Structura administrativa a uniunii europene - comisia europeana

STRUCTURA ADMINISTRATIVA A UNIUNII EUROPENE - COMISIA EUROPEANA

Consideratii generale - Repere istorice - Structura Comisiei - Structura statistica sau organica - Colegiul Comisiei - Cabinetele Comisiei - Portofoliile Comisiei - Directiile Generale si serviciile Comisiei - Structura dinamica sau functionala - Serviciile generale - Serviciile speciale - Atributiile Comisiei - Functia de initiativa - Functia de Executie - Functia de supraveghere - Functia de reprezentare - Functionarea Comisiei

1.CONSIDERATII GENERALE

Administratia este o componenta de baza a functiei executive comunitare. Aceasta functie este complexa, la realizarea ei intervenind in primul rand Comisia. Comisia Europeana constituie esenta administratiei Uniunii Europene.

2.REPERE ISTORICE

Comisia Europeana este institutia principala a Uniunii Europene, care, alaturi de Consiliul UE si de Parlamentul European alcatuieste "triunghiul institutional" de decizie la nivel comunitar. La origini, cele trei Comunitati Europene (CECO, CEE si CEEA) aveau Comisii separate (pentru CECO ea se numea "Inalta Autoritate", iar pentru celelalte doua comunitati, "Comisii"). La 10 august 1952, Inalta Autoritate, prezidata de Jean Monet si-a inceput prima sedinta la Luxembourg.

In urma Tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii se unifica intr-una singura, denumita "Comisie a Comunitatilor Europene". O serie de dificultati au trebuit surmontate inainte de a se ajunge la semnarea tratatului care a realizat unificarea executivelor. Primul privea puterile viitoarei Comisii executive unificate, practica insa a aratat ca cel mai important dintre executivele comunitare era Comisia Pietei Comune. S-au mai ridicat si alte probleme, precum cele cu privire la numarul comisarilor si sediului institutiei, modul de numire a membrilor Comisiei unice etc. Tratatul de fuziune stipuleaza independenta Comisiei fata de guvernele statelor membre, dar stabileste raspunderea politica a acesteia fata de Parlamentul European, care poate adopta o motiune de cenzura impotriva ei.

Actul Unic European, intrat in vigoare la l iulie 1987, confera Comisiei dreptul exclusiv de initiativa pentru toate problemele comune care necesita legiferare si ii atribuie competente executive largite. De asemenea, se intareste autoritatea presedintelui si se stabileste investirea acestuia de catre Parlament[1].

Dupa intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea cel mai frecvent folosita este aceea de "Comisie Europeana". Prin acest Tratat, Comisia Europeana isi pastreaza monopolul propunerilor pentru treburile comunitare, dar dreptul sau de initiativa este limitat in alte domenii. Mandatul va fi prelungit de la patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia va beneficia de o "dubla investitura democratica", aceea a guvernelor responsabile inaintea parlamentelor lor nationale si aceea a Parlamentului European ales (pana la intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht, fiecare stat isi propunea comisarul sau comisarii sai, iar ceilalti membri il confirmau prin acordul lor, procedura fiind practic interguvernamentala).

Prin Tratatul de la Amsterdam au fost aduse cateva modificari, dupa cum urmeaza: s-a intarit pozitia presedintelui Comisiei; in privinta cooperarii in domeniul justitiei si al afacerilor interne, prerogativa unor initiative, care la momentul respectiv erau exercitate impreuna cu statele membre, ii ramane in exclusivitate; in domeniul "cooperarii intensificate", in cadrul CE, Comisia detine monopolul initiativei, pe care nu o imparte cu statele membre.

3.STRUCTURA COMISIEI

Etimologic, prin "structura" intelegem felul in care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate intre ele. Astfel, structura nu poate fi conceputa decat ca un raport intre intreg si parte, intregul este Comisia Europeana, privita in ansamblu, iar partile componente sunt structurate pe doua niveluri: un nivel static, care presupune inventarierea si identificarea elementelor de structura, a subsistemului format din unitatile administrative, si un nivel dinamic, prin care se arata mecanismul, sistemul de relatii intre unitatile constituente.

