CHELTUIELILE PUBLICE

1.1. Continutul cheltuielilor publice

In procesul indeplinirii functiilor si sarcinilor sale ,statul asigura acoperirea necesitatilor publice generale prin intermediul relatiilor financiare. Folosirea resurselor financiare astfel mobilizate se realizeaza prin intermediul cheltuielilor publice.

Cheltuielile publice se refera la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul institutiilor publice, care se acopera fie de la buget de stat ,bugetele locale, fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale institutiilor, pe seama veniturilor realizate de acestea.

Spre deosebire de cheltuielile publice, cheltuielile bugetare reprezinta numai o parte a cheltuielilor publice - cea mai mare parte a acestora -, si se refera doar la acele cheltuieli care se acopera de la bugetul de stat, din bugetele locale si din bugetul asigurarilor sociale de stat.

Prin urmare, sistemul cheltuielilor publice cuprinde totalitatea cheltuielilor ce se efectueaza di fondurile financiare ale statului pentru actiuni economice,social- culturale, pentru intretinerea si functionarea organelor statului,apararea nationala etc.

In prezent cheltuielile publice ,in cazul tarile membre ale Uniunii Europene, depasesc 50 % din P.I.B. si sunt reprezentate de cheltuielile cu asigurarlie sociale ( aproximativ 25 %), cheltuielile administratiei centrale de stat ( aproximativ 20 % din P.I.B.) si cheltuielile colectivitatilor locale ( 10 % din P.I.B.).

Cresterea accentuata a cheltuielilor publice este determinata atat de factori interni (sporirea volumului imprumuturilor, investitiilor , tendinta de dezvoltare a serviciilor publice ca efect a descentralizarii etc.), cat si de factori externi ( cresterea rolului puterilor publice de a face fata anumitor necesitati cum ar fi: necesitatea relatiilor externe in contextul competitiei internationale, necesitatea relatiilor sociale, urmare a cererii administratiilor publice in materie de echipamente si servicii publice ca si de redistribuire sociala etc.).

Cheltuielile publice concretizeaza cea de-a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice si anume aceea a repartitiei resurselor financiare publice pe diferite destinatii. Utilizarea propriu-zisa a acestor resurse pentru infaptuirea obiectivelor cuprinse in programele guvernamentale privind activitatea sociala, economica si de alta natura desfasurata de acestea se reflecta in cheltuielile publice. Prin cheltuieli publice, statul acopera necesitatile publice de bunuri si servicii considerate prioritare in fiecare perioada.

Cheltuielile publice se materializeaza in plati efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite cai, pentru achizitii de bunuri sau prestari de servicii necesare pentru indeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, actiuni social-culturale, intretinerea armatei, actiuni economice etc.

Continutul economic al cheltuielilor publice se afla in stransa legatura cu destinatia lor. Cheltuielile publice sunt influentate de conditiile politice concrete in care se efectueaza, de forma de proprietate predominanta in economie, de gradul de complexitate(dezvoltare)a economiei.

Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinatie speciala.

Dimensionarea cheltuielilor publice si repartizarea acestora pe destinatii si pe ordonatori de credite se efectueaza in concordanta cu obiectivele strategiei de dezvoltare economica si sociala a tarii si cu prioritatile imediate stabilite de autoritatile publice competente, iar utilizarea resurselor financiare publice se face cu respectarea actelor normative in materie si in conditii de eficienta sociala si/ sau economica.

1.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Necesitatea cunoasterii structurii cheltuielilor publice deriva din faptul ca acestea ilustreaza modul in care sunt orientate resursele banesti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice, etc.

In literatura de specialitate se utilizeaza mai multe criterii pentru clasificarea cheltuielilor publice precum :

a) criterii administrative;

b) criterii economice;

c) criterii financiare;

d) in functie de rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale;

e) clasificarea folosita de organismele O.N.U. ;

f) clasificari mixte sau combinate;

g) dupa caracterul lor in timp;

h) din punct de vedere juridic.

