Evolutia sistemelor administrative spre forme birocratice

Evolutia sistemelor administrative spre forme birocratice

Din punct de vedere etimologic termenul "birocratie" inseamna conducerea de catre cei care lucreaza in birouri. Se pare ca acest cuvant a aparut pentru prima data in Franta in secolul XVIII. In zilele noastre el este folosit in mai multe acceptiuni radical diferite: unii inteleg prin birocratie o masinarie care pune in executie deciziile factorilor politici, in vreme ce altii considera ca este o frana in calea functionarii societatii. O alta acceptiune se refera la functionarea propriuzisa a aparatului birocratic: circulatia hartiilor, modul de adoptare si transmitere a deciziilor, etc.

Cel care a consacrat termenul din punct de vedere stiintific a fost sociologul german Max Weber, autorul celebrului "model birocratic ideal". Voi reaminti principiile care stau la baza functionarii acestui model:

I. Autoritatea birocratica. Stabilirea unui domeniu jurisdictional (birou, agentie) prin legi sau reglementari administrative;

Activitatile necesare functionarii structurilor birocratice sunt repartizate intr-o maniera stabila ca indatoriri oficiale;

Autoritatea de a emite comenzi necesare pentru indeplinirea acestor activitati este stabilita ferm si reglementata de legi si regulamente care prevad si mijloacele coercitive aflate la dispozitia oficialilor inzestrati cu respectiva autoritate pentru a impune ducerea la indeplinire a acestora;

Prevederi metodologice sunt asigurate pentru indeplinirea regulata si continua a acestor indatoriri si pentru executarea obligatiilor corespunzatoare; pentru aceste posturi sunt angajate doar persoane care detin calificarea necesara.

II. Principiul ierarhiei. Institutiile birocratice functioneaza pe principiul supra- si subordonarii. Autoritatea este distribuita gradat la diferitele nivele birocratice. Acest mod de organizare permite transmiterea deciziilor de la nivelele superioare la cele inferioare. In acelasi timp, cei care sunt administrati de acest sistem au posibilitatea de a contesta decizia unui anumit functionar la nivelele ierarhic superioare.

III. Administrarea institutiilor birocratice este realizata cu ajutorul documentelor scrise, ceea ce permite existenta unei "memorii administrative".

IV. Separatia totala intre cele doua sfere: publica si privata. Weber insista in mod deosebit asupra acestui aspect, afirmand ca functionarul trebuie sa aiba cu institutia in care lucreaza doar o relatie de angajat. Aceasta separatie a functionat in toate situatiile in care s-a dezvoltat o birocratie profesionista. Ea a fost, initial, caracteristica institutiilor publice, dar treptat s-a extins si in domeniul privat.

V. Ocuparea functiilor publice se face doar pe baza unei pregatiri de specialitate; angajarea si promovarea se face pe baza competentei si a experientei (carierei).

VI. Functionarea acestor institutii se bazeaza pe legi si regulamente, acestea trebuind sa prezinte un grad ridicat de stabilitate.

VII. Activitatea necesita totala dedicare a ocupantilor functiilor oficiale, daca este nevoie chiar peste timpul oficial prevazut. Cel care ocupa o astfel de functie trebuie sa manifeste loialitate in schimbul stabilitatii postului. Trebuie mentionat ca aceasta loialitate nu se manifesta fata de o persoana, ci fata de institutie[1].

VIII. Detinerea unei functii intr-o institutie birocratica presupune vocatie.

Asa cum afirma si Weber dezvoltarea birocratiei moderne a fost indisolubil legata de dezvoltarea domeniului regal, proces care a avut loc in Europa occidentala. Astfel, aparitia functionarilor de cariera si a structurilor administrative a fost posibila doar odata cu existenta unei autoritati centrale suficient de puternice. Pe de alta parte, monarhii au avut nevoie de acesti functionari pentru a-si administra domeniul, pentru a-si impune autoritatea in intregimea teritoriului, inlocuind-o pe cea a nobililor locali. Prin urmare cele doua procese au evoluat in paralel, sustinandu-se reciproc.

Astfel de evolutii au avut loc cu precadere in monarhiile absolutiste din Europa occidentala, monarhii caracterizate de dezvoltarea continua de structuri militare si administrative centrale, dezvoltare care a insemnat, in acelasi timp acumularea de putere la nivel central. Aceasta acumulare s-a produs in detrimentul celorlalte centre de putere care au existat in Evul Mediu (aristocratia, biserica, diferitele corporatii, orasele, etc.). Dar noile structuri administrative nu au inlocuit pur si simplu vechile autoritati in exercitarea functiilor lor, ci si-au asumat o serie intreaga de noi sarcini administrative din ce in ce mai complexe[2].