Astfel, Comisia Europeana este compusa din doua mari tipuri de structuri: structura statica sau organizatorica, formata din Colegiu, Portofolii, Cabinete, Directii Generale si Servicii, si structura dinamica sau functionala, care descrie modul de functionare al acestor structuri, precum si activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru indeplinirea unor sarcini ad-hoc (sau "task-force")[2].

3.1. Structura statica sau organica

Aceasta structura reprezinta de fapt o asezare de elemente care incearca sa se adapteze functiilor permanent in miscare, dinamice, ale Comisiei, functii care la randul lor sufera o serie de modificari de-a lungul timpului.

3.1.1 Colegiul Comisiei

Comisia a imprumutat direct de la administratia germana modul de organizare. Modelul inspirat de administratia germana a suferit in timp si influente franceze care se reflecta in special in gradul accentuat, sporit de integrare verticala.

In ceea ce priveste procedura de desemnare a presedintelui Comisiei si a membrilor acesteia, art. 214 paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana (TCE), modificat prin Tratatul de la Nisa, reglementeaza procedura de desemnare a presedintelui Comisiei si a membrilor acesteia. Astfel, Consiliul, reunit in prezenta sefilor de stat si de guvern, hotarand printr-o majoritate calificata, va numi persoana pe care intentioneaza sa o numeasca presedinte al Comisiei Europene. Nominalizarea trebuie sa fie aprobata de Parlamentul European. Consiliul, hotarand prin majoritate calificata si prin acordul comun cu presedintele nominalizat, va adopta lista cu celelalte persoane pe care intentioneaza sa le numeasca drept membrii ai Comisiei, in concordanta cu propunerile facute de catre fiecare stat membru. Presedintele si ceilalti membrii ai Comisei astfel nominalizati, vor fi supusi votului de aprobare al Parlamentului European. Dupa aprobarea de catre Parlamentul European, presedintele si ceilalti membrii ai Comisiei vor fi investiti de catre Consiliu, care va hotari prin majoritate calificata.

Prin Tratatul de la Maastricht Presedintele Comisiei era desemnat in urma consultarii Parlamentului European. Presedintele Comisiei trebuie sa fie acum consultat pentru desemnarea celorlalti membrii ai Comisiei, investirea intregului Colegiu avea loc dupa un vot de aprobare in Parlament, dandu-se astfel o incarcatura politica mai mare Comisiei.

In ceea ce priveste criteriile de desemnare a membrilor Comisiei, acestea se regasesc in Protocolul anexa la TCE nr. 10, cu privire la extinderea Uniunii Europene, adoptat in 2001 la Nisa. Astfel, membrii comisiei sunt alesi in functie de competenta lor generala si de posibilitatea de oferire a tuturor garantiilor de independenta dintre cetatenii nationali ai statelor membre. Constitutia Europeana mai adauga si dovada existentei unui "angajament european" (art. 1-26, paragraf 4), adica cu alte cuvinte necesitatea dovedirii atasamentului si a muncii efective in slujba idealurilor europene. De asemenea, membrii Comisiei sunt selectati conform unui sistem de rotatie egala intre statele membre, pe baza urmatoarelor principii: statele membre sunt cu strictete tratate in mod egal in ceea ce priveste determinarea ordinii succesiunii si a duratei prezentei reprezentantilor lor in cadrul Colegiului, in consecinta, diferentele dintre numarul total de mandate detinute de reprezentantii a doua state membre date nu poate fi niciodata mai mare de unu; fiecare din colegiile succesive este constituit astfel incat sa reflecte in mod satisfacator evantaiul demografic si geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii .

Dupa aprobarea Colegiului, presedintele numeste viceprese­dintii dintre membrii Comisiei (art. 217, pct. 3 TCE). Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului comisarilor europeni a fost prelungit de la 4 la 5 ani, pentru a coincide cu mandatul Parlamentului, durata mentinuta si in Constitutia Europeana (art. 1-26, paragraful 3), mandatul putand fi reinnoit.

