Spatiul administrativ al uniunii european

SPATIUL ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPEAN

Consideratii generale - Componenta - Elementele componente conform legislatiei primare a Uniunii Europene - Premisele cooperarii in domeniul administrativ - Apropierea legislatiilor administrative - Eliminarea barierelor administrative - Clauza compromisorie in contractele de drept public - Dreptul la o buna administrare - Dreptul la repararea prejudiciului produs de institutii si agenti comunitari - Limba de comunicare in institutiile Uniunii - Verificarea juridica a deciziilor administrative - Sedentaritatea functionarilor publici - Egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu administratia - Dreptul de petitionare- Comisia de ancheta pentru administrare defectuoasa - Mediatorul european - Aplicarea de sanctiuni administrative - Elemente componente conform legislatiei secundare a Uniunii Europene - Reglementari privind mijloacele juridice de actiune ale administratiei europene - Actele administrative unilaterale - Contractele publice - Contractele de concesiune - Achizitiile publice - Reglementari privind mijloacele de personal: functia publica din institutiile comunitare - Organizarea functiei publice comunitare - Principiile functiei publice comunitare -  Convergente administrative in Uniunea Europeana - Factorii care pot avea un rol in convergenta administrativa europeana - Tratatele C.E. si legislatia secundara - Contactul constant dintre oficialii statelor membre - Curtea Europeana de Justitie - Traditia autonomiei locale - Multiplicarea structurilor de decizie si coordonare - Aparitia unor autoritati administrative independente

1. CONSIDERATII GENERALE

Conceptul de "Spatiu Public European", inca neconturat teoretic in terminologia specifica integrarii europene, va ingloba si descrie intr-o maniera sistemica, mecanismele, procesele si fenomenele complexe ce guverneaza dezvoltarea sectoarelor publice si ale administratiilor europene, evidentiind conexiunile si determinarile de natura administrativa, economica, sociala sau politica.

In prezent se observa ca, la nivelul Uniunii Europene, se doreste crearea unui spatiu public transnational care sa permita legitimarea institutiilor europene si fondarea unei identitati colective europene. Cu siguranta insa definitia conceptuala a spatiului public trebuie descoperita in lumina procesului de unificare politica a Europei, vointa politica avand un rol decisiv.

Conditiile pentru existenta unui Spatiu Public European pot fi rezumate la: existenta unei Uniuni fondate pe drept; existenta institutiilor comunitare care sa functioneze de o maniera democratica; existenta unui cadru organizat de dezbateri in viata publica, bazat pe existenta mijloacelor care sa permita tuturor cetatenilor din Uniune sa se exprime public; existenta cadrului care sa permita conceptelor conturate in urma dezbaterilor din viata publica sa fie legiferate prin intermediul dreptului public.

Cadrul dezbaterilor publice europene si al initiativelor cetatenesti a fost creat de art. 1-47 din Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa. Principiul democratiei participative impune ca institutiile Uniunii sa acorde cetatenilor si asociatiilor reprezentative posibilitatea de a-si face cunoscute opiniile si de a face schimb de opinii in mod public in toate domeniile de actiune ale Uniunii. Institutiile Uniunii sunt obligate de Constitutie sa mentina un dialog deschis, transparent si constant cu asociatiile reprezentative si cu societatea civila, in vederea asigurarii coerentei si transparentei actiunilor Uniunii. De asemenea, Comisia trebuie sa procedeze la ample consultari ale partilor interesate. La initiativa a cel putin un milion de cetateni ai Uniunii dintr-un numar semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitata sa faca o propunere corespunzatoare referitoare la chestiuni pentru care cetatenii considera ca este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea in aplicare a Constitutiei europene[1].

Dreptului public european ii revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constitutional si pe cel administrativ, ramane de referinta pentru Spatiul public european, unii autori descoperind o adevarata convergenta intre administratiile europene, bazata pe elementele dreptului public: sistemele politice europene au ramas fidele parlamentarismului, existenta unor majoritati parlamentare intemeiate pe disciplina de vot, practica referendara exercitata la nivel national, descentralizarea, existenta unei administratii "de cariera" si, mai ales, modelul european al controlului de constitutionalitate[2].

Comunitatile europene au fost create pentru a conjuga eforturile in directia unui Spatiu Economic European. Asa cum arata istoria, Comunitatile europene s-au implicat mai intai in crearea unei piete economice comune, evoluand apoi in crearea Uniunii Europene, institutie care nu este condusa numai de interese economice, ci si de dorinta de a construi legaturi sociale si politice intre popoarele europene (asa cum isi dorisera initial si semnatarii Tratatului de la Roma). In prezent, Uniunea Europeana nu inseamna numai o piata de bunuri si servicii. Astfel, Tratatul stabilind o Constitutie pentru Europa vorbeste in Capitolul IV din Titlul III, Partea a III-a despre "Spatiul de libertate, securitate si justitie", in timp ce unele lucrari doctrinare vorbesc despre un "Spatiu Social European", iar in ultimul timp se vorbeste in doctrina tot mai mult despre un "Spatiu Administrativ European". Acesta este o creatie exclusiva a doctrinei, termenul neexistand ca atare in legislatie.

Realitatea arata ca este foarte dificil sa vorbim in Europa despre un mod sau model de administratie publica. Referitor la dezvoltarea conceptului european de administratie publica, administratia publica se gaseste inca la stadiul primar al conceptualizarilor si intreprinderilor nationale. Ce fel de administratie publica se adreseaza Spatiului european ramane inca a fi descoperita. Notiunea de Spatiu Administrativ European este mai mult o creatie a doctrinei bazata pe anumite principii relevate de legislatia primara si secundara a Uniunii Europene.

Administratiile publice din statele membre UE, desi au o structura foarte veche, s-au adaptat continuu la conditiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeana. Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta si implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de incredere in toata Uniunea, necesitatea unui sistem de justitie administrativa unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilor administratiei publice au dus la o anumita convergenta intre administratiile nationale. Acest lucru a fost descris ca "Spatiul Administrativ European".

Spatiul Administrativ European poate fi inteles in sens larg ca spatiu al administratiei publice europene si poate forma obiectul stiintei administrative, o stiinta cu caracter multidisciplinar. Notiunea de Spatiu Administrativ European poate fi gandita dupa modelul spatiului economic si social european, fiind in legatura cu vastul sistem al cooperarii juridice. In mod traditional, un spatiu administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale, norme si regulamente sunt uniform respectate intr-un teritoriu acoperit de o constitutie nationala. Astfel, putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecarui stat suveran. Problema unei legi a administratiei publice unice pentru toate statele suverane integrate in UE a fost dezbatuta foarte intens, inca de la infiintarea Comunitatii Europene, fara a se ajunge insa la un consens.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se afla intr-un proces constant de apropiere, in multe domenii diferite, sub indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazurile Curtii Europene de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei nationale la specificul Uniunii. Aceste reglementari pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale aplicabile in administratia publica.

Hotararile Curtii Europene de Justitie pot genera principii cu caracter general care sa guverneze un drept administrativ european. In multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunitatii Europene, de catre Curtea Europeana duce la modificari in felul in care principiile dreptului administrativ sunt aplicate intr-un stat membru UE. Suntem astfel martorii europenizarii dreptului administrativ[3].

2. COMPONENTA

Elementele de arhitectura juridica a Spatiului Administrativ European se regasesc in legislatia primara si secundara a Uniunii Europene.

2.1 Elementele componente conform legislatiei primare a Uniunii Europene

Constitutia europeana preia majoritatea dispozitiilor referitoare la elementele administrative din Versiunile consolidate, aduse la zi, ale Tratatului instituind Comunitatea Europeana si ale Tratatului instituind Uniunea Europeana. Cateva elemente de arhitectura juridica a Spatiului Administrativ European cuprinse in aceste tratate si ulterior in Constitutia Uniunii Europene sunt urmatoarele:

2.1.1.Premisele cooperarii in domeniul administrativ

Constitutia Europeana dedica cooperarii administrative Sectiunea 7 din Partea a III-a (Politicile si functionarea Uniunii), Titlul III (Politici si actiuni interne), Capitolul V (Domenii in care Uniunea poate decide sa conduca o actiune de coordonare, de completare sau de sprijin). Punerea in opera efectiv a dreptului Uniunii prin statele membre, lucru esential pentru buna functionare a Uniunii este considerata ca o chestiune de interes mutual (reciproc). Uniunea poate sprijini eforturile desfasurate de statele membre pentru imbunatatirea capacitatii lor administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales in facilitarea schimbului de informatii, de functionari publici, precum si in sustinerea programelor de formare profesionala. Acest sprijin are insa un caracter facultativ, prevazand ca nici un stat membru nu este tinut sa recurga la acest sprijin. Legile europene dispun masurile necesare realizarii acestui scop, excluzand orice armonizare a dispozitiilor legale si de reglementare ale statelor membre.

