Planificarea financiara

PLANIFICAREA FINANCIARA

1 Rolul politicilor financiare in planificarea financiara

Politica financiara cuprinde principiile si scopurile ce ghideaza managementul financiar al unei administratii publice locale.

Politicile influenteaza luarea deciziei financiare si in acelasi timp asigura standarde pentru evaluarea si monitorizarea performantei sistemului de management financiar al administratiei publice locale. Sunt declaratii facute de politicieni pentru a clarifica gandirea lor cu privire la managementul financiar. Sunt pozitii oficiale luate de administratia publica locala care sa-i sustina in implementarea scopurilor lor financiare.

Politicile formeaza un cadru pentru managementul financiar si de asemenea, un ghid pentru managementul financiar in realizarea tranzactiilor financiare ale unei administratii publice locale.

Planificarea financara este un proces prin care se introduc si se dezvolta strategii, coordonate, in vederea realizarii scopurilor si politicii administratiei publice locale. Aceste strategii sunt dezvoltate ca raspuns la proiectiile unor situatii in diferite perioade viitoare .

Administratiile publice locale evalueaza posibilitatea ca proiectiile in viitor sa devina realitate si pregatesc un raspuns (un plan financiar) pentru a atenua consecintele financiare nefavorabile.

Tipologia, caracteristicile si instrumentele previzionarii financiare

Previzionarea financiara este definita ca procesul de proiectie a veniturilor si cheltuielilor anilor viitori bazat pe un set de presupuneri politice si economice specifice, care proiecteaza impactul financiar viitor al programului curent de politici, a evolutiilor economice si a presupunerilor. Cand este realizata dupa bugetul anual, previziunea face legatura intre bugetul anual, celelalte planificari pe termen lung si eforturile de dezvoltare locala. In acest context, previzionarea financiara multianuala a veniturilor si cheltuielilor contribuie la corelarea bugetului anual cu planificarea investitiilor, a datoriilor, a planurilor strategice si a dezvoltarii economice a comunitatii.

Procesul previzionarii financiare este determinat de astfel incat sa coreleze nevoile si obiectivele cu constrangerile administratiei.

Scopurile previzionarii financiare

-cuantifica impactul viitor al deciziilor curente, programelor, politicilor (analiza impactului),

- poate identifica si analiza optiunile de ajustare necesare pentru eliminarea diferentei dintre venituri si cheltuieli ( analiza diferentelor).

In ambele cazuri previziunea se bazeaza pe estimari economice si politice specifice. Diferenta dintre ele consta in faptul ca daca se utilizeaza in scopul analizei impactului, focalizarea este pe estimarile politice, iar daca se utilizeaza la analiza diferentelor, focalizarea este pe estimarile economice.

2.2 Caracteristicile previzionarii financiare

Contrar bugetului anual, unde cheltuielile sunt echilibrate de venituri, in cazul previziunilor, cheltuielile depasesc veniturile, datorita faptului ca metodologia de previzionare se bazeaza pe politicile si programele curente si pe estimari economice. Acestea afecteaza in mod diferit veniturile si cheltuielile, deoarece cresc in procente diferite, dezechilibrand bugetul.

Previzionarea cheltuielilor este, in primul rand, o dezvoltare a programelor de servicii curente sau planificate si a programelor de investitii aprobate, controlate de administratia publica locala. Previzionarea veniturilor, pe de alta parte, este bazata partial pe estimarile economice care sunt sub controlul administratiei si partial pe estimarile politice privind nivelul taxelor si impozitelor care sunt sub controlul legislativului.

Daca conditiile actuale difera de estimarile din previzionare, atunci veniturile si cheltuielile actuale vor fi diferite de proiectii.

2.3 Avantajele previzionarii financiare

Planificarea financiara si in special previzionarea pot fi instrumente importante de management atat la nivel macroeconomic cat si la nivel microeconomic.

