Bugetul de stat

Bugetul de stat

1. Rolul bugetului de stat

Rolul bugetului de stat reiese cu pregnanta din legea finantelor publice. El este considerat un instrument absolut necesar prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea resurselor, reglarea activitatii economice si sociale.

In conformitate cu politica economica promovata de stat, acesta se poate manifesta ca agent economic (activitati industriale si comerciale proprii, finantarea unor activitati in sectorul privat). Cheltuielile pentru astfel de actiuni sunt evidentiate in bugete anexe si in conturi speciale de trezorerie. Bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice finantate din veniturile generate de prestarea serviciilor, vanzarea bunurilor realizate.

Conturile speciale de trezorerie vizeaza operatiuni in afara bugetului general determinate de conditii speciale de finantare si de caracterul lor provizoriu.

Rolul redistributiv al bugetului reiese cu pregnanta din aceea ca el reflecta relatii de mobilizare a resurselor si de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati si actiuni determinate expres. Prin buget se redistribuie o parte insemnata a PIB-ului atat prin intermediul impozitelor si taxelor, cat si al cheltuielilor. Spre exemplu, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor genereaza redistribuirea acestora intre diferite categorii sociale, prin tehnici fiscale specifice: deduceri de venit, diferentierea impunerii in functie de transele de venit, instituirea de impozite particulare pentru persoanele ce obtin venituri sau detin averi mari, utilizarea unor impozite diferentiate in raport cu originea veniturilor. Destinatia resurselor evidentiaza, in buna parte, modalitatile concrete de infaptuire a redistribuirii. Subventionand anumite activitati (economice, sociale, culturale, stiintifice etc.) bugetul de stat asigura redistribuirea veniturilor.

Rolul de reglare a vietii economice decurge din faptul ca prin orientarile bugetului se poate actiona asupra economiei stimuland sau franand o anumita activitate. Aceasta se realizeaza prin dimensionarea cheltuielilor, veniturilor si soldului bugetar.

Prin intermediul cheltuielilor publice, autoritatile abilitate pot facilita relansarea economica globala sau sectoriala. Cheltuielile influenteaza, totodata, consumul si productia nationala. Cresterea masei salariale, spre exemplu, determina cresterea cererii de bunuri si servicii materiale (si nu numai), iar in felul acesta stimularea productiei nationale. Reducerea cheltuielilor publice poate reprezenta, insa, si un mijloc prin care guvernul actioneaza in sensul limitarii importurilor si scaderea inflatiei.

In ceea ce priveste resursele publice, acestea pot fi utilizate pentru franarea activitatii economice sau pentru sustinerea relansarii. Cresterea fiscalitatii determina reducerea veniturilor disponibile, cu influenta negativa asupra consumului. Din contra, reducerea impozitelor are ca efect cresterea veniturilor disponibile si ca urmare, relansarea consumului. Prin intermediul cotelor de impunere, deducerilor fiscale, scutirilor etc., care diminueaza veniturile impozabile, poate fi sustinuta cresterea economica. Totodata, profitul astfel marit constituie o resursa importanta pentru dezvoltarea viitoare a intreprinderii, amplificarea volumului productiei.

Potrivit teoriei economice clasice, deficitul bugetar - si, ca urmare, acceptarea lui - constituie un factor de stimulare a economiei, prin 'efectul multiplicator'. In felul acesta, au fost concepute bugete ciclice, bazate pe distinctia intre cheltuielile de functionare si cele de investitii; cheltuielile de investitii pot fi acoperite din imprumuturi, in timp ce cheltuielile curente din venituri fiscale. In perioadele de avant economic, excedentul resurselor permite finantarea cheltuielilor de capital, in timpul recesiunii, insa, o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperita din imprumuturi. Deficitul bugetar controlat permite limitarea presiunii fiscale si a prelevarilor obligatorii.

In opinia economistilor clasici, echilibrul bugetar limiteaza interventia statului. Bazate pe teoria lui Milton Friedman, politicile bugetare ale diferitelor tari (Marea Britanie, SUA, Franta, sub anumite guverne) au fost orientate impotriva utilizarii cheltuielilor, impozitelor si deficitului bugetar ca instrumente de reglare economica. In aceste conditii, la baza acestor politici au stat: privatizarea, reducerea fiscalitatii, libertatea preturilor, reducerea deficitului bugetar.

Principii bugetare

Elaborarea si executia bugetului de stat se bazeaza pe unele reguli si principii, mai mult sau mai putin rigide. Principiile bugetare clasice sunt: unitatea, universalitatea, anualitatea si specializarea bugetara - formulate inca din secolul al XIX-lea.

