Controlul judecatoresc indirect (exceptia de ilegalitate)

Controlul judecatoresc indirect (exceptia de ilegalitate)[1]

1. Conditiile controlului judecatoresc indirect

Controlul indirect reprezinta o forma a controlului judecatoresc diferita de controlul direct deoarece nu se realizeaza ca urmare a unei actiuni directe in justitie indreptate impotriva unui aspect ilegal din activitatea executiva, ci el consta din posibilitatea ca in cursul unui litigiu pus in miscare pentru alte considerente decat legalitatea unui act sau fapt administrativ, sa poata fi invocata, pe calea exceptiei, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezinta interes pentru solutionarea cauzei.

Controlul judecatoresc indirect se afla in stransa legatura cu exceptia de ilegalitate cu care insa nu se confunda. Exceptia este un mijloc procedural prin care una din partile in litigiu sau un alt participant la proces, fara sa puna in discutie temeinicia problemei aflate in litigiu dar si fara sa o recunoasca, solicita instantei de judecata clarificarea unor aspecte aflate in stransa legatura cu fondul problemei si de care depinde solutionarea litigiului respectiv. Invocarea exceptiei obliga instanta sa se pronunte cu privire la ea, ceea ce declanseaza, intr-o forma indirecta, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principala. Deci daca exceptia reprezinta mijlocul procedural ce pune in discutie legalitatea unui aspect din activitatea executiva, intreaga activitate a instantei cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezinta un control judecatoresc indirect.

Controlul judecatoresc indirect are o serie de trasaturi[2]:

1) Acest control are un continut mai larg decat controlul direct deoarece se desfasoara asupra actelor administrative normative si individuale, a faptelor material-juridice si a operatiunilor
tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executiva tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin actiunea directa. Situatiile care se pot ivi sunt urmatoarele:

a. reclamantul cere, in cadrul actiunii principale, acordarea de despagubiri de catre organul administrativ parat pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urma va invoca, in apararea sa, un act administrativ individual ca baza legala a masurii luate. Fata de aceasta aparare a paratului, care tinde sa zadarniceasca actiunea reclamantului, cel din urma va invoca exceptia de ilegalitate a actului administrativ, in acest caz exceptia este invocata de reclamant, adica de partea care a introdus actiunea, dar care este totusi nevoita sa se apere fata de sustinerile paratului care tind la zadarnicirea actiunii principale.

b. de asemenea, exista posibilitatea ca examinand, cu ocazia judecarii cererii principale introduse in baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, sa fie nevoie sa verifice si legalitatea dispozitiei normative invocata de organul parat in apararea sa dar contestata, pe cale exceptiei, de reclamant;

c. daca se introduce o actiune in justitie impotriva refuzului nejustificat al administratiei de a emite un act (de exemplu, o autorizatie de constructie a unui imobil) iar aceasta se apara invocand avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectura si sistematizare), exista posibilitatea de a se cenzura si legalitatea avizului in cauza.

2) O alta conditie de admisibilitate a exceptiei invocate este aceea ca ea sa prezinte interes in solutionarea cauzei aflate pe rol, avand legatura cu fondul cazului. In acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se considera determinanta in vatamarea dreptului subiectiv sau interesului legitim, astfel incat instanta sa trebuiasca sa hotarasca in ce masura acel act sau fapt poate fi luat in considerare sau inlaturat de la solutionarea litigiului, existand o legatura indisolubila intre actul sau faptul a carui ilegalitate se invoca si fondul cauzei. Mentionam ca admiterea exceptiei de ilegalitate atrage inlaturarea actului sau a faptului invocat in aparare, prin neluarea sa in considerare la solutionarea cauzei, ceea ce echivaleaza cu respingerea apararii ce se baza pe masura administrativa respectiva.

3) Exceptia de ilegalitate poate fi invocata de orice parte in proces, reclamant sau parat, procuror (daca participa in cauza), o poate invoca si instanta din oficiu, in virtutea rolului ei activ in stabilirea adevarului obiectiv, spre a o pune in discutia partilor, orice terta persoana participanta in proces, de exemplu, functionarul administrativ introdus in cauza si care poarta raspunderea actului a carui ilegalitate a fost invocata sau superiorul sau ierarhic, participant la proces, si din ordinul scris al caruia s-a emis actul atacat judiciar, ori tertul vatamat prin actul administrativ.