La nivelul administratiei locale, previzionarea financiara poate avea efecte pozitive, deoarece:

realizeaza legatura intre politica administratiei publice locale si planurile financiare specifice in vederea indeplinirii obiectivelor pe termen lung a consiliului local;

creioneaza o imagine a viitorului financiar al administratiei financare si asigura o rezerva de timp pentru luarea masurilor de contracarare a evenimentelor negative;

pregateste administratia locala pentru preluarea diferitelor responsabilitati;

imbunatateste calitatea procesului de luare a deciziilor;

dezvolta decizii strategice alternative;

serveste ca un sistem de atentionare in avans;

imbunatateste dezvoltarea politicilor si procesul de pregatire a bugetului;

evalueaza planurile financiare alternative;

ajuta la luarea deciziilor;

sustine crearea lobby-ului in Parlament;

faciliteaza fundamentarea necesarului de imprumuturi si sporeste sansele de obtinere a acestora;

promoveaza deschiderea catre informare a publicului.

2.4 Organizarea planificarii financiare si a previzionarii

Procesul de previzionare presupune alocarea de resurse suficiente (personal, timp, echipamente), asigurarea accesului la datele si informatiile necesare si asistenta din partea corpului managerial si politic in completarea proiectului.

Principalele cerinte ale procesului de previzionare sunt:

persoanele implicate in procesul de planificare financiara sa faca parte din structurile cheie ale adminisratiei: legislativ, executiv, financiar si managerial, organizatii, servicii publice, cetateni;

modul de abordare a previzionarii financiare depinde de organizatie, de nevoile de previzionare ale administratiei si de masura in care exista un suport politic si managerial;

definirea scopului, beneficiarilor potentiali ai previzionarii, pe cati ani se realizeaza, ce resurse sunt implicate, cine este responsabil cu previzionarea;

sa existe un suport tehnic corespunzator. Previzionarea se poate realiza centralizat sau de fiecare departament in parte. In cazul veniturilor, previzionarea se face global sau pentru fiecare fel de venit, iar in cazul cheltueililor se face pe baza clasificatiei economice sau pe programe. Importante sunt estimarile de baza, sursele de date si informatiile ce stau la baza previziunii ;

sa dispuna de date si informatiile istorice ;

veniturile realizate pe ultimii cinci ani pe surse, descrierea surselor, baza legala pentru fiecare sursa, date specifice cum ar fi: numarul debitorilor, cote si taxe, gradul de colectare a veniturilor, politica de exceptare de la taxe, alte elemente;

cheltuielile pe ultimii cinci ani  dezvoltate pe clasificatia economica, pe conturi, departamente, programe, descrierea lor, baza legala sau contractuala, elemente specifice; 

resurse: personal specializat, timp de elaborare, echipamente electronice ;

sustinerea politica si manageriala.

2.5 Cele mai cunoscute instrumente de planificare financiara sunt:

Bugetarea (elaborarea si executia bugetului), care este cel mai cunoscut instrument de planificare financara si consta in alocarea unor resurse minime pentru atingerea rezultatului final dorit. Un buget anual alocat, distribuie venituri pentru realizarea si furnizarea serviciilor publice, precum si pentru mentinerea si intretinerea facilitatilor oferite.

Previzionarea financiara este procesul ce produce proiectii privind veniturile si cheltuielile anilor viitori, bazandu-se pe presupuneri politice si economice specifice.

Programarea investitiilor este un proces ce produce un plan multianual de dezvoltare a investitiilor, a capitalului, pentru dezvoltarea fizica a comunitatii pe termen scurt si lung.

Planificarea datoriilor este procesul prin care se determina tipul si valoarea optima a datoriilor necesare pentru finantarea programului de investitii al comunitatii pe termen scurt si lung. Leaga programul investitional de bugetul anual in care se finanteaza serviciul datoriilor.

Monitorizarea trendului (evolutiei) utilizeaza numerosi indicatori financiari si economici pentru a monitoriza conditiile fiscale ale unei comunitati si ale administratiei publice locale.

Administratiile publice locale monitorizeaza regulat si calculeaza indicatori pentru a identifica evolutiile cheie ce pot sa apara. Multi dintre acesti indicatori sunt utilizati de institutiile financiare, agentiile de rating, etc, ca instrumente de analiza a creditului pentru a evalua conditiile administratiei publice locale.

Planificarea strategica, este un proces sistematic prin care comunitatea anticipeaza si planifica viitorul sau. Rezultatul apare sub forma unui document scris, numit plan strategic, ce ghideaza comunitatea spre viitorul sau. Pentru realizarea si sustinerea acestuia, trebuie dezvoltat cu precadere planul financiar.

