Executarea actelor de drept administrativ

Executarea actelor de drept administrativ

1. Obiectul executarii administrative

Pentru infaptuirea sarcinilor sale administratia publica desfasoara o intensa activitate de organizare a executarii si de executare in concret a legilor si a altor acte subordonate legii. Administratia executa atat propriile decizii, cat si actele altor organe de stat, organe si organizatii neguvernamentale, persoane fizice si juridice.

Deciziile proprii pe care administratia si le executa pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul muncii) sau pot fi operatiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter juridic (avize, comunicari, evidente, etc.).

Deciziile juridice ale administratiei pot fi duse la indeplinire fie prin alte acte juridice, fie prin simple operatiuni. Astfel, masura sanctiunii amenzii contraventionale se poate realiza prin instituirea popririi asiguratoare sau a sechestrului asigurator, care au ca efect juridic indisponibilizarea banilor sau a bunurilor. De asemenea, masura confiscarii administrative a unor bunuri, dispusa printr-un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea bunurilor prin intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. Exista cazuri in care executarea unor operatiuni tehnico-materiale se poate face si in afara unor acte juridice, ca de exemplu, comunicarea unor date statistice unor organe care le solicita.

2. Subiectul executiei administrative

Subiectul care executa actele de drept administrativ poate fi diferit. In primul rand, sarcina executarii deciziei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligatiei: contravenientului, persoana fizica, ii revine sarcina platii amenzii contraventionale; autoritatilor le revine obligatia intocmirii si pastrarii evidentei documentelor secret de stat[1] etc. De asemenea, sarcina punerii in executare a deciziei poate reveni si organului administrativ, chiar daca el nu apare ca titular al unei obligatii ci, dimpotriva, al unor drepturi. Astfel, in caz de neplata, la termen, a impozitelor si a taxelor datorate statului, organele financiare au obligatia de a declansa procedura executarii silite. Este cunoscut faptul ca drepturile organului administrativ fata de celalalt subiect (pasiv) al raportului juridic (titularul obligatiei) apar ca indatoriri fata de lege.

3. Formele executiei administrative

Executarea sarcinilor de catre administratia de stat se poate face atat in afara raspunderii juridice, cat si in cadrul acesteia. Sunt numeroase cazurile in care administratia executa masuri in afara raspunderii juridice, deci fara ca masura executarii sa intervina ca urmare a atitudinii culpabile a unui subiect (ca de exemplu, in cazul intocmirii listelor de alegatori[2], a selectionarii periodice a documentelor autoritatilor si institutiilor de stat , a intocmirii actelor de identitate , etc.). In unele cazuri executarea unei masuri are loc in cadrul raspunderii juridice a subiectului de drept. Asemenea cazuri sunt, de exemplu, executarea amenzii contraventionale , executarea masurii confiscarii administrative , dispuse ca urmare a comiterii unei contraventii, sau ipoteza executarii deciziei de anulare a schimbarii domiciliului prin intocmirea mentiunii corespunzatoare in actul de identitate . Executarea de catre administratie se poate face fie in baza convingerii celui chemat sa realizeze masura, fie luandu-se masuri de constrangere asupra acestuia, a bunurilor si a veniturilor sale.

4. Metode de executare in administratia de stat

Metodele de executare utilizate si de administratia de stat sunt metoda convingerii si metoda constrangerii[8]. Convingerea reprezinta atitudinea psihica de insusire sau aprobare a unei idei si de recunoastere a ei ca adevarata. Convingerea juridica se exteriorizeaza printr-o conduita conforma a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul masurilor educative utilizate in scopul formarii convingerilor asupra justetei politicii, moralei, dreptului, etc., constituie metoda convingerii.

In formarea convingerilor juridice la subiectele de drept un rol de seama il au organele administrative, mai ales in raporturile lor cu cetatenii. Ele trebuie sa dea dovada de solicitudine, operativitate si competenta profesionala fata de cererile si sesizarile persoanelor, sa respecte ele insele si in primul rand legea, intarind astfel increderea si convingerea cetatenilor in necesitatea respectarii dreptului. De altfel, executarea din convingere a actelor juridice in general si a celor administrative in special, permite:

- usurarea activitatii de executare;

- realizarea actelor printr-o procedura simplificata;

- excluderea constrangerii si a procedurii ei complexe;

- exprima adeziunea la deciziile adoptate.

