Functiile administratiei publice

Functiile administratiei publice

In perioada contemporana si in special de-a lungul secolului XX , administratiile publice au crescut considerabil paralel cu dezvoltarea economiilor nationale respective. Implicarea statului in redistributia rentei , in finantarea furnizarii de servicii sociale si sanitare a crescut cu rapiditate in majoritatea tarilor si s-a realizat prin fiscalitate si redistributii , prin intermediul programelor publice . De la aparitia statului constitutional liberal cu functiile sale referitoare la suveranitate - aparare, politica externa, finante - si pana la situatia actuala, ce presupune asumarea unor sarcini multiple, schimbarea functionala a administratiilor publice este considerabila.

Astfel autorul francez Hauriou afirma in 1897 " stiinta politica este dominata de un obiectiv fundamental : existenta si functionarea unui stat bine ordonat , a serviciilor prestate catre public , din care unele sunt prestate de catre catre statul insusi si care se numesc servicii publice, iar altele sunt prestate de catre organisme private care poarta numele de servicii de utilitate publica , iar in cadrul primei categorii distingem pe de o parte , operatiunile administrative generale , susceptibile a se realiza in toate serviciile , destinate a alimenta elementele acestor servicii , operatiunile referitoare la personal , mijloacele materiale si financiare pe care terminologia cea mai moderna le denumeste politicile de gestiune structurala si pe de alta parte , operatiunile tehnice , foarte diferite in functie de caz."

Asa cum am mai precizat , Chevallier arata ca administratia , in calitatea sa de aparat al statului , reprezinta un organ ce ia in responsabilitate exercitarea functiilor acordate acestuia :

functia simbolistica : administratia simbolizeaza unitatea sociala , ea incarneaza interesul general, conceput ca expresie a identitatii colective a societatii.

Functia de dominare : administratia este instituita pentru a pastra coeziunea sociala si pentru a asigura reproducerea echilibrelor existente . Datorita acestui fapt , ea isi asuma o functie complexa , pe de o parte dominatoare , ce vizeaza a pastra ierarhiile sociale , pe de alta parte , stabilizatoare , prin amortizarea tensiunilor si tratarea conflictelor care risca sa puna in pericol existenta societatii.

Functia de reglare : administratia este chemata sa ajusteze comportamentele si strategiile actorilor sociali : prin medierea sa , interesele particulare care se confrunta in campul social , vor fi articulate , armonizate si agregate

Fig. 2.1   Schema generala a functiilor administrative

Sursa : Drago, Goyard 1973 , p327

Figura 2.2 expune functiile administratiilor publice , in optica relatiilor sale cu piata.

Figura 2.2 O perspectiva mai recenta a functiilor administrative

Sursa Banca Mondiala 1997 in J.A. Olmeda Gomez, Ciencia de la Administracion - volumen 1 ,UNED, 1999, p 171

Se disting astfel doua mari functii

pe de o parte necesara corectie a disfunctionalitatilor pietei - ce presupune furnizarea de bunuri publice pure , rectificarea externalitatilor, a monolopurilor si asimetriei informatiilor si coordonarea activitatilor private - , iar

pe de alta parte cresterea echitatii ce vizeaza la randul sau - protectia saracilor, asigurarilor sociale si redistribuirea , care sunt corelate in functie de intensitatea interventiei - minima, moderata si dinamica. Cazurile concrete constituie un bun exemplu al interventiilor administratiilor publice in lumea contemporana.

Aceasta multiplicare a functiilor publice pe masura evolutiei societatii confera institutiilor administrative o complexitate deosebita , adesea denuntata pe drept cuvant , nu numai de administratii destinatari si utilizatori ai masurilor luate , ci si uneori de administratia insasi. Insa , oricare ar fi diversitatea si complexitatea sarcinilor, gasim cateva constante in gestiunea administrativa a afacerilor publice. Ele constituie o regula-tip care regrupeaza functiile fundamentale ale administratiei publice si pe care autorii le admit , in general ca si caracteristici , chiar daca nu sunt de acord cu ordinea prioritatii intre acestea. Aceasta regula este urmatoarea : administratia prevede, pregateste , executa si informeaza [3].

a) Administratia prevede

Previziunea este o functie pe o comporta de asemenea si puterea politica: a guverna inseamna a prevedea. Dar spre deosebire de aceasta , administratia dispune de timp pe ca puterea politica nu-l are, ceea ce-i confera o superioritate neta .Mandatele electorale sunt limitate in timp, si chiar si posibilitatea realegerii succesive este limitata si ea. Stabilitatea institutiilor administrative le asigura o stapanire continua a datelor economice si sociale .Modelul administratiei europene, de tip francez , face ca, chiar si atunci cand au loc schimbari de regim , acestea sa afecteze in general inaltii functionari si pe ce detin functii de conducere , si nu pe cei de executie.