2.1.2.Apropierea legislatiilor administrative

In armonizarea legislativa un rol important il are Consiliul de Ministri, care, dupa consultarea Parlamentului European si a Comitetului Economic si Social poate sa stabileasca, printr-o lege-cadru europeana, masurile pentru apropierea dispozitiilor legale, reglementare si administrative ale statelor membre, cu incidenta directa asupra instituirii sau functionarii pietei interne (art. III-173 din Constitutie).

2.1.3.Eliminarea barierelor administrative

Cele patru libertati stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de miscare a bunurilor, a serviciilor, a oamenilor si a capitalurilor inseamna ca administratiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare si asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie sa actioneze intr-o directie care sa conduca spre aplicarea efectiva a lor. Astfel, in ceea ce priveste libertatea de circulatie a persoanelor si serviciilor, art. III-134 din Constitutie prevede ca legea sau legea-cadru europeana trebuie sa vizeze in special asigurarea unei colaborari stranse intre serviciile nationale de ocupare a fortei de munca si eliminarea procedurilor si practicilor administrative, precum si a termenelor de acces la locurile de munca disponibile, care rezulta, fie din legislatia interna, fie din acorduri incheiate anterior intre statele membre si care, daca ar fi mentinute, ar impiedica libera circulatie a lucratorilor. De asemenea, trebuie eliminate procedurile si practicile administrative care creeaza obstacole in libertatea de stabilire a resortisantilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (art. III-138 din Constitutie). Apoi, in art. III-141 se prevede ca legile-cadru europene faciliteaza accesul la activitati nesalariale (independente) si la exercitiul lor. Ele vizeaza coordonarea dispozitiilor legislative, reglementare si administrative ale statelor membre, privind accesul la activitati nesalariale si exercitiul acestora.

De asemenea Constitutia prevede cooperarea administrativa in vederea realizarii Spatiului de libertate, securitate si justitie (art. III-263). Astfel, pentru punerea in opera a acestui Spatiu, Consiliul de Ministri, la propunerea Comisiei si dupa consultarea Parlamentului, adopta regulamente europene pentru a asigura cooperarea administrativa intre serviciile competente ale statelor membre in domeniile de resort, precum si intre acestea si Comisie.

2.1.4.Clauza compromisorie in contractele de drept public

Unele legislatii nationale, cum este cea romaneasca de exemplu, prevad posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii (prin care partile convin ca litigiile ce se vor naste din acest contract sa fie solutionate pe calea arbitrajului, validitatea acestei clauze fiind independenta de valabilitatea contractului in care a fost inscrisa) in contractele de drept public (art. 30 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor). In general autorii de drept administrativ opteaza pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului si supunerea sa doar judecatorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public. La nivel european se observa insa ca prin art. III-374 din Constitutie, Curtea Europeana de Justitie capata competenta de a hotari in temeiul unei clauze compromisorii continute intr-un contract de drept public incheiat de Uniune sau in numele sau .

2.1.5.Dreptul la o buna administrare (la o corecta administrare)

Acest drept apare mai intai in art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, adoptata in cursul Summit-ului de la Nisa din decembrie 2000. Constitutia preia aceasta Carta. La Consiliul European de la Tampere din octombrie 1999, cand s-au pus in discutie metodele si institutiile care sa redacteze Carta, Mediatorul european a propus ca in Carta sa fie mentionat "dreptul cetatenilor la calitatea prestatiilor realizate de administratie". Jacob Soderman, reales mediator european in 1999 considera ca adoptarea acestei propozitii va avea repercusiuni foarte importante in randul statelor membre sau viitoare, determinand ca secolul XXI sa fie secolul bunei administratii. Articolul 11-101 din Constitutie prevede ca orice persoana are dreptul de a beneficia de un tratament impartial, echitabil si intr-un termen rezonabil din partea institutiilor, organismelor si agentiilor Uniunii in ceea ce priveste problemele sale. Acest drept comporta urmatoarele: dreptul oricarei persoane de a fi ascultata inainte de a se dispune o masura administrativa cu caracter individual care sa o afecteze in mod defavorabil; dreptul de acces al oricarei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime, a principiului confidentia­litatii si secretului profesional; obligatia pentru administratie de a motiva deciziile sale. Aceasta obligatie era prevazuta si de Tratatul de la Roma prin art. 190. Prevederea este dezvoltata de art. 18 din Codul european al bunei conduite administrative. Astfel, toate deciziile institutiilor europene care pot sa aduca atingere drepturilor sau intereselor unei persoane private trebuie sa indice motivele pe care se bazeaza, precizand faptele pertinente si baza juridica a deciziei. Functionarii trebuie sa evite sa ia decizii care sunt cladite pe motivari sumare sau imprecise sau care nu contin observatii individuale. Daca este imposibil ca, din pricina numarului mare de persoane privind decizii similare, sa se realizeze comunicarea in mod detaliat a motivelor deciziei si cand raspunsurile standard sunt date, functionarul trebuie sa se asigure ca va fi adus ulterior un raspuns motivat individual la fiecare cerere .

2.1.6. Dreptul la repararea prejudiciului produs de institutii si agenti comunitari

Orice persoana are dreptul la despagubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de catre institutiile, organismele sau agentii acesteia, aflati in exercitiul functiei, conform principiilor generale comune si drepturilor statelor membre (art. 11-101 pct. 3 si art. III-431 din Constitutie).

2.1.7. Limba de comunicare cu institutiile Uniunii

Art. 11-101 pct. 4 prevede ca orice persoana poate sa se adreseze institutiilor Uniunii intr-una din limbile Constitutiei (limbile statelor membre ale UE, conform art. IV-448) si trebuie sa primeasca un raspuns in aceeasi limba.

2.1.8 Verificarea juridica a deciziilor administrative

Tratatul de la Roma stipula in art. 173 un principiu legal administrativ important: dreptul la verificare juridica a deciziilor administrative care apar in hotararile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat si in art. 230 din ultima versiune consolidata a Tratatului instituind Comunitatea Europeana - Curtea de Justitie Europeana controleaza legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu, Comisie si Banca Centrala Europeana. In general, Tratatele comunitare stabilesc principiul in baza caruia actele institutiilor trebuie sa fie conforme dispozitiilor tratatelor. In acest sens, de exemplu, tratatele folosesc in privinta sarcinilor incredintate Uniunii si institutiilor sale, expresii ca: "in conformitate cu dispozitiile prezentului tratat" sau "in conditiile prevazute de prezentul tratat". Totodata deciziile individuale trebuie sa fie in concordanta cu regulamentele si directivele Uniunii.

2.1.9.Sedentaritatea functionarilor publici

Art. III-133 pct. 4 din Constitutie prevede ca libertatea de miscare a fortei de munca nu se aplica functionarilor din administratia publica. Acest lucru este preluat in Statutul functionarilor Comunitatii Europene in art. 20, care mentioneaza ca functionarul este obligat sa aiba resedinta in localitatea unde este afectat sau la o asemenea distanta care sa nu-l jeneze in exercitarea functiei sale.

2.1.10.Egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu administratia

Datorita gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat ca "egalitatea este propriul sau corolar". Considerata mai degraba ca un drept de principiu decat ca un principiu de drept, egalitatea indeplineste o functie de "drept-garantie". In dreptul comparat, principiul egalitatii, in varianta sa moderna, este mai degraba interpretat ca o interdictie generala a arbitrariului, impusa in egala masura, atat legiuitorului, cat si administratiei.

