Diversitatea sistemelor de protectie sociala

DIVERSITATEA SISTEMELOR DE PROTECTIE SOCIALA

1. Notiuni introductive

Originea europeana comuna, pe de o parte, si diversitatea evolutiilor nationale, pe de alta au fost in mod egal recunoscute atat de cercetatorii politicilor sociale cat si de documentele oficiale ale Uniunii Europene. In schimb, ponderea exacta a diferentelor si similitudinilor, dar mai ales semnificatia lor pentru realizarea convergentei proiectate de organismele europene au continuat sa alimenteze o dezbatere deopotriva intelectuala si politica.

Literatura de specialitate utilizeaza o serie de notiuni care, in functie de context, sunt fie intersanjabile, fie complementare: protectie sociala, politica sociala, stat al bunastarii. Trebuie subliniat ca acceptiunea acestor termeni poate varia de la o tara la alta, ceea ce face mai dificila abordarea comparativa. Astfel, termenul german de politica sociala (sozialpolitik) este utilizat de obicei la singular, dar se specifica diferitele domenii sau regimuri particulare (politica sanatatii, securitatea sociala a persoanelor varstnice, politica familiala, etc). Politica in domeniul educatiei nu este subsumata conceptului de politica sociala, pe cand in Marea Britanie ea este inclusa in conceptul de servicii sociale (social services). Reglementarea conditiilor de munca constituie o parte esentiala a politicii sociale atat in Germania cat si in Franta, dar ea lipseste in abordarea anglo-saxona (Kaufmann, 1990, p.19). Desi analiza acestor variatii terminologice depaseste cadrul volumului de fata, pentru a facilita intelegerea temelor care fac obiectul acestui capitol sunt prezentate principalele contributii la definirea conceptelor mentionate.

2. Definitii ale conceptelor utilizate

A. Protectia sociala

Protectia sociala include pensiile de batranete, ingrijirea sanatatii, ajutoarele de boala si invaliditate, ajutorul de somaj si serviciile publice pentru ocuparea fortei de munca, alocatiile pentru familie, ajutoarele de maternitate si cele pentru locuinta (Social Protection in Europe, 1995, p.59).

B. Politica sociala

1. 'Politica sociala' nu este un termen tehnic cu un inteles exact () el se refera la politica guvernelor cu privire la actiunea care are un impact direct asupra bunastarii cetatenilor, prin acordarea de servicii sau venit. Nucleul central consta () din asigurari sociale, asistenta publica (sau nationala), servicii de sanatate si bunastare, politica in domeniul locuintelor'

2. Politica sociala reprezinta 'acele modalitati, modele si mecanisme care vizeaza distributia resurselor in acord cu un anumit criteriu al nevoii' (Mishra, 1977, p.xi).

3. Din punct de vedere analitic se poate considera ca politica sociala totalitatea actelor politice si administrative care urmaresc sa influenteze structurile sociale ca si conditiile vitale si modul de viata al diferitelor grupari sociale (Kaufmann, 1990, p.19).

4. Politica sociala reprezinta interventia statului in configuratia proceselor sociale caracteristice unei anumite colectivitati, in scopul modificarii lor intr-o directie considerata de catre actorii politici a fi dezirabila. Se incearca astfel, prin mecanisme proprii de distribuire si redistribuire a resurselor existente in comunitate la un moment dat, realizarea unei bunastari colective (Zamfir, 1995, p.22).

C. Statul bunastarii

1. Pentru a intelege sensul termenului de 'stat al bunastarii', 'trebuie sa includem toate masurile () adoptate fie pentru a influenta, fie pentru a interfera sau pentru a se substitui jocului liber al mecanismelor de piata, in interesul bunastarii' (Marshall, 1961, p.288).

2. Un 'stat al bunastarii' este un stat in care puterea este folosita in mod deliberat (prin politica si administratie) in efortul de a modifica jocul fortelor de piata in cel putin trei directii: in primul rand, prin garantarea unui venit minim indivizilor si familiilor, independent de valoarea de piata a muncii sau a proprietatii lor; in al doilea rand, prin limitarea insecuritatii pe calea sprijinirii indivizilor si familiilor pentru a face fata anumitor 'contingente sociale' (de exemplu: boala, batranete si somaj) care altfel ar conduce la crize personale sau familiale; si in al treilea rand, garantand tuturor cetatenilor, fara deosebire de status sau clasa, cele mai inalte standarde existente in cadrul unei game acceptate de servicii sociale (Briggs, 1961, p.228).

3. Statul bunastarii este rezultatul institutional al asumarii de catre societate a responsabilitatii legale si deci formale si explicite pentru nivelul de baza al bunastarii tuturor membrilor sai (Girvetz, 1968, p.512).

4. Esenta statului bunastarii consta din existenta unor standarde minime protejate de guvern in privinta venitului, nutritiei, sanatatii, locuintei si educatiei, asigurate fiecarui cetatean ca un drept politic si nu ca un act de caritate (Wilensky, 1975, p.1).

5. () ocuparea deplina a fortei de munca (reglementarea economiei de piata intr-un mod care sa mentina un grad inalt si stabil de ocupare a fortei de munca), servicii sociale universale (in special educatie, siguranta venitului, ingrijire medicala si locuinta ca si o combinatie de servicii sociale personale pentru a satisface nevoile de baza ale cetatenilor intr-o societate complexa, aflata in schimbare) si asistenta sociala (bazata pe testarea veniturilor sau mijloacelor pentru a face fata in cazurile exceptionale de nevoie sau pentru a diminua saracia) au dat expresie concreta ideii de responsabilitate colectiva pentru mentinerea unui standard minim de viata ca o problema de drept social (Mishra, 1990, pp.18-19).

6. Edificarea si dezvoltarea statelor bunastarii in Europa poate fi descrisa in prima instanta ca fiind stabilirea si diferentierea succesiva a politicilor sociale dintr-o anumita tara (Kaufmann, 1990, p.21).

