Delimitarea competentelor intre Uniune si statele membre

Delimitarea competentelor intre Uniune si statele membre

1. Aspecte introductive.

Stabilirea competentelor in cadrul Comunitatilor Europene si a Uniunii Europene apare ca o problema deosebit de complexa, motivele fiind bazate atat pe caracterul eterogen al comunitatilor cat si pe repartitia competentelor intre comunitati si state. Aceste competente nu sunt reglementate de tratate in mod general, ci in functie de obiectul de activitate al comunitatilor. Din aceasta cauza jurisprudenta a trebuit sa intervina in numeroase cazuri si sa rezolve neintelegerile aparute, statuand totodata si o practica prin care se pot gasi solutii altor situatii asemanatoare.

In vederea stabilirii competentelor Comunitatilor europene si a Competentelor statelor membre trebuie sa se porneasca de la elementele de baza ale constructiei comunitare. Un prim element care trebuie avut in vedere este faptul ca aceste trei Comunitati constituie organizatii internationale specializate instituite prin tratate. Din aceasta realitate rezulta principiul conform caruia ele au competentele care le sunt oferite de catre tratatele constitutive. In al doilea rand, trebuie sa se tina seama de faptul ca statele membre ale Comunitatilor continua sa-si pastreze o serie de domenii in care au competente. Aceasta situatie duce la necesitatea delimitarii domeniilor de competenta ale acestor entitati, determinarea raporturilor dintre ele si stabilirea modalitatilor de solutionare a diferendelor care pot aparea ca urmare a activitatilor desfasurate de catre organele acestora.

Potrivit Articolului 5 (ex-articolul 5 TCE) din Tratatul Uniunii Europene (versiunea consolidata dupa adoptarea Tratatului de la Lisabona):

Delimitarea competentelor Uniunii este guvernata de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competente este reglementata de principiile subsidiaritatii si proportionalitatii.

In temeiul principiului atribuirii, Uniunea actioneaza numai in limitele competentelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competenta care nu este atribuita Uniunii prin tratate aparține statelor membre.

In temeiul principiului subsidiaritatii, in domeniile care nu sunt de competenta sa exclusiva, Uniunea intervine numai daca si in masura in care obiectivele actiunii preconizate nu pot fi realizate in mod satisfacator de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional si local, dar datorita dimensiunilor si efectelor actiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.

Institutiile Uniunii aplica principiul subsidiaritatii in conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii. Parlamentele nationale asigura respectarea principiului subsidiaritații, in conformitate cu procedura prevazuta in respectivul protocol.

In temeiul principiului proportionalitatii, actiunea Uniunii, in continut si forma, nu depaseste ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.

Institutiile Uniunii aplica principiul proportionalitatii in conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii."

In plus, conform articolului 7 TFUE: "Uniunea asigura coerenta intre diferitele sale politici si actiuni, tinand seama de ansamblul obiectivelor Uniunii si respectand principiul de atribuire a competentelor".

B. Delimitarea competentelor Uniunii -  Principiul atribuirii

Functionarea Uniunii si a Comunitatilor Europene presupune stabilirea si transferul de competente de la statele membre la institutiile si organele comunitare, indeosebi in domeniile si sectoarele vizate de integrarea comunitara.

Nefiind o federatie, Uniunea Europeana nu cunoaste sistemul clasic al statelor federale de atribuire a competentelor, unde sunt clar delimitate atributiile ce apartin institutiilor federale si cele ale statelor membre.

La nivelul Uniunii Europene (mai ales in domeniul legiferarii), se disting trei categorii de competente:

- competente rezervate statelor membre, pe care acestea le exercita individual si fara ingradiri, competente neatribuite Uniunii;

- competente concurente, in cadrul carora statele membre isi pastreaza dreptul de legiferare in masura in care institutiile comunitare nu au intervenit in domeniile respective. Exercitarea competentelor concurente se realizeaza cu respectarea principiului preemptiunii comunitare in sensul ca, odata ce intervine autoritatea comunitara, competenta statala este exclusa;

- competente exclusive, ce apartin numai Comunitatii Europene, cu excluderea oricarei interventii a statelor membre. Tratatele referitoare la Comunitati si la Uniune nu stabilesc in mod categoric si limitativ aceste competente, insa Curtea de Justitie a stabilit ca Uniune Europeana dispune de competente exclusive in doua domenii: politica comerciala comuna (art.113 din Tratatul CEE) si conservarea resurselor biologice ale marii (art. 102 din Actul de aderare din 1972).