In legislatia primara a Uniunii, art. III-182 din Constitutia Europeana se prevede ca sunt interzise toate masurile si dispozitiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudential si care stabilesc un acces privilegiat in institutiile, organismele sau agentiile Uniunii, precum si in administratiile centrale, autoritatile regionale sau locale, in alte autoritati publice sau alte organisme sau intreprinderi publice ale statelor membre sau institutii financiare. Aceasta dispozitie este dezvoltata prin art. 5 din Codul european al bunei conduite administrative, adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul European. Astfel, in tratamentul cererilor venind din partea persoanelor si in luarea deciziilor, functionarul public european vegheaza ca principiul egalitatii de tratament sa fie respectat. Persoanele care se gasesc in aceeasi situatie trebuie sa fie tratate in acelasi mod.

In caz de inegalitate de tratament, functionarul vegheaza ca aceasta sa fie justificata de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Functionarul trebuie sa evite in special, orice discriminare nejustificata intre persoane, fondata pe nationalitate, sex, rasa, culoare, origine etnica sau sociala, caracteristici genetice, limba, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alta opinie, apartenenta la o minoritate nationala, situatie materiala, origine, handicap, varsta sau orientare sexuala.

2.1.11.Dreptul de petitionare

Constitutia prevede ca orice cetatean al Uniunii sau orice persoana fizica sau juridica cu resedinta sau cu sediul social intr-unul din statele membre are dreptul de a inainta, cu titlu individual sau in asociere cu alte persoane, o petitie Parlamentului European referitoare la un subiect care tine de domeniile de activitate ale Uniunii sau care il priveste in mod direct (art. 11-104 si art. III-334).

2.1.12.Comisia de ancheta pentru administrare defectuoasa

Art. III-333 din Constitutie prevede ca in cadrul indeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate sa constituie, la cererea unui sfert din membrii sai, o Comisie temporara de ancheta pentru a examina, fara sa aduca atingere atributiilor conferite prin Constitutie altor institutii sau organisme, acuzatiile de contraventie sau de administrare defectuoasa privind aplicarea dreptului Uniunii, cu exceptia cazului in care faptele sunt pe rol in cadrul unei instante si pe perioada cat continua procedura jurisdictionala. Existenta Comisiei temporare de ancheta ia sfarsit o data cu prezentarea raportului sau. Investigatia Comisiei nu inlocuieste actiunile intreprinse de alte institutii sau organisme in baza puterilor conferite de Tratat. Astfel, atunci cand, de exemplu, Curtea de Conturi inainteaza un raport special, acesta din urma nu poate fi contrazis de catre un raport al Comisiei de ancheta si, pentru a evita aceasta situatie, Parlamentul trebuie sa consulte institutia in cauza inaintea infiintarii unei Comisii.

2.1.13. Mediatorul european

Regimurile moderne de drept administrativ afirma principiul ca administratia este in serviciul cetatenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit functia de Mediator european pentru a apara acest principiu si a ancheta eventualele cazuri de rea administratie in activitatile institutiilor si organelor Uniunii Europene. El exercita un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autoritatilor publice la nivel national de catre Avocatul poporului spre exemplu, in majoritatea tarilor membre. In anul 2000, 12 din cele 15 state membre ale UE aveau un mediator national. Exista de asemenea un mediator la nivel regional sau comunal in numeroase state membre, de exemplu, in "autonomias spaniole", regiunile italiene si landurile germane. Institutia Mediatorului european este prevazuta in prezent de art. 195 din versiunea consolidata a Tratatului privind instituirea Comunitatii europene, prevederea fiind preluata ca atare de art. III-335 din Constitutie[6].

Mediatorul, numit de Parlamentul European pe durata unei legislaturi, este abilitat sa primeasca plangerile emanand de la orice cetatean al Uniunii, orice persoana fizica sau morala rezidenta sau avand sediul sau statutar intr-un stat membru, referitoare la cazurile de rea administratie (administrare incorecta) in actiunea institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, exceptand Curtea de Justitie in exercitarea functiilor sale jurisdictionale. Mediatorul european poate initia anchete, fie din proprie initiativa, fie in baza plangerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, afara de cazul in care faptele invocate fac sau au facut obiectul unei proceduri jurisdictionale. In situatia in care mediatorul european constata un caz de administrare incorecta, el sesizeaza institutia, organul sau agentia vizata, care dispune de un termen de trei luni pentru a se conforma. Daca cazul nu este rezolvat satisfacator pe parcursul investigatiilor, mediatorul va incerca sa gaseasca o solutie amiabila care rezolva situatia de administrare incorecta si satisface plangerea. Daca incercarea de conciliere da gres, mediatorul poate face recomandari de rezolvare a cazului. Daca institutia nu accepta recomandarile acestuia, el poate inainta un raport special catre Parlamentul European. Persoana care a facut plangerea este informata despre rezultatul anchetelor.

Mediatorul european prezinta in fiecare an un raport Parlamentului European continand rezultatele anchetelor sale. El poate fi demis de Curtea de Justitie, la cererea scrisa a Parlamentului European, daca el nu mai indeplineste conditiile necesare pentru exercitarea atributiilor sau daca a comis o fapta grava. Mediatorul este tinut din punct de vedere juridic sa se achite de misiunea sa in deplina independenta si impartialitate, el neputand sa solicite sau sa accepte instructiuni de la o alta institutie.

Jacob Soderman, reales Mediator european de Parlamentul European in octombrie 1999, arata ca institutia mediatorului, devenita operationala in septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plangeri, noile plangeri sosind intr-un ritm de peste 130 pe luna. Majoritatea plangerilor cu privire la institutiile si organele comunitare vizeaza: lipsa de transparenta sau refuzul la accesul la informatii; intarzierile administrative excesive (intarzierile administrative evitabile) sau intarzierile de plata; procedurile de recrutare, notare si concurs pentru functionarii publici europeni; litigiile contractuale si actele sau omisiunile Comisiei atunci cand aceasta se ocupa de (ancheteaza) infractiunile statelor membre la dreptul comunitar (dat fiind calitatea Comisiei de pazitor al Tratatelor). Facand o statistica pana in aprilie 2000, se observa ca cele mai multe plangeri au vizat Comisia (665), urmand apoi Parlamentul European (91), Consiliul (34) si Curtea de Conturi(6)[7].

Mediatorul european poate deschide o ancheta si din propria sa initiativa, fara a mai fi necesara existenta unei plangeri prealabile. El trebuie sa uzeze insa de aceasta prerogativa cu moderatie si in general atunci cand frecventa plangerilor legate de o anumita problema permit generalizarea. Principalele initiative pe care le ia pot viza: accesibilitatea documentelor, recrutarea in institutiile comunitare, procedurile de tratare a plangerilor cetatenilor referitoare la infractiunile la dreptul comunitar si intarzierile de plata ale Comisiei Europene.

Aproape 70% din plangerile adresate Mediatorului european depasesc campul sau de competenta deoarece se refera la administratiile nationale, regionale sau locale ale statelor membre cu privire la punerea in aplicare a numeroase aspecte de drept si politici comunitare. In acest caz Mediatorul european va indruma plangerile catre mediatorii si organele similare din statele membre. In fapt, drepturile individuale garantate de dreptul comunitar trebuie bineinteles sa fie respectate de autoritatile publice de orice rang si la nivel national. De aceea, din 1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii nationali si organele similare din tarile candidate la Uniunea Europeana.

Tratatul de la Amsterdam a enuntat explicit principiile constitutionale pe care se bazeaza Uniunea: libertatea, democratia, respectul drepturilor omului si libertatilor fundamentale, statul de drept. Este important ca tarile candidate sa recunoasca contributia mediatorilor si organelor similare in aplicarea acestor principii, a caror respectare este o conditie expresa a Tratatului de adeziune la UE.

Misiunea Mediatorului european este de a ataca "reaua administratie" sau cu alte cuvinte administrarea incorecta. Acest termen nu este definit in nici un text din legislatia primara. De aceea Mediatorul european a propus, dupa consultarea mediatorilor nationali din statele membre, urmatoarea definitie: "exista o rea administratie cand un organism public nu actioneaza in conformitate cu o regula de drept sau un principiu care ii este impus". Aceasta definitie este destul de larga deoarece competenta mediatorului cuprinde respectul drepturilor fundamentale, principiile dreptului administrativ si buna administratie. In 1997, Parlamentul European a adoptat o rezolutie care aproba aceasta definitie. Pentru a proteja eficient drepturile cetatenilor, este importanta explicarea regulilor bunei administratii pentru a stii in ce constau devierile de la aceasta. In iulie 1999, dupa o ancheta facuta din propria sa initiativa, Mediatorul european a lansat in dezbatere publica un Cod de buna conduita administrativa aplicabil in institutiile si organele comunitare. Codul a fost adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul European. Acest cod contine marile principii de drept administrativ european, ca de exemplu: legalitatea, dreptul la o ascultare prealabila, proportionalitatea si protectia aspiratiilor legitime.

