Relatiile financiare stat-colectivitati locale

Relatiile financiare stat-colectivitati locale

Cresterea cheltuielilor colectivitatilor locale si problematica determinarii resurselor lor reprezinta la ora actuala o preocupare majora a tuturor tarilor. Oricare ar fi gradul de descentralizare al unei tari , relatiile financiare dintre stat si colectivitatile locale sunt multiple si complexe. Ele reflecta caracterul conflictual al aspectelor financiare ale descentralizarii (sau ale regionalizarii).

Chiar daca, la prima vedere, descentralizarea este insotita de numeroase avantaje ( ea ia mai bine in considerare nevoile cetatenilor , satisface mai bine exigentele democratiei locale , permite respectarea identitatilor locale , contribuie la imbunatatirea eficacitatii actiunii publice ), trebuie sa recunoastem ca dimensiunea sa financiara impune numeroase nuantari, in sensul ca aceste transferuri de competente pot sa nu fie insotite de transferul concomitent si echivalent de resurse financiare , si in plus ar putea exista pericolul ca anumite colectivitati mai sarace din punct de vedere financiar sa nu fie capabile sa furnizeze un minim de servicii descentralizate.

Existenta unei autonomii a colectivitatilor presupune:

Autonomie juridica, asigurata prin personalitatea juridica recunoscuta a acestor colectivitati care le transforma in subiecte de drept distincte de stat, avand patrimoniu propriu si organe de conducere proprii;

Autonomie financiara, care presupune existenta unui buget propriu, distinct de cel al statului, in care figureaza venituri si cheltuieli proprii.

Autonomia financiara reprezinta conditia sine qua non a descentralizarii administrative.

Pentru a se realiza autonomia financiara, colectivitatile locale trebuie[2]:

sa dispuna de resurse proprii suficiente pentru a face fata responsabilitatilor ce le revin;

sa-si poata determina in mod liber veniturile si cheltuielile;

sa nu fie supuse decat unui control aposteriori privind deciziile lor financiare.

Autonomia financiara a colectivitatilor locale are o dubla dimensiune:

Dimensiune juridica, care consta in recunoasterea unei libere puteri de decizie a autoritatilor locale, putere care nu trebuie sa fie impiedicata de un control foarte strict din parte statului;

Dimensiune materiala, care consta in posibilitatea colectivitatilor locale de a-si asigura acoperirea cheltuielilor prin resurse proprii, fara sa fie obligate sa apeleze la transferuri din partea statului, pentru a-si echilibra bugetele.

Aceste conditii de natura diferita se interconditioneaza reciproc deoarece:

Pe de o parte, volumul resurselor proprii necesare independentei materia-le depinde in mare masura de capacitatea juridica a autoritatilor locale de a impune in mod liber introducerea unor noi impozite si taxe locale, de a fixa cotele si baza de impozitare;

Pe de alta parte, puterea de a decide, de a acorda exceptiile de la plata impozitelor sau de a modifica baza de impozitare in mod liber, influenteaza nivelul cheltuielilor pe care colectivitatea le poate suporta.

Insa independenta materiala a unei colectivitati locale nu rezulta in mod exclusiv din capacitatea sa de a actiona in ceea ce priveste nivelul cheltuielilor si resurselor.

O serie intreaga de alte conditii de natura diversa conditioneaza situatia independentei materiale a unei colectivitati locale, ca de exemplu:

- nivelul resurselor proprii poate fi influentat de jocul garantiilor constitutionale sau de caracteristicile fizice si economice ale bazei de impozitare;

- volumul cheltuielilor este puternic conditionat de transferurile de competente decise de catre stat, fara acordarea unor compensatii financiare echivalente din partea acestuia.

Gradul de autonomie locala (si implicit financiara) a unei colectivitati locale este, in stransa legatura cu ponderea veniturilor proprii in totalul veniturilor bugetelor locale, dar acest criteriu nu trebuie absolutizat, intrucat exista si exceptii de state europene cu o democratie locala extrem de dezvoltata, dar cu un sistem de finantare centralizat al administratiei publice locale.

Ca urmare, autonomia financiara a colectivitatii locale implica crearea unor sisteme ale finantelor publice locale eficace, echitabile si corelate cu necesitatile si politicile statelor nationale.

In practica europeana exista doua sisteme de finantare a colectivitatilor locale:

finantare descentralizata bazata in principal pe veniturile proprii necesare pentru acoperirea cheltuielilor, in virtutea dreptului colectivitatilor locale de a percepe taxe si impozite locale si de a exploata domeniul public si privat apartinand unitatilor administrativ - teritoriale;

finantarea centralizata de la bugetul central bazata in principal, pe transferuri financiare din partea statului;

De fapt, in toate tarile, toate sistemele de finantare sunt sisteme mixte.