O problema care s-a ridicat a fost aceea daca Uniunea dispune doar de acele competente atribuite in mod explicit prin Tratat, sau poate sa-si extinda aria de actiune si la alte domenii ce nu i-au fost rezervate de la inceput. Cum Tratatul nu contine o lista a competentelor acesteia si nu ofera o teorie completa a acestor competente, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene este cea care a dat raspunsul la aceasta problema, consacrand in jurisprudenta sa teoria "puterilor implicite" (cu aplicabilitate mai ales in domeniul relatiilor externe), potrivit careia Comunitatea dispune de competentele necesare realizarii obiectivelor rezultate din competentele expres prevazute in Tratat. Ca atare, competentele comunitare pot fi ajustate pentru a se realiza obiectivele mentionate explicit.

Din acest principiu - in temeiul caruia Uniunea nu poate actiona decat in limita competentelor ce ii sunt atribuite - decurge un alt principiu, potrivit caruia competenta reziduala care nu este atribuita Uniunii revine statelor membre.

In conformitate cu articolul 4 TUE, orice competenta care nu este atribuita Uniunii prin tratate aparține statelor membre, iar potrivit art. 5 delimitarea competentelor Uniunii este guvernata de principiul atribuirii.

Concluzia care se poate desprinde din examinarea noului articol 5 TUE coroborata cu renuntarea la principiul suprematiei dreptului comunitar (suprematie care era, de altfel, proclamata de Tratatul Constitutional) ar fi aceea ca Uniunea isi indeplineste obiectivele numai in temeiul vointei statelor membre care decid sa ii transfere competente in acest scop. In realitate, aplicarea principiului atribuirii de competente este atenuata de celelalte dispozitii ale tratatelor, astfel cum au fost modificate prin Tratatul de la Lisabona, care mentine intact principiul suprematiei dreptului Uniunii consacrat de Curtea de la Luxemburg, la randul sau limitat de principiile subsidiaritatii si proportionalitatii. Faptul ca acest principiu nu a fost inclus in Tratatul de la Lisabona si se regaseste doar in Declaratia nr. 17 nu va afecta existenta acestuia sau jurisprudenta Curtii de Justitie.

Tratatul de la Lisabona clarifica si reglementeaza categoriile si domeniile de competente ale Uniunii Europene prin introducerea unui nou Titlu I (articolele 2- 6) in TFUE.

Astfel, articolul 2 stipuleaza ca:

"1) In cazul in care Tratatele atribuie Uniunii competenta exclusiva intr-un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera si adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putand face acest lucru numai in cazul in care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea in aplicare a actelor Uniunii.

2) In cazul in care Tratatele atribuie Uniunii o competenta partajata cu statele membre intr-un domeniu determinat, Uniunea si statele membre pot legifera si adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic in acest domeniu. Statele membre isi exercita competenta in masura in care Uniunea nu si-a exercitat competenta.

3) Statele membre isi coordoneaza politicile economice si de ocupare a fortei de munca in conformitate cu conditiile prevazute in prezentul Tratat, pentru definirea carora Uniunea dispune de competenta.