Unitatea ofera o imagine globala a resurselor publice si a utilizarii lor, deoarece veniturile si cheltuielile statului sunt incluse intr-un document unic. Exista o abatere de la acest principiu: elaborarea mai multor bugete pe langa bugetul general (bugete anexe, conturi speciale de trezorerie, bugete autonome s.a.).

Universalitatea. Toate veniturile si cheltuielile statului trebuie sa fie inscrise in buget. Apar doua reguli:

interdictia de a compensa cheltuielile cu veniturile corespondente;

neafectarea unui venit pentru efectuarea unei cheltuieli.

Respectarea acestui principiu are ca efect evitarea risipei de fonduri publice si facilitarea controlului parlamentar.

Intocmirea bugetului general dupa principiul bugetelor nete sau mixte constituie o abatere de la 'universalitate'.

Anualitatea inseamna autorizarea prin lege a cheltuielilor si veniturilor bugetare pentru o perioada de douasprezece luni.

Justificarea este data de faptul ca intr-un an pot fi dimensionate realist cheltuielile sociale si incadrarea lor in bugete plurianuale; controlul parlamentar este asigurat anual.

Abateri de la regula: in cadrul anului bugetar pot interveni legile rectificative. Intr-o perioada mai mare de un an pot fi folosite:

- bugetele program;

- reportul de credite bugetare;

- perioadele complementare;

- cheltuieli execute cu anticipatie.

Specializarea bugetara inseamna utilizarea creditelor bugetare deschise doar pentru o categorie determinata de cheltuieli. In felul acesta se poate realiza un control parlamentar eficace. Exista exceptii in legatura cu deschiderea unor credite globale, transferuri si viramente.

Unele dintre aceste principii si-au pierdut semnificatia initiala, altele au fost adaptate cerintelor epocii actuale.

Aplicarea practica a acestor principii bugetare difera de la o perioada la alta, de la o tara la alta, in functie de conditiile concrete.

1. Anualitatea bugetului

Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat in practica. Continutul traditional a fost uneori reconsiderat din ratiuni legate de starea de echilibru sau, mai ales, de finantarea cheltuielilor de investitii pe intervale mai mari de un an.

Principiul anualitatii s-a impus din considerente de ordin politic, intrucat eficienta controlului parlamentar nu poate fi reala decat atunci cand aprobarea cheltuielilor se realizeaza pe un timp nu prea indelungat. Totodata, puterea legislativa se poate pronunta in legatura cu toate veniturile si cheltuielile inscrise in bugetul pe anul urmator si poate analiza modul de realizare a veniturilor si efectuarea cheltuielilor in perioada precedenta.

In cadrul cheltuielilor bugetare cu caracter economic un loc important ocupa cheltuielile de investitii, care necesita aprobari pe perioade mai indelungate de timp, decat un an. De aici, sustinerea de catre multi economisti a necesitatii de a se renunta la principiul anualitatii si adoptarea unor bugete plurianuale.

In Franta, aceasta teorie si-a gasit aplicarea prin practicarea sistemului 'legilor-program' care prevad volumul total al cheltuielilor necesare realizarii unor actiuni importante, defalcate pe o perioada de mai multi ani. Parlamentul se pronunta asupra volumului total al sumelor ce vor fi cheltuite si asupra sumelor aferente lucrarilor ce urmeaza a fi executate in anul respectiv.

In SUA puterea legislativa aproba unele cheltuieli (pentru procurarea de echipament militar, pentru constructii edilitare si alte investitii publice) pentru o perioada mai mare de un an, chiar pana la finalizarea lucrarii. Cheltuielile o data aprobate de Congresul american, se finanteaza in mod automat, in fiecare an, pentru toata perioada considerata.

Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului sunt mai aproape de realitate atunci cand bugetul este elaborat anual, decat intr-un orizont de timp de doi, trei sau mai multi ani; fenomenele de instabilitate economica plurianuale influenteaza negativ evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.

Bugetul se elaboreaza si se aproba, de regula, pentru o perioada de douasprezece luni. Perioada de executie bugetara poate sa coincida sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat; unele venituri se incaseaza, iar unele cheltuieli se efectueaza dupa expirarea anului bugetar.

Veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate, la sfarsitul anului bugetar, urmeaza a se reflecta in bugetul anului in care se vor realiza. Aceasta se intampla in unele tari care practica asa-numitul sistem 'de gestiune', potrivit caruia bugetul se incheie in mod automat la finele anului bugetar, in contul de incheiere fiind inscrise numai veniturile incasate si cheltuielile efectuate. Sistemul 'de gestiune' interzice reportul creditelor bugetare de la un exercitiu la altul.

In sistemul 'de gestiune', veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate se rediscuta cu prilejul intocmirii bugetului pe anul urmator celui in curs.