7. In sens ingust, statul bunastarii se poate referi la masurile de acordare a serviciilor sociale cheie (de obicei, limitate la sanatate, educatie, locuinta, mentinerea venitului si serviciile sociale personale). Intr-un sens mai larg, statul bunastarii defineste (1) o forma particulara de stat, (2) o forma distincta de politica sau (3) un tip specific de societate (Pierson, 1991, p.7).

3. Originile diversitatii

Asemeni statului natiune, democratiei de masa si capitalismului industrial, statul modern al bunastarii este o inventie europeana (Flora, 1987, p.xii). Originile comune si-au pus amprenta asupra evolutiilor ulterioare, dar nu au impiedicat aparitia unor diferente de natura structurala si culturala intre sistemele de protectie sociala. In opinia lui Flora (1987), teoria lui Stein Rokkan despre dezvoltarea politica europeana este deosebit de utila in explicarea variatiilor existente intre statele bunastarii. Plecand de aici, autorul german identifica principalele 'surse ale diversitatii': 1. Variatiile institutionale intre statele bunastarii din Europa pot fi intelese ca rezultate ale unor diferente structurale mai vechi, cele mai importante fiind procesele formarii statului si natiunii, dar si diferentele in evolutia ulterioara a democratiilor de masa; 2. Diversitatea statelor bunastarii este rezultatul unei etapizari diferite in crearea institutiilor majore, mai ales in ceea ce priveste procesul industrializarii unde nivele diferite au fost legate de presiunea unor probleme diferite si de constelatii variate ale actorilor colectivi; 3. Multe dintre variatiile institutionale importante dateaza din fazele timpurii ale dezvoltarii statelor bunastarii, adesea anterioare Primului Razboi Mondial. Dupa aceasta perioada, schimbarile semnificative au avut loc numai in imprejurari exceptionale (razboi sau crize economice) (Flora, 1986, pp.xvi-xvii).

Diversitatea care prezinta interes este aceea cu caracter persistent si structural pentru ca numai ea este relevanta pentru 'viitoarea adaptare institutionala a statelor bunastarii din Europa la noile provocari'. In acest context, trebuie retinute doua dintre dimensiunile infrastructurii institutionale: 1. gradul in care statul central a 'penetrat' institutiile bunastarii sau 'statalitatea' statului bunastarii, care defineste spatiul de manevra al structurilor intermediare; 2. gradul in care institutiile bunastarii reflecta diferentierea sociala, cu alte cuvinte 'fragmentarea' statului bunastarii, care defineste potentialul sau de conflict sau schimbare (Flora, 1986, p.xvii).   

Punctul de vedere exprimat de Flora (1986) a fost impartasit de un alt cercetator german, Franz-Xaver Kaufmann (1990). Si pentru el, variabilitatea structurilor nationale de protectie sociala se explica prin cateva 'diferente primordiale'. Prima se refera la gradul de etatizare a organismelor insarcinate cu acordarea prestatiilor sau serviciilor prescrise de lege. Cea de-a doua este identificata in planul ideilor, al definitiilor date problemelor si modului in care au fost concepute solutiile. In sfarsit, efectul cumulativ al proceselor socio-politice din fiecare tara reprezinta a treia diferenta cu efecte asupra evolutiei statului bunastarii. Ideea este completata cu observatia ca 'interventiile socio-politice initiale au avut adesea un efect permanent asupra definitiilor date anumitor probleme sociale si asupra dezvoltarii structurilor administrative care se ocupa cu aceste probleme' (Kaufmann, 1990, pp.23-24). O teza asemanatoare a fost sustinuta de F-X. Merrin (1990) care se referea in articolul sau Statele bunastarii: amprenta originilor la faptul ca 'totul se petrece () ca si cum problemele, obiecte ale protectiei sociale, ar fi fost reprezentate si institutionalizate diferit in fiecare tara' (p.47). Trecand de la discutarea originilor la analiza perioadei contemporane, se poate constata persistenta diversitatii politicilor sociale nationale in ciuda convergentelor existente in plan economic si politic. Chiar daca statele membre au adoptat, in grade diferite, politici in domeniul sanatatii, pensiilor, familiei sau somajului, analizele pun in evidenta diferente importante intre sistemele lor de protectie sociala. Acestea, apreciaza Merrin (1990), arata ca 'natiunile care poseda sisteme politice foarte asemanatoare si nivele comparabile de dezvoltare nu stabilesc aceleasi prioritati in materie de politica sociala si nu pun in aplicare politici publice identice' (p.47). Metodele noii sociologii istorice comparatiste il conduc pe autorul francez la concluzia ca exista 'state ale bunastarii' profund diferite prin istoria lor, tipul de relatie dintre societate si protectia sociala, locul acordat statului si, mai general, prin 'paradigma care sustine actiunea in materie de politica sociala' (Merrin, 1990, p.43). Avand ca termen de referinta 'politica sociala', Kaufmann (1990) adopta o pozitie similara: 'politicile sociale din fiecare tara au propria lor istorie precum si structuri, legitimari si efecte particulare' (p.18).

4. Modele de protectie sociala

Explicarea diversitatii in domeniul protectiei sociale a presupus cautarea principalele aspecte sau criterii de diferentiere si, nu in ultimul rand, construirea de tipologii care, in functie de preferinta autorilor pentru un concept sau altul, au vizat fie politicile sociale, fie statele bunastarii. Preocuparea pentru identificarea unor tipuri, modele sau regimuri, manifestata initial in anii '60, s-a accentuat in urmatoarele decenii, ceea ce i-a determinat pe unii autori sa o asocieze dezbaterii privind dimensiunea sociala a integrarii europene (Hantrais, 1995, p.28).