In ceea ce priveste statutul comisarilor europeni, pe perioada mandatului acestia nu au dreptul sa desfasoare o alta activitate profesionala remunerata sau nu. Atunci cand sunt instalati in functie, comisarii isi iau un "angajament solemn sa respecte, pe durata mandatului si dupa incetarea acestuia, obligatiile care decurg din sarcina lor, in special obligatia de onestitate si de prudenta in a accepta, dupa incetarea mandatului anumite functii sau avantaje". In cazul incalcarii acestui angajament, Consiliul are obligatia sa sesizeze Curtea de Justitie, care poate pronunta demiterea din functie sau, daca i-a incetat mandatul, decaderea din dreptul de pensie. Pe timpul exercitarii mandatului, membrii Comisiei trebuie sa actioneze independent, neacceptand instructiuni din partea guvernelor sau a altor organisme. Ei sunt datori sa se abtina de la orice acte incompatibile cu functia ce li s-a incredintat.

Mandatul comisarilor poate inceta la expirarea mandatului, prin deces, motiune de cenzura a Parlamentului, demisie voluntara sau demitere din oficiu. In cazul decesului sau al demisiei voluntare, comisarul respectiv va fi inlocuit pe durata ramasa a mandatului de un nou membru numit de Consiliu, de comun acord cu presedintele Comisiei, dupa consultarea Parlamentului, daca Consiliul nu decide in unanimitate ca nu este necesara inlocuirea (art. 215 TCE)[4]. Un membru al Comisiei trebuie sa-si prezinte demisia daca presedintele, dupa aprobarea Colegiului, i-a cerut acest lucru (art. 217, pct. 4 TCE).

In caz de demisie din oficiu, membrii Comisiei raman in functie pana cand sunt inlocuiti sau pana cand Consiliul decide ca nu este necesara inlocuirea lor. Demiterea din oficiu intervine ca sanctiune si nu poate fi propusa de statele membre, chiar daca i-ar privi pe reprezentantii proprii. Ea poate fi ceruta numai de catre Comisie in ansamblul ei ori de catre Consiliu. In oricare din cele doua situatii pronuntarea revine in competenta Curtii Europene de Justitie.

3.1.2 Cabinetele Comisiei

Cabinetele au rolul sa-i asiste pe comisari in indeplinirea sarcinilor ce le revin. Ele au fost organizate dupa modelul francez, functia de sef de cabinet fiind similara celei de Secretar general din Comisariatul Francez al Planului.

In organizarea Cabinetului Presedintelui Comisiei Europene intra consilieri pe probleme economice, sociale, asa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligatia sa pregateasca dosarele si sa le aduca la zi cu ultimele evolutii in domeniul de activitate de care raspund. Acestia servesc ca o punte de legatura intre comisar si directoratele generale din subordine. Cabinetele sunt incadrate cu un Sef de cabinet, ajutat uneori de un adjunct, precum si de un numar de membrii (consilieri), intre 5, la nivelul presedintelui, si 3 pentru ceilalti comisari.

Numirea membrilor Cabinetelor nu se face dupa regulile aplicabile desemnarii functionarilor comunitari. Cabinetul inseamna de fapt echipa Comisarului, ea vine si dispare o data cu Comisarul, fiind atasat si subordonat numai lui. Este evident astfel ca relatiile dintre Comisar si membrii Cabinetului trebuie sa se bazeze pe incredere reciproca. Intotdeauna un nou comisar va aduce cu el o noua echipa de oameni fideli si devotati lui. De multe ori acest lucru este de natura sa creeze nemultumirea functionarilor de cariera care ocupa posturile in urma sustinerii unor examene, spre deosebire de membrii Cabinetului.

In legatura cu structura Cabinetului se poate spune ca suntem in prezenta unei asa numite "administratii de stat major" care consta in detasarea in cadrul Cabinetului a unor persoane de aceeasi nationalitate cu cea a comisarilor, dar care provin din structura permanenta a Comisiei Europene. Cu toate acestea, in ultimul timp se observa o tendinta, instituita de Romano Prodi, de internationalizare a cabinetelor. Cand a detinut presedintia Comisiei, seful sau de cabinet a fost un irlandez[5].

