Stabilirea bugetului de stat

Stabilirea bugetului de stat este un act fundamental al vietii economice si politice dintr-un stat. In procedurile folosite cu acest prilej, punctul de vedere predominant este cel politic, deoarece el reflecta optiunile guvernamentale si parlamentare pentru programul anual de actiune.

Cele doua etape importante ale procesului de elaborare a bugetului sunt: elaborarea proiectului de buget si votarea proiectului de buget in Parlament.

1. Procesul decizional in elaborarea proiectului de buget

Elaborarea proiectului de buget difera de la tara la tara, in functie de natura economica si politica a acestora, traditii, alte caracteristici.

Pregatirea proiectului de buget este realizata, in general, de catre puterea executiva. Din punct de vedere politic este importanta stabilirea autoritatii publice care are competenta in elaborarea proiectului de buget si pentru stabilirea responsabilitatilor in materie bugetara. Astfel, in tari ca Marea Britanie, Germania, Franta, Romania, etc. desi proiectul se intocmeste de catre Guvern, rolul cel mai important revine Ministerului de Finante care confera proiectului elaborat o autoritate politica si profesionala considerabila. Dimpotriva, in S.U.A aceasta etapa cade in responsabilitatea unui organ de specialitate, care functioneaza pe langa presedintele republicii, si care avizeaza proiectul de buget.

Din punct de vedere tehnic, elaborarea proiectului de buget depinde de modalitatea concreta de evaluare a veniturilor si cheltuielilor inscrise in proiect. Metodele de evaluare utilizate de-alungul timpului au corespuns etapelor de evolutie a economiilor si a rolului statului in modelarea acestora. In primele sase decenii ale secolului al XX-lea metodele uzuale erau cele de natura administrativa. Acestea nu facilitau, insa, judecati de valoare in legatura cu utilitatea si oportunitatea obiectivelor, ele fiind prestabilite de organele decizionale care cuantificau numai cheltuielile necesare realizarii acestora. In timp, aceste metode au fost perfectionate si completate, astfel incat bugetul sa devina un document de previzionare care sa tina cont nu numai de cheltuieli dar si de rationalitatea obiectivelor care urmeaza a fi finantate.

Istoria gandirii economice ofera mai multe modele privind procesul decizional. Unul dintre acestea poarta denumirea de "analiza comportamentala" si a fost elaborata de analistul politic Aaron Wildawski. Potrivit autorului, factorul determinant al marimii si continutului bugetului anului curent este bugetul anului precedent. Modelul este unul secvential sau iterativ, iar rezultatul depinde de ordinea luarii in considerare a elementelor asupra carora se decide, precum si de constrangerile bugetare al anului curent. O alta trasatura a modelului o reprezinta dimensiunea resurselor pe care se bazeaza deciziile curente. Decidentii pornesc de la proiecte deja in derulare si implicit de la un volum de resurse angajate anterior (incrementare).

1.1. Metode de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Unul dintre aspectele importante in procesul decizional bugetar il reprezinta evaluarea veniturilor si cheltuielilor, astfel incat sa fie atinse obiectivele de politica financiara. In acest sens distingem: metode traditionale si metode moderne de evaluare.

A.    Metode administrative de evaluare a veniturilor si cheltuielilor

Acestea grupeaza tehnicile traditionale de estimare anticipata a veniturilor si bugetare bazate pe predictie. Ele nu conduc la marimi de ordinul preciziilor ci, numai le aproximeaza.

Daca la prima vedere previziunea cheltuielilor pare relativ usor de realizat, fiecare minister avand posibilitatea sa estimeze direct costul serviciilor publice care depind de resortul sau de activitate, tehnic, evaluarea cifrelor prezinta o mare dificultate, cel mai mare pericol fiind denaturarea intentionata a cifrelor, intr-un sens sau altul.

Supra sau subevaluarea cifrelor (in ceea ce priveste cheltuielile) poate rezulta pe considerente de ordin politic. Riscul supraevaluarii este acela de a se crea in mod voit excedente de cheltuieli care ar putea fi utilizate mai apoi in acoperirea transferurilor sau realizarea viramentelor. De asemenea, desi pare lipsita de ratiune, se utilizeaza si subevaluarea cheltuielilor. Motivatia acestei optiuni se regaseste in dorinta executivului de a nu solicita Parlamentului aprobarea unor cheltuieli prea ridicate si care ar putea fi respinse. In aceste conditii, Guvernul prefera ca in perioadele de executie bugetara sa propuna puterii legislative aprobarea unor cheltuieli suplimentare, mai usor de obtinut, in vederea acoperirii unor nevoi curente.

In elaborarea proiectului bugetului de stat prioritate o detin cheltuielile prin caracterul determinant si necesar al acestora cat si prin posibilitatea statului de a modela mai apoi necesarul de resurse de finantat.

Cele mai cunoscute metode de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt: metoda autonoma sau a penultimei, metoda majorarii sau diminuarii, evaluarea directa.

Metoda autonoma sau a penultimei porneste in evaluarea veniturilor si cheltuielilor utilizand rezultatele obtinute in penultimul an, deoarece in momentul intocmirii bugetului pentru anul urmator bugetul pentru anul curent se afla in executie.Pe langa simplitatea sa, metoda nu confera realitate cifrelor previzionate.