In ordine cronologica, prima clasificare a politicilor sociale i se datoreaza lui Richard Titmuss. El a identificat trei modele, care au ramas repere intelectuale importante in cercetarea de specialitate.

Modelele de politica sociala (R.M. Titmuss

1. Modelul protectiei reziduale (residual welfare model : 'are la baza premisa ca nevoile individuale sunt satisfacute in mod adecvat prin cele doua canale 'naturale' (sau date in plan social): economia privata de piata si familia. Institutiile de protectie sociala (social welfare) ar trebui sa intre in joc, si atunci doar pe timp limitat, numai cand acestea (piata si familia) esueaza'.

2. Modelul realizarii / performantei economice (industrial achievement / performance model : acorda 'un rol semnificativ institutiilor de protectie sociala ca adjuncti ai economiei. Sustine ca nevoile sociale ar trebui satisfacute pe baza meritului, performantei in munca si productivitatii'.

3. Modelul institutional redistributiv (institutional redistributive model : 'considera protectia sociala ca fiind o institutie ( . ) integrata societatii, care acorda servicii  universale in afara pietei sau principiului nevoii'.

Sursa: Titmuss, 1974, pp.30-31.

Aplicabilitatea clasificarii lui Titmuss in diferentierea statelor bunastari a fost considerata limitata, criticii remarcand ca majoritatea statelor bunastarii incorporeaza astazi elemente din toate trei modelele. O alta observatie critica s-a referit la conotatia evolutionista a acestei tipologii, mai precis la utilizarea sa in abordarile bazate pe ideea ca statul bunastarii a evoluat de la un tipar rezidualist la unul institutional, trecand prin cel al realizarii / performantei economice (Pierson, 1991, p.185).

Goran Therborn (1987) si-a axat analiza pe identificarea acelor diferente dintre statele bunastarii care, in opinia sa, au fost estompate de prosperitatea generala din anii '60 si de configuratia statului bunastarii de tip keynesian (Pierson, 1991, p.185). Therborn si-a construit clasificarea in functie de doua dimensiuni: a) nivelul drepturilor sociale (social entitlements) si b) orientarile catre piata muncii si ocuparea deplina a fortei de munca. Prin raportarea acestor dimensiuni la o scala cu doua valori ('inalt' si 'scazut'), se obtin patru categorii de state ale bunastarii (Therborn

Categoriile de state ale bunastarii (G.Therborn

1. Puternic interventionist (Strong interventionist welfare state): politica sociala extensiva, orientare accentuata catre ocuparea deplina a fortei de munca

Exemple: Suedia, Norvegia, Austria, (Finlanda

2. Usor compensator (Soft compensatory welfare state): drepturi sociale generoase, orientare scazuta catre ocuparea deplina a fortei de munca

Exemple: Belgia, Danemarca, Olanda (Franta, Germania, Irlanda, Italia

3. Orientat catre ocuparea deplina a fortei de munca si protectie sociala redusa (full employment-oriented, small welfare state): drepturi sociale reduse, dar angajare institutionala in ocuparea fortei de munca

Exemple: Elvetia

4. Orientat spre piata (market-oriented welfare state : drepturi sociale limitate, interes scazut pentru ocuparea deplina a fortei de munca

Exemple: Marea Britanie

Sursa: Therborn, 1987 citat de Pierson (1991), p.186

La inceputul anilor '90 analiza modelelor de state ale bunastarii a fost perceputa ca o alternativa la teoria convergentei. In aceasta perioada au fost elaborate numeroase tipologii care incercau sa surprinda relatia dintre organizarea protectiei sociale pe de o parte si structura sociala, interesele politice si mecanismele de piata pe de alta parte (Hantrais, 1995, p.28). Una dintre cele mai influente clasificari s-a dovedit cea realizata de Gosta Esping-Andersen (1990). In analiza sa, a avut in vedere trei dimensiuni sau criterii: a. gradul de decomercializare (decommodification) al prestatiilor si serviciilor sociale (masura in care prestatiile si serviciile sunt accesibile cetatenilor fara plata si independent de testul nevoii, de contributia la asigurari sau de vechimea in munca); b. impactul distributional al serviciilor si prestatiilor (masura in care efectul net al sistemului de impozite si al prestatiilor contribuie la producerea inegalitatilor, la mentinerea stratificarii sociale existente sau la redistribuirea bunurilor si serviciilor intr-un sens egalitarist); c) combinatia stat-piata in sistemul de pensii (masura in care drepturile de pensie sunt dependente de sistemul de stat, de cel ocupational sau de sistemul privat). Aceste dimensiuni au fost operationalizate, iar variabilele au fost testate cu ajutorul analizei de regresie bi- si multivariante. Variabilele alese au fost: nevoia demografica (operationalizata prin proportia populatiei de peste 65 de ani); dezvoltarea economica (operationalizata prin PIB); cresterea economica (operationalizata prin procentul cresterii reale in perioada 1960-80); mobilizarea clasei muncitoare (operationalizata prin proportia ponderata a locurilor in guvern detinute de partidele politice de stanga); influenta catolicismului asupra politicii sociale (operationalizata prin proportia locurilor in parlament); impactul istoric al absolutismului si autoritarismului (operationalizata prin anul sufragiului universal) (Esping-Andersen, 1990, pp.26-33; Deacon, 1993, pp.191-193).

Rezultatul analizei lui Esping-Andersen este gruparea variatelor state ale bunastarii in  trei tipuri ideale de regim sau 'trei lumi ale capitalismului bunastarii': liberal, conservator/corporatist si social-democrat (Esping-Andersen

Tipurile de regim al statului bunastarii (G.Esping-Andersen

1. Liberal (Liberal welfare state): este dominat de logica pietei. Prestatiile sunt modeste, acordate adesea pe baza testarii mijloacelor si stigmatizante. Principiul eligibilitatii reduse urmareste ca protectia sociala sa nu submineze motivatia pentru munca. Statul incurajeaza formele private de protectie sociala (asigurari private sau ocupationale). Decomercializarea are un nivel minim, ceea ce limiteaza sfera drepturilor sociale. Impactul distributional este practic inexistent sau, mai exact, stratificarea sociala este o combinatie de 'relativa egalitate in saracie intre beneficiarii de protectie sociala si bunastare diferentiata de mecanismele pietei in randul majoritatii".

