Descentralizarea si privatizarea sectorului apelor in Albania

Descentralizarea si privatizarea sectorului apelor in Albania

(Adaptat dupa Saracia si Analiza Impactului Social al Reformelor, Banca Mondiala, 2006)

De ce acest exemplu?

Reforma de descentralizare a sectorului administrarii apelor din Albania arata rolul factorilor interesati in timpul elaborarii constatarilor evaluarii. Acestea au inclus si sugestii pentru imbunatatirea politicii in urma analizarii de catre factorii interesati in scopul de a gasi motive pentru o implementare inceata a reformei, si cauze de impotrivire a beneficiarilor. Aceasta evaluare reprezinta un exemplu de evaluare mixta (sumativa si formativa).

O alta valoare adaugata a acestui exemplu este de a arata posibilitatea de a utiliza modelul longitudinal cu cateva evaluari planificate (pre-, interimare si ex-post) pentru grupurile de control si tratament (Model 1). Desi planificarea unui astfel de design este costisitoare, autoritatile de implementare impreuna cu Banca Mondiala au decis sa utilizeze aceasta abordare pentru impactul social semnificativ asupra anumitor factori interesati.

Informatii generale

Desi Albania are resurse de apa abundente, apa potabila si infrastructura de canalizare este imbatranita, afectata si ineficienta in mod considerabil, atat in zonele urbane, cat si in cele rurale. Guvernul Albanez doreste sa furnizeze acces egal la apa in conditii de siguranta si tarife accesibile printr-o reforma a sectorului apelor care  sa experimenteze descentralizarea a doua modele paralele de utilitati, unul privat si altul public. Banca Mondiala asista reforma de descentralizare a sectorului albanez al apelor prin intermediul unui Proiect Municipal pentru Ape si Ape Uzate, care a introdus primul contract de management din sectorul privat in patru orase albaneze.

Intrebari de evaluare

Evaluarea a avut drept scop aprecierea impacturilor reformei procesului de management al apelor, comparand cele doua modele in opt orase, intr-o anumita perioada de timp.

Studiul a examinat urmatoarele doua aspecte majore:

• Ce schimbari in regulamentele institutionale a determinat reforma descentralizarii;
• Ce impacturi au avut schimbarile de autoritate asupra preturilor (tarifelor), accesului la serviciile de apa si ape uzate, ocuparii unui loc de munca pentru diferite grupuri si, de asemenea, care sunt alte impacturi ale reformei.

In acest scop, evaluarea s-a concentrat asupra analizei factorilor interesati, institutiilor si a impacturilor sociale. Consultarile cu Guvernul si Banca Mondiala au identificat nevoia de perspective asupra structurii, functionarii si impacturilor celor doua modele de reforma. Studiul a fost menit a ilustra constrangerile, oportunitatile curente si riscurile implicate de managementul privat si public al utilitatilor de apa.

Echipa de evaluare a ridicat, de asemenea, ipoteza conform careia cele doua modele de reforma au impacturi distributionale diferite asupra grupurilor socio-economice similare. Ipoteza a ghidat alegerea metodologiei analitice.

Planificarea evaluarii

Deoarece scopul evaluarii a fost acela de a aprecia impacturile reformei sectorului apelor, metodologia de cercetare a fost aleasa astfel incat sa permita un grad de comparabilitate a rezultatelor si izolarea impacturilor reformelor, esentiale pentru fiecare model. Metodologia de cercetare a fost testata anterior in timpul exercitiului pilot din lunile Mai-Iulie 2003, in patru orase.

Mai apoi, echipa de evaluare a extins evaluarea impactului social la opt orase. Evaluatorii si factorii interesati, analiza institutionala si de impact care a permis comparatia impacturilor asupra grupurilor sociale si perspective detaliate asupra perceptiei consumatorilor. Evaluarea a comparat grupurile de control si tratament pe mai multe perioade de timp - inainte si in timpul participarii sectorului privat. Astfel, a fost mai intai efectuat la momentul in care, operatorul privat si-a inceput misiunea, la sfarsitul lui 2003.  Un studiu de urmarire a masurat impacturile reformei peste doi ani. Dupa implementarea programului, au fost planificate evaluari suplimentare.