3.1.3 Portofoliile Comisiei

Portofoliile sunt organizate dupa numarul comisarilor, pe domenii de activitate, statele mari insistand ca portofoliile cele mai importante sa fie incredintate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negocieri, adesea dificile si complicate, la fiecare reinnoire de mandat[6].

Numarul portofoliilor in cazul Comisiei Europene este instabil, el fiind ajustat la numarul comisarilor. Anumite portofolii se bucura in cadrul Comisiei de o anumita stabilitate si coerenta asa cum este Directia Generala de Agricultura sau cea de Buget. Altele, cum ar fi Portofoliul Relatiilor Externe, desi si-a conservat o lunga perioada de timp structura, a cunoscut foarte multe modificari. Astazi Directia Generala de Relatii Externe cuprinde 10 directorate corespunzatoare zonelor geografice cu care Uniunea desfasoara diverse relatii.

In ultimii 10 ani s-a remarcat tendinta de a introduce o oarecare rigiditate in modul de organizare a portofoliilor, prin urmare o apropiere de structurile guvernamentale nationale. Presedintele Comisiei apare astfel ca un fel de prim-ministru care coordoneaza activitatea comisarilor. Tratatul de la Amsterdam a favorizat aceasta tendinta deoarece a prevazut ca presedintele Comisiei, care este desemnat inaintea celorlalti comisari, trebuie sa fie consultat cu privire la nominalizarea colegilor sai. O data cu aderarea unor noi state, numarul comisarilor este mai redus decat cel al statelor membre (conform Tratatului de la Nisa si Constitutiei Europene) si astfel, prin pierderea legaturii cu elementul national, vom putea vorbi de un adevarat Guvern European apropiat de guvernul unui stat, unde numarul posturilor de ministru este dictat de necesitatile practice economice si sociale ale guvernarii si nu este prestabilit doar exclusiv pe criterii de algoritm politic.

3.1.4 Directiile Generale si Serviciile Comisiei

Directoratul (Directia) General este condus de un functionar de grad AI (Director General) care, de regula, are o nationalitate diferita de cea a Comisarului pentru a se pastra coeziunea interna a Comisiei si a impiedica crearea unei enclave nationale in cadrul unei directii generale. Se respecta astfel si regula privind echilibrul geografic intre nationalitati cu prilejul ocuparii functiilor comunitare. Sub Directiile (Directoratele) Generale se afla Directiile (Directoratele) si apoi Unitatile.

In unele Directii Generale exista si functia de Directori Generali Adjuncti, care au rolul de a coordona direct una sau mai multe compartimente de baza, servind ca intermediari intre Directorii Generali si serviciile pe care le coordoneaza. Pe acelasi palier cu acesti Directori Generali Adjuncti putem intalni si Asistenti sau Consilieri ai Directorilor Generali. Pe langa Directorul General exista de cele mai multe ori un Secretariat aflat la dispozitia lui si condus de un Sef de Cabinet.

Structura unei Directii Generale nu respecta intotdeauna o schema tip, ci reflecta mai curand o anumita tendinta. Acest lucru a dus la o multiplicarea numarului de niveluri si implicit de filtre intre Directorul General si directiile subordonate: consilieri, directori generali adjuncti, directori de cabinet. Se remarca faptul ca Directiile Generale cu competente verticale, adica cele care raspund de un anumit sector al economiei, au tendinta de a angaja mai mult personal si de a se structura in mai multe directii din subordine, in comparatie cu Directiile Generale cu competente orizontale si cele de conceptie.

Organizarea Directiilor Generale si a celorlalte servicii asimilate respecta doua reguli generale: compartimentarea administrativa coincide cu gradele functiei publice comunitare si fiecare unitate administrativa are atribuit un sector de activitate care reprezinta doar o parte a unui ansamblu.

In ceea ce priveste repartizarea nationalitatilor in cadrul Comisiei, observam ca in interiorul aceleiasi directii regasim cel putin doua nationalitati diferite printre sefii de unitate, iar directorii au, ca regula generala, o alta nationalitate decat directorul general si provin din 2, 3 tari diferite. Prin urmare, se poate constata ca repartizarea geografica este bine asigurata in ierarhia administrativa, dar aceasta are si un aspect negativ pentru functionari, constituind in multe cazuri un obstacol in calea avansarii in cariera.