2.1.14.Aplicarea de sanctiuni administrative

Tratatele recunosc Comunitatilor o putere directa de sanctiune numai in cazuri exceptionale. In general, daca sanctiunile administrative sunt prevazute de legislatia comunitara, statele membre sunt cele care le pun in aplicare[8].

Sanctiunile aplicate direct de institutiile Uniunii vizeaza in principal domeniul concurentei. Astfel, art. 83 TCE par. 2 lit. a), precum si art. III-163 din Constitutie, permit Consiliului sa instituie amenzi si restrictii pentru a asigura respectarea regulilor Tratatului cu privire la intelegeri si la abuzul de pozitie dominanta. Comisia este autorizata sa aplice amenzi pentru incalcarea unor dispozitii de procedura sau a unor reguli de fond ale dreptului concurentei de catre intreprinderi, amenzi care pot ajunge pana la 10% din cifra de afaceri realizata de intreprindere in exercitiul financiar anterior deciziei[9]. Obtinerea sumelor care reprezinta amenzile poate face obiectul unei executari silite realizate de autoritatile nationale. Astfel, art. III-401 din Constitutie prevede ca actele Consiliului de Ministri, ale Comisiei si ale Bancii Centrale Europene care impun o obligatie pecuniara unor persoane, altele decat statele, constituie titlu executoriu. Executarea silita este reglementata prin regulile procedurii civile in vigoare in statul membru pe teritoriul caruia are loc. Formula executorie este anexata deciziei, fara alt control decat cel de verificare a autenticitatii deciziei, de catre autoritatea nationala pe care guvernul fiecarui stat membru o desemneaza in acest scop si despre care informeaza Comisia si Curtea de Justitie (art. III-401 alin. 2). Dupa indeplinirea acestor formalitati, la cererea partii interesate, acesta poate continua executarea silita prin sesizarea directa a autoritatii competente, conform legislatiei nationale (art. III-401 alin. 3). Executarea silita nu poate fi suspendata decat in temeiul unei decizii a Curtii de Justitie. Cu toate acestea, controlul regularitatii dispozitiilor de executare este de competenta jurisdictiilor nationale (art. III-401 alin. 4).

Sanctiunile administrative aplicate de catre statele membre vizeaza protejarea intereselor financiare ale Uniunii in derularea politicilor comunitare (in special gestiunea ajutoarelor in cadrul politicii agricole comune). Aplicarea acestor sanctiuni administrative se bucura de un regim comun in ciuda diversitatii practicilor administrative nationale, fiind consacrate prin reglementari comunitare: principiul caracterului neretroactiv al deciziei de aplicare a sanctiunii, existenta unui termen de prescriptie de 4 ani, elaborarea unei liste de sanctiuni, suspendarea sanctiunii atunci cand este declansata procedura penala etc.

2.2 Elemente componente conform legislatiei secundare a Uniunii Europene

2.2.1 Reglementari privind mijloacele juridice de actiune ale adminis­tratiei europene (actele administrative)

2.2.1.1.Actele administrative unilaterale. Actele administrative unilaterale emana de la institutii ale UE, in temeiul puterii cu care au fost investite, pe baza si in vederea executarii tratatelor, a regulamentelor si directivelor. Organismele internationale edicteaza acte administrative normative, regulamentare (generale, obiective si impersonale), asa cum sunt statutele interne de personal. De asemenea, aceste organisme pot emite acte subiective, adica acte administrative individuale, care fac aplicarea individuala a unei norme generale. Prin acestea din urma se pot stabili, modifica sau suprima situatii juridice individuale. Asa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor masuri disciplinare sau de revocare a functionarilor din aceste organisme, procesele-verbale de constatare a contraventiilor si prin care se aplica amenzi de catre functionarii competenti.

La nivelul UE nu exista deocamdata o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existenta a actului administrativ este tesut in jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justitie Europeana. Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptului comunitar derivat, sunt considerate "acte administrative" ale Uniunii Europene, pentru ca adoptarea lor corespunde situatiilor in care administratiile nationale stabilesc in mod obligatoriu pentru cetateni conditiile de aplicare a unei legi la un caz particular. Printr-o astfel de decizie, institutiile comunitare pot cere unei tari membre sau unui cetatean sa actioneze sau sa nu actioneze, conferindu-le drepturi sau impunandu-le obligatii[10].

Decizia vizeaza indeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situatii particulare. Ea este asimilata actelor nationale si constituie, in mainile autoritatilor comunitare, un instrument de executare concreta prin mijloace administrative a dreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv a carui realizare trece prin edictarea de masuri nationale cu influenta internationala. Decizia se prezinta ca un instrument de legislatie indirecta care nu exista fara directiva. Dar, spre deosebire de directiva, decizia este obligatorie in toate elementele ei, nu numai in ce priveste rezultatul de atins, statele avand posibilitatea sa aleaga numai forma juridica a punerii in aplicare in cadrul ordinii juridice nationale.

Curtea Europeana de Justitie a considerat ca principalul criteriu de distinctie intre actele (deciziile) administrative si regulamentele normative trebuie cautat in gradul de generalitate a actului in chestiune. Astfel, deciziile administrative contin dispozitii care privesc in mod direct si individual subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trasatura lor esentiala fiind limitarea destinatarilor carora li se adreseaza. Regulamentele normative nu se adreseaza unor destinatari individualizati, desemnati sau identificabili, ele continand dispozitii generale si abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane. O asociatie care reprezinta o categorie

de persoane fizice sau juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privita in mod individual de un act care afecteaza interesele generale ale acestei categorii (deci actul care i se adreseaza va avea un caracter normativ).

In ceea ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea si exprimarea vointei institutiilor comunitare sunt stabilite prin tratate si prin interpretarile Curtii Europene de Justitie si nu sunt lasate la dispozitia nici unui stat membru si nici a institutiilor ca atare. In elaborarea actului administrativ o parte importanta o constituie motivarea manifestarii de vointa a administratiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul trebuie motivat de o maniera explicita, succinta, clara si pertinenta pentru ca destinatarul sau destinatarii sa poata intelege rationamentele care au determinat emiterea sa.

Actului administrativ, odata adoptat de autoritatea competenta, i se aplica principiul intangibilitatii, ceea ce constituie un factor esential pentru securitatea juridica si stabilitatea situatiilor juridice in ordinea comunitara. Respectarea riguroasa si absoluta a acestui principiu permite obtinerea certitudinii ca, posterior adoptarii, actul nu poate fi modificat decat cu respectarea regulilor de competenta si procedura si ca, pe cale de consecinta, actul notificat sau publicat constituie o copie exacta a actului adoptat, reflectand fidel vointa autoritatii competente.

Actele administrative cu caracter normativ se semneaza de catre presedintele institutiei care le adopta, se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene si intra in vigoare la data prevazuta in textul lor sau, in absenta acesteia, in a douazecea zi de la publicare conform art. 1-39 din Constitutia Europeana. Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor si produc efecte de la data notificarii. Notificarea se considera realizata de la data la care actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost in masura sa ia cunostinta de el.

Actele administrative ale institutiilor europene beneficiaza de prezumtia de legalitate in absenta oricaror indicii de natura a pune in discutie aceasta legalitate. Prin Hotararea Algera din 12 iulie 1957, jurisprudenta europeana consacra principiul proportionalitatii efectelor nulitatii in dreptul administrativ, in raport cu finalitatea legii. Astfel, se arata ca "ilegalitatea partiala a unui act administrativ nu justifica retragerea actului in intregime, ci doar a partii care produce efecte care contravin legii, decat in cazul cand retragerea partii ilegale ar avea ca efect pierderea justificarii actului astfel emis".

Anularea prin hotarare de catre Curtea Europeana de Justitie a deciziei unei institutii pe motivul existentei unui viciu de procedura cu privire la modalitatea de adoptare a acesteia nu afecteaza actele preparatorii (operatiile administrative prealabile emiterii actului) realizate de alte institutii. Aceste acte pregatitoare pot fi utilizate la emiterea unui alt act administrativ.