4) Exceptia de ilegalitate este o exceptie de fond si nu de procedura intrucat se refera la aspecte strans legate de raportul juridic material dedus judecatii, fiind o aparare propriu-zisa. Ea se poate referi atat la continutul actului administrativ ilegal cat si la conditiile de forma ale acestuia si prin a caror incalcare s-a vatamat un drept subiectiv sau interes legitim.

5) Exceptia de ilegalitate, fiind o exceptie de fond si nu de procedura, se poate invoca oricand in timpul procesului sau in caile judiciare de atac, indiferent daca cel care o invoca s-a adresat sau nu in prealabil organului administrativ pentru inlaturarea vatamarii dreptului sau subiectiv, ori interesului legitim vatamat.

2. Procedura de solutionare a exceptiei de ilegalitate[3]

Invocandu-se exceptia instanta trebuie mai intai sa se pronunte asupra ei fiind inutila cercetarea fondului cauzei strans legat de actul sau de masura administrativa a carei legalitate este contestata. In mod obisnuit instanta nu va putea sa uneasca rezolvarea exceptiei cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odata cu pronuntarea hotararii asupra fondului cauzei (art. 137 c. proc. civ). Numai in mod cu totul exceptional se permite unirea exceptiei cu fondul, atunci cand pentru solutionarea exceptiei sunt necesare aceleasi probe ca si pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regula, cazul exceptiei de ilegalitate ce pune in discutie alte aspecte decat cele pentru care
s-a pus in miscare actiunea civila.

Daca instanta de judecata in fata careia s-a invocat exceptia nu este o instanta de contencios administrativ sau daca este o asemenea instanta nu are competenta de a se pronunta, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta, prin incheierea motivata, suspendand cauza. Aceasta incheiere nu este supusa caii de atac.

Noua instanta de contencios astfel sesizata se va pronunta dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.

Solutia instantei de contencios este supusa recursului in termen de 5 zile de la comunicare, si se judeca de urgenta si cu precadere. In situatia in care exceptia de legalitate invocata ramane a fi judecata de aceeasi instanta de contencios care judeca si fondul cauzei, daca instanta gaseste ca exceptia invocata este intemeiata ea o va admite, pronuntand, dupa caz o incheiere, atunci cand dispune amanarea judecatii pentru un alt termen sau o hotarare ori de cate ori admiterea exceptiei implica respingerea actiunii. Daca instanta apreciaza ca exceptia ridicata este neintemeiata o respinge printr-o incheiere iar judecata continua, incheierea are un caracter interlocutoriu in sensul ca instanta nu mai poate reveni asupra solutiei date. Impotriva incheierii se exercita calea de atac numai odata cu fondul (art. 299 c. proc. civ.), dimpotriva, hotararea prin care s-a admis exceptia poate fi atacata potrivit dreptului comun.

In cazul in care instanta in fata careia se invoca exceptia nu are competenta sa o judece si respinge prin incheiere sesizarea instantei de contencios administrativ actul de respingere a cererii de sesizare poate fi atacat numai odata cu fondul.

In toate situatiile in care instanta de contencios constata nelegalitatea actului administrativ, instanta in fata careia s-a invocat exceptia va solutiona cauza fara sa tina seama de actul a carui legalitate a fost contestata (art. 5/4 din Legea nr.554/2004).

3. Formele controlului judecatoresc indirect

Formele acestui control sunt urmatoarele:

a. controlul indirect in baza Legii nr. 554/2004;

b. controlul indirect in baza legilor speciale;

c. controlul indirect general.

a. Controlul judecatoresc indirect[4] bazat pe Legea nr.554/2004

Instantele judecatoresti exercita controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci cand reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar in actiunea de obligare la masuri administrative si intotdeauna cand se solicita numai inlaturarea vatamarii. Posibilitatea exercitarii controlului indirect rezulta, pe de o parte, din prevederile legii precitate[5] si, pe de alta parte, din faptul ca existenta facultatii legale a unui control direct asupra actelor si faptelor administrative, permite cu atat mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea actiunii directe se poate invoca si pe calea exceptiei.