In concluzie, organizarea statica a Comisiei ia forma unei structuri de tip piramidal ierarhizata.

3.2.Structura dinamica sau functionala

Structura dinamica sau functionala reprezinta modul de functionare al serviciilor administrative in organigrama de ansamblu a Comisiei Europene, dar si raporturile care se stabilesc intre acestea in procesul de decizie si de gestionare a politicilor comunitare. In structura dinamica putem distinge doua tipuri de servicii: generale si speciale.

3.2.1 Serviciile generale

Intre Directiile si Serviciile Generale nu exista o relatie de ierarhie, de subordonare, ci de colaborare. In practica se ivesc insa si probleme de conflict de competente, de coordonare si de modalitati de arbitraj intre diferitele Directii Generale, dat fiind faptul ca nu toate Directiile Generale exercita aceleasi tipuri de functii[7]. Anumite Directii Generale cumuleaza un rol de conceptie (de reglementare) cu unul de gestiune, iar altele sunt limitate doar la rolul de conceptie. In cazul directiilor care alatura functia de reglementare cu cea de gestiune distingem intre Directiile Generale care se bazeaza pe administratiile nationale ale tarilor membre UE si Directiile Generale care dispun de un corp propriu de functionari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative comunitare. In cadrul celui de al doilea tip de Directii Generale se va regasi un mai mare grad de autonomie, dat fiind faptul ca eficienta lor nu depinde decat de propria forta de a realiza misiunea, nu de factori externi. In ceea ce priveste Directiile Generale care au doar functie de conceptie (de reglementare, normativa), serviciile acestora trebuie sa respecte intotdeauna directivele directorului general.

Coroborand cele doua structuri, statica si dinamica, observam ca, desi exista principiul egalitatii intre servicii, totusi apare o anumita superioritate a unora fata de celelalte datorata in principal urmatoarelor cauze: exista servicii care detin puterea de a pune in aplicare competente importante ale Comisiei; faptul ca se opteaza tot mai mult pentru o structura verticala favorizeaza aceasta situatie; absenta unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor, astfel incat coordonarea sau arbitrajul va fi realizat de o instanta politica arbitrara (Comisarul sau Directorul General) si nu de una administrativa .

3.2.2 Serviciile speciale

La originea acestor servicii speciale se afla unitatile constituite de Comisie pentru indeplinirea unor sarcini ad-hoc, cu caracter temporar (asa numitele "task-forces" sau unitati operative). Membrii unui astfel de serviciu special erau detasati din cadrul altor compartimente fiind pusi la dispozitia structurii ad-hoc pe durata misiunii pentru care era creata, desemnarea    facandu-se pe criterii personale de seful unitatii. Astfel, in cadrul serviciului special acestia nu reprezentau interesele sau competentele compartimentului din care proveneau si unde se intorceau dupa detasare si nici nu angajau responsabilitatea acestuia. Structura e asemanatoare administratiei de misiune din dreptul national.

Primul veritabil "task-force" a fost creat pentru gestionarea negocierilor de aderare la UE a Marii Britanii, a Irlandei si a Danemarcei. In prezent un asemenea serviciu special a fost reactivat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu tarile din Centrul si Estul Europei, dobandind statutul de Directie Generala. In general, se remarca o tendinta de permanentizare a acestor servicii speciale, de transformare a lor dintr-o administratie de misiune intr-o administratie de gestiune.

Un alt serviciu special este Secretariatul General al Comisiei Europene. Aceasta este poate cea mai importanta structura a Comisiei Europene. Este o structura complexa condusa de un Secretar General, echivalentul unui director general, asistat de doi adjuncti si avand 8 directii in subordine. Sefii celor 8 directii din subordine sunt asimilati mai curand unor directori generali adjuncti decat unor directori, dat fiind faptul ca ei cumuleaza functia proprie cu cea de coordonare a mai multor servicii. Secretariatul General este creat dupa modelul national francez si astfel se explica permanenta titularilor acestui post.