Actelor administrative li se aplica prezumtia de validitate[11]. Toate subiectele de drept comunitar au obligatia de a recunoaste deplina eficacitate a actelor institutiilor comunitare, atata timp cat nevaliditatea lor nu a fost stabilita de Curtea Europeana de Justitie si de a respecta forta executorie a actelor, atata timp cat Curtea nu a decis amanarea executiei lor. Cu toate acestea un act administrativ lovit de vicii grave si evidente isi pierde prezumtia de validitate si este considerat ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ care nu fixeaza cu suficienta certitudine data exacta de la care este susceptibil sa produca efecte juridice (data de la care se considera incorporat in ordinea juridica comunitara), un act care datorita modificarilor succesive carora le-a facut obiectul si-a pierdut continutul obligatoriu al motivarii, un act care nu poate fi definit si controlat fara a ne lovi de ambiguitatea intinderii obligatiilor pe care le impune destinatarilor sai, un act care nu identifica cu certitudine care a fost autorul versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice si pot fi contestate in afara termenului de recurs administrativ sau jurisdictional. Administratia nu poate suspenda validitatea unui act emis decat printr-o manifestare scrisa a vointei sale, clara si neechivoca.

Retragerea unui act administrativ al unei institutii comunitare nu poate rezulta decat dintr-un act al aceleiasi institutii, care, fie desfiinteaza in mod expres o decizie anterioara, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat ca retragerea cu titlu retroactiv a unui act legal care confera drepturi subiective sau avantaje similare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului ilegal este permisa daca intervine in anumite conditii strict precizate de Curte: retragerea actului sa intervina intr-un termen rezonabil (un termen de doua luni sau mai mult de la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi ani trebuie considerat excesiv), respectarea principiului securitatii juridice si respectarea principiului increderii legitime a beneficiarului actului care a crezut in aparenta de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezuma ca exista formata increderea in aparenta de legalitate a actului in constiinta destinatarului este momentul notificarii actului si nu data adoptarii sau retragerii acestuia. Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organul competent sa il emita, cu exceptia cazului in care o reglementare expresa confera aceasta competenta unui alt organ.

Notiunea de act administrativ unilateral nu este inteleasa in acelasi mod in toate tarile membre UE. Astfel, in Franta, Spania, Portugalia, Italia etc. ea inglobeaza actele regulamentare ca acte individuale, pe cand in Germania, actele regulamentare nu sunt considerate acte administrative.

2.2.1.2.Contractele publice. Legislatia comunitara in acest domeniu are ca scop deschiderea spre concurenta a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate intreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene.

Contractul public este definit ca fiind un contract pecuniar incheiat intre contractor si autoritatea contractanta, care are ca scop executarea sau/si executarea si proiectarea lucrarilor sau executarea oricarei lucrari care se refera la necesitatile specificate de catre autoritatea contractanta. Autoritatile contractante pot fi: un stat membru, autoritatile locale sau regionale, institutii in care predomina dreptul public, asociatii formate din mai multe autoritati. O institutie guvernata de dreptul public este o institutie formata in scopul de a indeplini nevoile de interes general, fara a avea un caracter industrial sau comercial, avand un statut legal si fiind finantata majoritar de catre stat sau de catre autoritatile locale sau regionale sau de alte institutii guvernate de dreptul public sau subiecte al caror management este supervizat de aceste institutii.

2.2.1.3.Contractul de concesiune.Contractul de concesiune este considerat in general o specie a contractelor publice. La nivel national concesiunea nu este utilizata in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se intalneste prezinta abordari diferite. Astfel, in unele tari comunitare concesiunea este inteleasa ca un privilegiu oarecare, in altele ca un contract de ocupare domeniala sau ca un contract de delegare a unei activitati publice.

In dreptul comunitar, primele referiri la concesiuni le intalnim in Programele generale, adoptate de CEE, in 18 decembrie 1961, pentru suprimarea restrictiilor libertatii de stabilire/instalare si a liberei arestari a serviciilor. Prin acest act se interziceau "dispozitiile si practicile discriminatorii cu privire la straini, in special in scopul de a beneficia de concesiuni sau de autorizatii de concesionare emise de stat sau de alte persoane juridice de drept public"[12].

Concesiunea publica este definita ca fiind un contract public in care contractantului i se confera dreptul de a exploata lucrarea concomitent cu obligatia de plata. Concesiunea lucrarilor publice in dreptul comunitar este definita ca fiind "o tranzactie a lucrarilor publice de tip special, care necesita exploatarea unui produs construit de un antreprenor, care se remunereaza, fie

numai prin dreptul de exploatare a lucrarii astfel construite, fie, prin acest drept asociat unui pret".

Selectarea candidatilor trebuie sa se faca dupa criterii calitative care sa fie facute publice astfel incat sa se asigure toate garantiile pentru o competitie corecta. Anuntul concesiunii trebuie publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene. De asemenea, se instituie procedura informarii motivate a candidatilor eliminati ale caror cereri au fost descalificate. In absenta standardelor europene in domeniul tehnic se vor aplica specificatiile tehnice nationale in acord cu principiile generale europene si dezideratele comune ale membrilor.

In dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc, fie prin dreptul de exploatare a lucrarii, fie prin acest drept, asociat unui pret. Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile in dreptul comunitar pune accentul in mod deosebit pe respectarea in procedura de alegere a contractantului, a principiilor nediscriminarii, egalitatii de tratament, asigurarii transparentei, principiul proportionalitatii si incheierea contractului "intuitu personae". Un alt principiu consacrat este cel al recunoasterii mutuale, care consta in faptul ca statele membre trebuie sa accepte produsele si serviciile furnizate de catre operatorii economici in alte tari comunitare, daca produsele si serviciile se gasesc la standardele statului care le receptioneaza. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implica, in particular, ca statul membru in care serviciul este furnizat trebuie sa accepte specificatiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele si recunoasterile profesionale obtinute intr-un alt stat membru daca sunt echivalente cu cele din statul unde serviciul este furnizat[13].

In interpretarea Comisiei, legislatia UE nu interzice statelor membre sa incheie concesiuni dupa metode proprii, dar care trebuie sa fie compatibile cu dreptul Comunitar. La nivel national s-a pus de multe ori problema delimitarii frontierelor dintre logica pietei comune si regimul public intern al fiecarui stat sau, cu alte cuvinte, delimitarea frontierei dintre interesele comunitatii si interesele nationale. In jurisprudenta franceza s-a subliniat faptul ca nu orice concesiune intra in campul de referinta al Tratatului CEE, "fiind vorba de o operatiune ce priveste o activitate nationala la care ia parte, pe deasupra si o autoritate publica, regimul sau tine de dreptul intern. Nu va exista nici o interferenta cu dreptul comunitar, decat atunci cand concesiunea da nastere unor relatii susceptibile de a pune in cauza regulile Pietei comune", in special conditiile impuse pentru protectia mediului concurential in Uniune. In acelasi sens s-a pronuntat si Curtea Europeana de Justitie in Hotararea din 18 iunie 1991 privind concesiunea de drepturi exclusive in materie de radiodifuziune si televiziune: "dreptul comunitar nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natura neeconomica. Totusi, modalitatile de organizare si exercitiu a unui asemenea monopol nu trebuie sa creeze vreun prejudiciu dispozitiilor Tratatului in materie de libera circulatie a marfurilor si a serviciilor, ca si regulile concurentei"[14].

Conform Comisiei, potentialul concesionar poate fi, atat o persoana privata, cat si o persoana guvernata de dreptul public (stabiliment public). In sprijinul acestei interpretari se poate invoca principiul egalitatii de tratament a operatorilor publici si privati, in virtutea caruia, regulile comunitare se aplica in aceleasi conditii intreprinderilor publice si private.

Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene analizeaza legalitatea si calitatea managementului financiar (inclusiv oportunitatea angajarii unor cheltuieli) bazat pe fondurile UE, in legatura cu formalitatile prealabile, incheierea contractului si monitorizarea executarii acestuia. Curtea critica procedura subconcesionarii, considerand ca nu este in concordanta cu filosofia legala a contractelor publice si in plus, atrage costuri aditionale. Desi directivele nu interzic expres subcontractarea, se considera ca selectia facuta de autoritatea publica este "intuitu personae", in considerarea calitatilor personale ale autoritatii contractante. In general, imposibilitatea subcontractarii fara acordul expres al autoritatii subcontractante se observa ca un principiu de drept public in tarile europene.