Planificarea dezvoltarii economice este un proces ce utilizeaza politica administratiei locale si stimuleaza si incurajeaza cresterea economica si activitatile economice in comunitate. In acest tip de planificare sunt utilizate instrumente ca analiza impactului fiscal si analiza scenariilor, pentru a evalua impactul diferitelor strategii de dezvoltare economica asupra veniturilor si cheltuielilor viitoare.

2.6 Tipuri de previzionare financiara

Dupa perioadele de timp la care se refera, previzionarea financiara, ca proces de proiectie in viitor a veniturilor si cheltuielilor, poate fi: pe termen scurt ( pana la un an), mediu ( intre 1 si 5 ani) si lung (peste 10 ani). Pentru elaborarea si executia bugetului anual sunt utile previzionarile pe termen scurt si mediu, care vor fi dezvoltate in continuare.

Previzionarea pe termen scurt acopera o perioada de pana la un an si este utilizata :

la elaborarea bugetului anual (previzionarea veniturilor si cheltuielilor pentru bugetul anului urmator);

la cash management (previzionarea lunara a intrarilor/iesirilor de numerar, ca parte a pregatirii bugetului anual, avand ca obiective: proiectarea dobanzilor la depozitele bancare si identificarea oricaror goluri de disponibilitati banesti pe termen scurt sau posibilele nevoi de finantare pe parcursul anului);

la monitorizarea implementarii bugetului (este prudent sa fie monitorizat dupa adoptarea previzionarii performantelor actuale a veniturilor si cheltuielilor comparate cu bugetul).

Previzionarea pe termen mediu acopera o perioada viitoare de la 1 la 5 ani. Se utilizeaza la elaborarea si executia bugetului (proiectarea deficitelor dintre veniturile anticipate si cheltuielile pe urmatorii ani, precum si solutionarea lor), analiza politicilor, determinarea impactului fiscal al legislatiei, mai ales al taxelor si impozitelor, identificarea trendurilor financiare si planificarea investitiilor.

Previzionarea pe termen lung este utila mai ales la planificarea dezvoltarii fizice si economice si la planificarea strategica a investitiilor si debitelor

Metode de previzionare si de dimensionare a indicatorilor bugetari

1 Metode de previzionare financiara

Metoda "expert" sau a celei mai bune judecati se bazeaza pe gasirea unei persoane expert care sa previzioneze veniturile si cheltuielile. Acesta metoda utilizeaza experienta unei persoane pentru a realiza previzionarea. Ea trebuie sa cunoasca sistemul financiar, economia locala si de asemenea, cum sa obtina informatii suplimentare.

Avantajul acestei metode consta in abilitatea de a produce previzionari rezonabile si cu costuri relativ scazute, iar dezavantajul consta in lipsa de explicatii privind tehnicile utilizate, ceea ce duce la ingreunarea analizei punctelor pozitive si negative ale metodologiei de previzionare.

Metoda depinde de o singura persoana, ceea ce prezinta dezavantajul pentru unitate in cazul in care aceasta pleaca din unitate.

Metoda nu este buna daca previziunea se extinde pe mai mult de un an, deoarece creste foarte mult numarul factorilor ce trebuie luati in considerare.

Metoda trendului se bazeaza pe timp ca singura variabila determinanta. Depinde de schimbarile in timp a unor variabile (surse de venit, categorii de cheltuieli).

Analizand schimbarile din trecut, anumite venituri si cheltuieli pot fi previzionate foarte usor in viitor. Cei ce doresc utilizarea acestei metode trebuie sa fie atentionati asupra aproximarii estimarilor inerente metodei.

Metoda trendului presupune ca timpul este singurul determinant important utilizat pentru producerea previziunii veniturilor si cheltuielilor. De asemenea, se presupune ca rata cresterii in anul urmator va fi aceeasi ca si in anii anteriori. Aceasta estimare poate fi mai realista daca se ia in considerare o perioada lunga de timp pentru care sa se masoare schimbarile petrecute. O revizuire anuala a schimbarii variabilelor (surse de venituri si cheltuieli) poate duce la rezultate diferite privind tipurile de schimbari.

