Datoria publica

Datoria publica

Din punct de vedere conceptual, datoria publica se refera la suma totala a imprumuturilor contractate de autoritatile publice centrale si locale (inclusiv de entitatile publice autonome), de la posesorii de capitaluri temporar disponibile (aflati fie pe piata interna, fie pe cea externa), si ramase de rambursat la un moment dat. In unele acceptiuni, termenul in sine este cunoscut si sub denumirea de sold al datoriei publice.

Gradul de indatorare al unei tari se exprima in marime procentuala, ca raport intre soldul datoriei publice si produsul intern brut. Din punct de vedere economic, acest indicator prezinta doar valente teoretice, deoarece exprima procentul din produsul intern brut care ar fi afectat amortizarii datoriei publice, in cazul in care s-ar lua decizia ca aceasta sa fie rambursata integral in anul respectiv. Analiza gradului de indatorare al unei tari nu trebuie analizata doar in marime strict matematica, ci trebuie corelata atat cu nivelul datoriei publice medii pe locuitor, cat si cu nivelul produsului intern brut mediu pe locuitor, deoarece, la acelasi procent din P.I.B., gradul de suportabilitate al sarcinii datoriei publice va fi mult mai redus in cazul tarilor in curs de dezvoltare (cu un nivel redus al P.I.B.-ului) comparativ cu cele dezvoltate (care, implicit, au un nivel mult mai ridicat al P.I.B.-ului). Spre exemplu, o datorie publica medie pe locuitor de 100 de euro corespunzatoare unui P.I.B. mediu pe locuitor de 300 de euro, va greva mult mai accentuat gradul de suportabilitate decat o datorie publica medie pe locuitor de 1000 de euro corespunzatoare unui P.I.B. mediu pe locuitor de 3000 de euro, desi, in ambele cazuri, gradul de indatorare este acelasi (respectiv de 33%).

Un alt indicator de cuantificare fidela a datoriei publice se refera la serviciul datoriei publice, care exprima efortul financiar anual pe care il implica datoria publica in cauza. Acest indicator se materializeaza in totalitatea sumelor banesti achitate atat pentru rambursarea cotei-parti din datoria publica efectiva, cat si pentru plata cheltuielilor (dobanzi, comisioane etc.) pe care le reclama respectiva datorie publica. Totalitatea acestor cheltuieli accesorii si aferente datoriei publice dimensioneaza nivelul contraprestatiei pe care debitorul o datoreaza creditorilor sai, ca si pret al utilizarii sumelor de bani imprumutate. Pentru analiza si comparabilitatea datelor din acest domeniu, nivelul serviciului datoriei publice se raporteaza fie la produsul intern brut, fie la nivelul total al cheltuielilor publice care afecteaza un anumit exercitiu bugetar.

In comensurarea efectelor privind datoria publica, un factor de evaluare relevant este reprezentat de ritmul de evolutie al cheltuielilor accesorii fata de ritmul de evolutie al datoriei publice propriu-zise. Astfel, in majoritatea tarilor dezvoltate, ritmul de crestere al datoriei publice propriu-zise devanseaza ritmul de crestere al cheltuielilor aferente acesteia, trendul fiind inversat in cazul tarilor in curs de dezvoltare. Aceste tendinte evolutive se explica prin faptul ca tarile dezvoltate gasesc pe piata lor interna resursele necesare pe care le imprumuta; dimpotriva, tarile in curs de dezvoltare contracteaza imprumuturile, de regula, pe piete externe si la dobanzi ridicate, altfel spus, costurile finantarii sunt mai ridicate, acestea fiind influentate, intr-o mare masura, de ratingul de tara (destul de scazut in aceste situatii).

Scopurile in care sunt contractate imprumuturile de stat (sau, altfel spus, destinatia care se acorda sumelor mobilizate in urma imprumuturilor), precum si modul de constituire a resurselor financiare care vor sta la baza rambursarii datoriei publice, cunoaste anumite particularitati de la un stat la altul, in functie de gradul sau de dezvoltare. De cele mai multe ori insa, imprumuturile de stat se contracteaza in scopul finantarii deficitului bugetar, iar sumele necesare rambursarii acestuia provin din veniturile curente viitoare (iar, preponderent, din cele de natura fiscala). Nu este exclus insa ca in unele tari in curs de dezvoltare, aflate la limita incapacitatii de plata, sa se contracteze alte imprumuturi de stat in scopul refinantarii datoriei publice angajate anterior.