Exemple tipice: SUA, Australia, Canada

2. Conservator/corporatist (Conservative/corporatist welfare state): 'Obsesia liberala pentru eficienta economica si caracterul comercial nu au fost niciodata preponderente' si nici garantarea drepturilor sociale nu a fost contestata vreodata. Rolul asigurarilor private si al protectiei ocupationale este minim. Totusi, drepturile sociale mentin diferentele de clasa si status existente, iar efectele redistributive sunt 'neglijabile'. Statele bunastarii care intra in aceasta categorie isi au adesea originile in regimuri pre-democratice sau autoritare care au urmarit utilizarea politicii sociale pentru a descuraja mobilizarea clasei muncitoare (Bismarck, in Germania). In regimurile corporatiste Biserica are o influenta considerabila, ceea ce a determinat atitudinea lor conservatoare in protectia familiei (ajutoarele familiale sunt acordate diferentiat pentru a consolida forma traditionala de familie condusa de barbat). Rolul major al Bisericii explica si importanta acordata principiului subsidiaritatii care limiteaza implicarea statului doar la  formele de protectie sociala pe care institutiile intermediare (biserica, in special) nu le pot acorda.

Exemple tipice: Austria, Franta, Germania, Italia

3. Social-democrat (Social-democratic welfare state): se caracterizeaza prin universalism si subminarea mecanismelor de piata. El este conceput ca 'un stat al bunastarii care trebuie sa promoveze egalitatea celor mai inalte standarde si nu egalitatea nevoilor minime'. Prestatiile sunt gradate in functie de castiguri, dar aceasta reprezinta o cale de a asigura sprijinul universal si participarea la sistemul de asigurari universale. Statul este considerat ca principalul mijloc de a realiza drepturile sociale ale tuturor cetatenilor sai. Preocuparea pentru ocuparea deplina a fortei de munca este impusa de 'costurile enorme ale mentinerii unui stat al bunastarii bazat pe solidaritate, universalism si de-comercializare' , care pot fi obtinute cel mai bine sau numai daca 'cei mai multi oameni lucreaza si cat mai putini posibil traiesc din transferuri sociale'.

Exemple tipice: Suedia si Norvegia

Sursa: Esping-Andersen, 1990, pp.26-33; Pierson, 1991, p.187

Desi relativ diferite prin fundamentarea teoretica si mai ales prin metodele utilizate, tipologiile lui Titmuss (1974) si respectiv Andersen (1990) prezinta elemente de convergenta. Este vorba in principal despre paralelismul existent intre tipurile identificate: modelul bunastarii reziduale si statul liberal al bunastarii; modelul realizarii/performantei economice si statul conservator/corporatist al bunastarii; modelul institutional redistributiv si statul social-democrat al bunastarii.

Cele trei clasificari mentionate anterior au in comun cateva caracteristici. In primul rand, ele nu au vizat in mod specific spatiul Uniunii Europene si nu au avut in vedere armonizarea sau convergenta politicilor sociale. In al doilea rand, nu au inclus tarile  din sudul Europei (Grecia, Portulgalia, Spania), care au aderat la UE in anii '80. Mai recent, tipologizarea politicilor sociale a fost abordata in contextul integrarii europene. Sunt de remarcat in acest sens contributiile lui Stephan Leibfried (1993) si Linda Hantrais

Leibfried (1993) a adoptat o perspectiva diferita de cea a predecesorilor sai, axandu-se pe componentele marginale ale statului bunastarii si nu pe cele care domina din punct de vedere cantitativ sistemul de protectie sociala (de ex. asigurarile sociale). Mai precis, analiza sa a avut in centru 'interfetele dintre saracie, asigurari sociale si politica in domeniul saraciei'. In acest cadru au fost examinate consecintele introducerii venitului de baza, ca o modalitate de a ilustra 'importanta practica a diferentelor' dintre regimurile tipice din Comunitatea Europeana. Autorul a optat pentru politicile din domeniul saraciei pentru ca acestea indica limitele si continuturile cetateniei sociale. Totodata, diferentele dintre componentele marginale ale statelor bunastarii sunt cele care pot obstructiona cel mai mult crearea de 'jos in sus' a Europei sociale (Leibfried, 1993, p.139).

Tipuri de state europene ale bunastarii (S.Leibfried

1. Modern: accentul este pus pe dreptul fiecarui cetatean la munca si nu pe transferurile obligatorii de venit. Trasatura dominanta este universalismul, dar el caracterizeaza in primul rand sfera muncii si mai putin redistribuirea venitului in afara muncii. Statul bunastarii de acest tip este patronul principal (employer of first resort), indeosebi pentru forta de munca feminina. Subventionarea 'intrarii' sau 'non-iesirii' de pe piata muncii reprezinta o strategie care exprima notiunea institutionalizata de cetatenie sociala. Dezbaterea referitoare la venitul de baza poate oferi argumente suplimentare pentru mentinerea unei 'societati centrate pe munca' de tip universalist. Este posibila, de asemenea, dezvoltarea sistemului in urmatoarele directii: imbunatatirea 'pachetului de venituri'; imbunatatirea redistributiei pe scara larga in domenii particulare (ex. alocatia pentru copii); dezvoltarea componentelor marginale pentru a le face sa corespunda standardelor din modelul institutional. Intrucat optiunea pentru iesirea din "societatea muncii' ca strategie generala nu va fi incurajata, asigurarea venitului de baza nu va reprezenta o componenta importanta a statului modern al bunastarii.