Conditiile invocarii exceptiei sunt urmatoarele:

1) In primul rand, poate fi invocata, pe calea exceptiei, ilegalitatea actelor si faptelor supuse controlului pe calea actiunii directe, precum si ilegalitatea actelor normative pe care acestea se intemeiaza. De aceea aceste acte si fapte, pentru a putea fi invocate in mod incidental, trebuie sa intruneasca aceleasi conditii care le sunt necesare si in cazul actiunii directe.

In literatura de specialitate[6] s-a sustinut ideea ca actele exceptate de la controlul judecatoresc pe cale directa, in baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, in conditiile aceleasi legi, pe calea exceptiei de ilegalitate, intrucat s-ar ajunge pe cale indirecta la eludarea procesuala a unor dispozitii prohibitive categorice. Daca insa totusi un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecatoresc, a produs o vatamare, iar ulterior organul de stat competent l-a desfiintat, cel pagubit se va putea adresa instantei de judecata in conditiile dreptului comun pentru a cere inlaturarea vatamarii sale, considerata a fi produsa printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai exista), fapt insa ilicit si a carui ilegalitate invocata in instanta se probeaza prin chiar desfiintarea administrativa a actului juridic.

2) In al doilea rand, invocarea exceptiei de ilegalitate se poate face numai in conditiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru actiunea directa, in afara conditiei procedurii administrative prealabile si a termenului de introducere a actiunii. Ambele aceste conditii nu se justifica a fi indeplinite intrucat prin actiunea principala nu se pretinde verificarea legalitatii unei masuri administrative, ori in acest caz nu mai subzista nici cerinta adresarii prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al actiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevazut in Legea nr. 554/2004, in afara cazului in care exceptia din legalitate s-a invocat chiar intr-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, exceptia ilegalitatii reglementarii administrative in cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. In ce priveste exceptia de ilegalitate ea nu este supusa nici unui termen de prescriptie putand fi invocata oricand in cadrul litigiului pentru care actiunea principala nu este prescrisa.

Conditiile procedurale de invocare a exceptiei sunt urmatoarele[7]:

1) exceptia se invoca in fata instantei competente sa judece[8] cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci dupa cum este emis de organ central sau teritorial, va fi solutionat de instanta de contencios competenta;

2) in litigiul in care se invoca exceptia va putea fi introdus functionarul care poarta raspunderea pentru actul administrativ a carui ilegalitate a fost invocata precum si superiorul sau ierarhic din ordinul scris al caruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului daca actiunea este indreptata impotriva functionarului si in mod obligatoriu se va uita organul emitent al reglementarii daca actul normativ al acestuia este pus in discutie;

3) termenul in care se poate pretinde inlaturarea vatamarii este cel de drept comun, inauntrul caruia se poate invoca si exceptia.

Se poate intampla ca reclamantul care pretinde inlaturarea vatamarii, acordarea de despagubiri, etc., sa nu fi cunoscut existenta unui act sau fapt administrativ ilegal care sa stea la baza vatamarii sale. Daca pe parcursul solutionarii cauzei si in urma invocarii exceptiei de ilegalitate instanta stabileste cauza reala a litigiului constatand ca nu este competenta, material, sa solutioneze exceptia isi va declina competenta in favoarea instantei care este competenta sa dispuna judecarea, pe cale principala, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii exceptiei se vor aplica si dispozitiile procedurale ale Legii contenciosului.

b. Controlul judiciar indirect in baza legilor speciale

Intrucat prin reglementari speciale se prevede posibilitatea declansarii controlului judecatoresc, altul decat cel prevazut in Legea contenciosului administrativ, trebuie admisa si posibilitatea invocarii pe calea exceptiei a ilegalitatii unor acte si fapte administrative care vor fi verificate de instanta in mod obisnuit pe cale directa. Regulile pe care instanta trebuie sa le aplice in aceasta situatie pot fi reguli de drept comun sau reguli speciale in functie de natura reglementarii caii judecatoresti principale careia ii este corelativa calea incidentala.