I) Clasificarea administrativa are la baza institutiile prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere, unitati administrativ-teritoriale etc.;

II) Clasificarea economica foloseste doua criterii de grupare: unul, conform caruia cheltuielile publice se impart in cheltuieli de capital (cu caracter de investitii) si cheltuieli curente (de functionare), iar altul, care imparte cheltuielile publice in cheltuieli ale serviciilor publice (administrative) si cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile de functionare sunt destinate asigurarii bunului mers al activitatii institutiilor publice, iar la randul lor cheltuielile de functionare se pot imparti in cheltuieli de personal si cheltuieli materiale.

Cheltuielile de personal cuprind platile privind salariile si indemnizatiile acordate functionarilor publici precum si contributiile sociale aferente datorate de institutiile publice conform prevederilor legale.

Cheltuielile materiale sunt destinate pentru achizitiile de bunuri si servicii ,respectiv : materiale si furnituri de birou, energie electrica si termica , telefon, posta etc. necesare functionarii institutiilor publice.

Cheltuielile de transfer sunt cheltuieli care se inscriu in bugetele unor institutii publice si reprezinta operatiuni de redistribuire in favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private.

Cheltuielile de transfer sunt inscrise in bugetul de stat si se acorda sub forma de subventii pentru functionarea unor organisme, al caror obiectiv corespunde realizarii unui interes general al societatii.

In categoria cheltuielilor de transfer intra :

a) cheltuieli pentru asistenta sociala care reprezinta sumele acordate din bugetul de stat categoriilor sociale defavorizate (persoane in varsta, persoane cu handicap, veterani de razboi sau vaduve ale acestora etc.).

Aceste transferuri sunt alocate din bugetul de stat , altele decat sumele alocate din bugetul asigurarilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de somaj etc. ,si sunt acordate organismelor sociale ( de exemplu, Inspectoral de stat pentru persoane cu handicap ) categoriilor de persoane defavorizate;

b) subventiile acordate de stat intreprinderilor publice (de exemplu, regii autonome) sau, in unele cazuri intreprinderilor cu capital privat aflate in dificultate;

c) sumele alocate sectorului educativ si cultural pentru acordarea de burse si pentru sprijinirea institutiilor de invatamant private;

d) sumele alocate din bugetul de stat pentru functionarea unitatilor administrativ -teritoriale;

e) dobanzile platite pentru imprumuturile interne si externe contractate de stat;

f)  cotizatiile externe platite de catre stat la organizatiile internationale la care tara noastra este membra si ajutorul financiar acordat in anumite situatii altor state.

Cheltuielile de capital (investitii) cuprind sume alocate de la bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice : contruirea unor intreprinderi noi,reconstruirea sau retehnologizarea celor existente, realizari de lucrari de infrastructura, cladiri administrative ,spitale etc.

III) Clasificarea financiara, in functie de momentul si de modul in care cheltuielile publice afecteaza resursele financiare ale statului, le grupeaza in:

-cheltuieli definitive, care cuprind cheltuieli de investitii si cheltuieli de functionare;

-cheltuieli temporare (finantarea rambursarii imprumuturilor, acordarea de avansuri, etc.);

-cheltuieli virtuale sau posibile (garantiile acordate de stat pentru imprumuturi).

Dupa forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi:

-cheltuieli fara contraprestatie - au caracter de subventie sau de finantare definitiva, fara urmarirea unui contraserviciu din partea colectivitatii consumatoare de resurse publice (alocatii, indemnizatii somaj, burse, etc.);

-cheltuieli definitive - nu presupun restituirea sumelor banesti alocate de stat, in timp ce cheltuielile provizorii (imprumuturi, avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligatiei de furnizare de produse sau servicii statului;

-cheltuieli speciale sau globale. Caracterul special vizeaza finantarea unui anumit sector economic sau social, in timp ce caracterul global vizeaza influenta prin marimea totala a cheltuielilor asupra echilibrului general economic.

IV) Clasificarea dupa rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale imparte cheltuielile publice in: cheltuieli reale (negative) si cheltuieli economice (pozitive).

In categoria cheltuielilor reale intra: cheltuielile cu intretinerea aparatului de stat, a dobanzilor si comisioanelor la imprumuturile de stat, intretinerea si dotarea armatei, etc. Acestea reprezinta un consum definitiv de produs intern brut.