Pe baza datelor din ultimii ani se determina ritmul mediu anual de crestere (sau descrestere) a veniturilor si cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si cheltuielilor anului bugetar in curs, se determina veniturile si cheltuielile bugetului pe anul urmator.

Prin aceasta metoda se extrapoleaza tendintele rezultate din evolutia indicatorilor aferenti perioadei, luata drept baza. Aceasta metoda este aproximativa, deoarece in fiecare an intervin factori noi care pot avea o influenta mai mare sau mai mica asupra bugetului pe anul urmator.

Procedeul transpune in viitor influentele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat in anii care au servit drept baza de calcul.

Pasii ce trebuie urmati in cazul previziunii prin metoda trendului:

• selectarea variabilei pe care dorim sa o previzionam;
• colectarea datelor privind evolutia variabilei in ultimii 5 ani;
• revizuirea datelor pentru fiecare an avand in vedere un criteriu cum ar fi rata schimbarii (baza schimbarii);
• analizarea datelor pentru a vedea daca reflecta intr-adevar un procent constant de schimbare sau o suma absoluta a schimbarilor de la an la an. Este necesara reprezentarea lor grafica;
• daca trendul poate fi extrapolat la o linie dreapta, atunci se confirma presupunerea ca de la an la an schimbarile sunt aproximativ in aceeasi valoare. Daca apare o reprezentare neliniara (ex concava) se confirma presupunerea ca rata de crestere este constanta;
• se determina procentul ratei de crestere sau de schimbare a unei variabile dintr-o perioada dupa formula: ;
• utilizarea formulei pentru mai multi ani prin calcularea ratei cresterii pentru fiecare an, totalizarea ratelor si impartirea lor la numarul de ani, duce la determinarea unei medii anuale a ratei de crestere;
• pentru a aplica rata de crestere la anul urmator, rata se inmulteste cu valoarea variabilei din ultimul an.

Se foloseste la previzionarea veniturilor si cheltuielilor care nu sunt legate de conditiile economice si la care rata de schimbare de la an la an este cat de cat constanta, fara variatii semnificative. Este indicata pentru impozitele si taxele locale.

Metoda deterministica utilizeaza alti factori decat timpul in "determinarea " previziunilor. Acesti factori pot fi: schimbari in structura si numarul populatiei, clienti serviti si alte variabile economico-sociale care afecteaza direct veniturile si cheltuielile. Cea mai comuna previzionare deterministica are la baza o formula prestabilita de calculare a previziunilor veniturilor si cheltuielilor. De exemplu, stiindu-se veniturile locale colectate in medie pe cetatean in ultimii ani, se poate proiecta ce venituri aditionale vor fi obtinute, la o anumita crestere a populatiei. Alt exemplu: presupunand ca sumele reale de cheltuieli inregistrate in prezent sunt de un asistent social la 75 cazuri de asistati sociali, la o crestere a populatiei cu 300 de noi cazuri, rezulta ca va trebui sa angajam 4 asistenti sociali (300:75).

Pasii ce trebuie urmati in cazul previziunii prin metoda deterministica:

• selectarea variabilei pe care o previzionam;
• determinarea formulei aplicabile la previzionare (ex: nr. unitatilor x pretul unitatilor = totalul veniturilor sau cheltuielilor);
• analizarea datelor istorice privind variabila, pentru a identifica factorii critici care au dus la valorile respective ale variabilelor;
• analizarea fiecarei componente a datelor obtinute, pentru a vedea care au fost constante si care s-au schimbat. Acestea pot fi: evolutia polulatiei, schimbarea numarului clientilor, aprobarea de catre consiliul local a modificarilor privind nivelul impozitelor sau taxelor, modificarea ariei serviciilor sau nivelului acestora, precum si alti factori care pot sau nu sa fie controlati de administratia publica locala;
• identificarea oricarei limitari impuse de legi sau politica locala privind sursele de venituri si cheltuieli;
• se fac estimari privind componentele formulei, care vor creste/scadea independent de actiunile administratiei publice locale (polulatie, clienti deserviti) si se identifica componentele care se pot schimba in urma actiunii administratiei publice locale (cota taxelor, nivelul salariilor, etc);
• aplicarea formulei si obtinerea previziunii.