4) Uniunea dispune de competenta pentru definirea si punerea in aplicare a unei politici externe si de securitate comune, inclusiv pentru definirea progresiva a unei politici de aparare comune

5) In anumite domenii si in conditiile prevazute de Tratate, Uniunea dispune de competenta de a intreprinde actiuni de sprijinire, coordonare sau completare a actiunii statelor membre, fara a inlocui insa prin aceasta competenta lor in aceste domenii"

Articolul 3 enumera ariile de competenta exclusiva: "Uniunea dispune de competenta exclusiva in urmatoarele domenii: uniunea vamala; stabilirea normelor privind concurenta necesara functionarii pietei interne; politica monetara pentru statele membre a caror moneda este euro; conservarea resurselor biologice ale marii in cadrul politicii comune privind pescuitul; politica comerciala comuna", in timp ce articolul 4 fixeaza competentele mixte:

1) "Uniunea dispune de competenta partajata cu statele membre in cazul in care Tratatele ii atribuie o competenta care nu se refera la domeniile prevazute la articolele 3 si 6.

Competentele partajate intre Uniune si statele membre se aplica in urmatoarele domenii principale: piata interna; politica sociala; pentru aspectele definite in prezentul Tratat; coeziunea economica, sociala si teritoriala; agricultura si pescuitul, cu exceptia conservarii resurselor biologice ale marii; mediul; protectia consumatorului; transporturile; retelele transeuropene; energia; spatiul de libertate, securitate si justitie; obiectivele comune de securitate in materie de sanatate publica, pentru aspectele definite in prezentul Tratat.

3) In domeniile cercetarii, dezvoltarii tehnologice si spatiului, Uniunea dispune de competenta pentru a desfasura actiuni, fara sa poata avea ca efect impiedicarea statelor membre de a-si exercita propria competenta.

4) In domeniile cooperarii pentru dezvoltare si al ajutorului umanitar, Uniunea dispune de competenta pentru a intreprinde actiuni si pentru a duce o politica comuna, fara impiedicarea statelor membre de a-si exercita propria competenta".

Articolul 5 stabileste ca "Statele membre isi coordoneaza politicile economice in cadrul Uniunii. In acest scop, Consiliul adopta masuri si, in special, orientarile generale ale acestor politici Uniunea ia masuri pentru a asigura coordonarea politicilor de ocupare a fortei de munca Uniunea poate adopta initiative pentru a asigura coordonarea politicilor sociale ale statelor membre".

In baza art. 6, Uniunea dispune de competenta pentru a desfasura actiuni de sprijinire, de coordonare sau completare a actiunilor statelor membre. Domeniile acestor actiuni sunt, prin finalitatea lor europeana: protectia si imbunatatirea sanatatii umane; industria; cultura; turismul; educatia, formarea profesionala, tineretul si sportul; protectia civila; cooperarea administrativa".

C. Exercitarea competentelor Uniunii - principiiile subsidiaritatii si proportionalitatii

Principiul subsidiaritatii - Este un corolar al principiului atribuirii de competente, ce se aplica numai domeniilor ce nu tin de competenta exclusiva a Uniunii si in virtutea caruia Uniune Europeana nu va interveni in aceste domenii decat in masura in care obiectivele actiunii avute in vedere nu pot fi realizate, datorita dimensiunilor sau efectelor proiectate, de o maniera satisfacatoare de catre statele membre, insa pot fi realizate mai bine la nivel comunitar.

Regula deci, in aceste domenii, o constituie competenta de principiu a statelor membre, exercitarea competentelor de catre Uniune constituind exceptia.

Conceptul de subsidiaritate isi are originea in doctrina catolicismului european clasic, avand rolul de a ameliora si echilibra relatiile dintre diferitele grupuri sociale, si afirma principiul potrivit caruia colectivitatile mari nu trebuie sa intervina la nivelul colectivitatilor mici decat in probleme ce pot fi solutionate mai bine la nivelul colectivitatii superioare. El a fost preluat, de o maniera implicita, in Tratatele institutive ale Comunitatilor Europene, fiind apoi mentionat explicit in Tratatul de la Maastricht si apoi dezvoltat prin Tratatul de la Amsterdam, care contine si un Protocol cu privire la aplicarea acestuia. Potrivit acestui Protocol, principiul subsidiaritatii da orientare in privinta modului in care competentele Comunitatii trebuie exercitate la nivel comunitar, fiecare institutie comunitara avand obligatia sa vegheze la respectarea principiului subsidiaritatii.