In categoria cheltuielilor economice intra : investitiile efectuate de stat pentru infiintarea de noi intreprinderi, dezvoltarea si modernizarea celor existente, etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de venit national, reprezentand o avansare de P.I.B.

V) Clasificarea folosita de institutiile specializate ale O.N.U. are la baza doua criterii principale: clasificarea functionala si clasificarea economica.

Clasificarea functionala a O.N.U. cuprinde cheltuieli pentru:

-servicii publice generale;

-aparare;

-educatie;

-sanatate;

-actiuni economice;

-servicii comunale;

-alte cheltuieli.

Clasificarea economica cuprinde:

- cheltuieli care reprezinta consum definitiv de venit national;

- dobanzi aferente datoriei publice;

- subventii de exploatare si alte transferuri curente;

- formarea bruta a capitalului (investitii brute si cresterea stocurilor materiale);

- achizitii de terenuri si active necorporale;

- transferuri de capital.

VI) Clasificarea cheltuielilor dupa caracterul lor in timp, permanent sau incidental, subdivide cheltuielille in doua grupe ,si anume:

cheltuieli ordinare care se efectueaza in fiecare an, volumul lor fiind previzibil;

cheltuieli extraordinare (exceptionale) care se efectueaza numai in situatii deosebite, volumul lor fiind imprevizibil.

VII) Clasificarea cheltuielilor din punct de vedere juridic, grupeaza cheltuielile publice in cheltuieli cu titlu definitiv si cheltuieli cu caracter temporar.

Cheltuielile cu titlu definitiv finalizeaza distribuirea resurselor financiare publice si cuprind atat cheltuielile de capital, cat cheltuielile de functionare curente.

Cheltuielile cu caracter temporar sunt reprezentate de avansuri in contul unor furnituri, imprumutul acordat unei unitati administrativ - teritoriale de la bugetul de stat etc, denumite si operatiuni de trezorerie.

In Romania, incepand cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniaza la criteriile utilizate in cadrul O.N.U., folosindu-se: clasificarea functionala si clasificarea economica.

In cadrul clasificarii functionale, cheltuielile publice se grupeaza astfel:

Cheltuieli publice:

I - Cheltuieli social-culturale:

-invatamant;

-sanatate;

-cultura si arta;

-asistenta sociala;

-alocatii si alte ajutoare ptr.copii;

-pensii si ajutoare I.O.V.R., militari si alte persoane;

-alte cheltuieli social-culturale(sport si tineret).

II - Asigurari sociale si protectie sociala:

-cheltuielile asigurarilor sociale de stat;

-cheltuielile fondului ptr.pensia suplimentara;

-cheltuielile fondului ptr.ajutorul de somaj;

III - Gospodarie comunala si locuinte;

IV - Apararea nationala;

V - Ordinea publica;

VI - Puterea si administratia de stat:

-Presedintia tarii;

-organele puterii legislative;

-organele judecatoresti si ale procuraturii;

-organele puterii executive.

VII - Actiuni economice: -cercetare stiintifica;

-prospectiuni si lucrari geologice de cercetare pentru descoperiri de zacaminte noi;

-industria extractiva,energetica,metalurgica,chimica;

-agricultura,silvicultura,ape,mediu inconjurator;

-transporturi si telecomunicatii;

-alte actiuni economice.

VIII -Alte actiuni;

IX - Transferuri: -transferuri din bugetul de stat;

X - Datoria publica: -dobanzi aferente datoriei publice;

XI - Fondul de rezerva bugetara.

In cadrul clasificarii economice, cheltuielile publice sunt: cheltuieli curente si de capital.

A. Cheltuielile curente:

Titlul I    Cheltuieli de personal

Titlul II   Cheltuieli materiale si de servicii

Titlul III Subventii

Titlul IV Transferuri

Titlul V    Plata de dobanzi

B. Cheltuieli de capital:

TitlulVI    Cheltuieli de capital

C. Rezerve, excedent/deficit:

TitlulVII   Rezerve,excedent/deficit

1.3 Principalele cheltuieli publice

1.3.1 Cheltuielile pentru administratia de stat, ordinea interna

si apararea nationala

Cheltuielile publice pentru administratia de stat (autoritatile publice), ordinea publica si apararea nationala detin o pondere insemnata in totalul cheltuielilor bugetare.