Secretariatul General ajutat de Serviciul Juridic joaca un rol esential in ceea ce priveste respectarea procedurilor interne si de drept comunitar in cadrul Directiilor Generale si serviciilor asimilate. Aceasta functie de supraveghere interna plaseaza Secretariatul General in varful ierarhiei administrative a Comisiei. De asemenea, Secretariatul General joaca un rol important si in supravegherea externa asupra administratiilor nationale din statele membre, aparand in aceasta postura, ca instanta centrala de actiune si coordonare.

4.ATRIBUTIILE COMISIEI

Atributiile prevazute in art. 155 din Tratatul de la Roma s-au mentinut in linii mari pana astazi, ele fiind urmatoarele: Comisia Europeana formuleaza propuneri, recomandari si avize (functia de initiativa); exercita competentele de executie pe care i le confera Consiliul (functia de executie); vegheaza la executarea Tratatelor (functia de supraveghere); dispune de putere de decizie proprie si participa la adoptarea actelor de catre Consiliu si Parlamentul European (functia de decizie). Pe langa acestea, Comisia exercita si functia de reprezentare interna si externa a Uniunii Europene, asa cum rezulta din prevederile Tratatului Comunitatii Economice Europene.

4.1.Functia de initiativa

Comisia are drept de initiativa cu privire la actele pe care le adopta Consiliul si Parlamentul European. Ea dispune de un adevarat monopol al initiativei in cadrul UE, dat fiind faptul ca institutia de decizie, Consiliul, nu poate adopta acte juridice decat pe baza propunerilor Comisiei. Comisia poate sa aleaga momentul introducerii unei propuneri in fata Consiliului si joaca un rol central in negocierile care preced adoptarea deciziei. In situatia in care Comisia apreciaza ca propunerea nu are sanse, ea dispune de un drept de retragere a propunerii pana cand Consiliul nu a luat o decizie. Monopolul de initiativa al Comisiei este in general contestat de Parlamentul European care ar dori sa dispuna de acest drept la fel cum dispun parlamentele nationale.

Functia de executie

Comisia dispune de principalele prerogative de executie si de gestionare a problemelor comunitare. In cadrul functiei executive, Comisia are doua tipuri de competente: de decizie proprie si delegate de Consiliu. Prima categorie de decizii se refera la masurile necesare pentru punerea in aplicare a unor dispozitii din tratate[9]: masurile de protectie care pot fi aprobate de Comisie in domeniile agriculturii si transporturilor; Comisia poate adopta decizii obligatorii pentru intreprinderile de pe teritoriul Comunitatii, insa nu si pentru statele membre; competenta de decizie proprie cu privire la intreprinderile publice si intreprinderile cu "drepturi speciale"; Comisia asigura supravegherea generala in materia ajutoarelor de stat, avand libertatea de a decide modificarea sau suprimarea ajutorului; Comisia are libertatea de decizie in domeniul monopolurilor, actionand pentru eliminarea discriminarilor cu caracter comercial; Comisia are libertatea ca, in limitele si destinatiile creditelor alocate, sa execute bugetul. In ceea ce priveste competentele delegate de Consiliu, art. 211 T.C.E. prevede ca ea exercita competentele pe care Consiliul i le confera pentru executarea regulilor pe care acesta le-a stabilit.

De asemenea, Comisia poate adopta si acte administrative (decizii) individuale in baza propriilor competente sau pe baza delegarii din partea Consiliului. In cazul delegarii, Comisia are puterea de a aprecia masurile de executare, insa derogarile trebuie sa respecte obiectivele stabilite de regulamente. Consiliul trebuie sa stabileasca limitele competentei transmise prin delegare precum si modalitatile de delegare.