Datoria publica poate fi clasificata in mai multe categorii, in functie de o serie de criterii specifice, dintre care le precizam pe urmatoarele:

- in functie de gradul de exigibilitate, datoria publica cunoaste doua forme de manifestare: flotanta (care se refera la sumele scadente pe termen scurt) si consolidata (care cuprinde sumele exigibile pe termen mediu si lung). O pondere ridicata a componentei flotante in totalul datoriei publice implica un efort financiar ridicat, in perioada imediat urmatoare, din partea statului debitor, putand genera disfunctionalitati, in functie de conjuncturile existente la momentul respectiv. De mentionat este si faptul ca posibilitatea autoritatii publice de a-si structura datoria sa publica pe cele doua paliere este influentata in mod direct atat de indicatorii de stabilizare macroeconomica (cel mai fidel in acest sens fiind, evident, indicele inflatiei), cat si de variabilele din sectorul monetar (care pot incuraja sau, dimpotriva, frana tendinta spre economisire);   

- raportat la piata de pe care se contracteaza imprumutul, datoria publica poate imbraca, de asemenea, doua forme: interna si externa. Cu cat ponderea componentei externe este mai ridicata in totalul datoriei publice, cu atat gradul de dependenta economica al tarii in cauza, fata de pietele financiare internationale,  va fi mai ridicat. De regula, autoritatea publica apeleaza la pietele externe pentru contractarea imprumuturilor in conditiile unei dezvoltari si structurari insuficiente a pietei interne a capitalului si, nu de putine ori, in conditiile precaritatii rezervelor valutare procurate din operatiunile de comert exterior.

In cele ce urmeaza, ne vom opri asupra catorva particularitati ale imprumuturilor externe, asimilate unor forme de export-import de capital, abordate din perspectiva creditorului, respectiv a debitorului.

Avand in vedere calitatea creditorului, imprumuturile pot fi acordate de catre: societatile comerciale furnizoare (credite comerciale), institutii financiar-bancare (credite bancare), guverne (credite guvernamentale), organisme financiare internationale (credite financiare), persoane fizice nerezidente (imprumuturi de stat).

Avand in vedere calitatea debitorului, imprumuturile pot fi contractate de catre: autoritatile publice (prin unitatile sale administrativ teritoriale, costituite la nivel central sau local), unitati bancare sau societati comerciale private.

La contractarea unui astfel de credit, imprumutatul (debitorul) va oferi imprumutatorului (creditorului) o serie de garantii (fie materiale, fie nemateriale sau morale) si se va obliga sa utilizeze creditele astfel contractate numai pentru anumite destinatii si numai in anumite conditii, convenite anterior cu creditorul. 

Pornind de la cele prezentate, rezulta ca relatia dintre datoria externa si datoria publica externa este una ca de la intreg la parte, deoarece prima categorie include si creditele contractate de alte persoane decat cele de drept public. Din aceasta perspectiva, datoria externa este definita in mai multe acceptiuni:

- datoria externa bruta in sens larg - este o notiune exhaustiva, care se refera la toate imprumuturile contractate de rezidentii unei tari (indiferent daca sunt subiecti de drept public sau privat) de la creditorii lor externi (indiferent de calitatea acestor creditori), fara a se realiza nici un fel de diferentiere a acestor imprumuturi (spre exemplu, in functie de gradul lor de exigibilitate);

- datoria externa bruta in sens restrans - delimiteaza din sfera de cuprindere a datoriei externe in sens larg urmatoarele tipuri de credite: cele care au un termen de scadenta de sub un an, cele care sunt contractate de entitati private si nu sunt garantate de catre autoritatea publica, cele care nu au un caracter rambursabil si cele care sunt acordate de catre "entitatile - mama" nerezidente;