Exemple tipice: tarile scandinave

2. Institutional: strategia fundamentala este aceea a 'compensarii' problemelor sociale, a subventionarii 'iesirii' sau chiar a 'non-intrarii' pe piata muncii concomitent cu o politica de puternica dezvoltare economica. Prin 'strategiile compensatorii' dreptul la munca este inlocuit cu dreptul la securitate sociala. Statul bunastarii este compensatorul principal (compensator of first resort) si nu patronul principal, modificand in acest sens si notiunea institutionalizata de cetatenie sociala. Tarile cu un asemenea regim nu au o traditie explicita a universalismului, dar 'promisiunile institutionalizate de ocupare deplina a fortei de munca' si 'practicile' adoptate pe piata privata a muncii in perioada 1950-1970 au creat o 'traditie fragila de universalism virtual'. Dezbaterea privind venitul de baza ar putea accentua optiunea pentru compensare si iesire sau non-intrare pe piata muncii. De asemenea, este posibila evolutia spre o abordare a nevoilor de tip universalist si non-rezidual, care sa fie tot mai putin restrictiva in testarea mijloacelor si care sa fie orientata spre individ, nu spre gospodarie.

Exemple tipice: tarile 'Bismarck' (Germania, Austria

3. Rezidual: Statul bunastarii este conceput ca un mecanism de intarire a motivatiei pentru munca. 'Intrarea' pe piata muncii este determinata prin metode coercitive si mai putin prin subventionare sau prin politica de formare si calificare. Orientarea dominanta este selectivismul, statul bunastarii fiind un compensator de ultima instanta (compensator of last resort). Modelul rezidual se afla la o distanta mare atat de 'regimul compensator' al tipului institutional cat si de 'regimul societatii de munca' al tipului modern. In consecinta, 'cetatenia sociala' este mai degraba o tema de interes stiintific decat un principiu al politicii sociale. Dezbaterea asupra venitului de baza nu va conduce la 'optiunea pentru iesirea din societatea muncii', ci mai probabil la evolutia catre un 'sistem normal de bunastare', in sensul modelului scandinav. In contextul modelului rezidual, aceasta va insemna introducerea unui sistem de protectie universal si nu a unuia care trateaza in mod diferentiat categoriile sociale ('categorial'). Atribuirea unui rol mai important programelor publice de creare de locuri de munca, cu scopul integrarii pe piata primara a muncii, ar conduce statul rezidual al bunastarii la dezvoltarea unor trasaturi mixte, aflate intre modelul 'Bismarck' si cel scandinav.

Exemple tipice: tarile anglo-saxone (Marea Britanie, SUA, Australia, Noua Zeelanda

4. Rudimentar: dreptul la protectie sau bunastare sociala nu este garantat. Accentuarea de facto a rezidualismului si 'intrarii' fortate pe piata muncii confera acestui regim caracteristici asemanatoare modelului anglo-saxon. Totusi, existenta unei puternice traditii in acordarea protectiei sociale de catre Biserica (Biserica catolica, mai ales) marcheaza o diferenta importanta in raport cu modelul rezidual, dar si cu cel modern (scandinav). Anumite programe de securitate sociala au rolul de a acorda  un venit de baza, desi scopul pentru care au fost proiectate este altul (pensiile pentru persoanele cu disabilitati, in unele tari din sudul Europei). In plus, sectorul agrar si economia de subzistenta, deosebit de importante in statele cu acest regim, au configurat piata muncii intr-un mod care le deosebeste radical de celelalte tari europene. Spre deosebire de tarile scandinave, traditia ocuparii depline a fortei de munca si in mod particular a celei feminine lipseste aici. De fapt, statul bunastarii nu are la baza o conceptie diferita de cele precedente, ci se distinge prin absenta implementarii legislative, institutionale si sociale a unor principii specifice regimului 'modern' al bunastarii, desi acestea au garantii constitutionale. In consecinta, este vorba despre un stat al bunastarii caracterizat prin promisiunea institutionalizata (institutionalised promise). Desi consecintele dezbaterii privind venitul de baza sunt greu de anticipat, cele mai probabile evolutii sunt cele catre varianta germana (tipul institutional) sau cea scandinava (tipul modern) a modelului 'normal' de bunastare.

Exemple tipice: tarile 'cercului latin' (Grecia, Portugalia, Spania, partea sudica a Italiei

Sursa: Leibfried, 1993, pp.140-142

In clasificarea propusa de L.Hantrais (1995), diferentierii pe baza unor caracteristici ale sistemelor de protectie sociala ii corespunde o delimitare a tarilor pe arii geografice si valuri ale aderarii la Uniunea Europeana, ultimele doua criterii suprapunandu-se aproape in totalitate. Constructia europeana si in mod particular politica sociala europeana reprezinta, de aceasta data, puncte de referinta explicite in analiza modelelor de bunastare. Ipoteza autoarei este ca 'expansiunea Comunitatii a complicat procesul de armonizare si a indepartat perspectivele realizarii convergentei', facand-le insa probabil si mai necesare (Hantrais, 1995, p.30).

Modele de state ale bunastarii (L.Hantrais

1. Modelul continental. Sistemul de protectie sociala deriva din modelul etatist si corporatist al lui Bismarck, bazat pe principiul ca statusul de angajat reprezinta conditia atat pentru obtinerea salariului cat si pentru prestatiile sociale. Finantarea prestatiilor este realizata in primul rand sau exclusiv prin contributiile angajatorului si angajatului, ca parte a costurilor fortei de munca. Prestatiile sunt strans legate de castigurile anterioare ale persoanei, in conformitate cu sistemul de asigurari contractuale.

Sistemul perpetueaza efectele inegalitatii existente pe piata muncii, redistributia veniturilor intre diferitele segmente ale populatiei fiind redusa.