Metoda majorarii sau diminuarii are in vedere rata medie anuala de crestere sau descrestere a cheltuielilor bugetare, iar prin extrapolare se determina nivelul cheltuielilor pentru anul urmator. Ca si metoda anterioara, nici aceasta nu poate evita influentele conjuncturale din economie care adesea modifica previziunile initiale.

Evaluarea directa tine cont de preliminariile pe anul in curs si de evolutia conjuncturii economice. Si aceasta metoda prezinta dezavantajul ca nivelul cifrelor previzionate adesea nu mai corespund realitatii, fiind prea optimiste sau prea pesimiste.

B. Metode moderne de evaluare a veniturilor si cheltuielilor

Gunar Myrdal arata, cu privire la rolul economistilor ca, politicienii asteapta de la economisti sa explice situatia prezenta si sa releve diferitele modalitati de actiune cu referire la o anumita situatie initiala.¹¹ Ei ar trebui sa acorde asistenta politicienilor in evaluarea politicilor in contextul real al pietelor, utilizand datele statistice si tehnicile disponibile. Scopul final ar trebui sa fie corectarea distorsiunilor si redistribuirea venitului. Investitiile cu caracter public au loc datorita faptului ca piata privata de capital nu incorporeaza externalitatile semnificative, ca beneficiile si costurile sociale, riscurile care nu pot fi asigurate si problema hazardului moral.

Pentru a elimina inconvenientele metodelor clasice, indeosebi lipsa de rigurozitate a planificarii, au fost experimentate o serie de tehnici care sa elimine limitele acestor metode. Ele se bazeaza pe calculul direct al veniturilor si cheltuielilor si fructificarea avantajelor informaticii. Avantajul consta in aceea ca se confera un grad mai mare de certitudine si ofera imaginea efortului de ansamblu necesar pentru realizarea obiectivului finantat.

Principalele metode moderne de evaluare a veniturilor si cheltuielilor sunt: analiza cost-avantaje, analiza cost-eficacitate, planificare, programare, sistem bugetar, rationalizarea optiunilor bugetare.

1.Analiza cost-avantaje se poate defini simplu ca fiind o modalitate practica de evaluare a proiectelor, luand in considerare efectele principale si secundare pe termen lung prin relevarea tuturor costurilor si beneficiilor importante. Ea se utilizeaza in cazul in care un anumit obiectiv poate fi realizat cu mijloace diferite, cu costuri diferite, fiecare varianta prezentand avantaje si dezavantaje. Date fiind proiectele investitionale posibile, analiza cost-avantaje face posibila alegerea intre mai multe alternative, utilizand formula:

unde:

-Bi valoarea prezenta a beneficiului net obtinut in urma proiectului i

-bi (t) beneficiul consumabil al proiectului in anul t

-ci(t) costul proiectului in anul t

-1/(1+r) factorul de actualizare la rata dobanzii r

-n durata de viata a proiectului

-Ki capitalul initial al proiectului

Beneficiile nete ale proiectului sunt definite ca:

Identificarea mijloacelor susceptibile a fi luate in considerare presupune intocmirea listelor care sa cuprinda toate mijloacele posibile de folosit precum si caracteristicile acestora in vederea alegerii variantei considerate a fi cea mai eficienta. Pentru stabilirea variantei optime se iau in considerare costurile totale (fixe si variabile) implicate de realizarea obiectivului. Acestea au un caracter previzional si marginal ceea ce inseamna ca se refera la cheltuielile suplimentare care vor fi necesare pentru atingerea obiectivului in comparatie cu cele alternative. In elaborarea previziunii se tine cont de toate fazele de realizare a obiectivului: studiu, realizarea propriu-zisa, exploatare. In cazul in care celelalte variante de antecalculatie sunt apropiate, se iau in considerare efectele scontate a se obtine in urma exploatarii.

Deoarece, adesea, efectele nu pot fi cuantificate in bani, optiunea pentru diferitele alternative se face pe baza costurilor pe care le antreneaza. Metoda cost-avantaje are aplicabilitate specifica pentru anumite domenii: amenajari hidraulice, transporturi, constructii, sanatate, educatie deoarece permite ordonarea optiunilor posibile tinand cont de constrangerile bugetare. Exista, totusi si o serie de dezavantaje recunoscute ale metodei cum ar fi: dificultatea aprecierii costurilor in conditii de instabilitate economica, lipsa de precizie a valorilor, efectuarea de analize luand in considerare numai un singur criteriu (adesea subiectiv). Aceste neajunsuri au condus la perfectionarea si adaptarea altor metode de evaluare bugetara .

2.Analiza cost-eficacitate se aseamana cu analiza cost beneficii, diferenta constand in natura beneficiilor luate in calcul. In timp ce analiza cost-avantaje ia in considerare atat beneficiile cat si costurile proiectului, analiza cost-eficacitate identifica fie costul minim cu care se poate realiza un proiect fie beneficiul maxim obtenabil la un anumit cost. Atentia se concentreaza indeosebi pe costul unitar si poate fi suplimentat cu analiza cost-utilitate.