In prezent, colectivitatile locale dispun de surse financiare neadaptate sarcinilor carora trebuie sa le faca fata, in conditiile unei conjuncturi de rigoare bugetara si ale unei presiuni fiscale globale care a atins un nivel considerat excesiv de catre contribuabili din toate tarile.

De acea, guvernele centrale trebuie sa acorde colectivitatilor locale o autonomie si o responsabilitate financiara mai mare.

Problematica referitoare la finantele publice locale se afla in centrul dezbaterilor politice actuale, deoarece toate statele membrele ale Consiliul Europei se confrunta cu problema armonizarii a doua tendinte divergente:

controlul si reducerea cheltuielilor publice;

acordarea unei cat mai mari autonomii financiare colectivitatilor locale.

In toate aceste state se cauta solutii de asigurare a unei repartizari cat mai echilibrate a resurselor financiare intre diferitele niveluri de organizare administrativa, tinand cont de rigoarea bugetara care se impune la toate nivelurile administratiei publice.

Obiectivul oricarui sistem de finantare a colectivitatilor locale este de a le ajuta sa se achite de obligatiile ce le revin ca puteri publice.

Nici un sistem al finantelor publice locale nu este perfect. De altfel, la nivel local, nici un impozit, nici un sistem de tarifare sau de transferuri financiare nu este perfect .

Mai mult decat atat, un sistem care este eficace intr-o tara nu este in mod necesar adaptat si in alta tara.

Totusi, desi nu exista un sistem universal sau ideal de finantare a colectivitatilor locale, exista, la nivel european, anumite principii de care responsabilii politici trebuie sa tina cont in deciziile pe care le iau. Aceste principii autonomiei financiare sunt enuntate in articolul 9 al Cartei Europene a Autonomiei Locale, care prevede urmatoarele:

- Colectivitatile locale au dreptul, in cadrul politicii economice nationale, la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune in mod liber, in exercitarea competentelor lor.

- Resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa fie proportionale cu competentele prevazut de Constitutie sau de lege.

- Cel putin o parte din resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa provina din taxele si impozitele locale pentru care acestea au puterea de a fixa rata de impozitare, in limitele legii.

- Resursele financiare de care dispun colectivitatile locale trebuie sa fie de natura suficient de diversificata si evolutiva pentru a le permite sa urmareasca, pe cat posibil, evolutia reala a cheltuielilor bugetare aflate in competenta lor.

- Sprijinirea colectivitatilor locale mai sarace din punct de vedere financiar necesita punerea in functiune a unor mecanisme de redistribuire financiare sau a unor masuri echivalente destinate a corecta echitabil efectele repartitiei ilegale a resurselor potentiale de finantare, cat si a sarcinilor ce le revin. Asemenea mecanisme sau masuri nu trebuie sa reduca libertatea de a opta a colectivitatilor locale in domeniul lor de responsabilitate.

- Colectivitatile locale trebuie sa fie consultate asupra modalitatilor de atribuire a resurselor ce le revin prin redistribuire.

- Pe cat posibil, subventiile acordate colectivitatilor locale nu trebuie sa fie destinate finantarii unor proiecte punctuale. Atribuirea de subventii nu trebuie sa aduca prejudiciu libertatii fundamentale a politicii colectivitatilor locale in propriul lor domeniu de competenta.

- In scopul finantarii cheltuielilor de investitii, colectivitatile locale trebuie sa aiba acces, in conformitate cu legea, la piata nationala de capitaluri.

Ratificarea de catre Parlamentul Romaniei a Cartei Europene a Autonomiei Locale impune obligativitatea respectarii prevederilor ei si, in mod special, a celor care se refera la realizarea autonomiei locale a colectivitatilor teritoriale.

Analize recente, efectuate la nivelul Congresului Puterilor Locale si Regionale din Europa, in ceea ce priveste finantele publice locale au condus la un model de clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale, model care raspunde cel mai bine cerintelor Cartei Europene a Autonomiei Locale. Conform acestui model exista cinci surse principale de venituri ale bugetelor locale:

Impozite si taxe locale, cele mai importante fiind considerate:

impozitul pe proprietatea privata;

impozitul pe venitul personal;

impozitul asupra societatilor comerciale, intalnit sub diverse forme,

cum ar fi:

q impozitul pe cifra de afaceri;

q impozitul pe beneficii;

q impozitul pe fondul total de salarii;

impozitul pentru rezistenta (taxa de locuit);

impozitul pe profesie (taxa profesionala);

alte impozite si taxe locale exclusive, care nu se incadreaza in categoriile enumerate mai sus.

Taxe si tarife pentru serviciile furnizate de catre administratia publica locala; cele mai importante patru tipuri fiind considerate cele pentru:

servicii administrative (exemplu: eliberarea de certificate, permise, auto-rizatii);

efectuarea unor servicii de gospodarie comunala;

participarea la diverse manifestari cultural-sportive organizate de catre administratia publica locala, bilete de intrare la muzee, utilizarea bazelor sportive etc.;

diverse alte servicii ale administratiei publice locale.