Functia de supraveghere

Garantand interesul general comunitar, Comisia trebuie sa vegheze la respectarea tratatelor si a actelor institutiilor atat de catre cetateni cat si de catre state sau alte institutii, acest control fiind conform cu natura Comunitatilor. Comisia poate sa interzica sau sa impuna o anume conduita. Urmare a unor prevederi sau chiar din oficiu, Comisia a dezvoltat in timp o intreaga procedura destinata sa permita corectarea inactiunii statelor membre inainte de a se ajunge la declansarea unui litigiu (in special prin aplicarea de sanctiuni). Astfel, spre exemplu Comisia poate aplica sanctiuni de o forma generala in materie de concurenta prevazute de Tratatul C.E.E. sau in materie de control al securitatii prevazute de Tratatul EURATOM. Aceasta faza precontencioasa a avut un adevarat succes in peste 80% din cazuri. Pe de alta parte, Comisia poate sa introduca actiuni contra statelor membre pentru constatarea neindeplinirii obligatiilor lor stabilite prin tratate sau actiuni in anularea actelor institutiilor comunitare.

4.4.Functia de reprezentare

Reprezentarea interna este asigurata prin faptul ca ambasadorii diferitelor tari isi prezinta scrisorile de acreditare si presedintelui Comisiei. Reprezentarea externa se realizeaza prin intermediul delegatiilor cu rang de ambasada in statele terte, precum si prin Birouri in statele membre ale UE.

Evaluand in ansamblu competentele Comisiei Europene observam ca functiile acesteia evolueaza spre o situatie pe care o putem compara cu cea a unui guvern national care dispune de initiativa legislativa, executa legile, vegheaza si controleaza respectarea lor sub controlul Parlamentului care 1-a investit.

5. FUNCTIONAREA COMISIEI

Functionarea oricarei administratii presupune existenta unor reguli, a unor proceduri. In cazul de fata, prin reguli de functionare intelegem regulile interne din cadrul Comisiei Europene.

Comisia este convocata de presedintele sau si se intruneste de regula o data pe saptamana, miercuri si, ori de cate ori este necesar pentru a dezbate si adopta textele aflate pe ordinea de zi. Ordinea de zi este stabilita de presedinte, pe baza programelor anuale si trimestriale. Comisarii pot inscrie o problema care nu figureaza in programul trimestrial sau pot cere amanarea discutarii uneia. Adoptarea unui text de catre Comisie in sedinta urmeaza procedura prevazuta de Regulamentul Interior si are loc daca intruneste sprijinul a cel putin 13 din cei 27 de Comisari, deci o majoritate simpla. Sedintele Comisiei nu sunt publice, iar intrunirile Colegiului sunt precedate si pregatite prin reuniuni ale sefilor de cabinet.

Elaborarea documentelor care vor fi prezentate in plenul Comisiei se face de catre serviciile responsabile. Inainte de a prezenta documentul Comisiei, serviciul responsabil va consulta departa­mentele care sunt asociate sau care sunt interesate in virtutea competentelor lor sau naturii subiectului si il va informa pe Secretarul general, daca acesta nu este consultat. Proiectul de act normativ trebuie sa primeasca avizul din partea Serviciului Juridic care asigura conformitatea textului cu ordinea juridica comunitara. Dupa aceea textul intra in examinarea asa-zisilor "Juristi revizori", incadrati in acelasi serviciu juridic, care verifica armonizarea terminologiei juridice a viitoarei norme, concordantele terminologice juridice in toate limbile oficiale ale Uniunii[10]. Daca proiectul are implicatii privind bugetul si finantele, va fi consultat Directoratul General responsabil de buget, precum si cel responsabil de controlul financiar. In cazul in care nu exista acordul departamentelor consultate, se vor anexa la propunere punctele de vedere diferite exprimate de aceste departamente.

Sedintele desfasurate in plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai putin importante este suficienta reuniunea sefilor de cabinet. Pentru a usura activitatea Comisiei, pe langa procedura orala in sedinta plenara au mai fost instituite doua modalitati de adoptare a deciziei: procedura de abilitare si procedura scrisa[11].

In procedura de adoptare a deciziilor, rolul Directiilor Generale si a serviciilor asimilate lor este mai mult sau mai putin important dupa cum proiectul care urmeaza a fi discutat in Colegiu are un caracter politic sau are mai mult un caracter tehnic. Cand acest caracter este pronuntat politic, Colegiul in ansamblu si Comisarii implicati joaca rolul activ in pregatirea textului. Cand in discutie se afla propuneri cu caracter tehnic sau cand este vorba de acte de executie serviciile sunt cele care au o contributie hotaratoare.