2.2.1.4.Achizitiile publice. La nivelul tarilor membre, tehnica contractuala este utilizata ca mod de actiune administrativa, in diferite variante. In unele state precum Franta, Italia, Spania, Portugalia, notiunea de contract administrativ permite administratiei sa-si conserve prerogative de putere publica. In aceste state administratia si-a creat propriile jurisdictii administrative, scapand de sub tutela curtilor ordinare. Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Franta care prin jurisprudenta sa de la sfarsitul sec XIX (avizul Consiliului de Stat din 18 martie 1888, hotararea Therond din 4 martie 1910) a subliniat caracterul exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele contracte incheiate de administratie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte "sui generis" in care elementul contractual era dublat si chiar dominat de elementul de putere publica.

Pe ansamblu se poate observa ca, cu toate ca dezvoltarea procedeului contractual apare inegala de la o tara la alta, asistam astazi la o expansiune continua a tehnicii contractuale, chiar si intre persoanele juridice de drept public. Aceasta in contextul general in care se vorbeste despre trecerea de la "Old Public Administration" (bazat pe un model clasic) la "New Public Management", ca factor de convergenta intre administratiile europene, bazat pe externalizarea activitatilor cu caracter comercial prin contracte administrative sau de drept comercial[15].

2.2.2. Reglementari privind mijloacele de personal: functia publica din institutiile comunitare

Statutul functionarilor comunitari se aplica doar in institutiile comunitare. Statutul functionarilor comunitatilor europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA si CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat in J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori pana in prezent. Anterior fiecare comunitate avea un statut propriu.

Acest Statut este format din patru parti. Prima parte este consacrata Statutului functionarilor comunitari si are un numar de unsprezece anexe. Se prevad aici: drepturile si obligatiile functionarilor, elementele carierei functionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalitatile de incetare a functiei), conditiile de munca ale functionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar si avantajele sociale ale functionarului (remuneratia, rambursarea cheltuielilor, securitatea sociala, pensiile, recuperarea sumelor incasate pe nedrept, subrogarea Comunitatilor), regimul disciplinar si caile de recurs. A doua parte este consacrata regimului aplicabil altor categorii de agenti europeni. A treia parte cuprinde alte reglementari aplicabile functionarilor si agentilor Comunitatilor Europene si a patra cuprinde reglementari luate de comun acord de institutiile Comunitatilor Europene si aplicabile functionarilor si altor agenti comunitari.

Interventia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul ca a plasat functia publica comunitara in categoria functiilor publice asa-zis inchise, functionarul public avand astfel o situatie legala si reglementara bazata pe premisele permanentei functiei si existentei unei ierarhii administrative. Se consacra astfel sistemul de "cariera" in functia publica europeana. La nivel national, trebuie observat ca notiunea de "cariera" prevaleaza in diverse state europene (Franta, Spania, Germania, Italia etc.)[16]. Ea comporta ideea ca functionarul public, aflat in serviciul statului sau al unei colectivitati locale, se gaseste intr-o situatie statutara (legala si impersonala), care ii asigura sanse rezonabile de promovare de-a lungul vietii sale profesionale si garantii suficiente privind securitatea activitatii sale. Astfel, avansarile se fac dupa anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) si sanctiunile disciplinare sunt reglementate cu rigoare. Din contra, in alte tari (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc), notiunea de activitate o domina pe aceea de cariera organizata (sistemul de tip "post"). Astfel, agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de munca determinat si nu pentru a ramane in sanul unei ierarhii de-a lungul careia ar urma sa urce. De altfel, unele state nici nu retin conceptia de "functie publica", ci o prefera pe aceea de "civil service" sau "civil servant" (Marea Britanie).

2.2.2.1.Organizarea functiei publice comunitare. Functionarul comunitar este persoana care a fost numita intr-un post permanent al unei institutii a Comunitatilor, printr-un act scris de catre autoritatea investita cu competenta de numire.

Se prevede astfel ca "functiile pe care le releva statutul sunt clasate, din punct de vedere al naturii si al nivelului functiilor carora le corespund in patru categorii"[17]. Astfel, functionarii europeni sunt impartiti in patru categorii. Prima categorie comporta opt grade grupate in functii desfasurate pe doua gradatii, cuprinzand functii de directie, de conceptie si de studiu. Pentru ocuparea acestor functii se cer cunostinte de nivel universitar si/sau o experienta profesionala de nivel echivalent. Functionarii din aceasta categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregatirea proiectelor actelor juridice si a raporturilor si aplicarea legislatiei comunitare. Functiile de directie sunt asigurate de: directori generali, directori, sefi de divizie.

Categoria a-II-a cuprinde cinci grade regrupate in functii desfasurate pe doua gradatii si corespund functiilor de aplicare si incadrare care necesita cunostinte de nivel de invatamant secundar sau experienta profesionala de nivel echivalent. Aceasta categorie ii cuprinde pe cei care primesc si analizeaza informatiile necesare, fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea si a face sa fie respectata legislatia.

Categoria a-III-a cuprinde tot cinci grade, regrupate in functii desfasurate pe doua gradatii. Cuprinde functiile de executie care necesita cunostinte de invatamant de nivel mediu sau o experienta profesionala de nivel echivalent. Aici se regasesc cei care indeplinesc misiuni de secretariat si arhiva.

Categoria a-IV-a cuprinde doar patru grade regrupate in functii desfasurate pe doua gradatii si ii corespund functiile de serviciu care necesita cunostinte de nivel de invatamant primar, eventual completate de cunostinte tehnice.

Statutul consacra norma de principiu potrivit careia "functionarii apartinand aceleiasi categorii sunt supusi conditiilor identice de recrutare si de derulare a carierei". Recrutarea si promovarea functionarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite exceptii, in cazurile expres si limitativ prevazute de Statut. Astfel, se prevede ca "o alta procedura de recrutare decat prin concurs poate fi adaptata de catre autoritatea investita cu putere de numire pentru recrutarea functionarilor pentru gradele Al si A2 (directori generali, directori), precum si, in cazuri exceptionale, pentru posturi care necesita calificari speciale"[18]. Pe langa aceste lucruri trebuie remarcat faptul ca vechimea atrage in mod automat avansarea in functie. Astfel, este prevazut principiul potrivit caruia functionarul care a implinit doi ani de vechime intr-un esalon apartinand gradului sau este in mod automat avansat in esalonul urmator acestui grad (Art. 44 din Statut).

2.2.2.2.Principiile functiei publice comunitare. Drepturile si indatoririle functionarului public european sunt guvernate de urmatoarele principii: necesitatea realizarii unei independente absolute a functionarului public fata de orice guvern, autoritate, organizatie sau persoana exterioara institutiei sale[19]; necesitatea de a asigura independenta fata de statele membre ai caror nationali sunt; functionarul trebuie sa-si realizeze atributiile si sa-si regleze conduita exclusiv in vederea realizarii intereselor Comunitatilor; privilegiile si imunitatile sunt conferite functionarilor exclusiv in interesul Comunitatilor (Art. 23, 24 din Statut); functionarii se gasesc in permanenta la dispozitia institutiei (fara ca in acest mod sa poata depasi durata maxima de 42 de ore de serviciu/saptamana); functionarii sunt antrenati in pregatirea reglementarilor carora li se supun si in punerea lor in practica.

Aceste principii se regasesc de cele mai multe ori transpuse si la nivelul functiilor publice nationale, tendinta fiind evidenta catre independenta si profesionalizarea celor antrenati in pregatirea, adoptarea si executarea deciziilor administrative.

3.CONVERGENTE ADMINISTRATIVE IN UNIUNEA EUROPEANA

Convergenta implica reducerea variantelor si diferentelor intre sistemele administrative, urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administratii europene. Convergenta nu este propusa ca o problema de putere si impunere a unui model particular.