Institutiile publice prin care se asigura societatii servicii publice generale, cuprind:

a) organe ale puterii si administratiei de stat reprezentand Presedintia tarii, organele puterii legislative, organele judecatoresti, organele puterii executive, centrale si locale;

b) organe de ordine publica ( politia, jandarmeria si securitatea civila).

In statul de drept, organele puterii, administratiei si ordinii publice actioneaza in conformitate cu legile tarii si in concordanta cu interesele generale ale societatii, pentru dezvoltarea economica, respectarea drepturilor omului, protectiei economice si sociale a populatiei.

Din punct de vedere al continutului economic, cheltuielile privind serviciile publice generale reprezinta un consum public de PIB.

Marimea cheltuielilor publice privind serviciile generale depind de structura aparatului de stat, de numarul persoanelor care alcatuiesc acest aparat, de gradul de inzestrare tehnica a institutiilor publice, de raporturile existente intre diferitele categorii sau grupuri sociale, de problemele economice, politice, sociale sau de alta natura care preocupa populatia.

Aceste cheltuieli reprezinta sub 10% din totalul cheltuielilor publice si intre 2 si 5.4% in PIB in tarile dezvoltate si peste 10% din totalul cheltuielilor publice si intre 1.7 si 8.6% in PIB in tarile in curs de dezvoltare

In Romania , aceste cheltuieli sunt inscrise in bugetul de stat si in bugetele locale, in 2 pozitii distincte:

cheltuieli cu ordinea publica;

cheltuieli pentru puterea si administratia statului.

Ca structura, cheltuielile privind serviciile publice generale cuprind:

cheltuieli curente, prin care se asigura functionarea acestor institutii, reprezinta aprox. 85 % ;

- cheltuieli de capital, de creare si dezvoltare a inzestrarii tehnice, a automatizarii si informatizarii acestora.

1.3.1.1. Cheltuielile pentru administratia de stat

Cheltuielile pentru administratia de stat cuprind totalitatea resurselor financiare publice alocate pentru organizarea, intretinerea si functionarea organelor puterii si administratiei de stat (parlamentul, presedentia, ministerele , alte organe centrale si locale ale puterii si administratiei de stat) si organele judecatoresti.

Toatele organele mentionate , situate pe diferite trepte ale structurii organizatorice ale statului, actioneazaz ca organe ale puterii si admistratiei de stat alese sau numite, si se preocupa de cele mai diverese probleme, incepand de la elaborarea si aprobarea legilor, intretinerea de relatii diplomatice cu alte state, stabilirea , controlul si urmarirea incasarii impozitelor ,taxelor contributiilor si a alor sume datorate bugetului general consolidat de persoane fizice, persoane juridice, alte entitat, dupa caz, salubritate iluminatul public, si alte utilitati/activitati de interes central si local ,sistematizarea teritoriala , construirea de drumuri si cai ferate, poduri , intretinerea si repararea strazilor, protectia mediului inconjurator, apararea contra inundatiilor si paza si securitatea incendiilor etc.

La acestea se adauga cheltuielile privind organele insarcinate cu mentinerea ordinii publice si asecuritatii civile cum sunt : politia , jandarmeria, justitia si parchetul etc.

Cheltuielile pentru administratie cuprind, pe de o parte, salariile ,contributiile sociale aferente si alte drepturi banesti acordate functionarilor di aministratia centrala si locala, iar pe de alta parte, cheltuielile curente de functionare (curente) a entitatilor publice respective.

Aceste cheltuieli sunt finantate ,conform prevederilor legii finantelor publice, respectiv legii finantelor publice locale, atat di bugetul de stat ,cat sin bugetele locale.

Cheltuielile publice pentru administratia de stat difera de la un stat la altul si sunt in functie de felul organizarii administrative. In principiu, intr-o organizare administrativa centralizata, cheltuielile de administratie sunt mai mari decat in cadrul unei descentralizari administrative.