Aceasta metoda se poate folosi la previzionarea taxelor pe proprietate, a taxelor locale pentru servicii, taxelor pe alcool, tutun, etc. In cazul cheltuielilor metoda se poate folosi la previzionarea salariilor, asigurarilor, plata asistentei sociale. Poate fi utilizata si la analiza impactului fiscal.

Avantajele acestei metode: este simplu de folosit, nu este scumpa, este precisa pentru previzionarea veniturilor si cheltuielilor pe termen mediu si scurt, ca variabile ce nu sunt influentate de modificarea conditiilor economice. Este utila pentru determinarea rapida a variabilelor pe termen lung, deoarece schimbarile in ciclul afacerii pot fi anticipate. Este buna pentru zonele in dezvoltare.

Dezavantajele metodei deterministice: are la baza legaturi fixe intre intrari si activitati, utilizeaza mediile ca variabile in previzionare, este putin sensibila la schimbarile din economie, depinde de presupuneri uzuale bazate pe experienta trecuta, nu este buna pentru zonele in declin.

Metoda previzionarii econometrice sau statistice combina principiile economice cu teoriile statistice. Modelele econometrice permit luarea in considerare a efectelor mai multor variabile la previzionarea veniturilor si a cheltuielilor. Obiectivul metodei este de a identifica variabile independente cum ar fi: veniturile disponibile, populatia, preturile, inflatia, care pot asigura " valoarea optima" a unei serii de date istorice.

Metoda poate fi folosita la proiectarea viitoarelor schimbari in sursele de venituri si de cheltuieli legate de economie, cum ar fi impozitul pe profit sau pretul combustibilului. Analiza regresiei este cea mai comuna abordare a previzionarii econometrice. Acest proces implica patru pasi pentru previzionarea veniturilor sau cheltuielilor, utilizand analiza regresiei statistice:

• specificarea unei relatii functionale intre o anumita sursa de venit sau o cheltuiala si una sau doua variabile independente. O abordare consta in utilizarea unui set de variabile independente care furnizeaza cea mai buna ajustare pentru o serie de date punctuale privind veniturile in perioadele pecedente. Previzionarea utilizeaza tehnica regresiei statistice pentru a testa fiecare variabila si a alege pe cea care furnizeaza cea mai buna ajustare bazata pe un set de criterii.
• colectarea datelor istorice pentru variabilele dependente  (surse de venituri sau cheltuieli), precum si a variabilelor independente care sunt analizate. Previziunea se bazeaza pe datele ultimilor 5 ani .
• estimarea statistica a ipotezei legaturii, utilizand regresia liniara.
• utilizarea valorilor previzionate pentru variabile independente, pentru a produce previzionarea seriei la venituri si cheltuieli.

Avantajele metodei econometrice: este singura metodologie care isi propune sa proiecteze venituri si cheltuieli in functie de schimbarile care au loc in economie; este mai exacta decat celelalte tehnici, deoarece este bazata pe o relatie care poate fi masurata si evaluata; nu este limitata la previzionarea numai intr-o singura directie, cum este tehnica liniei trendului; testeaza daca o legatura intre doua variabile este semnificativa din punct de vedere statistic; ia in considerare multe variabile in realizarea proiectiilor comparativ cu tehnica deterministica, care ia in considerare o singura variabila; este cea mai complexa alternativa de previzionare si are potential mare pentru erori.

Dezavantajele metodei econometrice: este mai costisitoare; necesita o persoana calificata in economie si statistica pentru a dezvolta ecuatii previzionale; solicita mult timp pentru colectarea datelor si intrarilor pentru analiza regresionala.

Metoda este buna pentru previzionarea veniturilor variabile care sunt senzitive (responsive) la conditiile economice (taxe care sunt impartite intre local si central, taxa pe veniturile intreprinzatorilor, taxa pe proprietate, impozitul pe salarii, impozitul pe veniturile independentilor - persoane autorizate, taxa de drum).