Un model european de administratie publica este la ora actuala in stadiul de ideal. Nu exista o administratie tip la care sa ne putem referi ca etalon[20]. Fortele care conduc spre convergenta intre administratiile nationale din Uniune sunt: spatiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergenta structurilor administrative comune; o structura legala comuna dezvoltata de Curtea de Justitie; permanenta interactiune dintre birocratii si politicieni; o doctrina clara in majoritatea tarilor europene in favoarea unei actiuni publice de o calitate mai buna, ca si in favoarea reformei administrative. Cu toate acestea, o "administratie publica europeana" nu exista, desi se manifesta un curent unic in favoarea integrarii, exista numeroase diferente de drept, proceduri administrative si politici bugetare si fiscale. Politicile sociale si de guvernare variaza considerabil, iar asteptarile cetatenilor nu sunt standardizate.

Exista un numar limitat de studii sistematice despre "convergenta administrativa europeana". Conceptul este gasit mai ales in studiile de drept public si in rapoartele legate de contextul largirii Uniunii. Se observa insa ca nu exista un consens in doctrina cu privire la existenta convergentei vis-a-vis de un model european comun. Din documentele ce privesc contextul largirii UE rezulta insa ca fortele de conducere spre convergenta au castigat in ultimul timp viteza si putere. Din ce in ce mai mult diversitatea punctelor de vedere e plasata sub standarde administrative europene. Desi nu exista un acquis comunitar care sa reglementeze "administratia publica europeana" (Tratatele nu prescriu un model administrativ european), a aparut un acquis neformalizat. Astfel, statele membre, in ciuda faptului ca au diferite traditii legale si diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrina si impartasesc aceleasi principii de drept administrativ si standarde de buna practica, precum si nevoia de implementare unitara si eficienta a dreptului UE. Un exemplu in acest sens este institutia Mediatorului european care, prin reteaua de colaborare cu mediatorii nationali a creat un curent in administratia europeana privind deschiderea si transparenta administrativa, dezvoltarea unei bune administratii si respectarea drepturilor omului[21].

3.1.Factorii care pot avea un rol in convergenta administrativa europeana

3.1.1.Tratatele CE si legislatia secundara de implementare a lor

Tratatele CE si legislatia secundara de implementare a lor sunt parte componenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si curtile judecatoresti nationale sunt obligate sa aplice aceste Tratate, precum si legislatia secundara aferenta, in aceeasi masura in care aplica legile proprii. Astfel, desi fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obtinere a rezultatelor prevazute de Tratate si de legislatia secundara a UE, in cadrul Uniunii s-au dezvoltat intelesuri si principii comune administrative. Situatia este mai putin vizibila in cazul aranjamentelor administrative si organizationale si al structurilor, deoarece exista o mare diversitate intre formele si gradele de descentralizare ale statelor membre. Cu toate acestea activitatea legislativa a institutiilor europene este o sursa majora de autonomie administrativa europeana comuna pentru statele membre, pentru curtile lor judecatoresti si pentru cetateni. Legislatia administrativa a Uniunii Europene are un pronuntat caracter sectorial, fiind grupata pe un numar de domenii: libera concurenta in cadrul pietei interne, telecomunicatii, mediu, agricultura, politica industriala, stiinta si cercetare, control vamal etc. Acest important drept administrativ constituie "acquis-ul comunitar" al carui nivel de compatibilitate cu normele corespunzatoare din tarile candidate este impus de Comisia Europeana in cadrul procesului de negociere pentru aderare[22].

3.1.2. Contactul constant dintre oficialii statelor membre

O alta sursa de apropiere administrativa este contactul constant dintre oficialii statelor membre si dintre acestia si cei ai Comunitatii Europene. Relatiile interguvernamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel national si la un schimb benefic de initiative pozitive pentru a obtine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativa este un concept stipulat si promovat de Tratatul de la Maastricht. Cooperarea si schimbul de informatii creeaza presiuni formale pentru atingerea standardelor comune si pentru a se asigura obtinerea rezultatelor vizate de Tratatele si legislatia secundara a Comisiei Europene. Relatiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la implementarea unui model comun pentru comportamentul functionarilor publici din Uniune. Acest efect este posibil mai ales datorita faptului ca oficialii implicati sunt capabili sa dezvolte o cariera profesionala stabila in cadrul serviciilor lor publice. Pe de alta parte Uniunea poate sprijini eforturile desfasurate de statele membre pentru ameliorarea capacitatii lor administrative in punerea in aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales in facilitarea schimbului de informatii, de functionari, precum si in sustinerea programelor de formare (art. III-185 din Constitutie). Consiliul European a recomandat statelor membre si Comisiei sa dezvolte cooperarea administrativa in vederea punerii in aplicare a legislatiei comunitare in plan intern.

3.1.3.Curtea Europeana de Justitie

Curtea Europeana de Justitie are cel mai important rol in formarea principiilor administrative comune in Uniunea Europeana, in timp ce legislatia secundara are mai degraba o influenta sectoriala. Hotararile Curtii Europene de Justitie duc la reflectarea si dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar daca sunt stabilite pornind de la cazuri particulare. In fapt, jurisprudenta Curtii Europene de Justitie este sursa principala pentru dreptul administrativ non-sectorial din Uniunea Europeana. Curtea defineste principii administrative proprii sau aplica principii create si definite de catre Curtile Administrative Nationale ale statelor membre. Prin stocarea acestora din urma se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre si locuitorilor acestora, in cadrul legislativ al Comunitatii Europene.

Apare un fenomen de intrepatrundere a legislatiei Comunitatii Europene in sistemele nationale. Acest fenomen consta in faptul ca ar fi foarte dificil de utilizat, in cadrul unui anumit stat, standarde si practici de aplicare diferite pentru legislatia nationala si legislatia Comunitatii europene. In mod progresiv, institutiile nationale au aplicat aceleasi standarde si au utilizat aceleasi practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unui drept al administratiei publice comun, dezvoltat in statele membre ale UE. Acest gen de "contaminare" a legislatiei nationale de catre principiile de drept ale Comunitatii Europene contribuie de asemenea la stabilirea unui Spatiu Administrativ European.

Drumul catre europenizarea administratiilor nationale este reflectat si de programele academice. Exista o dimensiune europeana cu privire la studiul administratiei publice, regasita la nivelul curriculei universitare. Astfel, se regasesc in majoritatea curriculelor din tarile membre cursuri de integrare europeana si de drept administrativ comparat. In toate aceste tari Administratia publica integreaza discipline ca stiinte politice, drept, economie, sociologie. Predomina insa abordarea legala a administratiei publice .

Se poate ajunge la convergenta pe doua cai: fie prin atractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune invatarea si imitarea voluntara a modelului superior, care este perceput ca functional, util si legitim. Impunerea semnifica convergenta bazata pe utilizarea autoritatii sau a puterii. Impunerea a jucat un rol major in convergenta europeana pana dupa cel de Al Doilea Razboi Mondial. Crearea Uniunii Europene actuale se bazeaza in mare masura pe atractivitate. Statele membre UE urmaresc intre ele politicile aplicate pentru a se inspira in domeniul administratiei publice, fiind vorba in acest caz de o imitare a modelului viabil. Practic administratiile europene s-au studiat si s-au copiat timp de secole unele pe altele in problemele administrative si si-au impartasit importante caracteristici. La nivel european se face o distinctie intre imitare (aproximare) si armonizare. Politica UE nu impune imitarea unui model (ca obligatie de rezultat), caci Uniunea nu urmareste o stergere a diferentelor culturale si a traditiilor, ci doar o "unitate in diversitate". Politica UE impune armonizarea, remarcand in acelasi timp ca pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem administrativ si institutii identice in toata Uniunea. Acquis-ul UE nu creeaza institutii la nivel national, ci doar impune un anumit mod de gandire despre un lucru. Modul de punere in practica a acestei conceptii este la latitudinea statelor care sunt libere sa-si creeze ce institutii doresc in acest sens. De aceea nu vom gasi niciodata in statele membre o identitate perfecta institutionala si functionala. In general aranjamentele UE sunt compatibile cu mentinerea unor structuri institutionale si a unor practici nationale.

In UE nu exista suportul pentru a impune o solutie unitara care sa mearga spre o singura forma de administratie. Actorii interni si diversitatea structurala interna persista in ciuda intenselor interactiunii intre administratii si competitiei intre modelele nationale. Cu toate acestea se poate vorbi despre o tendinta de apropiere institutionala si decizionala reflectata in cateva concepte si anume: traditia autonomiei locale, multipilicarea structurilor de decizie si coordonare, aparitia unor autoritati administrative independente si nivelul de convergenta al sistemelor administrative.