In Franta, o administratie centrala efectiva a fost introdusa treptat, in prima jumatate a secolului XVII de catre cardinalii Richelieu si Mazarin. Reprezentanti ai regelui care verificau activitatea diferitelor autoritati locale au existat si inainte, insa ei erau trimisi in misiuni itinerante, ocazional, pentru a preveni o prea mare autonomie a aristocratiei si a celorlalte puteri locale. Richelieu, si ulterior Mazarin, au numit reprezentanti permanenti (denumiti intendenti), iar pe masura cresterii prerogativelor cu care au fost inzestrati, acestia au devenit adevarati administratori. Aproximativ la mijlocul secolului XVII ei supervizau impunerea si colectarea taxelor, organizarea politiei sau a militiei locale, pastrarea ordinii si conducerea sistemului judiciar[3]. Tendintele centraliste ale monarhiei franceze au intampinat o puternica opozitie din partea nobilimii, manifestata prin asa numita Fronda. Pentru scurt timp nobilii au reusit sa-si impuna interesele. Mazarin a fost temporar indepartat de la curte. Intendentii numiti de catre el si de catre predecesorul sau au fost revocati din functie. Ulterior au fost treptat reintrodusi. Se pare ca Ludovic al XIV-lea si ministrul sau Colbert au intuit faptul ca acesti birocrati pot sa acumuleze o putere care sa-i faca greu controlabili si au incercat sa le limiteze atributiile. Acest demers a esuat in mare masura. Conflictele militare in care Franta s-a angajat in a doua jumatate a secolului XVII, precum si evolutia generala a tarii a facut ca spre sfarsitul domniei "Regelui Soare" intendentii sa detina responsabilitati foarte numeroase. Mai mult, cerinta introdusa de Colbert de a avea rapoarte detaliate privind activitatea lor a condus la dezvoltarea unei intregi retele de functionari subordonati, cu alte cuvinte la aparitia unor adevarate "birouri administrative teritoriale". La nivel central, Ludovic al XIV-lea, impreuna cu Colbert au creat un numar de ministere care au fost "conectate" la reteaua administrativa teritoriala. Acesta este momentul in care putem spune ca administratia franceza a fost o realitate functionala .

Evident, nu trebuie sa ne iluzionam. Birocratia Frantei absolutiste era departe de modelul weberian. Procesul de centralizare a statului nu a putut sa elimine total vechile centre de putere feudale. Mai mult, nevoia continua de bani a facut ca monarhia franceza sa apeleze la "vanzarea" unor functii si privilegii. Au fost create astfel noi categorii favorizate care in timp au acumulat influenta, putere[5]. A rezultat o combinatie de functii oficiale, autoritati traditionale si sinecuri proaspat create, adica ceva foarte aproape de haos. Cu toate acestea, noul guvernamant francez a functionat destul de bine, oferind regelui mijloacele necesare pentru a-si impune vointa in interiorul granitelor si pentru a sustine un lung sir de razboaie cu aproape intreaga Europa. In acelasi timp, noul sistem a oferit francezului de rand un grad de protectie de neimaginat in celelalte state europene, poate cu exceptia Prusiei .

Sistemul care a functionat in limite acceptabile sub mana de fier a lui Ludovic al XIV-lea a scapat de sub control in timpul domniilor lui Ludovic al XV-lea si mai ales a nevolnicului Ludovic al XVI-lea. Cu o administratie care nu mai raspundea la comenzi, si cu multele grupuri privilegiate care au blocat sistematic orice incercare de reforma, monarhia franceza s-a indreptat inevitabil spre colaps.

Revolutia franceza a insemnat o schimbare radicala a conceptiei despre birocratie, atat in randul guvernantilor cat si a constiintei publice. Oficialii au incetat sa mai fie "servitorii regelui", devenind slujbasii natiunii, devenita dupa "Declaratia drepturilor omului si cetateanului" sursa suveranitatii in statul francez.

Guvernele revolutionare franceze au incercat sa descentralizeze administratia franceza prin instituirea guvernamintelor locale. Acest experiment s-a dovedit un esec (in mare masura datorita faptului ca noul stat francez a avut dificultati in a-si impune autoritatea in intregimea teritoriului; prin urmare, autoritatile locale nu au reusit sa-si indeplineasca sarcinile administrative). Dupa preluarea puterii, Napoleon a reorganizat din temelii sistemul administrativ din Franta, rationalizandu-l. Departamentele (create de regimul revolutionar) au fost puse sub administrarea unor prefecti, numiti de catre imparat si aflati sub un strict control centralizat. Acesti prefecti detineau insa si o considerabila putere, conferita de statul francez. Acest sistem s-a dovedit atat de eficient incat, dupa restauratie, monarhia l-a pastrat [7].