In alte tari se practica sistemul 'de exercitiu' ce presupune acordarea unei perioade de 3-6 luni de la expirarea anului bugetar pana la incheierea contului de exercitiu bugetar, timp in care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor, operatiunile privind veniturile si cheltuielile se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare a anului pentru care au fost prevazute si autorizate prin lege.

Sistemul 'de exercitiu' prezinta dezavantajul functionarii in paralel a doua bugete: bugetul anului expirat si bugetul anului in curs, cu efecte negative asupra evidentei si controlului. Avantajul consta in faptul ca se cunoaste exact situatia incasarilor veniturilor si efectuarea cheltuielilor la finele perioadei complementare respective.

In Romania, executia bugetului se realizeaza conform sistemului 'de gestiune' (veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate se vor realiza in contul bugetului anului urmator, creditele bugetare neutilizate sunt anulate de drept). Anul bugetar coincide cu anul calendaristic, executia bugetara incheindu-se la 31 decembrie; creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reporteaza in anul viitor, destinatia initiala ramane aceeasi.

Universalitatea bugetului

Acest principiu se bazeaza pe necesitatea inscrierii in buget a veniturilor si cheltuielilor statului in sume brute sau totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce. Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar.

In buget veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Principiul universalitatii nu permite inscrierea in buget numai a soldului dintre acestea, chiar daca realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile. In felul acesta, parlamentul cunoaste veniturile totale si destinatia acestora, in perioada considerata.

In practica, cerintele universalitatii bugetului se respecta doar partial. Spre exemplu, in locul bugetelor 'brute' s-a trecut la elaborarea de bugete 'mixte', in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Veniturile si cheltuielile ce se pot inscrie in buget numai cu soldul sunt: veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea; subventiile primite in completare de la unele institutii din sfera nemateriala (institute de cercetare stiintifica, universitati, scoli, spitale etc.).

Aplicarea stricta a principiului universalitatii poate conduce la situatia in care bugetul evidentiaza un rulaj artificial al sumelor reprezentand venituri si cheltuieli publice. Astfel, in cazul regiilor publice, eventualele venituri proprii realizate, chiar si intamplator, determina cresterea artificiala a rulajelor de incasari si plati prin buget.

In perioada actuala, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt.

Exista si unele situatii speciale care constituie exceptii de la principiul universalitatii:

resursele provenind din donatii, care au destinatie speciala in conformitate cu vointa celui ce doneaza;

fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispozitia autoritatilor publice in vederea realizarii unor lucrari de interes general;

reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea la buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

3. Unitatea bugetara

Principiul unitatii bugetare presupune inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, in sumele lor globale, intr-un singur document. Un buget unitar permite o analiza aprofundata a puterii legislative asupra cheltuielilor propuse de guvern si a surselor de venituri, eventuala respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune sau amanarea lor. Totodata, unitatea bugetara ofera cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros privind volumul si structura resurselor financiare si a destinatiei lor.

Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale. In cadrul acestui sistem, conturile administratiei publice grupeaza cheltuielile si veniturile statului, inclusiv cele locale (teritoriale) si ale bugetului asigurarilor sociale.

In prezent, exista anumite derogari de la acest principiu, mai ales prin operatiunea de debugetizare. Debugetizarea consta in modificarea finantarii cheltuielilor, prin acoperirea acestora si din alte surse decat veniturile ordinare ale statului. Debugetizarea presupune trecerea de la finantarea publica la cea privata si dezangajarea statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe si conturi speciale de trezorerie; scoaterea unor cheltuieli in afara bugetului (constructia de locuinte, autostrazi etc.) si acoperirea lor din surse alternative.

Asadar, debugetizarea faciliteaza efectuarea unor cheltuieli publice prin resurse complementare, atunci cand veniturile ordinare sunt insuficiente.

Derogarile de la principiul unitatii bugetare inseamna si elaborarea pe langa bugetul de stat a unor bugete anexe si conturi speciale de trezorerie; in unele tari, abaterile de la acest principiu vizeaza intocmirea unor bugete extraordinare si a bugetelor autonome.

4. Specializarea bugetara

Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie inscrise in buget si aprobate de catre parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Creditul bugetar reprezinta suma limita pana la care se pot efectua plati in contul fiecarei cheltuieli publice, inscrisa in bugetul de stat.

Veniturile si cheltuielile se inscriu in buget dupa o schema unitara. Gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis determinate poarta denumirea de clasificatie bugetara. Veniturile trebuie grupate dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic.