Construirea modelului

Modelul reprezinta o abordare sistematica a planificarii si previzionarii, care include utilizarea diferitelor scenarii. Un model prezinta o imagine a conditiilor viitoare bazata pe un set de presupuneri. Schimband presupunerile, se pot masura efectele schimbarilor asupra modelului, in conditiile economice sau politice date.

2 Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari

Veniturile si cheltuielile bugetare pot fi dimensionate prin metode clasice si metode moderne.

Metodele clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metodele clasice sunt: metoda automata, metoda majorarii (diminuarii) si metoda evaluarii directe.

Metoda automata presupune ca la intocmirea bugetului anului urmator (t+1) se iau drept baza veniturile si cheltuielile penultimului an (t-1), al carui exercitiu a fost incheiat, deoarece nu se cunosc inca realizarile certe ale bugetului pe anul in curs (t). Metoda este simpla, nu necesita un volum mare de lucrari, dar prezinta dezavantajul ca este departe de realitate, deoarece conditiile economice, sociale si politice existente cu doi ani in urma nu se pot mentine ca atare si in anul pentru care se elaboreaza bugetul.

Metoda majorarii (diminuarii) consta in aceea ca se iau in considerare rezultatele exercitiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai multi ani consecutivi din perioada premergatoare anului pentru care se elaboreaza proiectul de buget. Pe baza acestor date se determina ritmul anual de crestere a veniturilor si cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si cheltuielilor anului bugetar in curs se determina nivelul veniturilor si cheltuielilor pe anul urmator. Determinarea acestora prin extrapolarea tendintelor rezultate din evolutia indicatorilor aferenti perioadei luata ca baza este aproximativa, deoarece in fiecare an intervin factori noi care pot avea o influenta mai mare sau mai mica asupra bugetului. In plus, procedeul transpune in viitor influentele negative ale unor fenomene din trecut.

Metoda evaluarii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit si fiecare categorie de cheltuieli. In acest scop se au in vedere executia preliminara a bugetului pe anul in curs si previziunile in domeniul economic si social pentru anul bugetar urmator. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se tine seama de nivelul acestora prevazut pentru anul in curs, care se ajusteaza in functie de eventualele modificari ce vor interveni in legislatie cu privire la impozite, taxe si alte venituri, precum si de influenta unor factori de natura economica, sociala si politica.

Evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitatilor anului bugetar urmator presupune o armonizare a solicitarilor de credite bugetare cu posibilitatile reale de realizare a veniturilor, in conditiile unei rate estimate a inflatiei si ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei nationale.

Aceasta metoda, desi este considerata a fi mai aproape de realitate, nu asigura o dimensionare riguroasa a indicatorilor bugetari, impunandu-se rectificari ale acestora in timpul executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

In concluzie, metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare prezinta anumite limite determinate de volumul insuficient de informatii si de imposibilitatea previzionarii si cuantificarii efectelor unor factori ce vor influenta in viitor economia reala si financiara.

Metodele clasice nu vizeaza eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor care concura la realizarea unui anumit obiectiv.

2.2 Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metodele moderne de alegere a optiunilor bugetare se bazeaza in principal pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a carei aplicabilitate este conditionata de existenta a doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite.     Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezinta un set de tehnici construite in vederea asigurarii unei alocari eficiente a resurselor limitate intre doua proiecte ale sectorului public.

Se concretizeaza in masurarea costurilor si castigurilor pe care le ofera fiecare dintre proiecte si alegerea acelui proiect care genereaza cea mai mare valoare actualizata a beneficiilor nete, in conditiile unor resurse limitate sau obtinerea acelorasi efecte cu costuri minime.

Metoda implica evaluarea si ierarhizarea tuturor costurilor si beneficiilor relevante viitoare. Considerandu-se un numar de proiecte de investitii, analiza cost-avantaje permite alegerea intre diferitele proiecte, in functie de valoarea prezenta a beneficiului net pe proiect.

In cadrul analizei cost-avantaje se urmaresc probleme, cum sunt: ce costuri si ce beneficii trebuie luate in considerare, cum pot fi evaluate costurile si beneficiile, la ce rata a dobanzii trebuie sa se faca actualizarea.

Pe langa aceste probleme, un alt element important de care tine seama analiza cost-avantaje este criteriul investitional "optim".