Patru orase cu management privat al utilitatilor (Durrës, Fier, Lezha si Saranda), cu sprijinul proiectului Bancii, au fost comparate cu un grup de control format din patru orase cu management public al utilitatilor de apa (Vlora, Korça, Lushnja si Gjirokastra). Toate orasele tinta, cu exceptia Korça, au prezentat caracteristici similare in ceea ce priveste aria de acoperire, sistemul de facturare, rata de colectare si nivelul de pierderi de apa. Orasele implicate in proiect difera in ceea ce priveste tipul de management al utilitatilor de apa, prezenta racordurilor ilegale, numarul populatiei rezultat din tendintele de urbanizare in ultimii 13 ani si oportunitatile de pe piata muncii.

Membrii echipei de evaluare au fost selectati pentru a oferi o expertiza mixta si experienta in descentralizare, analize de impact si reforma sectorului apelor in Albania.

Instrumente si metode de colectare a datelor

Echipa a ales o abordare ce includea metode combinate. Metode de colectare a datelor calitative si cantitative au furnizat perspective cuprinzatoare asupra reformei structurilor si proceselor celor doua modele.

Ca un prim pas, studiul a compilat date secundare prin intermediul unei revizuiri de birou a materialelor existente. Colectarea de date secundare a sprijinit colectarea de date primare. Revizuirea datelor secundare a ajutat la creionarea abordarii de evaluare si metodologiei. A acoperit documente cheie si legi referitoare la organizarea si functionarea descentralizarii guvernului local, si aspecte specifice sectorului apelor si apelor uzate. Construind pe baza cunostintelor existente, echipa a putut economisi timp si resurse financiare.

Urmatorii pasi pentru echipa de evaluare, au fost planificarea colectarii de date primare prin:

• 110 interviuri cheie de informare;
• 32 discutii cu focus grupuri;
• 664 sondaje pe gospodarii cu clienti ai utilitatilor casnice.

Echipa de evaluare a efectuat munca de teren utilizand inregistrari pe banda pentru interviurile cheie de informare si focus grupuri.

Interviurile cheie de informare au oferit o perspectiva in structurile organizationale, institutiile formale si informale, perceptiile factorilor interesati si dinamicii sectorului. Echipa a elaborat un ghid de tematici care a permis discutiile libere acoperind, insa temele de interes, ca: progresul procesului de descentralizare politica si financiara, acces la apa, tarife, subventii si transferuri. Esantionul a acoperit toti factorii organizationali interesati implicati direct in procesul de descentralizare si aspecte legate de sectorul apelor din partea sectoarelor public si privat si a societatii civile.

La nivelul guvernarii centrale, au fost colectate date prin intermediul a 8 interviuri cu experti, reprezentati ai ministerelor de resort - Ministerul Amenajarii Teritoriale si Turismului, Ministerul Guvernarii Locale si Descentralizarii si Ministerul Economiei si oficiali ai organismului de reglementare a apelor si consiliul national al apelor.

Cel putin 10 interviuri cu experti la nivel de guvernare locala au fost efectuate pentru fiecare dintre cele opt orase implicate in proiect. In functie de trasaturile caracteristice ale orasului, s-au efectuat interviuri suplimentare pentru a obtine o imagine completa. 

Au avut loc patru discutii in cadrul focus grupurilor in fiecare oras. S-a urmarit reprezentarea echilibrata in cadrul grupurilor, a participantilor/consumatorilor selectati pe baza urmatoarelor criterii: caracteristici demografice si socio-economice (sex, mediu socio-economic, nivel de educatie etc.) si calitatea serviciilor de apa si bunurile si serviciile pentru ape uzate (diferite zone de presiune a apei, arii care sunt sau nu acoperite de catre retea, gospodarii cu si fara aparate de masurare etc.). Discutiile din cadrul focus grupurilor au oferit feedback pe tema gradului de satisfactie al consumatorilor si a strategiilor de adaptare. Echipa a explorat perceptiile comunitatilor asupra guvernarii municipale si a institutiilor din sectorul apelor, accesul la apa, tarife, disponibilitatea si puterea de plata, subventii si transferuri si ocuparea fortei de munca.