Schema clasificatiei bugetare trebuie sa fie simpla, concisa si clara, sa ofere o imagine completa in legatura cu sursele de provenienta a veniturilor, sa permita identificarea impozitelor directe, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice, a impozitului pe profit, a impozitelor indirecte si a veniturilor cu caracter extraordinar.

3. Echilibrul bugetar

In teoria finantelor clasice, 'principiul de aur al gestiunii bugetare' il constituie asigurarea echilibrului bugetar, adica acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. In prezent, acest principiu a fost progresiv abandonat, mai ales sub impulsul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice. Astfel, se recurge la diferite practici: intocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat si altul extraordinar deficitar, asigurarea echilibrului prin operatiunea de 'debugetizare' sau elaborarea de bugete ciclice.

Teoreticienii finantelor functionale au propus intocmirea de bugete plurianuale (ciclice). Aceasta tehnica are drept scop realizarea echilibrului bugetar prin intermediul unui buget plurianual, care ia in considerare variatiile veniturilor publice in diferite faze ale ciclului economic. Cresterea veniturilor publice are drept suport cresterea PIB-ului si invers, in perioadele de depresiune; restrangerea activitatii economice genereaza reducerea veniturilor fiscale, amenintarea realizarii echilibrului bugetar. In cadrul bugetelor ciclice, realizarea echilibrului ar fi posibila prin folosirea unor tehnici specifice: constituirea unor fonduri de rezerva, a unor fonduri de egalizare si folosirea amortizarii alternative a datoriei publice. In acest fel, deficitele bugetare inregistrate in perioadele de depresiune se compenseaza cu excedentele inregistrate in perioadele de expansiune economica. Tehnicile folosite pentru asigurarea echilibrului sunt acestea:

a) constituirea unui fond de rezerva bugetara pe seama incasarilor din impozite obtinute in perioadele de avant economic ale ciclului. In aceste conditii, nivelul fiscalitatii trebuie sa ramana neschimbat, astfel incat marindu-se baza de impozitare apare un excedent de venituri care intra in fondul de rezerva bugetara, venituri ce ar putea fi folosite pentru finantarea deficitului bugetar in perioadele de recesiune. In practica, insa, este dificil de evaluat incidenta fenomenelor de depresiune, deoarece nu se cunoaste cu precizie momentul declansarii crizelor, durata sau intensitatea acestora. Dificultati apar si in legatura cu dimensionarea fondului de rezerva in raport cu cheltuielile publice in viitor;

b) tehnica fondului de egalizare se bazeaza pe perioada de depresiune a ciclului economic, ca punct de pornire, urmarindu-se restabilirea echilibrului bugetar intr-un interval de timp mai indelungat. In perioadele de depresiune, deficitul bugetar este acoperit prin intermediul imprumuturilor ('credite de anticipatie') si rambursarea acestora in perioadele (fazele) de expansiune economica, cand se inregistreaza excedente bugetare, ce ar putea fi utilizate pentru constituirea fondului de egalizare. Dificultatea principala fiind, insa, aceea ca deficitul bugetar ar deveni cronic, in timp ce excedentele bugetare se inregistreaza doar accidental;

c) tehnica amortizarii alternative se bazeaza pe gestionarea datoriei publice in conditii de ciclicitate a activitatii economice. Amortizarea accelerata a datoriei publice contractata anterior se poate realiza din resursele suplimentare obtinute prin majorarea impozitelor, in perioada de expansiune economica. In perioadele de regres economic, echilibrul bugetar s-ar realiza prin diminuarea cheltuielilor publice, prin sistarea platilor in contul datoriei publice ca urmare a rambursarilor efectuate anterior. In practica aceasta tehnica intampina dificultati, intrucat onorarea serviciului datoriei publice sau conversiunea datoriei publice presupun acordul creditorilor statului, ceea ce este greu de obtinut, indeosebi in cazul imprumuturilor externe.

Teoria bugetelor ciclice a consacrat o derogare de la regula anualitatii bugetului, insa obiectivul ei esential fiind acela de a se realiza echilibrul bugetar intr-un cadru plurianual. Aceasta teorie a ramas, inca, in afara unei aplicabilitati practice clare.

Deficitul bugetar actual. Deficitul bugetar constituie un fenomen cronic al finantelor contemporane, deoarece in multe tari bugetele se intocmesc si se incheie, tot mai frecvent, cu deficit. Aceasta intrucat cheltuielile cresc mai repede decat veniturile publice. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple si complexe: incetinirea ritmului de crestere a veniturilor publice, cresterea accelerata a cheltuielilor publice, variatia cursului de schimb si a ratei dobanzii, crize (petrolului, cursa inarmarilor) etc.