Aplicarea acestui principiu trebuie sa se faca prin raportari la obiectivele Uniunii, el permitand largirea competentelor acesteia, atunci cand imprejurarile o cer, dar si restrangerea acestor competente cand ele nu se justifica.

Interpretarea principiului subsidiaritatii si garantarea respectarii lui revin Curtii de Justitie. Prin aplicarea lui se urmareste respectarea identitatii nationale a statelor membre, prezervarea competentelor nationale, precum si apropierea de cetateni a procesului decizional.

Potrivit noului articol 5 alin. (3) TUE in temeiul principiului subsidiaritatii, in domeniile care nu sunt de competenta sa exclusiva, Uniunea intervine numai daca si in masura in care obiectivele actiunii preconizate nu pot fi realizate in mod satisfacator de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional si local, dar datorita dimensiunilor si efectelor actiunii preconizate pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.

Principiul proportionalitatii.

Consacrarea juridica si continutul principiului proportionalitatii la nivel comunitar  s-a realizat prin Art. 5 (3) din Tratatul Comunitati Europene, care prevedea:

,,Actiunea Comunitati nu depaseste ceea ce este necesar in vederea atingeri obiectivelor prezentului Tratat". Inainte de a fi incorporat in legislatia comunitara principiul proportionalitatii a fost recunoscut prin jurisprudenta. El este afirmat in diverse sisteme juridice, cu deosebire in cel german, presupunand ca legalitatea regulilor comunitare sa fie supusa conditiei ca mijloacele folosite sa fie corespunzatoare obiectivului legitim urmarit de aceste reguli si nu trebuie sa depaseasca, sa mearga mai departe decat este necesar sa il atinga si, cand exista o posibilitate de alegere intre masuri corespunzatoare, in principiu, trebuie sa fie aleasa cea mai putin oneroasa

S-a observat, in aceasta privinta, ca o data ce un scop sau un obiectiv al unei masuri este identificat, o tripla examinare trebuie sa fie efectuata: daca masura este un mijloc corespunzator sau folositor pentru realizarea obiectivului; daca masura este necesara pentru realizarea obiectivului; si daca exista o legatura rezonabila intre masura si obiectiv.

Totusi, s-a accentuat ca, intr-un domeniu in care organele legislative comunitare au o larga libertate de actiune care corespunde responsabilitatilor politice ce le revin prin Tratat, numai daca o masura este manifest necorespunzatoare avand in vedere obiectivul care ii este cerut intitutiei competente sa il urmareasca, legalitatea ei este afectata

In concret anterior acestei incorporari in legislatia comunitara, principiul in cauza a cunoscut aplicatii in materie de agricultura - organizarea comuna de piata si de concurenta - exceptari de la interdictia acordurilor si ajutoare de stat compatibile cu piata comuna.

Protrivit acestui principiu mijloacele folosite de autoritati trebuie sa fie proportionale cu scopul lor. Unul din domeniile in care principiul se impune este cel al aplicarii unor masuri administrative sau penale. In acest sens s-a stabilit ca orice asemenea masura care depaseste ceea ce este strict necesar pentru scopul de a da posibilitatea statului membru importator de a obtine in mod rezonabil informatii complete si exacte acupra circulatiei marfurilor care apartin cadrului specific al masurilor de politica comerciala trebuie sa fie privita ca o masura avand  efect echivalent unei restrictii cantitative interzise de Tratat. Importatorului in cauza i s-a cerut sa declare orice altceva, cu privire la originea marfii, decat cunosstea el sau de la care se astepta in mod rezonabil sa cunoasca, puntand ca, prin omisiunea sau neclaritatea declaratiei sale sa fie atrase penalizari disproportionate fata de natura contraventiei de un caracter pur administrativ