3.Planificare, programare, sistem bugetar. Aceasta metoda a fost introdusa in S.U.A fiind utilizata in deciziile privind rationalizarea optiunilor bugetare. Ea presupune parcurgerea a trei etape intre care exista o puternica conexiune. Prima etapa consta in definirea cantitativa a obiectivelor urmarite pe termen lung si stabilirea mijloacelor care vor fi utilizate pentru atingerea acestora. Cea de-a doua etapa este dedicata analizei cost-avantaje desfasurata pe o perioada comparabila cu durata de existenta a investitiei respective. Prin aceasta analiza se investigheaza posibilitatea minimizarii eforturilor si maximizarea rezultatelor obtenabile.

A treia etapa consta in transcrierea programului in termeni bugetari, adica precizarea creditelor inscrise in fiecare an in buget, pe fiecare titular si pe fiecare destinatie precum si a veniturilor pe care le genereaza.

Din titulatura metodei se poate observa ca se doreste parcurgerea unui traseu cat mai complet si mai detaliat de evaluare bugetara, luand in considerare aspectele de previzionare strategica, pe termen lung (planning), cat si aspectele tactice de programare pe termen scurt (programming).

4.Rationalizarea optiunilor bugetare. Metoda a fost introdusa in Franta in anul 1968 fiind inspirata din modelul american prezentat mai sus. Scopul principal al metodei il reprezinta rationalizarea deciziilor prin considerarea intregului proces bugetar. Spre deosebire de tehnicile traditionale care au ca punct de plecare posibilitatile si necesarul de credite al serviciilor publice prezenta metoda porneste de la scopul final al actiunilor publice. Prima preocupare atunci cand se apeleaza la "rationalizarea optiunilor bugetare" este aceea a stabilirii cat mai precise a obiectivelor si studierea acestora in termeni cantitativi. In continuare, se examineaza solutiile posibile si actiunile care trebuie intreprinse. Pentru actiunile stabilite se alcatuiesc programe desfasurate pe termen mediu, luandu-se in considerare ansamblul cheltuielilor implicate de fiecare dintre acestea. Fiecare program se supune unei analize cost-avantaje sau analizei pe criterii multiple. Compararea programelor conduce la luarea de decizii cat mai bune. Pentru realizarea programelor se stabilesc sumele necesare care se inscriu in bugetele de programe, iar anual se prevad in bugetul statului credite alocate fiecarui minister implicat.

Evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare se transpun in documente pe care puterea executiva le prezinta Parlamentului pentru examinare si aprobare. Continutul documentelor este urmatorul:

- expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, inclusiv propuneri de modificari legislative privind fiscalitatea. In unele tari aceste documente sunt inlocuite cu raportul sefului executivului asupra situatiei economico-financiare a tarii si perspectivele de dezvoltare a anului urmator;

-anexele la proiectul de lege in care este redata structura veniturilor si cheltuielilor bugetare care sa ofere suficiente informatii Parlamentului in analiza proiectului de buget pe anul respectiv.

Odata evaluate veniturile si cheltuielile bugetare, se pune problema stabilirii formei de prezentare a documentelor bugetare. Asa cum se cunoaste, regula care trebuie respectata este cea a unitatii bugetare. Corespunzator acestei reguli traditionale, toate veniturile si cheltuielile trebuie regrupate intr-un singur document dar, respectarea cu rigurozitate a principiului nu mai este posibila ea devenind mai flexibila si adaptandu-se noilor conditii ale economiilor moderne.

1.2. Votarea proiectului de buget de catre Parlament

Intr-un regim democratic votarea proiectului de buget revine organului legislativ, respectiv Parlamentului. Votarea proiectului, ca ultima etapa in stabilirea bugetului de stat, este precedata de dezbateri desfasurate pe baza unor proceduri legislative cuprinzand urmatoarele faze:

-analiza proiectului de catre comisiile de specialitate ale Parlamentului,

-discutarea si concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget,

-discutarea proiectului de buget in plenul Parlamentului,

-aprobarea proiectului de buget de catre legislativ prin procedura votului,

-ratificarea de catre presedintele republicii.

Odata cu ratificarea sa, bugetul aprobat devine lege, iar prevederile sale sunt obligatorii.

Adesea, poate sa apara un conflict de interese intre ratiunile de ordin politic ale Parlamentului si tendinta de limitare a prerogativelor sale pe motive tehnice. Din acest punct de vedere, economistii clasici considerau ca deciziile politice ale parlamentarilor puneau in pericol echilibrul bugetar, iar pe de alta parte economistii moderni considera ca parlamentarii nu tin cont suficient de mult de evolutia conjuncturii. Acest conflict se poate explica, intr-o buna masura, prin complexitatea si diversitatea reglementarilor privind votarea proiectului de buget, care in acelasi timp asigura si solutionarea divergentelor.

Procedura de votare a proiectului de buget difera de la tara la tara in functie de conditiile specifice in fiecare dintre acestea dat fiind ca anul financiar poate sa difere de anul calendaristic.