Dezvoltarea protectiei sociale a inceput cu domeniile accidentelor de munca si bolilor profesionale, s-a extins apoi la boala si maternitate, batranete si invaliditate, iar in final la somaj si alocatiile familiale. Ingrijirea medicala se realizeaza, de asemenea, in regim de asigurari in toate tarile apartinand grupului 'continental', cu exceptia Italiei

Componenta non-contributiva (asistenta sociala), si ea prezenta, este finantata de stat pe baza impozitelor generale, constituind o plasa de siguranta pentru cei care nu indeplinesc conditiile sistemului de asigurari

Tarile modelului continental se caracterizeaza printr-un volum ridicat al cheltuielilor sociale, proportia acestora din PIB fiind in general mai mare decat in cazul altor state membre.

Modelul continental este comun statelor fondatoare ale Comunitatii Europene: Belgia, Franta, Germania, Italia, Luxemburg, Olanda

2. Modelul nordic si anglo-saxon au la baza ideea de cetatenie sociala. Atat in sistemul bunastarii sociale proiectat de Beveridge cat si in cel social-democrat, dezvoltat in Danemarca, dreptul la pensie, ingrijire medicala si alocatii familiale este garantat in virtutea conditiei de cetatean. Spre deosebire de modelul continental, calitatea de angajat da dreptul numai la salariu, in timp ce prestatiile sociale sunt distribuite tuturor cetatenilor in mod egal, indiferent de statusul lor ocupational. Asadar, trasatura distinctiva a sistemelor nordic si anglo-saxon este preferinta pentru finantarea prin impozite si acordarea universala a ingrijirii medicale, prin contrast cu finantarea prin contributii si prestatii legate de venit. In cazul Danemarcei, accentul cade pe mentinerea venitului pe cand in Irlanda si Marea Britanie mijloacele de subzistenta sunt asigurate fie prin plati forfetare, fie prin asistenta bazata pe testarea mijloacelor.

Danemarca, Irlanda si Marea Britanie, tari care au aderat la Comunitatea Europeana in al doilea val (1973), ilustreaza acest al doilea model de protectie sociala

3. Modelul sud-european. Sistemul de securitate este mai putin avansat si mai lipsit de coerenta decat cel specific modelelor anterioare. Formele traditionale bazate pe familie si relatii de rudenie continua sa detina un rol important in realizarea protectiei sociale. Biserica si comunitatile locale sunt, de asemenea, surse majore de prestatii si servicii sociale. Corporatismul caracteristic modelului continental, este prezent si aici, angajatorii fiind cei care suporta proportia cea mai mare a costului prestatiilor. Spre deosebire de sistemele de asigurari sociale din tarile 'continentale',  cele din zona Europei de sud sunt insa mai putin cuprinzatoare sau nu au un caracter general (national). Desi in majoritatea tarilor membre cheltuielile publice au fost diminuate in anii '90, statele din Europa de sud au marit proportia sumelor cu destinatie sociala pentru a finanta extinderea sistemelor lor de protectie sociala

Modelului sud-european ii corespund cele trei tari care au aderat la Comunitatea Europeana in anii '80: Grecia, Portugalia si Spania

Sursa: Hantrais, 1995, pp.32-34

Cel de-al doilea Raport al Comisiei Europene referitor la convergenta obiectivelor si politicilor sociale propune propriile sale criterii pentru identificarea diferentelor si similitudinilor dintre sistemele de bunastare sociala. Autorii documentului intitulat Social Protection in Europe considera ca principiul pe care se bazeaza  dreptul la protectie sociala nu reprezinta factorul de diferentiere cel mai potrivit in analiza statelor bunastarii de la mijlocul acestui deceniu. Desi contrastul dintre tipul 'Bismarck' (contributia la sistemul de asigurari) si tipul 'Beveridge' (calitatea de cetatean si nevoia de protectie) corespunde unei 'diviziuni istorice importante in formarea statelor europene ale bunastarii', el este prea imprecis pentru a descrie in mod adecvat configuratia lor actuala. Conform raportului, toate sistemele europene de protectie sociala prezinta astazi elemente apartinand fiecaruia dintre cele doua tipuri de baza (European Commission, 1995a, p.27). In consecinta, clasificarea sistemelor de protectie sociala este realizata in functie de acele aspecte care au maximum de relevanta analitica si practica. In opinia Comisiei Europene (1995a), acestea sunt urmatoarele: a) gradul de acoperire a situatiilor de risc si eligiblitatea; b) structura prestatiilor; c) reglementarile financiare (marimea cheltuielilor, modul de finantare, modul de cheltuire) si d) formulele organizationale (pp.27-28). Pe baza acestor criterii sunt identificate patru grupuri 'geo-sociale', care au traditii si caracteristici institutionale comune.

Grupurile 'geo-sociale' din Uniunea Europeana (Comisia Europeana)

1. Primul grup este grupul tarilor scandinave (Danemarca, Finlanda, Suedia). Protectia sociala constituie un drept cetatenesc, cu o cuprindere universala. In cazul in care apare un 'risc', fiecare persoana este indreptatita la o aceeasi 'suma de baza', dar angajatii pot obtine venituri suplimentare de la sistemele ocupationale obligatorii. Impozitul general reprezinta modalitatea preponderenta, desi nu exclusiva, de finantare. Multitudinea functiilor protectiei sociale sunt integrate intr-un cadru administrativ unitar si autoritatile statale (centrale si locale) au responsabilitati directe in acordarea prestatiilor si serviciilor. Asigurarea de somaj are un caracter voluntar si este administrata de sindicate, fiind singurul program care nu face parte din componenta publica a protectiei sociale. Chiar si in acest caz subventiile acordate de stat sunt importante.