S-a mai statuat ca in scopul de a stabili daca o prevedere de drept comunitar se conformeaza principiului proportionalitatii, este necesara sa se constate daca mijloacele pe care aceasta prevedere le aplica spre a realiza scopul ei corespund importantei acestui scop si daca ele sunt  necesare pentru a le realiza; astfel ca un termen imperativ atragand dupa sine incetarea completa a unui drept poate fi privita ca fiind compatibil cu principiul in discutie, avand in vedere scopul prevederii resprective

In materie de concurenta s-a stabilit semnificatia principiului in sensul ca obligatiile impuse intrepinderilor in scopul de a pune capat incalcarilor dreptului concurentei nu trebuie sa depaseasca ceea ce este corespunzator si necesar spre a se atinge obiectivul pretins, si anume restabilirea respectarii regulilor incalcate.Cand legislatia comunitara face o distinctie intre obligatie primara, a carei indeplinre este necesara in scopul atingerii obiectivului cerut, si obligatie secundara, in mod esential de natura adiministrativa, nu se poate fara ca sa se incalce principiul proportionalitatii, sa se penalizeze neindeplinirea obligatiei secundare la fel de sever precum neindeplinirea obligatiei primare

In absenta unor reguli comune privind vanzarea si cumpararea unor produse, obstacolele la libera circulatie a marfurilor in cadru comunitar rezultand din disparitatile dintre legislatiile nationale trebuie sa fie acceptate in masura in care astfel de reguli, aplicabile produselor nationale ori importate, fara distinctie, pot fi recunoscute ca fiind necesare in scopul satisfacerii cerintelor obligatorii privind protectia consumatorilor, dar, in acelasi timp, ele trebuie sa fie proportionale cu scopul avut in vedere

Aceasta proportionalitate trebuie avuta in vedere atat in ceea ce priveste competentele exclusive ale UE, cat si in ceea ce priveste competentele concurente.

Prin consacrarea si aplicarea acestui principiu se urmareste evitarea unor excese ale interventiei institutiilor comunitare (ale birocratiei comunitare, dincolo de ceea ce este necesar, dincolo de obiectivele si competentele ce le sunt conferite.

Aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii

Institutiile Uniunii aplica principiile subsidiaritatii si proportionalitatii in conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii ((Protocolul nr. 2 la Tratatul de la Lisabona . Potrivit acestuia, fiecare institutie asigura in permanenta respectarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii definite la articolul 3b din Tratatul privind Uniunea Europeana. 

Inainte de a propune un act legislativ, Comisia procedeaza la consultari extinse. Dupa caz, aceste consultari trebuie sa aiba in vedere dimensiunea regionala si locala a actiunilor preconizate. In caz de urgenta exceptionala, Comisia nu procedeaza la consultarile mentionate. Comisia isi motiveaza decizia in cadrul propunerii.

Comisia transmite parlamentelor nationale proiectele sale de acte legislative si proiectele sale modificate, in acelasi timp in care le transmite organului legislativ al Uniunii.

Parlamentul European transmite parlamentelor nationale proiectele sale de acte legislative, precum si proiectele sale modificate.

Consiliul transmite parlamentelor nationale proiectele de acte legislative emise de un grup de state membre, de Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, precum si proiectele modificate.

La adoptarea acestora, rezolutiile legislative ale Parlamentului European si pozitiile Consiliului se transmit de catre acestea parlamentelor nationale.

Proiectele de acte legislative se motiveaza in raport cu principiile subsidiaritatii si proportionalitatii. Orice proiect de act legislativ ar trebui sa cuprinda o fisa detaliata care sa permita evaluarea conformitatii cu principiile subsidiaritatii si proportionalitatii. Fisa mentionata anterior ar trebui sa cuprinda elemente care sa permita evaluarea impactului financiar al proiectului in cauza si, in cazul unei directive, evaluarea implicatiilor acesteia asupra reglementarilor care urmeaza sa fie puse in aplicare de statele membre, inclusiv asupra legislatiei regionale, dupa caz. Motivele care conduc la concluzia ca un obiectiv al Uniunii poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii se bazeaza pe indicatori calitativi si, ori de cate ori este posibil, pe indicatori cantitativi. Proiectele de acte legislative au in vedere necesitatea de a proceda astfel incat orice obligatie, financiara sau administrativa, care revine Uniunii, guvernelor nationale, autoritatilor regionale sau locale, operatorilor economici si cetatenilor sa fie cat mai redusa posibil si proportionala cu obiectivul urmarit.