In legatura cu functionarea Comisiei se pot semnala si unele aspecte negative. Unul din acestea priveste dezvoltarea excesiva a unei administratii de stat major in jurul directorului general, ceea ce este de natura sa genereze o distantare a varfului structurii administrative de munca de pregatire a deciziei propriu-zise, care se efectueaza mai mult in directii. Insa, fenomenul cel mai ingrijorator in optica unor autori este generat de deficientele in cooperare intre servicii, acestea dand dovada de multe ori de ignoranta reciproca, ca si cum nu ar face parte din acelasi sistem administrativ[12].

In cadrul Comisiei se doreste sa existe o administratie pluri-nationala, insa aceasta exigenta poate fi un motiv de dificultate si de pierdere a celeritatii in managementul personalului institutiei, fiind de multe ori un impediment in avansarea functionarilor competenti. In fapt, exista frane sau impedimente de ordin politic care se suprapun peste impedimente de ordin tehnic.

Disfunctionalitatile din administratia Comisiei Europene sunt de fapt cele preluate din administratiile nationale. Pe de o parte, existenta unor pluri-structuri cu multe niveluri la care atributiile sunt bine definite, dar fiind prea numeroase incetinesc derularea procedurii, iar pe de alta parte, personalul extrem de numeros pe ansamblu. Astfel, Comisia Europeana are peste 15 mii de functionari permanenti, fara sa luam in calcul functionarii temporari care se apropie de 4 mii.

Aceste neajunsuri au creat reactii de remediere care vin in primul rand din interiorul administratiei comunitare. Reactiile de remediere a deficientelor pot fi situate la doua niveluri: un prim nivel il constituie ceea ce am putea numi administratia paralela cu caracter formal si un al doilea nivel, care se refera la o administratie paralela cu caracter informal.

Functionarea acestui mecanism urias care este administratia europeana se caracterizeaza, asa cum constata multi autori, prin incetineala si prin birocratie, ceea ce este tipic mecanismelor oficiale[13]. Exista mai multe tipuri de obstacole: un prim obstacol il constituie absenta unei structuri de coordonare eficiente la baza; in al doilea rand remarcam dispersia mijloacelor necesare unei actiuni eficiente. Rezolvarea primului tip de problema, adica a gasirii unei structuri de coordonare a dus la cresterea unei structuri deja existente sau la aparitia altora noi cu menirea de a asigura conexiunea intre diferitele servicii ale Comisiei. Au aparut astfel structuri specifice unei administratii paralele cu caracter formal. O astfel de structura este Secretariatul General, care detine puterea principala in gestionarea elementului esential pentru luarea unei decizii, informatia.

In orice administratie, pe langa relatiile din cadrul circuitelor oficiale, exista si circuite informale care scapa cadrului normal, formalizat. Daca in administratia paralela formala ne gasim in fata unei denaturari a cadrului sau procedurilor existente, in administratia paralela informala este vorba despre crearea si stabilirea de circuite noi, de cadre informale de lucru. Spre deosebire de administratia paralela formala, administratia informala se bazeaza mai mult pe oameni decat pe structuri. Relatiile care caracterizeaza circuitele informale trec dincolo de cadrul pur al organizarii serviciilor.

Un alt aspect al administratiei paralele informale este dat de legaturile existente intre functionarii administrativi comunitari si administratiile tarilor de origine. Exista situatii in care administratiile nationale isi contacteaza direct conationalii din cadrul Comisiei. Deci, prin intermediul oamenilor lor intervin in legatura cu un proiect de act normativ ori sustin sau initiaza un proiect de act normativ care este prezentat ca o initiativa interna a Comisiei. Acesta nu este un fenomen foarte generalizat, insa el exista.

In concluzie, se poate afirma ca administratia Uniunii Europene, in general si a Comisiei Europene, in special, reprezinta un ansamblu complex, aflat in permanenta interactiune cu exteriorul, dar si intre componentele sale, dotat cu o structura ierarhica si care sufera un permanent proces evolutiv.