Astfel, in fata instantei poate fi dedus un litigiu in materie locativa vizand, de exemplu, punerea in executare a unui ordin de repartizare a unei suprafete locative[9] din fondul social. Cum in aceasta materie se face aplicarea Legii nr. 114/1996 (art. 61) care este sediul reglementarii materiei aceasta inseamna ca in solutionarea exceptiei de ilegalitate nu se cer a fi indeplinite conditiile prevazute de Legea nr. 554/2004 ci conditiile din dreptul civil comun, in acest sens exceptia poate fi invocata de oricine care participa in cauza inclusiv de autoritati publice locale, procedura instantelor neavand caracter special.

O alta ipoteza este aceea in care instanta de judecata, fiind sesizata cu o actiune in despagubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei inventii, este pusa in situatia de a se pronunta cu privire la legalitatea hotararii comisiei speciale de solutionare a contestatiilor privind inventiile. In aceasta situatie orice instanta nu se va putea pronunta cu privire la exceptia invocata trebuind sa-si decline, din oficiu, competenta in favoarea Tribunalului municipiului Bucuresti singurul competent in solutionarea pe cale principala a litigiilor de acest gen, facandu-se o aplicare a dispozitiilor speciale din Legea nr. 64/1991.

c. Controlul judecatoresc general indirect

In cursul solutionarii unui litigiu, de orice natura, se poate pune, la un moment dat, problema legalitatii unor acte si fapte administrative, problema de care depinde stabilirea adevarului obiectiv si soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu exista insa posibilitatea controlului judecatoresc direct, nici in baza Legii nr. 554/2004 si nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt exceptate in mod expres de la orice forma de control judiciar. S-ar putea sustine ca in aceste cazuri exceptia de ilegalitate nu ar mai putea fi invocata sau fiind invocata trebuie respinsa, altfel s-ar ajunge, pe o cale ocolita, la eludarea unor prevederi exprese sau tacite care interzic controlul judiciar al unei categorii de acte administrative, in caz contrar instanta si-ar aroga drepturi pe care nu le are.

O asemenea sustinere nu este justificata intrucat ori de cate ori, pentru stabilirea adevaratului obiectiv, instanta va trebui in prealabil sa verifice si legalitatea unei masuri administrative hotaratoare in acea cauza judiciara, in sensul ca de clarificarea ei depinde antrenarea raspunderii juridice, civile, penale etc., justitia are deplinul monopol de verificare a legalitatii acelei masuri.

O asemenea ipoteza este aceea a cauzelor penale in care instanta trebuie sa stabileasca legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinovatiei inculpatului. Un asemenea caz se poate ivi in ipoteza art. 281 din Codul Penal care incrimineaza infractiunea de exercitare fara drept a unei profesii sau a oricarei alte activitati pentru care legea cere autorizatie administrativa prealabila. Pentru a se stabili existenta certa a unei infractiuni instanta va cerceta, dupa caz, legalitatea autorizatiei, daca aceasta exista, si daca ea a fost emisa cu respectarea legii. Daca inculpatul va invoca in apararea sa existenta unei autorizari in exercitarea activitatilor sale si daca procurorul va ridica exceptia de ilegalitate a acestui act, instanta va trebui sa se pronunte asupra acestui incident judiciar declinandu-si competenta la instanta de contencios abilitata in acest sens. Daca exceptia este admisa si se dovedeste culpa exclusiva sau concurenta a inculpatului, in sensul ca actul s-a obtinut prin frauda ori prin mituirea functionarului emitent al actului, va opera si antrenarea raspunderii juridice. Dimpotriva, daca exceptia este respinsa, autorizatia fiind considerata valabila, opereaza exonerarea de raspundere penala pentru activitatile realizate in baza ei.

O a doua ipoteza poate sa apara in litigiile civile. Astfel, daca intr-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despagubiri, penalitati, etc., pentru neefectuarea stagiaturii sau a perioadei corespunzatoare in serviciu la absolvirea studiilor superioare sau a celor de perfectionare, iar paratul debitor se apara invocand caracterul ilegal al dispozitiei de detasare, repartizare sau de numire, instanta, desi, nu este abilitata prin lege sa verifice pe cale principala legalitatea unui asemenea act,  va trebui sa sesizeze instanta de contencios administrativ care va trebui sa verifice legalitatea actului pentru a permite pronuntarea in deplina cunostinta de cauza a instantei initial sesizate asupra temeiniciei pretentiilor organului de stat reclamant in litigiul respectiv.