In ultimii ani, in majoritatea tarilor lumii exercitiul bugetar s-a incheiat cu deficit. In ceea ce priveste statele in curs de dezvoltare, deficitele au fost generate nu numai de deficientele structurale ale fiecarei economii, ci si de pozitia nefavorabila a acestor tari pe piata mondiala.

In SUA s-a practicat deficitul voluntar ca mijloc de redresare a economiei. Deficitul bugetului public a reprezentat in medie 3% din PIB, adica circa 200 miliarde dolari anual. Marimea deficitului a fost influentata de: nivelul si fluctuatiile P.I.B.-ului, gradul de redistribuire a acesteia, cheltuielile publice (ajutor de somaj, asistenta publica s.a.), rata somajului etc.

Efectele economice ale deficitului bugetar sunt multiple. Deficitul bugetar genereaza majorarea datoriei publice, respectiv rambursarile, dobanzile si comisioanele exigibile pentru stingerea acesteia, in detrimentul efectuarii altor cheltuieli publice pentru bunuri si servicii suplimentare.

Deficitul bugetar determina cresterea ratei dobanzii cu efecte negative asupra investitiilor private si incetinirea in acest fel, a ritmului real al cresterii economice. Exista, insa, si opinia ca deficitul bugetar nu ar influenta rata dobanzii, intrucat acesta variaza in functie de mai multi factori.

Publicitatea bugetului. Dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice.

Legea privind adoptarea bugetului de stat si contul de incheiere a exercitiului bugetar pe anul precedent sunt publicate in Monitorul oficial si in culegeri de legi. Cifrele inscrise in proiectul de buget sunt date publicitatii in presa scrisa si audio-vizuala.

Bugetul trebuie sa fie publicat intr-o forma simpla, clara si precisa pentru ca populatia sa se poata informa corect asupra situatiei financiare a statului, dar diversitatea clasificatiilor bugetare folosite nu raspunde intotdeauna acestei cerinte. Totodata, folosirea atator modalitati de abatere de la principiile bugetare ingreuneaza informarea opiniei publice asupra bugetului general de stat.

Publicitatea bugetului se impune ca o cerinta si in context international, deoarece statele partenere solicita informatii cu privire la echilibrul si dezechilibrul bugetar, situatia finantelor publice, nivelul fiscalitatii, evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare, datoria publica s.a. In baza acestor informatii se poate stabili gradul de bonitate si de risc al tarii respective.

4. Procesul bugetar. Continut, etape si caracteristici

Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile competente ale statului in scopul concentrarii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentala. Procesul bugetar presupune existenta de resurse financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii de bunuri si servicii publice.

Autoritatea publica este imputernicita, prin Constitutia tarii si legi specifice, sa conduca economia, sa puna in miscare mecanismul complex de producere si distribuire a acestor bunuri si servicii. Bugetul general consolidat constituie, in acest sens, instrumentul principal de actiune, intrucat acesta reflecta toate resursele financiare publice si cheltuielile publice pentru anul in curs. Fluxul de venituri si cheltuieli cuprinde ansamblul bugetelor: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale, bugetele locale, bugetele fondurilor sociale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor institutii publice cu caracter autonom.

Functionarea acestui complex sistem de bugete nu se poate realiza decat prin elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada de timp. Trebuie sa existe un cadru juridic de reglementare a diferitelor categorii si niveluri de impozite, taxe, contributii, precum si destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare. In aceste conditii, executivul poate declansa procesul bugetar. Etapele consecutive se refera la:

a) elaborarea proiectului de buget;

b) aprobarea bugetului;

c) executia bugetului;

d) incheierea executiei bugetului;

e) controlul executiei bugetului;

f) aprobarea executiei bugetului.

Procesul bugetar reprezinta o serie de caracteristici, specifice unui proces:

decizional, deoarece prin mijlocirea bugetului se aloca resursele bugetare limitate in raport cu nevoile sociale de bunuri si servicii publice;

democratic, intrucat in derularea procesului bugetar se manifesta atributele statului de drept, cat si posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetateni ce detin majoritatea politica de decizie;

politic, deoarece optiunea pentru o anumita politica (economica, financiara si monetara) este hotarata de fortele majoritare in parlament;

cu continuitate ciclica, intrucat etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, cu precizarea termenelor concrete de derulare si finalizare;

de larg-impact public, cu implicatii la toate nivelele (macro si micro-economic), in plan economic si social.

Fundamentarea bugetului influenteaza stabilitatea microeconomica, evolutia cresterii economice (prin soldul bugetului), dinamica preturilor si a somajului cat si evolutia ratei dobanzii si a soldului curent al balantei de plati. Din alt unghi de vedere, procesul bugetar isi exercita influenta in plan economic si social, deoarece o anumita politica bugetara (un anumit tip de buget) se rasfrange direct asupra cererii si ofertei agregate (totale) in economie, in acest fel, asupra gradului de satisfacere a nevoilor sociale.