2. Cel de-al doilea grup se compune din Marea Britanie si Irlanda. Cuprinderea protectiei sociale este de tip universalist, dar exista si o serie de limite. In Marea Britanie, grupurile aflate la periferia sau in afara pietei muncii pot fi excluse de la anumite prestatii, iar in Irlanda eligibilitatea deplina la serviciul national de sanatate are la baza nevoia economica. Sumele de baza corespunzatoare prestatiilor sunt mai reduse decat cele din statele scandinave si recursul la testarea mijloacelor financiare este mai frecvent. Ocrotirea sanatatii este finantata prin impozite, dar contributiile joaca un rol important in finantarea prestatiilor in bani. Cadrul administrativ este, ca si in Scandinavia, integrat si are in centru autoritatile publice. Sistemele britanic si irlandez nu presupun, ca in cazul primului grup de tari, implicarea semnificativa a partenerilor sociali in managementul politicii sociale.

3. Al treilea grup cuprinde Belgia, Franta, Germania, Luxemburg, Olanda si Austria. In aceste tari, cuprinderea in programele de mentinere a venitului ca si in sistemele de ocrotire a sanatatii are la baza statusul de angajat sau statusul familial, conform traditiei bismarckiene. Prin integrarea unor programe cu caracter universalist, Olanda reprezinta o abatere partiala de la traditia amintita.  Prestatiile sunt dependente de castiguri si stabilirea lor are la baza principiul asigurarii. Finantarea, in principal prin contributii, implica aplicarea unor reglementari diferite in functie de grupul ocupational. Sistemul de asigurari sociale este extins, dar anumite grupuri raman totusi in afara lui. Protectia acestora este realizata prin programele de asistenta sociala, care sunt deosebit de dezvoltate. Corpurile profesionale si partenerii sociali joaca un rol important in administrarea protectiei sociale

4. Al patrulea grup se compune din Italia, Spania, Portugalia si Grecia. Proiectul institutional al sistemelor de protectie sociale din aceste tari prezinta un pattern 'mixt'. Pe de o parte, exista sisteme foarte fragmentate de mentinere a venitului, care se bazeaza pe asigurari si care permit obtinerea unor pensii mari. Spre deosebire de grupurile 1-3, categoriile necuprinse de aceste programe sunt insa mai numeroase si nu beneficiaza de forme de protectie sociala de tipul venitului minim national. Pe de alta parte, aceste tari au optat pentru sisteme nationale de sanatate cu cuprindere universala, dar realizarea acestora nu este inca deplina in Spania, Portugalia si Grecia. In cazul asistentei medicale, finantarea prin impozit inlocuieste treptat contributiile. Fondurile ocupationale si partenerii sociali au un rol semnificativ in programele de mentinere a venitului, dar nu si in celelalte.

Sursa: European Commisson, 1995, pp.33-

1. Concepte de baza privind politica sociala

Termenul de politici sociale se refera la activitatile desfasurate prin intermediul statului (strategii, programe, proiecte, institutii, actiuni, legislatie) care influenteaza bunastarea individului, familiei sau comunitatii intr-o societate.

Evident, politicile sociale europene sunt acelea promovate de catre Uniunea Europeana ca institutie suprastatala, dar si cele promovate de fiecare dintre statele Europei, cel mai adesea numite in literatura de specialitate «state ale bunastarii sociale».

Pierson distinge trei tipuri de bunastare :

bunastarea sociala - furnizarea sau primirea colectiva a bunastarii;

bunastarea economica - bunastarea asigurata prin intermediul mecanismelor pietei sau ale economiei oficiale;

bunastarea de stat - asigurarea bunastarii sociale prin intermediul statului.

Statul bunastarii desemneaza statul capitalist de dupa cel de-al II-lea razboi mondial, care s-a constituit intr-o modalitate specifica de guvernare pe baza consensului social, prin imbinarea eficientei sistemului economiei de piata cu solidaritatea sociala si umanismul politicilor sociale redistributive.

Nicholas Barr considera ca exista trei probleme care genereaza complicatii in cazul termenului de stat al bunastarii :

prima problema - bunastarea indivizilor deriva si din alte surse decat statul. Barr enumera pe langa stat:

piata, care furnizeaza bunastare «ocupationala» prin intermediul veniturilor primare;

acumularile individuale, care, prin intermediul asigurarilor individuale private si economiilor furnizeaza bunastare;

bunastarea voluntara, pe care o plaseaza atat in organizatiile voluntare, cat si in familie.

Modalitatile de furnizare a bunastarii sunt, de asemenea, multiple. Exista servicii si beneficii care satisfac nevoile indivizilor, deci le furnizeaza bunastare, finantate si produse de catre stat, dar pot fi finantate de catre stat si produse  de/prin sectorul privat;

Limitele, «granitele» statului bunastarii nu sunt clar definite.

Bazat pe principiul subsidiaritatii, sistemul de protectie sociala are ca obiectiv satisfacerea nevoilor minimale ale fiecarui cetatean. Aceasta presupune atat complementaritatea masurilor de protectie intre piata, familie, comunitate, institutii comunitare caritabile, stat si, in ultima vreme, institutii supranationale (Uniunea Europeana), sau internationale (FMI, Banca Mondiala) cat si o coerenta si complementaritate intre institutiile statului, pe axa central-local, in furnizarea serviciilor sociale si intre Uniunea Europeana si guvernul din fiecare stat membru.

Se poate vorbi, deci de doua tipuri de subsidiaritate:

a) pe orizontala, in privinta relatiei piata- familie - comunitate - stat. Dupa stat, putem adauga si institutiile transnationale, care intervin  indirect, prin influentarea pietei, a organizatiilor societatii civile si statului, dar care in situatii de calamitati naturale, razboaie, intervin direct.

b) Pe verticala, in privinta institutiilor implicate: nivel comunitar - national- regional - local.