Transferuri financiare de la alte niveluri de autoritate, pe care le putem clasifica in:

impozite partajate, care pot lua forma:

q    cotelor-parti din impozitele centrale prelevate de catre stat;

q    cotelor-aditionale la unele impozite centrale;

subventiile, de care colectivitatile locale beneficiaza numai pentru un serviciu determinat (scop precizat);

alocatiile, pe care colectivitatile locale decid ele insele cum sa le utilizeze;

transferuri speciale, pentru acoperirea unor cheltuieli ocazionale ale autoritatilor locale.

Imprumuturi:

interne si externe;

pe termen scurt (de trezorerie) si pe termen mediu si lung;

din credite bancare sau din obligatiuni municipale.

Alte surse de venituri, care grupeaza sursele de finantare care nu fac parte explicit din categoriile 1-4, printre care enumeram:

veniturile obtinute din exploatarea bunurilor care formeaza patrimoniul colectivitatilor locale (exemplu: concesionari, inchirieri, locatii);

veniturile obtinute din vanzarea unor bunuri din proprietatea privata a colectivitatilor locale;

veniturile provenite din operatiuni financiare;

veniturile provenite din amenzi, contraventii, recuperari, majorari pentru intarzierea la plata unor taxe sau impozite;

veniturile care provin de la institutii aflate sub autoritatea administratiei publice locale;

venituri din fondul de amortizare;

donatii, contributii de la persoane fizice sau juridice.

Chiar daca aceasta clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale ofera o viziune simplificata a situatiei existente pe plan european, ea permite totusi stabilirea unor criterii necesare realizarii unei analize comparative.

Prin venituri proprii vom intelege impozitele si taxele locale, taxele, tarifele si redeventele pentru serviciile furnizate de administratia publica si celelalte surse de venituri.

Gradul de autonomie locala si implicit finantarea unei colectivitati teritoriale este direct proportional cu ponderea veniturilor proprii in raport cu alte tipuri de resurse financiare ale bugetelor locale.

In mod ideal, ar trebui ca veniturile proprii sa poata acoperi cheltuielile efectuate pentru a rezolva (satisface) nevoile si cerintele colectivitatilor locale.

Pentru a realiza acest lucru, competentele autoritatilor locale trebuie corelate cu veniturile proprii ale bugetelor locale, dar, in realitate, nu exista nici o tara din lume in care acest lucru sa se realizeze pe deplin.

Vom prezenta in continuare cateva consideratii referitoare la echilibrul care trebuie sa existe intre veniturile proprii, pe de o parte, si transferurile financiare de la niveluri superioare ale autoritatii, pe de alta parte.

Acest echilibru difera in functie de natura serviciilor publice furnizate de catre administratia publica locala, care pot fi:

- servicii publice de interes strict local;

- servicii publice delegate de catre stat.

A. Finantarea serviciilor publice de interes local

In mod normal, cheltuielile efectuate pentru furnizarea serviciilor publice de interes local ar trebui sa fie acoperite, in totalitate, din veniturile proprii:

impozite si taxe locale;

taxe, tarife si redevente;

alte surse de venituri de la nivel local,

deoarece:

- aceste venituri permit autoritatilor locale sa-si coreleze volumul si calitatea serviciilor furnizate cu necesitatile si dorintele cetatenilor;

- utilizarea transferurilor financiare poate duce la cheltuirea ineficienta a banilor publici pentru ca apoi alesii locali sa justifice calitatea slaba a serviciilor, invocand insuficienta resurselor financiare primite;

- alesii locali si functionarii publici vor avea mai multa grija de banii prelevati pe plan local decat cei primiti de la guvern sau de la alt nivel de autoritate publica, deoarece raspund direct in fata cetatenilor;

- daca Guvernul acorda un transfer financiar, atunci el va dori sa controleze modul in care sunt cheltuiti banii de catre colectivitatea locala respectiva, deoarece Guvernul este responsabil fata de contribuabilii de la nivel national. Din aceasta cauza, nu este corect sa se finanteze servicii de interes local prin mijloace care permit instituirea unui control din partea unei autoritati centrale.

B. Finantarea serviciilor publice delegate de catre stat

In cazul serviciilor publice delegate de stat, cea mai mare parte a finantarii trebuie sa provina din transferuri financiare deoarece:

- Guvernul va fi mai atent in ceea ce priveste modul de cheltuire a banilor publici, dat fiind faptul ca el va fi cel care va trebui sa gaseasca sursele de finantare;

- cetatenii vor fi nemultumiti daca vor trebui sa plateasca impozite si taxe locale a caror utilizare nu poate fi decisa de catre alesii locali din colectivitatea respectiva.