Neutralitatea politica explica in parte acest fenomen . La aceasta se adauga faptul ca , desi alegerea , decizia publica este politica , tehnicitatea deciziilor face ca aceste optiuni sa nu fie intotdeauna politice. Criteriul tehnic este intotdeauna privilegiat acolo unde se cere eficacitate.

Combinatia celor doua trasaturi caracteristice : permanenta administratiei si tendinta de a privilegia competentele asigura previziunii administrative autoritatea experientei si a tehnicitatii. Aceasta explica atuul administratiei de a dispune de o cunoastere continua a datelor economice si sociale ale tarii[4].Ca o consecinta a acestui care fapt , ea joaca in toate statele contemporane , un rol esential in ansamblul procesului de planificare economica atat la nivel national , cat si la cel european.

b) Administratia pregateste

Alaturi de previziune , pregatirea deciziilor publice constituie o alta functie esentiala a administratiei . Puterea decizionala rezervata guvernului se traduce in principal printr-o putere reglementara , adica puterea de a lua decizii personale si impartiale care se impun celor administrati. Ori aceasta putere consta , in principal , in puterea de a completa legislatia si de a facilita aplicarea ei. Aceasta putere reglementara a guvernului se traduce prin taxe variate cu intindere generala pregatite in birourile ministeriale .Fie ca este vorba de proiecte de legi , de ordonante sau de hotarari de guvern , in toate cazurile textele care formalizeaza deciziile luate depind , in principal de pregatirea asumata de catre functionari care-si utilizeaza competenta si experienta , cat si oportunitatea de previziunea administrativa. Este adevarat ca in procesul de elaborare a documentelor de politica publica este necesara consultarea tuturor partilor interesate si consemnarea parerilor acestora , dar in final , administratia este cea care isi asuma redactarea propunerii. Chiar si in cazul in care intervine obligativitatea unor avize consultative din partea unor organe consultative , precum Consiliul  economic si social sau Consiliul legislativ, interventia aceastor institutii administrative specializate au doar valoare de garantie pentru destinatarii deciziei , permitand o participare a acestora la luarea deciziei. In legislatia noastra , exista posibilitatea initierii unor propuneri legislative sau a unor proiecte de acte normative de catre cetateni , dar aceste cazuri sunt extrem de rare.

c) Administratia executa

Aceasta reprezinta o functie importanta a administratiei , dar asa cum am vazut , ea nu este singura functie a administratiei , aceasta nerezumandu-se la rolul de simplu executant al deciziilor politice. Fara indoiala , deciziile pe care ea le pregateste sunt luate in mod formal de catre institutiile si autoritatile politice competente, Parlamentul si guvernul, pentru legi si hotararile de Guvern , inainte de a fi executate ca obligatorii de catre administratie . Insa executia propriu-zisa trece la randul sau prin decizii , de data asta pur administrative care pot modifica sau atenua intinderea lor decat prin interpretarea data sau prin intarzierea efectelor.

Primele studii de analiza a politicilor publice, elaborate in anii '20-'30 in SUA, si-au concentrat atentia asupra fazei de formulare a politicilor, considerand executia drept un act automat, neutru si posterior formularii.

Perspectiva traditionala asupra executiei era urmatoarea

procesul decizional si cel de executie sau lumea politica si cea administrativa sunt foarte clar delimitate;

procesul de decizie, cronologic vorbind se afla inaintea executiei;

deciziile care se produc in procesul de implementare au o naturalete tehnica, iar executantii actioneaza neutru, obiectiv si rational.

executantul primeste o sarcina de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale, de competenta si fidelitate;

politica publica este comunicata si incredintata executantului sub forma de interactiuni specifice detaliate, proceduri operationale, programe de activitate;

executantul pune in aplicare instructiunile in conformitate cu obiectivele si indicatiile date de factorul de decizie.

existenta circuitelor de control ierarhic in cadrul administratiei era considerata suficienta pentru aducerea la indeplinire a deciziilor adoptate de catre factorii de decizie.