In practica, analiza cost avantaje se aplica, cel mai frecvent, pentru selectarea proiectelor ce implica investitiile sectorului public pentru construirea unor autostrazi, aeroporturi, reconstructia si modernizarea localitatilor.

In practica internationla s-au structurat doua categorii principale de metode:

• metode de tip american: 'Planned Programmed Budgeting System' (P.P.B.S), 'Management by obiectives' (M.B.O) si 'Zero Base Budgeting' (Z.B.B)
• metode de inspiratie franceza: 'La rationalisation de choix Budgetoires' (R.C.B)

Metoda de planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S)

Obiectivul urmarit in elaborarea P.P.B.S. este acela de a defini criterii mai rationale in gestionarea banului public, in sensul repartizarii creditelor bugetare pe baza randamentului sau avantajelor nete pe care le comporta diferitele categorii de cheltuieli.

Avand la baza analiza cost-avantaje, metoda presupune identificarea obiectivelor ce urmeaza a fi indeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) a costurilor si avantajelor diferitelor programe ce pot fi finantate de la buget si stabilirea unui clasament al acestora in raport de indicatorii de eficacitate.

Adoptarea deciziei in functie de indicatorii de eficacitate este considerata a fi criteriul tehnocratic ce inlocuieste criteriul politic in materie de buget.

In cadrul metodei PPBS, bugetele institutiior publice nu mai sunt prezentate ca o simpla enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe.

Fazele metodei PPBS sunt: planificarea, programarea si bugetizarea (includerea in buget).

Planificarea reprezinta construirea perspectivei pe termen lung in contextul unei anumite strategii administrative. Obiectivele pe termen lung si caile de realizare a acestora se stabilesc prin studii prospective. In aceasta perspectiva, pe termen lung se integreaza procesul administrativ de elaborare a bugetului. Daca sunt identificate proiectiile pe 10-20 ani, pot fi definite mai facil politicile bugetare cele mai adecvate prin intermediul asa-numitului "plan revolving". In acest caz se aleg obiectivele ce corespund necesitatilor perioadei pentru care se intocmeste bugetul, urmand ca si acestea sa fie supuse unor revizuiri periodice in functie de conditiile economice, sociale si politice nou aparute.

Programarea presupune definirea clara a obiectivelor de urmat in cadrul programelor alternative si al termenelor precise la care urmeaza sa se realizeze programele respective.

Aceasta faza prezinta o importanta deosebita pentru ca in cadrul ei se identifica costurile directe sau indirecte pe care le implica realizarea fiecarui program. Avand la baza analiza cost-beneficiu, se alege acel program alternativ care raspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiva si care maximizeaza rezultatele cu acelasi efort bugetar.

Bugetizarea reprezinta inscrierea in buget a transei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Asadar, programul ales va fi finantat pe parcursul mai multor exercitii bugetare si in bugetul fiecarui an se va reflecta transa corespunzatoare realizarii obiectivelor din program, prevazute pentru acel an.

Limitele si dificultatile metodei care au redus posibilitatile de utilizare a acesteia pe scara larga sunt:

prezinta riscul cresterii puterii tehnocratice si al diminuarii libertatii de alegere a decidentului public ;

conduce la centralizarea deciziei in detrimentul puterii efective a administratorilor locali;

imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective, ceea ce poate sa conduca la confuzii intre obiectivul propus si mijloacele de atingere a acestuia;

dificultati in calcularea exacta a costurilor directe si indirecte;

masurarea avantajelor este dificil de realizat;

alegerea celei mai corespunzatoare rate de actualizare ridica inca probleme nerezolvate.

Metoda managementului prin obiective (M.B.O)

Esenta metodei este aceea ca pune accentul pe identificarea finalitatilor sau tintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice defineste propriile sale obiective, contribuind la realizarea acestora. Astfel, s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au aparut dificultati privind asumarea raspunderii la nivelul noilor centre descentralizate.

Spre deosebire de metoda P.P.B.S metoda are drept scop identificarea optiunilor orizontale privind diferentierea marimii creditelor bugetare. Daca in metoda P.P.B.S decidentul se confunda cu utilizatorul, in metoda M.B.O decidentul este diferit de utilizator.