Desi legea nu reglementeaza expres ce procedura trebuie sa urmeze organele pentru a recurge in mod prioritar la executarea din convingere a masurilor, totusi avand in vedere functia cultural-educativa a statului, inclusiv a administratiei sale, se pot desprinde unele reguli pe linia obligatiilor ce revin administratiei in utilizarea prioritara a metodei convingerii in procesul executional[9] si anume:

- activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, in functie de subiectele carora le este destinat actul;

- activitatea de explicare a justetei unei masuri se face fie in vederea pregatirii opiniei publice sau a celor in cauza pentru o hotarare ce urmeaza sa fie luata, fie se desfasoara cu privire la o decizie deja adoptata;

- explicarea se poate face fie direct celor interesati, fie prin intermediul mijloacelor de informare in masa.

Metoda convingerii in executarea unor masuri administrative se poate utiliza fie in afara raspunderii juridice (de exemplu, rechizitionarea unor bunuri) fie in cadrul ei (de exemplu, plata pe loc a amenzii contraventionale facuta direct agentului constatator[10]).

Desi dreptul contemporan se caracterizeaza prin primatul convingerii, ca metoda principala de asigurare a respectarii legii, acesta nu exclude constrangerea atunci cand masurile educative nu produc efectele scontate. Constrangerea reprezinta obligarea unui subiect la insusirea unei conduite pe care nu o impartaseste. Constrangerea juridica reprezinta obligarea la executarea unei masuri prin utilizarea fortei de constrangere a statului. Ceea ce deosebeste, printre altele, administratia publica de alte categorii de organe ale statului, este faptul ca aceasta dispune de o forta de constrangere proprie utilizata atat pentru realizarea propriilor acte, cat si a actelor altor organe de stat, organe si organizatii neguvernamentale.

Reguli de baza, indicate de dreptul si de stiinta administratiei, in utilizarea metodei constrangerii ar fi urmatoarele:

- constrangerea se utilizeaza numai cand metodele de convingere intrebuintate nu au dat rezultat, unica masura fiind obligarea subiectului de drept la o anumita conduita determinata;

- recurgerea la constrangere se face numai dupa avertizarea sau somarea prealabila a subiectului ca in lipsa executarii benevole a obligatiilor sale se va trece la utilizarea constrangerii;

- constrangerea se utilizeaza numai cu respectarea normelor si in cazurile prevazute de lege, cu procedura si metodele legale.

Fata de aceste recomandari se impun unele precizari.

Prima precizare se refera la faptul ca in literatura de specialitate se considera in unanimitate ca masura constrangerii se utilizeaza numai atunci cand metoda convingerii nu da rezultate. Aceasta ipoteza, valabila in majoritatea cazurilor, nu acopera situatiile in care de la bun inceput organul trebuie sa recurga la masura constrangerii. Astfel, in cazul savarsirii unor contraventii privind regulile de convietuire sociala, ordinea si linistea publica, daca exista temerea de disparitie a faptuitorului, organul de polite il va conduce de indata inaintea instantei de judecata[11].

O a doua precizare se refera la faptul ca in literatura juridica[12] metodele juridice de constrangere sunt clasificate in metode de natura judecatoreasca si metode de natura administrativa. O asemenea clasificare este incompleta deoarece masura constrangerii poate fi dispusa si in indeplinirea actelor de urmarire penala ale procurorului sau in realizarea actelor apartinand si altor autoritati, de pilda, ale parlamentului.

O a treia precizare are in vedere faptul ca masurile de constrangere administrative sunt impartite, in mod obisnuit, in masura stabilirii raspunderii juridice si in masuri de executare silita. Desigur, este evident faptul ca metoda constrangerii poate aparea si in afara raspunderii (de exemplu, rechizitionarea fortata a unor bunuri) sau in cadrul raspunderii administrative (de exemplu, executarea silita a amenzii contraventionale), dar ea nu poate fi identificata cu masura executarii silite in cazul constrangerii exercitate in afara raspunderii administrative deoarece aceasta constrangere nu vizeaza numai masuri de executare silita. In adevar, prin masura executarii silite se intelege procedura prin mijlocirea careia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu, constrange, cu ajutorul organelor de stat competente, pe cel care incalcase dreptul, sa execute prestatia specificata in titlu, asigurandu-se in felul acesta, respectarea dreptului si a ordinii de drept incalcate[13].

Or, din analiza acestei definitii se poate trage concluzia ca executarea silita presupune, pentru declansarea ei, intotdeauna vatamarea unui drept subiectiv. In acest sens ea are un camp mult prea limitat fata de notiunea, mai generala, de constrangere (administrativa), in care se include si constrangerea ce se utilizeaza si in cazul in care nu se vatama un drept subiectiv, si cand, deci, nu se recurge la executarea silita in sensul pe care il da acestei notiuni dreptul procesual civil. Intr-adevar, neindeplinirea obligatiei de a preda un bun supus rechizitionarii, nedistrugerea unor bunuri contaminate sau incercarea de sustragere de la raspunderea contraventionala declanseaza masuri de constrangere a subiectului sau a bunurilor sale si nu declanseaza masuri de executare silita pentru recuperarea unor pagube.