Initial, anterior adoptarii Legii nr. 554/2004, opinia conform careia instanta de judecata trebuie sa se pronunte si cu privire la orice exceptie de ilegalitate a unui act administrativ invocata
intr-un proces, indiferent de natura actului si procesului[10] in care este pus in discutie, isi gasea argumentarea in aceea ca judecatorul actiunii este si judecatorul exceptiei, iar solutionarea completa a unei cauze nu se poate face ignorand incidentele ivite in proces. Pe de alta parte, judecatorul fiind independent si supunandu-se numai legii trebuie, daca este necesar, sa verifice legalitatea oricarei masuri administrative dispuse cu incalcarea legii, daca aceasta serveste solutionarii cauzei.

4. Efectele controlului judecatoresc indirect

In ce privesc efectele acestui control precizam:

1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a carui ilegalitatea a fost invocata pe calea exceptiei si nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunzator[12]. Se dispune doar inlaturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, daca nelegalitatea este dovedita, el nemaiservind ca mijloc de aparare a celui care l-a invocat. De cele mai multe ori exceptia de ilegalitate se invoca in cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despagubiri celui vatamat in drepturile sale printr-o masura administrativa. Aceste despagubiri se pretind in cadrul unei actiuni civile de despagubire, astfel incat hotararea judecatoreasca apare ca rezultat direct al cererii de chemare in judecata si nu ca rezultat al exceptiei de ilegalitate invocate, de care este totusi strans legata.

Faptul ca stabilirea ilegalitatii actului pe calea exceptiei de ilegalitate nu duce la anularea de catre instanta initial sesizata a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecinte practice. Astfel, daca un spatiu locativ, proprietate de stat sau a unitatii administrativ - teritoriale, devine disponibil, urmand ca atribuirea acestuia sa se faca potrivit legii cu prioritate celor indreptatiti la extindere[13] dar administratia il repartizeaza unei terte persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui indreptatit, in caz de opozitie la executare, din parte persoanei indreptatite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartitie trebuie sa ceara punerea actului in executare prin instanta de judecata, in cadrul procesului in care reclamantul se va baza, in formularea pretentiilor sale, pe actul de repartizare, iar colocatarul parat, dar indreptatit la extindere, va invoca, pe calea exceptiei, nelegalitatea actului de repartizare. Constatandu-se de catre instanta de contencios, prin hotarare definitiva si irevocabila, temeinicia exceptiei, instanta de fond nu va anula actul, ci il va inlatura de la solutionarea cauzei ca si cum n-ar fi existat astfel incat acesta nu va mai putea fi pus in executare, in sensul ca nu se mai poate incheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de inchiriere incheiat in baza acestui act.

2. In al doilea rand, instanta de judecata, initial sesizata cu fondul cauzei, nu se poate pronunta in dispozitivul hotarari asupra legalitatii actului sau a masurii administrative contestate, ci numai in considerentele (motivarea) actului judecatoresc, cu precizarea ca exista o hotarare cu autoritate de lucru judecat asupra legalitatii masurii administrative invocate pe calea exceptiei in fata instantei de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, intr-un alt proces, exceptia respectiva sa poata fi din nou invocata intr-un litigiu pus in miscare pe alte considerente decat legalitatea actului administrativ sau, dimpotriva, exista posibilitatea declansarii unui nou litigiu in care legalitatea masurii sa fie pusa in discutie
printr-o actiune directa de anulare sau in obligare, dar in care sa se poata invoca autoritatea lucrului judecat prin hotararea ramasa definitiva si irevocabila a instantei de contencios administrativ, in favoarea careia s-a declinat litigiul initial vizand exceptia de ilegalitate a unei masuri administrative.

3. In al treilea rand, chiar daca instanta nu s-a pronuntat prin dispozitivul hotararii asupra legalitatii actului ea va putea aduce la cunostinta organului de stat emitent constatarea facuta pentru ca acesta sa ia masura necesara revocarii[14] actului individual .

4. In al patrulea rand, instanta va putea, dupa regulile procedurale comune, sa dispuna participarea tertelor persoane in proces, a organului administrativ si a functionarului care poarta raspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat exceptia sau a superiorului sau ierarhic (in cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004)[16].