In termen de opt saptamani de la data transmiterii unui proiect de act legislativ in limbile oficiale ale Uniunii, orice parlament national sau orice camera a unui parlament national poate adresa presedintelui Parlamentului European, al Consiliului si, respectiv, al Comisiei un aviz motivat in care sa se expuna motivele pentru care considera ca proiectul in cauza nu este conform cu principiul subsidiaritatii. Dupa caz, fiecarui parlament national sau fiecarei camere a unui parlament national ii revine sarcina de a consulta parlamentele regionale cu competente legislative.

In cazul in care proiectul de act legislativ in cauza este emis de un grup de state membre, presedintele Consiliului transmite avizul guvernelor respectivelor state membre.

In cazul in care proiectul de act legislativ este emis de Curtea de Justitie, de Banca Centrala Europeana sau de Banca Europeana de Investitii, presedintele Consiliului transmite avizul institutiei sau organului in cauza.

Parlamentul European, Consiliul si Comisia, precum si, dupa caz, grupul de state membre, Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, in cazul in care proiectul de act legislativ european este emis de acestea, tin seama de avizele motivate adresate de parlamentele nationale sau de o camera a unuia dintre aceste parlamente nationale.

Fiecare parlament national dispune de doua voturi, repartizate in functie de sistemul parlamentar national. In cadrul unui sistem parlamentar national bicameral, fiecare dintre cele doua camere dispune de un vot.

In cazul in care avizele motivate privind nerespectarea de catre un proiect legislativ a principiului subsidiaritatii reprezinta cel putin o treime din totalul voturilor atribuite parlamentelor nationale in conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Acest prag este de o patrime in cazul unui proiect de act legislativ prezentat in temeiul articolului 61 I din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene referitor la spatiul de libertate, securitate si justitie.

In urma acestei reexaminari, Comisia sau, dupa caz, grupul de state membre, Parlamentul European, Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, in cazul in care proiectul de act legislativ este emis de acestea, pot hotari fie sa mentina proiectul, fie sa il modifice, fie sa il retraga. Aceasta decizie trebuie motivata.

De asemenea, in cadrul procedurii legislative ordinare, in cazul in care avizele motivate privind nerespectarea de catre un proiect de act legislativ a principiului subsidiaritatii reprezinta cel putin o majoritate simpla din voturile atribuite parlamentelor nationale in conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Ca urmare a unei astfel de reevaluari, Comisia poate hotari fie sa mentina propunerea, fie sa o modifice, fie sa o retraga.

In cazul in care decide mentinerea propunerii, Comisia va trebui sa justifice, printr-un aviz motivat, motivele pentru care considera ca propunerea este conforma cu principiul subsidiaritatii. Acest aviz motivat, precum si avizele motivate ale parlamentelor nationale, vor trebui prezentate organului legislativ al Uniunii, pentru a putea fi luate in considerare.

Curtea de Justitie a Uniunii Europene este competenta sa se pronunte cu privire la actiunile referitoare la incalcarea principiului subsidiaritatii de catre un act legislativ, formulate, in conformitate cu normele prevazute la articolul 230 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, de un stat membru sau transmise de acesta in conformitate cu dreptul sau intern in numele parlamentului sau national sau al unei camere a acestuia.

In conformitate cu normele prevazute la articolul mentionat, astfel de actiuni pot fi formulate si de Comitetul Regiunilor impotriva actelor legislative in vederea adoptarii carora Tratatul privind functionarea Uniunii Europene prevede consultarea respectivului comitet.

In fiecare an, Comisia prezinta Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului si parlamentelor nationale un raport privind aplicarea articolului 3b din Tratatul privind Uniunea Europeana. Respectivul raport anual se transmite, de asemenea, Comitetului Economic si Social și Comitetului Regiunilor