O ultima precizare se refera la distinctia dintre masura stabilirii raspunderii juridice si masurile de constrangere.

In primul rand, constrangerea anihileaza vointa subiectului (de exemplu, in cazul rechizitionarii fortate a unor bunuri), in timp ce stabilirea raspunderii juridice limiteaza doar libertatea de actiune si de vointa a subiectului, ceea ce totusi ii permite ca sa-si execute de buna voie obligatiile (de exemplu, plata pe loc a amenzii contraventionale), fie, la nevoie, recurgerea la masuri de constrangere (de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru neplata amenzii).

In al doilea rand, declansarea raspunderii juridice presupune intotdeauna incalcarea unor norme, in timp ce masurile de constrangere se pot aplica si in afara incalcarii normelor sau a existentei raspunderii juridice.

In al treilea rand, constrangerea in afara raspunderii juridice nu presupune cu necesitate un act juridic individual (de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care se considera ca a savarsit o fapta socialmente periculoasa sau care trebuie identificata agentul constatator poate apela, la nevoie, la ofiterii si subofiterii de politie, care sunt obligati sa-i acorde sprijin[14]), in timp ce raspunderea juridica si constrangerea bazata pe ea, presupun intotdeauna un act juridic (de exemplu, in cazul sanctiunii administrative).

In sfarsit, daca in procesul civil notiunea executarii prin constrangere se leaga de existenta unui titlu investit cu formula executorie[15], prin care se recunoaste un drept subiectiv incalcat urmarindu-se restabilirea lui, in dreptul administrativ chiar daca masura constrangerii are la baza un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat in executare, fiind el insusi un titlu executoriu "sui generis", fara nici o alta formalitate deosebita.

5. Forme procedurale ale executarii administrative

Procesul de executare administrativa cunoaste si el existenta unor formalitati procedurale care trebuie respectate. Aceste formalitati pot fi analizate in afara raspunderii administrative, cand procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrangerea subiectului, fie aceasta analiza se poate face in cadrul raspunderii administrative, cand, la fel, executarea se poate face pe baza convingerii sau prin constrangerea celui obligat.

In cazul formelor procedurale instituite in procesul executarii benevole, dar in afara raspunderii intalnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice forma procedurala in realizarea obligatiei juridice (de pilda, in cazul impozitului privind imobilele instiintarea de plata, urmata de efectuarea platii).

In cazul formelor procedurale instituite in procesul executarii prin constrangere, dar in afara raspunderii juridice, intalnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicarile. Astfel, Comisia pentru ocrotirea minorilor comunica organelor politiei, in vederea executarii, o copie a hotararii[16] prin care dispun masuri educative fata de minorii a caror dezvoltare fizica, morala sau intelectuala ori a caror sanatate este primejduita de familie . Actele procedurale sunt scutite de orice taxa .

In cazul executarii administrative in cadrul raspunderii administrative este necesara savarsirea, in prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul raspunderii subiectului. Legea prevede, de regula, formalitati simplificate in cazul executarii din convingere a sanctiunii. Astfel, in cazul in care contravenientul achita pe loc sau in 48 de ore jumatate din minimul amenzii prevazute in actele normative pentru fapta savarsita, iar prin contraventie nu
s-a cauzat o paguba si nu exista bunuri supuse confiscarii, procesul-verbal nu se mai incheia si orice urmarire inceteaza, plata amenzii facandu-se contra chitanta[19].

In cazul executiei prin constrangere si in cadrul raspunderii formalitatile sunt mai numeroase si mai complexe. Astfel, executarea silita a amenzii contraventionale (facuta asupra veniturilor si a celorlalte bunuri ale contravenientului[20]) incepe cu infiintarea popririi de catre organul financiar urmaritor (al localitatii in care domiciliaza contravenientul ), printr-o adresa scrisa de infiintare a popririi ce se trimite tertei persoane care datoreaza platitorului de venituri bugetare sumele de bani asupra carora se exercita poprirea. Poprirea astfel infiintata fiind executorie, tertul poprit este obligat sa o indeplineasca, efectuand retinerile din sumele de bani poprite si varsand sumele retinute in contul de venit bugetar indicat prin adresa de infiintare a popririi.