In Romania, potrivit politicii descentralizarii si ,respectiv, a legii adoptate in acest sens cheltuielile unitatilor administrativ -teritoriale sunt in continua crestere avand in vedere principiul delegarii atributiilor si competentelor si asigurarii resurselor financiare necesare. Pentru fundamentarea cheltuielilor de administratie , in Romania se porneste de la indicatori specifici (numar personal) si indicatorii de calcul si fundamentare (cheltuiala medie anuala pe o persoana), in functie densitatea administratiei - care exprima numarul de persoane ocupate in aparatul de stat la 1000 locuitori si, respectic, costul administratiei publice - care exprima cheltuielile publice de administratie care revin la 100 unitati monetare produs intern brut, precum si alte criterii de fundamentare prevazute in actele normative mentionate.

1.3.1.2. Cheltuielile pentru apararea tarii

Cheltuielile militare decurg din indeplinirea functiei statului de aparare a tarii si de a participa la organisme internationale de aceasta natura(de exemplu, NATO).

Cheltuielile militare se refera la cheltuielile pentru inzestrarea armatei cu tehnica de lupta si la cheltuielile de intretinere curenta a fortelor armate, pentru pregatire, intretinere etc.

Cheltuielile cu caracter militar sunt de doua categorii : directe si indirecte.

Din categoria cheltuielilor militare directe fac parte cheltuielile cu intretinerea in tara si in strainatate a armatei, flotei maritime si aeriene , cumpararea de armanent, echipament militar, mijloace de subzistenta etc., care sunt prevazute in bugetul ministerul de resort.

Pe langa bugetul acestui minister mai pot exista si bugetele speciale cu caracter militar, precum si cheltuieli militare directe care sunt cuprinse in bugetele unor departamente cu caracter civil. La stabilirea volumului cheltuielilor militare directe, trebuie sa se tina seama de toate aceste elemente.

In categoria cheltuielilor militare indirecte se include cheltuielile legate de lichidarea urmarilor razboiului cum ar fi : platile in contul datoriei publice contractate in timpul razboiului, reparatiile/ despagubirile de razboi datorate tarile invingatoare, cheltuielile legate de aplicarea unor acorduri internationale cu caracter militar, cheltuieli cu pregatirea de razboi.

Ponderea cheltuielilor directe si indirecte in totalul cheltuielilor militare se schimba de la o etapa la alta, si de la o tara la alta. In timpul razboiului cheltuielile militare creste ponderea cheltuielilor directe , iar in perioada postbelica creste ponderea cheltuielilor indirecte.

In cadrul cheltuielilor publice ale fiecarei tari, nivelul cheltuielilor militare este exprimat prin marimea absoluta a acestora, dar mai semnificativ prin ponderea lor in totalul cheltuielilor publice si in PIB -ul tarii respective.

In tarile dezvoltate, ponderea cheltuielilor militare este intre 3,3 % si 16.6 % in totalul cheltuielilor publice si intre 1,6 % si 6,1 % in PIB, iar in tarile subdezvoltate intre 8,4 % si 17,7 % in totalul cheltuielilor publice si intre 1,7 % si 6,1% din PIB.

In Romania, cheltuielile de aparare reprezinta 13,4 % din totalul cheltuielilor publice.

Cresterea cheltuielilor militare are efecte nefavorabile asupra dezvoltarii economice si sociale mondiale, absorbind o parte importanta din resursele materiale, umane, tehnologie si financiare ale lumii.

Cheltuielile militare influienteaza volumul si structura productiei materiale, proportiile repartizarii PIB pentru consum , ritmul cresterii economice, nivelul de trai al populatiei, echilibrul financiar, monetar si valutar.

Cheltuielile militare influienteaza schimburile comerciale internationale, relatiile financiar-monetare, economia mondiala in ansamblu.

Cheltuielile militare sunt neproductive si distructive, efectuarea lor diminueaza posibilitatea de finantare si sustinere a programului economic si social.

De asemenea, cheltuielile militare au ca efect si deturnarea de forta de munca, care ar putea fi folosita in ramuri producatoare, de cercetare, proiectare si altele cu destinatie civila.

Totadata, cresterea cheltuielile militare, avand ca sursa de finantare PIB, afecteaza atat consumul final, cit si formarea bruta de capital. In conditiile unui anumit PIB, majorarea cheltuielilor militare atrage dupa sine diminuarea altor categorii de cheltuieli in special a celor social- economice, invatamint, sanatate, asigurari sociale etc.