Sondajele pe gospodarii au relevat date de baza referitoare la consumatorii interni, principalele probleme legate de apa si apele reziduale si disponibilitatea de a plati la nivelul gospodariei. Sondajul la nivelul gospodariilor a acoperit aspecte ca: nivelul de satisfactie al consumatorilor in ceea ce priveste guvernarea municipala, tarifele si disponibilitatea de plata, presiune si incredere si siguranta apei. Respondentii au fost consumatori casnici din diferite medii socio-economice, etnice si geografice.

Echipa a selectat un esantion reprezentativ si a intervievat un numar minim de 80 gospodarii in mediul urban si 100 gospodarii din regiunea urban-rurala Durrës pentru a cuprinde zona mai larga de servicii a orasului. Esantionarea a fost mai intai stratificata pentru a acoperi categorii specifice de gospodarii, cum ar fi acoperirea sau neacoperirea acestora de catre retele, diferite zone de presiune, prezenta sau absenta aparatelor de masurat, grupa de venit si participarea la programul de masurare WB. In cadrul fiecarei categorii, esantionarea a fost aleatorie pentru a obtine o reprezentare echilibrata a gospodariilor.

Analiza datelor

Datele cantitative au fost procesate si analizate utilizand Pachetul Statistic pentru Stiinte Sociale (SPSS). Datele calitative inregistrate pe banda au fost transcrise si analizate.

Utilizand datele primare colectate in activitatea de teren, ca si datele referitoare la populatie obtinute din surse municipale, evaluatorii au intocmit un studiu comparativ - 8 profiluri de oras "Asupra Conditiilor si Accesului la Infrastructura de Apa si Canalizare in Opt Orase Tinta". Aceste profiluri au furnizat informatii asupra populatiei si ratei cresterii numarului acesteia, caracteristicile sociale (venitul pe gospodarie, familii ce traiesc din ajutorul social, rata somajului), ca si profilul activitatilor economice ale orasului. Profilurile oraselor au oferit posibilitatea compararii sistemelor de tarifare, tarifelor, ratei de colectare, pierderilor de apa, accesului la serviciile de apa si sistemele de canalizare printre orasele cu furnizori de servicii publici si privati. 

Inainte de a face recomandari pentru imbunatatirile viitoare ale politicii, echipa de evaluare a efectuat o analiza a factorilor interesati. Aceasta s-a bazat pe datele obtinute in activitatea de teren, ca si in cercetarea de birou.

Factorii interesati au fost impartiti in trei grupe:

• factori interesati ce afecteaza/implementeaza reforma;
• factori interesati ce sunt afectati de catre reforma fie pozitiv, fie negativ;
• factori interesati care influenteaza politica de reforma. 

Schita politicii a fost utilizata ca un punct de plecare pentru intelegerea economiei politice din spatele reformei sectorului. In jur de douasprezece grupuri de factori interesati au fost identificate ca fiind importante pentru procesul de reforma

Factorii interesati care afecteaza/implementeaza reforma

Consiliul de Ministrii joaca un rol cheie in finalizarea componentelor juridice ale reformei. Totusi, sprijinul acestuia pentru faza de implementare nu a fost unul substantial.

Ministerul Amenajarii Teritoriului si Turismului joaca un rol important in procesul de reforma, fiind responsabil de intocmirea politicii sectorului de apa, distribuirea fondurilor de investitii. S-a confruntat cu posibile pierderi ale autoritatii ca impact direct al reformei. Si-a exprimat opozitia neavansand transferul descentralizat de bunuri conform programarii.

Ministerul Guvernarii Locale si Descentralizarii joaca rolul principal in implementarea si coordonarea reformei descentralizarii in toate sectoarele, inclusiv descentralizarea sectorului apelor. A avut o implicare puternica in ceea ce priveste reforma in cadrul guvernarii centrale si a asigurat aprobarea consiliului de ministri pentru Documentul de Politica al Descentralizarii Apelor.

Principalele responsabilitati ale Ministerului Economiei in procesul de reforma a sectorului apelor sunt de a evalua activele acestora si a asista la fuziunea dintre intreprinderea de ape si cea de canalizare si transformarea acestora in societati pe actiuni. Acesta a demonstrat sprijin ideologic pentru reforma, desi nu acordase o atentie adecvata recomandarilor din Documentul de Politica in vederea Descentralizarii Sectorului Apelor aprobat de guvern.