Un alt exemplu de dezvoltare a unui model administrativ este cel prusian. In secolele XVII si XVIII trei importanti monarhi - Marele Elector (1640-1688), Frederick Wilhelm I (1713-1740) si Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786) au creat un aparat administrativ remarcabil. La mijlocul secolului XVII Marele Elector a unit provinciile prusace intr-un singur stat centralizat. In anul 1722, Frederic Wilhelm I a creat un organism administrativ centralizat - Directoratul General - si comisii provinciale pe diferitele domenii administrative. In acelasi timp a subordonat controlului centralizat diferitele forme de autoritate locala[8]. In paralel el a creat si o armata permanenta. Sistemul creat de Frederick Wilhelm I a fost atat de eficient incat se spunea ca intreaga tara nu era altceva decat o uriasa cazarma. De fapt, suveranul a si primit supranumele de "regele sergent". Administratia creata de acesta a permis urmasului sau, Frederick al II - lea "cel Mare" sa transforme Prusia intr-o mare putere europeana. Unul din cei mai importanti reprezentanti ai "despotismului luminat" , Frederick al II - lea a promovat, la randul sau o serie de reforme menite sa imbunatateasca activitatea birocratiei prusace. In primul rand, a introdus un sistem de recrutare a functionarilor foarte apropiat de ceea ce numim astazi "merit system". In acelasi timp a infiintat o retea nationala de institutii de pregatire a acestor functionari. Ceea ce este interesant este ca acest proces de profesionalizare a administratiei prusace a fost dus la bun sfarsit si la presiunea administratiei insasi. Conducatorul Directoratului General - von Hagen - a reusit, nu fara eforturi, sa-l convinga pe rege sa introduca un sistem centralizat de recrutare. Astfel, in 1770 a fost infiintata Comisia Superioara de Examinare. Se poate afirma ca pana la sfarsitul secolului XVIII "merit systemul" functiona deja in Prusia. Selectia se facea de catre aceasta comisie pe baza competentei. In acelasi timp, pentru ocuparea unor functii superioare era nevoie de o diploma speciala urmata de o perioada de pregatire teoretica si practica .

Un alt domeniu in care Frederick cel Mare a introdus importante modificari a fost cel al organizarii. pana in cea de-a doua jumatate a secolului XVIII, la fel ca in multe alte state Europene, administratia prusaca era organizata pe criterii teritoriale si condusa de niste organisme colegiale alcatuite din notabilitati. Aceste "colegialitati" nu au fost desfiintate, dar au fost dublate de ministere organizate pe baze functionale.

Poate cea mai importanta schimbare s-a produs in raportul dintre rege si administratia sa. Asa cum a remarcat Weber si foarte multi alti specialisti, birocratia profesionista poate acumula, tocmai datorita expertizei pe care o detine o putere foarte mare. Prin urmare, crearea acestei birocratii specializate a avut, in sine, ca efect diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis in 1794 (dar care a fost elaborat in timpul vietii lui Frederick cel Mare) a insemnat un pas inainte in aceasta directie. Monarhul era obligat sa respecte legile statului, puterea sa fiind substantial redusa. Functionarii regali s-au transformat in "functionari ai statului", fiindu-le garantate functiile. In acelasi timp Codul Legal General a creat o jurisdictie administrativa speciala, diferita de legislatia ordinara. Cu alte cuvinte, birocratia prusaca a obtinut un statut privilegiat. Reformele au fost completate dupa infrangerea catastrofala in fata armatelor napoleoniene (1806 ), cand un grup de inalti functionari au fost insarcinati cu reformarea administratiei prusace, considerata in parte responsabila de umilitorul insucces militar. Astfel, guvernul central a fost practic desfiintat, fiind inlocuit cu departamente si ministere, fiecare ministru fiind insarcinat cu o arie distincta de responsabilitate. Au fost de asemenea eliminate sau rationalizate un numar mare de institutii centrale.

Evolutia sistemului administrativ englez prezinta caracteristici distincte de cele ale Europei continentale. Administratia britanica a fost dominata secole de a randul de asa numitele "commons - comune", termen prin care erau denumite generic asezarile umane. In cadrul acestor asezari functiona un mod de administrare ad-hoc, in care majoritatea problemelor comunitatii erau rezolvate de institutii si instante traditionale, dezvoltate de-a lungul timpului[12]. Ocazional au fost luate unele masuri pentru centralizarea si profesionalizarea administratiei. Astfel, Henric al VIII-lea a introdus un sistem de control al administratiilor locale, iar in 1780 Parlamentul a instituit o comisie care sa verifice modul in care functioneaza administratia si in primul rand felul in care sunt cheltuiti banii publici de catre aceasta. Pe ansamblu insa, adminstratia engleza a pastrat un puternic caracter traditional si amatorism.

