INTRODUCERE IN TEMA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

Conceptul de contract administrativ

Administratia publica are ca fundament de existenta, asa cum subliniaza Liviu Giurgiu "organizarea aplicarii si executarea in concret a normelor legale, asigurarea functionarii normale a serviciilor publice instituite in acest scop, precum si emiterea unor acte normative sau individuale, inclusiv efectuarea de operatiuni materiale prin intermediul carora se intervine in viata particularilor spre a le dirija activitatea ori a le executa anumite prestatii". Pentru a realiza acest scop administratia trebuie sa afecteze un patrimoniu care este format din bunuri mobile si imoile, din care unele alcatuiesc proprietatea publica si privata a statului, judetului si comunei.

Intre particulari si administratia publica se pot crea raporturi juridice contractuale cu privire la intrari, modificari sau iesiri ale bunurilor patrimoniale atat prin contacte de drept privat, cat si prin contracte administrative.

In analiza notiunii de contract administrativ trebuie sa plecam de la sensul material-functional pe care il are administratia publica, conform caruia ea reprezinta o activitate de organizare a executarii si de executare in concret a legii, activitate realizata prin actiuni cu caracter de dispozitie sau actiuni cu caracter de prestatie. In doctrina, se considera ca aceasta realizeaza de actele administrative, contractele administrative si operatiunile administrative.

Elementele de diferentiere intre contractele administrative si contractele civile sau comerciale, asa cum sunt ele identificate si de Valentin Prisacaru , sunt urmatoarele:

Cuprinsul contractului administrativ este stabilit, in clauzele sale principale, de una din partile contractante, de serviciul public, iar cealalta parte (particularul), nu poate decat sa adere sau nu la aceste clauze, in timp ce, in contractele civile si in cele comerciale, partile contractante stabilesc, de comun acord, toate clauzele contractului;

Contractul administrativ se incheie, de regula, prin alegerea partenerului de catre serviciul public in urma licitatiei publice organizata in acest scop, pe cand in cazul contractelor civile si comerciale partile se aleg una cu alta;

Inca de la incheierea contractului administrativ, serviciul public precizeaza cazurile in care el poate rezilia contractul, fara sa suporte daune pentru rezilierea unilaterala, precum si clauza de rascumparare, in cazul contractului de concesiune, spre deosebire de contractele civile si comerciale in care, in caz de reziliere unilaterala partea care reziliaza datoreaza daune;

Servicul public care a incheiat contractul administrativ are asigurata plata presului pentru ca, in cazul serviciilor publice, orice cheltuiala trebuie sa fie prevazuta in buget cu suma corespunzatoare, in timp ce in cazul contractelor civile si comerciale, plata pretului ramane la posibilitatea cocontractantului.

Notiunea de contract administrativ in conceptia moderna este o creatie a doctrinei juridice franceze, cristalizata pe baza jurisdictiei Consiliului de Stat.

Petre Strihan arata ca teoria consiliului de Stat asupra contractelor administative se intemeiaza pe o conceptie a separatiei puterilor si pe o serie de legi care reglementeaza competenta instantelor administrative.

Unul dintre primii autori francezi care a dezvoltat teoria contractului administrativ a fost Laferriere in cartea "Traite de la jurisdiction administrative et u recours contencieux" aparuta in 1886 la Paris. Teoria sa are ca punct de plecare faptul ca unele acte erau emise de stat in exercitarea functiei sale de putere publica, deci de detinatoare a suveranitatii, ceea ce se realizeaza prin manifestari unilaterale de vointa, in timp ce alte acte erau facute tot de stat, dar ca simpla persoana juridica, titulara a unui patrimoniu, realizate in forma contractuala.

Pana la sfarsitul secolului al XIX-lea, doctrina si jurisprudenta franceza au adoptat ca si criteriu de departajare a contractelor administrative de celelalte contracte incheiate de catre administratia publica faptul ca litigiile ivite in incheierea si executarea lor apartin jurisdictiei administrative.

Aceasta regula de determinare a fost abandonata la inceputul secolului al XX-lea, fiind inlocuita cu un nou principiu care recunostea caracterul de drept public actelor administrative referitoare la organizarea si functionarea serviciilor publice, exceptand cazurile in care administratia actioneaza pe calea gestiunii private.

Notiunea de contract administrativ in doctrina, jurisprudenta si legislatia romaneasca

Teoria contractelor administrative va patrunde din tara de origine - Franta - in doctrina si jurisprudenta (mai putin legislatia) altor tari din Europa, printre care si Romania. La fel ca in Franta, si la noi doctrina clasica se va contura dupa Primul Razboi Mondial pe fondul aplicarii reformelor legislativo-administrative reclamate de unirea de la 1918, reforme care au condus la adoptarea Constitutiei din 1923.

Teoria contractelor administrative va dobandi la noi unele particularitati determinate in primul rand de inexistenta unor instante speciale de contencios administrativ. Constitutia din 1923, prin art. 107 interzicea constituirea unor instante administrative: "Autoritati speciale de orice fel cu atributiuni de contencios administrativ nu se pot infiinta. Contenciosul administrativ este in caderea puterii judecatoresti". Prin legea pentru contenciosul administrativ din 1925, litigiile cu privire la actele de autoritate erau date in competenata Curtilor de Apel, in timp ce actele de gestiune, civile ale statului apartineau competentei instantelor de drept comun si controlul legalitatii lor se facea potrivit dreptului privat.