4.1. Institutii si etape in realizarea procesului bugetar

Procesul bugetar se realizeaza prin sistemul institutiilor publice specifice statului de drept. Sistemul institutional se compune din subsistemele celor trei puteri in stat (legislativa, executiva si judecatoreasca), separate pe orizontala, apoi fiecare institutie se subordoneaza, pe verticala, subsistemului respectiv.

Acest mod de organizare preintampina abuzul de putere din partea uneia sau a alteia dintre institutii. Astfel, fundamentarea bugetului se face de catre guvern, iar aprobarea lui de catre parlament. Totodata, organismele publice din cadrul guvernului, care executa bugetul aprobat, sunt supuse controlului financiar al Curtii de conturi, institutie exterioara guvernului, aflata sub autoritatea parlamentului. In felul acesta, subsistemele institutionale apartinand celor trei puteri ale statului asigura premisele de alocare armonioasa a resurselor publice in directia satisfacerii cat mai ridicate a nevoilor sociale de bunuri si servicii publice.

a) Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de guvern prin institutiile publice aflate in structura acestuia. Elaborarea proiectului trebuie sa se faca in raport cu rezultatele obtinute in domeniile sociale si economice finantate de la buget. In acest scop, este necesara formularea de criterii concrete de performanta pentru eficienta, eficacitatea si economicitatea programelor cu finantare bugetara.

Indicatorii de eficienta, eficacitate si economicitate permit, prin analiza lor pertinenta, adoptarea deciziei, adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate, cat si pentru aprecierea ulterioara a gestionarii acestora in fiecare sector public.

In procesul de elaborare a proiectului de buget, coordonarea, finalizarea si prezentarea revin Ministerului Finantelor. Acesta, impreuna cu Banca Centrala, celelalte ministere si institutiile de prognoza, stabileste premisele de la care se porneste in elaborarea proiectului; se ia in considerare, totodata, programul de guvernare aprobat de parlament. Aceste premise se refera la principalii parametri macroeconomici (indicatori sintetici), cum sunt: dinamica Produsului Intern Brut, rata inflatiei, gradul de fiscalitate, evolutia creditului intern (in raport cu politica monetara), soldul rezervei internationale nete (exprimat in valuta convertibila), volumul finantarii externe (credite contractate in exterior). Acesti indicatori permit dimensionarea cheltuielilor bugetare in raport cu posibilitatile de finantare interna si/sau externa a unui anumit deficit bugetar, in conditii de echilibru financiar, monetar si general economic.

Elaborarea proiectului de buget se realizeaza printr-un proces iterativ, respectiv de la institutiile bugetare cu atributii in furnizarea bunurilor si serviciilor publice catre Ministerul Finantelor si apoi in sens invers.

In prima faza, institutiile publice formuleaza propuneri de alocatii bugetare pentru anul viitor, tinand seama de cheltuielile aprobate in anul curent si de modificarile proiectate pentru domeniul respectiv in programul guvernamental pe anul urmator. Apoi ministrul finantelor (dupa consultarea primului ministru) fixeaza coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare si nivelurile orientative cu privire la cheltuielile fiecarui sector public pentru exercitiul bugetar al anului viitor. Ministerele defalca plafoanele orientative de cheltuieli, primite de la autoritatea financiara, pe fiecare dintre institutiile bugetare din subordine, solicitandu-le propriile propuneri, in limitele nivelurilor de orientare. Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la institutia ierarhic superioara, institutiile bugetare isi fundamenteaza volumul si structura cheltuielilor necesare.

Neconcordantele intre dimensiunile cererii de alocatii bugetare si resursele posibile de repartizat - acestea exista, intrucat cererile de resurse sunt de multe ori mai mari, decat cele orientative - se rezolva prin conciliere cu Ministerul Finantelor; in final, divergentele nesolutionate se transeaza in cadrul guvernului in favoarea unuia sau a altuia dintre ministere, in vederea supunerii proiectului de buget spre adoptare de catre parlament.

Procesul de conciliere se bazeaza pe programul de guvernare adoptat, precum si pe criteriile de eficienta, eficacitate si economicitate apreciate pe fiecare domeniu bugetar.

Proiectul de buget finalizat se concretizeaza intr-un pachet de documente, astfel:

- expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat.

Expunerea de motive sau raportul cuprinde principalele coordonate si prevederi de politica financiara, monetara, valutara si comerciala, reflectate in proiectul de buget. Proiectul legii pentru aprobarea bugetului poate sa contina, la randul sau, si unele propuneri de amendare temporara a unor legi sau alte acte normative in materie fiscala si/sau in domeniul cheltuielilor bugetare.