3.1.4.Traditia autonomiei locale

Unul din factorii comuni importanti ai evolutiei institutiilor administrative contemporane il reprezinta relansarea autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat si de principiul subsidiaritatii, de traditie germana, dar preluat de legislatia primara europeana, mai intai prin Actul Unic European din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit astfel ca "in domeniile care nu tin de competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat si numai in masura in care obiectivele actiunii avute in vedere nu pot fi realizate de o maniera satisfacatoare de catre statele membre si pot deci, in functie de dimensiunile si de efectele actiunii avute in vedere, sa fie mai bine realizate la nivel comunitar. Comunitatea nu excede ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatului de la Maastricht" (art. 3B). Acest principiu este transpus inca dinainte de aparitia Uniunii, in mod traditional si la nivel national in raporturile dintre administratia centrala si cea locala. Astfel, in Germania Federala, federalismul este consacrat in 1947, in Italia regionalismul e introdus prin Constitutia din 1948, iar in Spania prin Constitutia din 1978. In Franta reformele din 1982-1983 creeaza regiunile. Acelasi lucru se intampla in Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia. Intr-un mod general, se poate spune ca in cvasi-totalitatea statelor europene, democratia locala constituie un fel de corolar al democratiei politice. Preferintele statelor membre UE pentru autonomia administrativa trebuie sa fie in consens cu implementarea efectiva si uniforma a acquis-ului comunitar[24].

3.1.5.Multiplicarea structurilor de decizie si coordonare

Se observa in tarile Uniunii o crestere a complexitatii problemelor administrative in anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatica, biotehnica). De asemenea, are loc o segmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, in functie de specializarile tehnice sau de consideratiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritatile de coordonare pe orizontala pentru a mentine coerenta politicilor nationale. Insa, desi detinatorii puterii executive sunt peste tot liberi sa-si stabileasca structurile de conducere in cadrul democratic, functia ministerelor este peste tot aceeasi: de a programa activitatile care le sunt incredintate, de a pregati proiectele de decizii pe care Guvernul trebuie sa le prezinte Parlamentului, de a asigura legatura cu organele executive ale administratiei locale .

3.1.6.Aparitia unor autoritati administrative independente

Aparitia unor autoritati administrative independente fata de Guvern in diverse domenii. Astfel, in domeniul drepturilor si libertatilor esentiale ale cetatenilor exista autoritati care il protejeaza pe cetatean in raport cu actiunea administratiei, in scopul asigurarii unei bune administratii. De asemenea, apar activitati administrative noi care cer interventii mai suple si mai putin formalizate. Se considera insa ca o crestere a agentiilor europene autonome este combinata cu o nedorita putere discretionara, prin diseminarea fortelor administrative si pierderea coordonarii si a coerentei actului administrativ. Dar realitatea acestor autoritati autonome sugereaza ca ideea unui singur segment care sa controleze administratia este mai putin plauzibila.

In prezent se vorbeste tot mai des despre nivelul de convergenta al sistemelor administrative, mai ales in legatura cu integrarea unor noi state in Uniune. Se porneste de la ideea ca un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate, atat in legislatie, cat si in comportamentul zilnic al autoritatilor publice si al functionarilor publici. In acest sens, aceste principii administrative generale servesc ca standarde de masurare a increderii in administratia publica, a gradului de responsabilitate al functionarilor publici si al autoritatilor publice, a efectului si viabilitatii procedurilor utilizate in procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea etc.

Nivelul pana la care diferite tari impartasesc si aplica aceste principii este relevant si pentru stabilirea compatibilitatilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca preconditii pentru o mai buna integrare, pe de o parte si pe de alta parte, ca masuratori ale capacitatii structurilor institutionale ale administratiei publice dintr-o tara, de a implementa acquis-ul comunitar.

Concluzia care se impune este urmatoarea: gradul ridicat de influenta al principiilor administrative europene asupra legislatiilor nationale si prezenta acestor principii in comportamentul real al actorilor publici (adica nivelul de implementare a acquis-ului comunitar neformalizat) sunt reprezentative si sunt corelate cu capacitatea tarii respective de a adopta si implementa "acquis-ul comunitar" formalizat, legal. Se observa astfel ca este necesar sa se acorde o atentie mai mare actiunilor serviciilor publice nationale, deoarece acestea sunt instrumentele care asigura sau impiedica transferul acestor principii legale administrative in actiunile publice si in procesul decizional.

Pentru ca tarile candidate la aderare sa atinga standardele cerute de Uniunea Europeana este absolut necesara reformarea dreptului administrativ material si procedural si a comportamentului serviciilor publice in vederea respectarii principiilor administrative care se refera la incredere, predictibilitate, responsabilitate, transpa­renta si eficienta. In plus, integrarea in Uniunea Europeana este un proces de evolutie. Aceasta inseamna ca o tara candidata trebuie sa demonstreze un nivel de progres suficient pentru a exista o comparatie satisfacatoare cu nivelul mediu al statelor membre ale Uniunii Europene. Nu e suficient pentru tarile candidate sa atinga nivelul mediu actual al administratiei publice existente acum in statele membre ale Uniunii Europene. Este necesar ca ele sa atinga nivelul mediu viitor al statelor membre de la momentul aderarii. Cu alte cuvinte, o tara candidata trebuie sa fie capabila sa depaseasca diferenta intre nivelul actual al administratiei publice si nivelul mediu viitor al statelor membre cand va fi efectiv membru al Uniunii Europene. Legislatia U.E. este un promotor al modernizarii legislatiilor nationale. Rolul Uniunii Europene este de a actiona ca un mijloc de inspiratie si de incredere, lucrand ca un factor de accelerare a schimbarilor in statele membre[26].

La baza oricarui inceput de drum sta un sistem de valori. Spatiul Administrativ European se afla astazi la rascrucea cristalizarilor drumului sau. Se pune intrebarea de a descoperi care sunt valorile care ne permit sa vorbim astazi despre apartenenta unui stat la Spatiul European. Pentru a vorbi de o apartenenta la Spatiul European trebuie sa distingem: apartenenta geografica la Europa - plasarea intre Atlantic si Urali, care sunt limitele geografice consacrate ale continentului; apartenenta istorica la Europa - participarea la miscarile care au dat formele institutionale si culturale ale continentului, de la crearea polisurilor, trecand prin contactul cu traditia iudeo-crestina, revolutiile moderne in cunoastere, economie si drept, la apararea fundamentelor societatii libere; apartenenta institutionala la Europa - intruchiparea organizarilor si legislatiei caracteristice societatii deschise; apartenenta culturala - cultivarea unei atitudini in cunoastere si in viata practica caracterizata de incredere in analiza factuala, failibilism si cultivarea spiritului critic. De asemenea, in perspectiva procesului de unificare europeana, inceput dupa razboi, apartenenta geografica si apartenenta istorica nu decid apartenenta europeana care este acum in discutie. Geografia si istoria sunt conditii indispensabile, dar, unificarea europeana, fiind un proces in prima linie institutional si cultural, apartenenta europeana se judeca considerand institutiile si cultura. Situarea in geografia si istoria europeana nu genereaza automat o europenitate culturala, dupa cum o europenitate culturala poate fi gasita si in tari care nu apartin geografic si istoric in sens strict, Europei .

Cultura europeana contine o cultura a administrarii eficiente, sprijinita pe o cultura a dreptului, caracterizata de personalism, legalism si formalism. In cadrul culturii europene individul este subiect, referinta si scop al reglementarilor juridice. Civilizatia europeana reprezinta in fond concretizarile materiale ale culturii europene. Articularea ideii de Europa s-a constituit ca teritoriu continental dinspre latura timpului si nu dinspre latura geografiei. "Europa este starea de spirit care s-a constituit prin mobilizarea tehnicilor de proiectare temporala. Recunosti veritabilul spirit european dupa capacitatea intreprinderii umane de a se potrivi timpului, dupa talentul de a crea in timp si de a supune timpul, prin virtutea de a intretine ceea ce a fost construit, prin talentul de a face ca lucrurile sa dureze in timp. Europa incepe acolo unde tehnica de a mobiliza timpul este folosita pentru a stapani spatiul"[27]. Se vorbeste despre o "constiinta europeana", care devine operationala o data ce interesul despre realitatile europene intra in preocuparile cotidiene ale maselor depasind astfel planul filosofic si al optiunilor politice.