- datoria externa in interpretarea Bancii Mondiale - se refera la sumele totale datorate creditorilor externi (indiferent de calitatea acestora, publici sau privati), care au un termen de exigibilitate de peste un an si care sunt garantate de autoritatea publica, cu exceptia datoriei rezultata din tranzactiile cu Fondul Monetar International;

- datoria externa neta - se exprima ca diferenta intre activele publice si private detinute in afara granitelor tarii de catre rezidenti si activele publice si private detinute de nerezidenti in interiorul granitelor statului analizat, cu mentiunea ca vor fi luate in considerare numai acele creante care pot fi convertite in lichiditati. Datoria externa neta reprezinta un indicator fidel de analizza in cazul tarilor care se regasesc in dubla calitate, atat de creditor, cat si de debitor.

Indicatorii de cuantificare a datoriei externe, cei mai relevanti si, ca atare, cel mai frecvent utilizati, se refera la:

- ponderea datoriei externe in produsul intern brut, care se exprima in marime procentuala si denota partea din produsul intern brut care ar fi necesara pentru achitarea integrala a datoriei externe, in anul respectiv. Desi acest indicator a fost asimilat, pe o scara destul de larga, in analizele teoretice, relevanta sa practica este destul de restransa, deoarece P.I.B. - ul unei tari este repartizat pe multiple destinatii;

- ponderea datoriei externe in volumul total al exporturilor de bunuri si servicii, care se exprima, de asemenea, in marime procentuala si releva perioada de timp in care input-ul de devize convertibile, asigurat pe baza exporturilor realizate, ar putea acoperi integral datoria externa existenta la un moment dat. In acest sens, nivelul datoriei externe trebuie evaluat nu doar strict matematic (in marime absoluta, respectiv ca valoare nominala a serviciului datoriei externe), ci si prin raportare la potentialul de export al tarii debitoare.

In conditiile aparitiei si, ulterior, mentinerii unor transferuri nete negative, consecinta fireasca o constituie aparitia fenomenului de criza a datoriei externe care, pe fond, consta intr-o datorie externa din ce in ce mai mare, debitorul fiind ulterior chiar in incapacitatea de a-si onora angajamentele asumate. Factorii care potenteaza acest fenomen se refera, de regula, la urmatoarele aspecte:

- deficientele manifestate de debitor in structurarea politicilor economice si financiar - valutare. Spre exemplu, chiar daca creditele sunt contractate in scopuri direct productive, obiectivele care se realizeaza (ca urmare a finantarii din resursele imprumutate) au o eficienta economica scazuta;

- modificarea imprevizibila a preturilor unor materii prime pe piata externa. In masura in care economia debitorului este dependenta de aceste materii prime, cresterea pretului la acestea se transmite in costuri si, in final, in preturile de vanzare ale produselor finite care, astfel, devin necompetitive pe pietele externe datorita pretului;

- contractarea de credite externe scumpe. Spre exemplu, daca are loc o diminuare a rating-ului de tara, aceasta va fi nevoita sa plateasca dobanzi mai ridicate, daca doreste contractarea de credite externe in momentul respectiv. Din acest punct de vedere, este de preferat ca o tara sa se indatoreze (evident, daca acest fapt este inevitabil) doar in acele perioade in care beneficiaza de o evaluare pozitiva din partea agentiilor de rating;

- promovarea unei politici bugetare expansioniste de catre marile state industrializate, fapt care implica cresterea cererii de capital si, implicit, in conditiile unei oferte relativ limitate de capital temporar disponibil, va creste rata dobanzii. Acest fapt poate avea si consecinte colaterale, constand in volatilizarea capitalurilor de pe pietele emergente, in scopul concentrarii acestora pe pietele tarilor industrializate.

In concluzie, politica in domeniul datoriei publice (fie ea externa sau interna) trebuie sa aiba in vedere un aspect esential: un grad de indatorare redus al unei tari, raportat la nivelul produsului sau intern brut (si, in special, al celui mediu pe locuitor) si al exporturilor pe care le realizeaza, ii va asigura acesteia o pozitie solida fata de creditorii sai actuali si o baza de negociere avantajoasa in raport cu creditorii sai potentiali.