- anexele la proiectul de lege bugetara.

In anexele la proiectul de lege bugetara sunt reflectate structura veniturilor, pe categorii de impozite, taxe si alte surse de natura nefiscala, precum si cea a cheltuielilor (pe agentii guvernamentale) in raport cu continutul economic: curente sau de capital. Anexe la proiectul de lege pot fi si bugetele unor fonduri speciale extrabugetare care au la baza legi specifice.

- informatii documentare privind modul de fundamentare a bugetului.

Aceste informatii sunt utile parlamentului in vederea analizei si dezbaterii proiectului de lege privind bugetul de stat pentru aprobare.

b) Aprobarea bugetului

Institutia publica imputernicita prin Constitutie sa aprobe proiectul de buget este parlamentul. In fond legislativ, proiectul de buget parcurge urmatoarele etape:

prezentarea de catre primul ministru (sau ministrul finantelor) a raportului pe marginea proiectului de buget in plenul parlamentului;

examinarea proiectului de buget in comisiile permanente ale parlamentului (structurate pe domenii: educatia, cultura, ocrotirea sanatatii, aparare si siguranta nationala, agricultura, industrie si tranporturi etc.);

analiza si aprobarea acestuia in comisia de specialitate a legislativului (cea de buget, finante si banci).

Ultimele etape vizeaza dezbaterea si aprobarea proiectului de buget in parlament si promulgarea de catre Presedintele Republicii a legii bugetului, aprobate de parlament.

Pe parcursul dezbaterilor din parlament, membrii acestuia propun amendamente la proiectul de buget in dorinta de a satisface cat mai multe din solicitarile cetatenilor pe care-i reprezinta si care le-au acordat votul lor. Fiecare partid incearca sa-si impuna, in cadrul dezbaterilor din forul legislativ, propriile amendamente ce pot fi acceptate sau nu. Partidul sau coalitia de partide care formeaza majoritatea parlamentara isi poate impune propriile amendamente in mai mare masura decat partidele din opozitie. Presedintele tarii, de asemenea, poate formula obiectii la legea bugetara si poate cere reexaminarea proiectului de buget de catre parlament.

In situatia in care guvernul nu se incadreaza in termenul prevazut de lege pentru obtinerea aprobarii de catre parlament a proiectului de buget, Constitutia tarii si legislatia privind finantele publice prevad fie continuarea executiei bugetului anului anterior cu operarea unor indexari in raport cu rata proiectata a inflatiei, fie trecerea la executia bugetului propus de guvern.

c) Executia bugetului

Legea privind bugetul se publica in buletinul oficial al tarii dupa promulgarea de catre Presedintele tarii, moment in care bugetul devine operational, trecandu-se la executia acestuia, adica incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ pe durata anului bugetar.

Executia bugetara, proces amplu si complex, antreneaza participarea unui numar mare de operatori bugetari, astfel:

aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale si teritoriale;

institutiile bugetare, de la ministere pana la institutii publice operative (scoli, spitale, muzee, teatre, unitati militare etc.);

unitati administrativ-teritoriale si alte entitati publice ce privesc transferuri de la bugetul de stat;

organizatii internationale care primesc de la sau transfera la buget sume de bani etc.

Guvernul are responsabilitatea executiei bugetare, in sensul ca, prin institutiile sale, trebuie sa administreze cat mai bine procesul de colectare a veniturilor, cat si procesul de utilizare eficienta a alocatiilor bugetare.

Veniturile aprobate prin prevederile bugetare reprezinta limite minime de realizat (cu exceptia veniturilor din imprumuturi, care au limite maxime stabilite), iar cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite. Executia veniturilor bugetare constituie un proces distinct de executia cheltuielilor.

d) Incheierea executiei bugetare

Finalitatea operatiunilor de executare a veniturilor si cheltuielilor bugetare se efectueaza prin intocmirea contului de executie bugetara, care reflecta modul de gestionare a bugetului de catre executiv prin institutiile publice din structura si subordinea sa.

Metoda de evidenta bugetara adoptata de autoritatile guvernamentale reflecta continutul contului de executie bugetara. Se poate utiliza, astfel, sistemul de exercitiu sau sistemul de gestiune.

In cadrul sistemului de exercitiu, contul de executie bugetara cuprinde totalitatea operatiunilor efectuate (incasarea de venituri si/sau efectuarea unor cheltuieli), chiar si dupa incheierea anului bugetar. In acest sens, pentru o perioada de cateva luni se conduce o evidenta paralela (conturi de venituri si respectiv de cheltuieli), corespunzatoare anului curent, cat si anului bugetar precedent.