Metoda bugetara zero (Z.B.B) reprezinta metoda de programare bugetara practicata in S.U.A, dupa 1980, al carei scop este de a preintampina cresterea excesiva a cheltuielilor bugetare de la un an la altul.

Permite alegerea acelei combinatii de programe care minimizeaza costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv si la un anumit nivel al resurselor posibil de obtinut.

Metoda presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o baza zero, sau cel mai scazut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus.

Etapele acestei metode presupun:

• identificarea obiectivului sau a rezultatului dorit;
• descrierea programelor de realizare a obiectivului;
• analiza diferitelor costuri si avantajele degajate;
• lista mijloacelor alternative de realizare a fiecarui obiectiv impreuna cu costurile fiecarei alternative;
• justificarea alternativei propuse.

Dificultatile intampinate in aplicarea acestei metode sunt legate, in principal, de identificarea si evaluarea rezultatelor totale raportate la un anumit nivel al cheltuielilor publice.

Metoda rationalizarii optiunilor bugetare (R.C.B) este o metoda franceza bazata pe analiza sistemica, folosita pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, in contextul gestiunii prin obiective a resurselor publice.

Analiza sistemica are drept scop ca prin iteratii succesive sa reformuleze obiectivele si mijloacele utilizate pentru atingerea lor, permitand alegerea unei alternative din mai multe posibile.

Metoda rationalizarii optiunilor bugetare consta in identificarea si studierea obiectivelor, compararea solutiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje si controlul permanent al cheltuirii resurselor.

Originalitatea metodei consta in capacitatea de adaptabilitate si de reformulare a optiunilor.

Avand caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor si glisarea acestora prin intermediul asa numitului "plan-revolving". Schema iteratiilor succesive se prezinta astfel: formularea problemei, selectia obiectivelor, propunerea alternativelor, colectarea de date, constructia modelelor, comparatia cost/avantaje, testul de sensibilitate, examinarea ipotezelor, reexaminarea obiectivelor, propunerea de noi alternative si noua formulare a problemei.

Cel mai adesea, acelasi obiectiv poate fi atins pe mai multe cai, motiv pentru care se impune compararea solutiilor alternative, determinarea costului total de realizare a programelor propuse in diferite variante si adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficacitate sau a analizei multicriteriale.

Rationalizarea optiunilor bugetare este considerata ca fiind o metoda coerenta de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor, alegerea mijloacelor posibile de utilizat), de executie a acestuia (programare si gestiune) si de control (compararea rezultatelor obtinute cu cele scontate si formularea previziunilor pentru viitor).

Pricipalele faze ale metodei R.C.B sunt: studiul, decizia, executia si controlul.

Studiul presupune formularea problemei, identificarea obiectivelor si a mijloacelor de realizare a lor, confruntarea solutiilor de realizare a obiectivelor, elaborarea programelor alternative sau redefinirea obiectivelor.

Decizia presupune alegerea programului care maximizeaza efectele, elaborarea bugetului-program si includerea sa in bugetul anual.

Executia consta in realizarea programului, efectuarea cheltuielilor si identificarea efectelor obtinute.

Controlul consta in determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor si de executie a programului, reevaluarea optiunilor, precum si reajustarea programelor.

Avantajele metodei R.C.B sunt urmatoarele:

permite determinarea costului global al operatiunilor, indiferent de sursa de finantare, ceea ce inseamna ca s-a trecut de la finantarea exclusiv bugetara la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple;

ofera informatii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli inscris in bugetul functional, ale carui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare;

prezinta ansamblul resurselor, existente si suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse;

substituie autorizarea de a cheltui cu obligatia de a realiza obiectivele inscrise in buget, reducandu-se importanta structurii cheltuielilor. Esenta rezida in contributia acestora la atingerea obiectivelor si nu in natura cheltuielilor.

Dezavantajele metodei constau in dificultati legate de elaborarea, aprobarea si executia bugetului. Astfel, prin aplicarea metodei R.C.B. nu pot fi respectate cerintele unor principii bugetare, cum ar fi anualitatea si neafectarea veniturilor bugetare.

Rationalizarea optiunilor bugetare implica o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o derogare de la principiul anualitatii.