Ministerul Finantelor este responsabil pentru furnizarea subventiilor.

Agentia de Reglementare a Domeniului Apelor, in calitate de organism  independent a stabilit tarifele pentru apa si are dreptul legal de a monitoriza si emite penalitati in caz de incalcari ale legii. Desi nu s-a opus descentralizarii, a ezitat in a preda autoritatea in ceea ce priveste stabilirea de tarife guvernelor locale sau a accepta responsabilitati reduse in ceea ce priveste stabilirea de politici si implementarea de standarde.

Guvernele locale  nu sunt numai beneficiarii reformei, ci si participanti activi la aceasta. Totusi, din cauza unei intarzieri in procesul de descentralizare, au posibilitati limitate de exercitare a drepturilor stabilite prin lege. Autoritatile locale se confrunta cu doua probleme majore. Mai intai, lipsa expertizei necesare in probleme administrative si management al utilitatilor, in al doilea rand, sunt vulnerabile fata de procesul politic.  

Factori interesati afectati pozitiv de catre reforma

Guvernele locale au sprijinit reforma deoarece a avut un impact pozitiv asupra autoritatii acestora in ceea ce priveste luarea deciziilor (in privinta stabilirii tarifelor pentru alimentarea cu apa) si au beneficiat de construirea capacitatii prin intermediul programelor respective. Au stabilit conditii, inclusiv referitoare la reabilitarea retelelor de alimentare cu apa, anularea datoriilor guvernului central anterior furnizarii descentralizate de servicii si transferul bunurilor.

Utilitatile de apa au fost transformate in societati pe actiuni si au beneficiat de un personal mai bine format in ceea ce priveste utilitatile ca rezultat al reformei. Au sprijinit puternic reforma deoarece aceasta a avut un impact direct si pozitiv asupra viabilitatii financiare crescute si recuperarii costurilor.

Clientii (public, firme private, gospodarii) au sprijinit reforma deoarece aceasta a avut un impact direct si pozitiv asupra accesului imbunatatit si disponibilitatii apei de calitate inalta. Se presupune ca beneficiile grupului de tratament vor fi mai mari.

Gospodariile foarte sarace nu au putut sa-si permita facturi de apa subventionate si s-au opus reformei (ce implica o crestere a tarifelor) in orasele fara tarife de sprijin prin acces neautorizat. Acestea au sprijinit reforma in orase cu tarife de sprijin. Nu au fost puternici si au avut la dispozitie canale limitate pentru opozitie.

Grupurile etnice minoritare (Roma si Egiptenii) deseori nu erau conectate deoarece locuiau in afara retelei de alimentare cu apa si canalizare, sau nu-si puteau permite plata facturilor in centrele urbane deservite. Acestia au sprijinit reforma in orasele cu tarife de sprijin, dar s-au opus in orase fara astfel de tarife prin acces neautorizat. Nu au fost puternici si au avut la dispozitie canale de opozitie limitate.

Factori interesati afectati in mod negativ de catre reforma

Interzicerea accesului neautorizat la conductele de apa a afectat in mod negativ standardul de viata al utilizatorilor din gospodariile neautorizate deoarece i-a fortat sa caute alternative de furnizori, ca de exemplu: vanzatori si cheltuieli gospodaresti crescute.

Firmele utilizatoare neautorizate ca de exemplu spalatorii de masini sau societati de constructie care utilizeaza apa potabila pentru activitatea lor s-au confruntat cu excluderea de la accesul la aprovizionarea cu apa prin debransarea conexiunilor ilegale la alimentarea cu apa, manifestand astfel, o puternica opozitie reformei sectorului de alimentare cu apa. Nu au fost puternici si au avut la dispozitie canale limitate pentru opozitie

Factori interesati cu influenta asupra reformei

Guvernul si utilitatile de apa sunt factori interesati semnificativi cu influenta asupra reformei. 

Finantatorii internationali au demonstrat sustinere puternica pentru pachetul de reforma a politicilor

Constatarile au confirmat faptul ca reforma a progresat incet, din cauza, in parte a informatiilor incomplete referitoare la noile roluri si responsabilitati, interese divergente si opozitia guvernarii centrale. Constatarile analizei factorilor interesati au determinat planul activitatilor viitoare ce au fost incluse sub forma de sugestii in raportul final.