Rolul statului in aceasta "ecuatie" a subsidiaritatii este acela de a prelua, ca o ultima "plasa de siguranta", pe cei care "scapa" plaselor de protectie ale celorlalte institutii amintite. Aceasta face ca toate segmentele sociale, toti indivizii sa fie protejati si sa atinga, in virtutea drepturilor lor de cetateni, cel putin un nivel minim de satisfacere a nevoilor.

Exista mai multe tipuri de beneficii de tip social :

a) in functie de natura beneficiului:

beneficii in bani - formeaza sistemul de securitate sociala;

beneficii in natura - in bunuri sau servicii.

b)    in functie de natura dreptului de a beneficia:

beneficiile contributorii - cele acordate doar pe baza unei contributii anterioare a beneficiarului la un fond anume ( pensiile, ajutorul de somaj, asigurari pentru accidente de munca, asigurari de sanatate). Ele se numesc in general asigurari sociale;

beneficii necontributorii - cele acordate fara plata unei contributii prealabile si se acorda de la bugetul de stat pe baza drepturilor de cetatean. Unele se acorda tuturor cetatenilor si sunt beneficii universale (educatia gratuita, alocatia pentru copii, servicii medicale de urgenta care sunt gratuite) sau asistenta sociala - beneficiul se acorda tuturor indivizilor aflati in situatii de risc (ajutor social pentru cei saraci, burse sociale pentru studenti, forme de ajutorare a persoanelor cu handicap).

2. Istoricul politicii sociale europene

Cateva evenimente au marcat istoria integrarii europene din cea de-a doua jumatate a secolului XX:

- 1950 - Declaratia Schumann a dus la crearea Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului care promova ideea pietei comune. Principala temere se referea la aparitia «dumping-ului». Factorii care puteau conduce la dumping social erau:

a) nivelul scazut al contributiilor la sistemul de securitate sociala;

b) faptul ca in unele tari femeile erau platite mai putin, comparativ cu barbatii, pentru aceeasi munca.

Astfel nu se putea crea o piata comuna fara armonizarea securitatii sociale si inlaturarea inegalitatii de plata a femeilor si barbatilor.

in Tratatul de la Roma (1957) progresul social era vazut ca rezultat natural al dezvoltarii economice. Scopul economiei era acela de a imbunatati standardele de viata si de munca ale muncitorilor. Obiectivul principal era imbunatatirea activitatilor de securitate sociala in ceea ce-i priveste pe muncitori.

- Regulamentul nr. 3 , adoptat in ianuarie 1958, prevedea crearea unui Fond Social European;

- Actul Unic European (1986) continea directive privind sanatatea si siguranta la locul de munca;

- Carta Europeana privind Drepturile Fundamentale ale muncitorilor (decembrie 1989) a fost primul acord privind definirea drepturilor muncitorilor;

- Tratatul de la Maastrich (1992) prevedea:

a)    «atingerea unui nivel inalt al protectiei sociale si ocuparii fortei de munca»;

b)   realizarea coeziunii economice si sociale si a solidaritatii dintre statele membre;

c)    Semnarea unui protocol  social;

- Tratatul de la Amsterdam (1997) prevedea:

a) Reintegrarea in tratat a Protocolului Social de la Maastrich;

b) Integrarea unui nou articol care viza elaborarea unei strategii coordonate de promovare a ocuparii fortei de munca;

c) Recunoasterea, pentru prima data in istoria Comunitatii, a drepturilor fundamentale ale cetatenilor.

In momentul de fata, exista patru provocari comune la care sunt supuse toate tarile membre ale Uniunii Europene:

Imbunatatirea performantelor privind ocuparea fortei de munca (in Uniune ca intreg, doar aproximativ 60% dintre persoanele cuprinse in intervalul de varsta 15-65 de ani sunt ocupate pe piata muncii, comparativ cu SUA - 74% si Japonia - 75%);

Reconcilierea dintre imperativul competitivitatii economice si cel al bunastarii sociale;

Adaptarea la progresul tehnic (restructurare industriala si organizarea optima a muncii);

Rezolvarea dezechilibrelor create de procesul de imbatranire a populatiei.

La nivelul Uniunii Europene putem vorbi despre trei imperative importante, si anume :

Construirea unei Europe pentru cetateni. Drepturile fundamentale ale cetatenilor reprezinta elementul cheie al identitatii europene;

Succesul extinderii UE prin ajutorul acordat tarilor candidate care trebuie sa se apropie  cat mai mult de «Modelul Social European»;

Reconcilierea Uniunii Economice si monetare cu coeziunea economica si sociala

3. Obiectivele si instrumentele politicii sociale  europene

Obiectivele si instrumentele politicii sociale sunt:

Asigurarea locurilor de munca

- prevederile care vizeaza locurile de munca din Tratatul de la Amsterdam;

- Fondul Social European.

- Initiativele comunitare si masurile inovatoare;

Implementarea libertatii de miscare:

- recunoasterea reciproca a diplomelor si perioadelor de studiu;

- securitatea sociala a persoanelor care se deplaseaza in cadrul UE;

- Agentia Europeana a Locurilor de Munca.

Promovarea invatamantului si pregatirii

- programul de pregatire LEONARDO DA VINCI;

- programul de pregatire SOCRATES.

Egalitatea sanselor pentru barbati si femei

- directiva referitoare la salarizarea nediferentiata;

- directive privind tratamentul nediferentiat;

- tratamentul nediferentiat in domeniul social;

- concediu de maternitate/paternitate;

- povara dovezii.

Imbunatatirea conditiilor de munca

- organizarea timpului de lucru;

- documente scrise privind drepturile si obligatiile ce decurg din relatiile de la locul de munca;

- drepturile salariatilor in momentul schimbarii locului de munca;

- protectia angajatilor in cazul insolvabilitatii patronilor lor;

- directive privind excesul de personal;

- Consiliul European al Muncii;

- integrarea lucratorilor;

- slujbele fara norma intreaga;