Pana la adoptarea Constitutiei din 1948, in doctrina romaneasca s-au exprimat trei curente:

Teza acceptarii teoriei contractelor administrative, in sens restrans;

Teza negarii teoriei contractelor administrative;

Teza acceptarii teoriei contractelor administrative, in sens larg;

Teza acceptarii teoriei contractelor administrative, in sens restrans

Aceasta teza pleaca de la opinia conform careia concesiunea este un contract de drept public.[3]

Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor (caietele de sarcini si licitatiile publice) si prin principii speciale cu privire la executarea lor.

Aceasta teorie a fost consacrata printr-o serie de acte normative, fiind asemanatoare cu regula rezonabilitatii (the rule of reasonableness) din dreptul anglo-saxon.[4]

Jurisprudenta din tara noastra, prin diferite decizii, indeosebi ale Curtii de Casatie, a admis teza potrivit careia administratia poate incheia cu particularii, in vederea realizarii unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al Codului Civil, fie un contract de drept administrativ guvernat de regimul dreptului public. E.D. Tarangul subliniaza ca pentru ca un contract incheiat de administratie cu un particular in vederea unui serviciu public poate fi considerat contract administrativ, se pune conditia ca partile sa consimta, fie in mod expres, fie in mod tacit, ca vor sa se supuna regimului juridic special al dreptului public.

Teza negarii notiunii de contract administrativ

Aceasta teza are la baza tezele lui Leon Duguit si prevederile art. 107 din Constitutie (1923), respectiv teoria divizarii actelor administratiei publice in acte de autoritate si acte de gestiune.

Un sustinator al acestei teze este prof. Anibal Teodorescu care invoca urmatoarele argumente[5]:

statul se manifesta in dreptul public nu numai "sub fata de stat suveran, ci si sub aceea de stat-persoana juridica, in care calitate stapaneste un patrimoniu ce-I apartine in propriu si este subiect de drepturi si de obligatiuni ca orice particular";

in actul de gestiune, statul nu comanda si nu interzice nimanui nimic, ci face cu privire la patrimoniul sau acte juridice pe care si simplii particulari le-ar putea face cu privire la patrimoniul lor propriu cu scopul de a-l conserva, de a-l mari sau micsora;

spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, pentru ca el consta intotdeauna intr-un acord de vointe si "din aceasta cauza imbraca totdeauna forma obisnuita a actelor contractuale de drept privat;

prin actul de gestiune, administratia poate sa urmareasca satisfacerea unui interes public, "cu alte cuvinte, uneori actul de gestiune nu se refera numaidecat la domeniul privat, ci si la domeniul public, a carui paza si administrare o are tot administratia, sau chiar la interese publice";

numai actele de autoritate sunt deferite contencisului administrativ si judecate dupa principiile si procedura speciala prevazute de Legea din 23 decembrie 1925, pe cand actele de gestiune sunt "justitiabile de tribunale si curti dupa principiile si procedura dreptului comun (afara numai in cazurile cand acestea ar fi contrazise de legi speciale)".

Teza acceptarii teoriei contractelor administrative, in sens larg  are ca principal sustinator pe profesorul Petre Strihan care considera ca "toate contractele incheiate de administratia publica sunt supuse, fara deosebire, unui regim special de drept public. Mai precis, toate contractele incheiate de administratia publica sunt supuse in primul rand principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauza ele raman contracte si, in al doilea rand unor principii si norme de drept administrativ, din care cauza ele devin administrative"

Acesta subliniaza ca prin largirea notiunii contractului administrativ, aceasta va coincide cu aceea a actelor de gestine, pe de o parte, iar pe de alta parte se inlatura distinctia din teoria franceza intre contractele administrative propriu-zise si contractele civile ale administratiei publice, distinctie fragila, generatoare de dificultati si care implica o afirmatie de principiu inexacta in dreptul nostru. Atat principiile cat si legile de drept administrativ din Romania ne arata ca niciodata un contract de drept civil nu ramane supus exclusiv principiilor si normelor Codului Civil cand la incheierea lui participa o autoritate a administratiei publice.

In perioada actuala, au aparut noi reglementari juridice care au readus in discutie existenta contractelor administrative, autorii de drept administrativ incercand sa formuleze cateva definitii ale acestei notiuni.

Astfel, Prof. Al. Negoita defineste contractele administrative ca fiind "acele acte juridice pe care le incheie organele administratiei publice cu cei administrati, acte care cuprind un acord de vointa generator de drepturi si obligatii pentru partile contractante"[8].

Legat de regimul juridic al contractelor administrative, Eugen Popa arata ca acesta are la baza doua elemente esentiale[9]:

Inegalitatea juridica a partilor. Autoritatea publica actioneaza ca titulara a unor prerogative publice care decurg din interesul general pe care il apara si promoveaza. Acordul de vointe apare astfel pe fondul unei inegalitati juridice intre co-contractanti, ce decurge din pozitia de superioritate a autoritatii publice;

Autoritatea publica, parte in contract, nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat. Competenta autoritatilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinata de lege, fiind circumscrisa realizarii interesului general si, din acest motiv ea este expres determinata prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare si functionare a autoritatii respective.

Litigiile in legatura cu incheierea, executarea si desfiintarea contractelor administrative intra in competenta instantelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.[10]

O definitie mai detaliata si reprezentativa pentru conceptia actuala asupra contractului administrativ este data in lucrarea "Teze privind proiectul Codului de procedura administrativa al Romaniei"; Contractul administrativ este definit ca fiind "acea forma juridica de activitate a administratiei publice, care reprezinta acordul de vointa, cu caracter bi sau multilateral, intre o persoana administrativa, un subiect de drept autorizat de o persoana administrativa si un subiect de drept privat, prin care se urmareste satisfacerea unor interese de ordin general"[11].