim daca ar fi utile? Nu riscam nimic folosindu-le intr-un fel strain. Am imprumutat orez dar nu il consumam cu betisoarele. Ne-am imprumutat limbajul politic de la englezi dar am renuntat la cuvintele "rege" si "lorzi". Ce altceva am creat noi in afara de actiunea guvernului federal asupra indivizilor si de functiile curtii supreme federeale?

Putem imprumuta stiinta administratiei cu folos si fara nici un risc doar daca stim toate diferentele fundamentale de principii. Nu trebuie decit sa o trecem prin filtrul constitutiilor noastre, sa o supunem unui foc domol al criticismului si sa inlaturam gazele straine.

Sa notam ca ca tocmai distinctia mai sus mentionata intre administratie si politic este cea care face metoda comparativa atit de sigura in domeniul administrativ. Cind studiem sistemele administrative din Franta si Germania, stiind ca nu suntem in cautarea unor principii politice, nu trebuie sa ne preocupe ratiunile constitutionale sau politice pe care ni le prezinta francezii sau germanii pentru practicile lor atunci cind ni le explica. Daca vad un criminal ascutindu-si ingenios cutitul, pot copia modul de ascutire fara sa imprumut posibila lui intentie de comitere a unei crime; si la fel, daca vad un monarhist conducind perfect un birou public pot invata metodele lui fara a schimba punctele mele de vedere republicane. El isi poate servi regele iar eu voi continua sa-mi servesc poporul, dorind probabil sa-l servesc la fel de bine ca si el. Avind aceasta distinctie in minte - si anume, studiind administratia ca si mijloc de aplicare a propriei noastre politici in practica, de realizare a tot ceea ce este democratic - vom fi pe un teren sigur si putem invata fara greseli ceea ce trebuie de la sistemele straine. In acest mod dam greutate metodei noastre comparative de studiu, putem examina minutios anatomia administratiilor straine fara teama de a ne molipsi de una din bolile lor si putem diseca sistemele straine fara teama de infectare.

Politica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricaror teorii. Principiile de baza ale administratiei publice in America trebuie sa fie principiile a caror esenta o constituie insasi politica democratica. Si pentru a fi in consens cu mentalitatea americana toate teoriile generale ramin modest ca si teorii pe ultimul plan nu doar in discutiile deschise ci si in mintea noastra - Instrumentele doctrinare trebuie sa fie lasate pentru practicile verificate. Aranjamentele nu doar verificate prin experienta convingatoare din alte parti ci chiar apropiate mentalitatii americane trebuie sa fie preferate fara ezitare perfectiunii teoretice. Intr-un cuvint, o conducere solida, practica trebuie sa aiba intiietate iar doctrinele teoretice trebuie sa vina pe locul secundar. Problema cosmopolita "ce sa faci" trebuie sa fie intotdeauna dominata de acel "cum sa faci" american.

Datoria noastra este de a oferi cele mai bune conditii unei organizatii federale, sistemelor din cadrul unor sisteme, de a crea administratii locale, de stat si federale puternice si la fel de sanatoase avind pentru fiecare problema un coordonator dar pastrind totul intr-o relatie de interdependenta si cooperare, combinind independenta cu ajutorul reciproc. Sarcina este destul de importanta pentru a atrage cele mai ascutite minti.

Aceasta intrepatrundere a autonomiei locale cu autonomia federala este o conceptie foarte moderna. Ea nu se prezinta sub forma modelelor federatiei imperiale din Germania. Acolo autonomia locala nu este tocmai autonomie locala. Birocratul este peste tot ocupat. Eficienta lui izvoraste din acel esprit de corps, din tendinta de lingusire a superiorului sau, cel mai bine, dintr-o constiinta sensibila. El serveste nu publicul ci un ministru iresponsabil. Problema care se pune pentru noi este cum trebuie sa fie conduse seriile noastre de administratii astfel incit functionarul public sa fie interesat sa-si serveasca nu doar superiorul ci si comunitatea depunind toate eforturile, folosindu-si toate talentele si oferind serviciul cel mai sobru? Cum poate fi oferit acest serviciu in interesul cel mai comun contribuind la sprijinirea functionarului public, a interesului cel mai aprope de sufletul lui incurajindu-i ambitia, promovindu-l si stabilindu-i rolul? Si cum se poate realiza acest lucru atit la nivel local cit si la nivel national?

Daca rezolvam aceasta problema vom conduce din nou lumea. Exista o tendinta - nu-i asa? - care e toutsi atit de vaga dar deja atit de impulsiva si destinata in mod clar sa se raspindeasca mai intii in confederatia partilor de imperii ca cel britanic si in final in alianta marilor state. In locul centralizarii puterii trebuie sa existe o uniune mare cu diviziuni tolerate de prerogative. Aceasta este tendinta spre tipul american - de administratii legate de administratii in vederea realizarii scopurilor comune in conditii de egalitate si subordonare corecta. Principii similare de libertate civila promoveaza peste tot metode similare de guvernare; iar daca studiile comparative a metodelor si mijloacelor de guvernare trebuie sa ne permita sa oferim sugestii care vor combina practic deschiderea si eficacitatea in administratie a unor astfel de guverne gata sa asculte orice critica publica bine argumentata ele se vor dovedi demne de a face parte din departamentele cele mai prolifice si mai importante ale studiului politic. Si sper cu incredere ca ele vor duce la astfel de sugestii.