Sistemul de gestiune cuprinde numai operatiunile de incasari de venituri si plati in contul cheltuielilor realizate efectiv in anul bugetar respectiv, indiferent de exercitiul bugetar la care se refera. Prin urmare, operatiunile ramase neefectuate in cursul unui an bugetar se reflecta in contul de executie al anului urmator. In sistemul de gestiune, contul de executie bugetara cuprinde operatiuni aferente anului curent, cat si celui precedent.

Contul de executie bugetara se intocmeste de catre Ministerul finantelor, in baza darilor de seama contabile si a conturilor de executie a bugetului din fiecare institutie publica. Documentele de raportare contabila se centralizeaza pe verticala, pornind de la ordonatorii principali de credite la nivelul fiecarei agentii guvernamentale, apoi se depun la Ministerul finantelor.

Ministerul Finantelor intocmeste contul (general) de executie bugetara pe care-l prezinta guvernului pentru discutare. Acesta hotaraste apoi supunerea documentului pentru dezbatere si aprobare in fata parlamentului.

e) Controlul executiei bugetare

Parlamentul transmite contul privind executia bugetara institutiei supreme de control al finantelor publice si anume Curtea de conturi. Aceasta institutie publica autonoma raporteaza parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate. In acelasi timp, propune masuri de imbunatatire a unor legi si alte acte normative, in vederea utilizarii mai eficiente a banului public.

Curtea de conturi efectueaza, de asemenea, la fiecare institutie publica controlul ulterior, urmarind legalitatea si realitatea datelor cuprinse in contul de executie bugetara. Aceasta institutie verifica, totodata, eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, calitatea gestionarii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului. Curtea de conturi emite apoi actul de descarcare de gestiune a conducatorului (ordonatorului de credite) pentru fiecare institutie publica, daca nu se constata nereguli si ilegalitati in gestionarea fondurilor publice.

Daca se constata prejudicii materiale produse, acestea se recupereaza prin organele de jurisdictie ale Curtii de conturi sau prin institutiile de profil ale puterii judecatoresti.

In ultima etapa, Curtea de conturi prezinta parlamentului raportul privind contul de executie bugetara in vederea dezbaterii si aprobarii acestui document.

Uneori, Curtea de conturi exercita si functia de control financiar preventiv, pe parcursul anului bugetar. Utilitatea acestei forme de control rezida in necesitatea respectarii disciplinei financiar-bugetare, in baza principiilor de legalitate, eficienta, eficacitate si economicitate in angajarea si efectuarea cheltuielilor bugetare. Curtea de conturi, fiind o institutie publica autonoma, externa guvernului, poate exercita eficient controlul financiar, in mod obiectiv si legal, evitandu-se astfel conflicte de interese.

Guvernul isi organizeaza propriul sau control financiar preventiv si ulterior. Controlul intern nu exclude ci, dimpotriva, presupune existenta unui control extern, care se exercita de catre un organism independent, nesubordonat executivului, respectiv Curtea de conturi. Functionarea acesteia respecta principiul separarii puterilor in stat, adica controlul este exercitat de o institutie specializata si independenta.

Pe langa controlul financiar (intern si extern, preventiv si ulterior) mai exista controlul politic executat de parlament, care se manifesta la nivelul examinarii si aprobarii proiectului de buget, la aprobarea contului de executie bugetara, precum si pe parcursul anului bugetar.

f) Aprobarea executiei bugetare

Aprobarea executiei bugetare se declanseaza de catre parlament prin procedura de dezbatere si aprobare a acestuia pe baza raportului privind contul de executie bugetara. Acesta din urma este trimis mai intai la comisiile permanente reunite de buget-finante pentru analiza, apoi se dezbate in plenul parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de executie bugetara.

Dupa ce executivul prezinta sinteza evolutiilor economico-financiare din anul la care se refera executia bugetara, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formatiunilor politice reprezentate in parlament asupra modului in care a fost gestionat bugetul comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Se pot, astfel, avansa propuneri cu privire la schimbarea unor legi, in vederea utilizarii mai eficiente a banilor publici. In final, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de executie bugetara. Votul favorabil al parlamentului marcheaza aprobarea executiei bugetare si incheierea etapelor procesului bugetar.

Impactul economico-social larg si complexitatea procesului bugetar indreptatesc afirmatia potrivit careia legea bugetara anuala reprezinta, dupa Constitutie, cel mai important act de decizie parlamentara si, totodata, a guvernului unei tari.

Bibliografie

1. Amaritei }t., Finante generale, Ed. Junimea, 2002

Mosteanu Tatiana (coord.), Finante publice, Ed. Tribuna Economica, 2002

3. Vacarel I. (coord.), Finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, 2004