Asadar, aceasta viziune minimiza semnificatia punerii in aplicare in activitatea politica. Executantii erau consideratii ca avand o redusa autoritate discretionara si nici o libertate de actiune de tip politic.

Ceea ce se intampla la baza masinariei piramidale este insa mult mai complicat decat se considera la varf. Aici exista o mare autonomie in actiune. Executantii, ale caror comportamente sunt, in principiu, conditionate de proceduri tehnice si administrative, si le insusesc in mod discretionar, pana la a le transforma in suport pentru propria lor putere interna in fata sefilor sau in fata destinatarilor deciziilor sau a clientilor executanti. O viata complexa, compusa din jocuri ale puterii de influenta si schimb se deruleaza la baza, in jurul aplicarii regulilor si procedurilor. Aceasta nu are aproape nimic de-a face cu rationalitatea pe care varful piramidei pretinde ca o gestioneaza.

In realitate , inafara cazurilor extreme si limitate , administratia dispune intotdeauna de o putere de apreciere mai mult sau mai putin extinsa , in ceea ce priveste modalitatile de executie si luarea deciziilor in functie de aceasta putere care ii este recunoscuta pentru executarea textelor. Este clar ca, oricare ar fi nivelul sau de dezvoltare si oricare ar fi optiunile politice ale unei tari , administratia poate fi un motor sau o frana[6]. De exemplu, prin rapiditatea sau lentoarea sa in executia unei reforme contribuie puternic la reusita sau esecul sau. Aceasta forta speciala a administratiei permite sa se vorbeasca de ea ca despre o veritabila putere autonoma pe care puterea politica trebuie in mod necesar sa conteze.

d)  Administratia informeaza

Sarcina de informare inseparabila gestiunii afacerilor publice se suprapune peste cele trei sarcini precedente. Serviciile publice formeaza o adevarata retea de informatii referitoare la realitatile socio-economice ale tarii , la nevoile si resursele sale. Aceste informatii sunt indispensabile luarii deciziilor politice, care depind direct de pregatirea si executia de catre aceeasi administratie detinatoare de cunostinte utile si chemata sa joace inca un rol important in procesul decizional.

Puterea politica va fi paralizata in lipsa unei administratii care sa-i furnizeze materialele necesare deciziilor sale. Insa centralizarea datelor, sub forma de statistici , presupune mai mult sau mai putin mobilizarea ansamblului corpului functionarilor care depind de fiecare minister.

Ca urmare , putem sa afirmam ca gestiunea afacerilor publice face corp comun cu detinerea de informatii deosebit de utile in cercetarea administrativa.

Trebuie insa sa remarcam ca , desi administratia detine un important volum de informatii pe care nu are tendinta de a le furniza in mod spontan. , deoarece acestea constituie una din sursele puterii sale. Acest fenomen a fost foarte bine studiat de catre scoala americana a lui Herbert Simon[7] care a demonstrat obstacolele intalnite in circulatia informatiei , chiar si atunci cand informatia este utilizata in interiorul administratiei. Superiorul ierarhic cauta sa-si bazeze autoritatea pe secretul informatiilor care este singurul pe care il detine . Functionarul de executie poate , la randul sau , sa refuze comunicarea informatiei care comporta riscuri pentru situatia sa. Aceasta psihologie a comportamentului aplicat administratiei este deosebit de semnificativa.

Pentru a contracara aceasta tendinta spontana a administratiei de a retine informatiile , in toate tarile au fost elaborate legi care sa garanteze liberul acces al cetatenilor la informatiile de interes public, exceptand cele care au caracter privat. La aceasta au fost adaugate legi care sa impuna administratiei motivarea de drept si de fapt a oricarei decizii in fata administratului care trebuie sa-i se supuna. Cresterea transparentei contribuie la imbunatatirea constanta a relatiei dintre administratie si public.

Astfel , previziunea , pregatirea ,executia si informarea caracterizeaza functia administrativa si ii confera acesteia diversitate si specificitate atunci cand ea se aplica gestiunii treburilor publice.