Dezvoltarea accentuata a populatiei pe parcursul secolului XIX (la nivel european a crescut de la 187 milioane in 1800 la peste 400 milioane in 1900) a ridicat noi probleme in fata guvernelor si institutiilor administrative. Industrializarea (proces extrem de dinamic in Anglia secolului XIX) si ca o consecinta, aparitia marilor aglomerari urbane a amplificat aceste probleme in Marea Britanie. Ca urmare in 1854 doi parlamentari englezi (Trevelyan si Northcote - ulterior ministru de finante in guvernul Disraeli) au elaborat un raport care le poarta numele prin care analizau situatia administratiei publice engleze si propuneau masuri pentru reformarea ei. Foarte multe din solutiile propuse au fost preluate sau inspirate din modul de functionare a Companiei Indiilor de Est, intreprinderea cvasi-privata care administra, in numele Coroanei engleze, India. Urmare acestui raport, Parlamentul englez a adoptat o serie de decizii avand ca scop profesionalizarea administratiei centrale (chiar prevederi privind educatia functionarilor). De asemenea, a fost instituit un sistem centralizat, pus sub controlul guvernului care era menit sa suplineasca carentele din functionarea administratiilor locale si sa asigure implementarea politicilor guvernamentale in teritoriu. Putem spune ca acesta este momentul in care a fost instituit merit system-ul in Marea Britanie. Dar, asa cum remarca si L.J. Hume, acesta a fost incununarea unui proces, nu debutul unei campanii[13].

In Statele Unite, administratia publica a fost dominata, pe parcursul secolului XIX de conceptiile lui James Madison si Andrew Jackson. Madison a fost unul din "parintii fondatori" ai natiunii americane. El a fost adeptul unei totale descentralizari a administratiei si a unei implicari minime a statului in procesul administrativ. Acest lucru a fost favorizat si de conditiile specifice in care s-a dezvoltat republica americana pana  la Razboiul de secesiune din 1861-1865. Astfel, nu a existat o amenintare externa reala, care sa favorizeze intarirea autoritatii centrale. Pe de alta parte, Statele Unite au fost caracterizate de o mare eterogenitate a teritoriului si a populatiei si prin urmare si a administratiei. Pe tot parcursul secolului XIX, mari mase de imigranti din diferite tari europene s-au stabilit pe teritoriul american infiintand orase, comitate si state, fiecare cu propriul mod de administrare influentat de sistemul din tarile de origine. In acelasi timp societatea americana era dominata de fermieri, iar fermele erau caracterizate printr-un inalt grad de autarhie. Cu alte cuvinte viata sociala nu era foarte intensa in America primei jumatati a secolului al XIX-lea. Toate aceste aspecte au inhibat dezvoltarea administratiei americane in comparatie cu statele europene .

O alta caracteristica a serviciilor publice americane pe parcursul secolului XIX a fost lipsa de profesionalism si de stabilitate in functie. Conform teoriei jacksoniene despre democratie, vointa poporului trebuie dusa la indeplinire pana la ultimele consecinte. Acest lucru trebuie realizat de catre politicienii alesi de catre popor, dar acestia pentru a-si putea indeplini aceasta datorie aveau nevoie de oameni loiali. Prin urmare, dupa fiecare proces electoral, conform acestei conceptii, politicienii aveau dreptul sa schimbe pe toti functionarii pe care credeau de cuviinta pentru "a-si putea indeplini mandatul incredintat de popor[15]". O alta componenta a conceptiei jacksoniene sustinea, asemeni teoriei antice despre democratie, ca treburile publice sunt simple si orice membru al comunitatii poate sa se ocupe de rezolvarea lor. Ca urmare, functionarii erau selectati pe criterii politice, fara nici o preocupare pentru abilitatile profesionale pe care le detineau. Lipsa de profesionalism si constiinta iminentei schimbarii lor odata cu schimbarea liderilor politici a avut ca rezultat un grad ridicat de coruptie a functionarilor publici americani.

Razboiul de secesiune a insemnat inceputul schimbarii societatii americane. Efortul de razboi a avut ca si consecinta dezvoltarea aparatului administrativ. In acelasi timp orasele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializarii, raportul numeric intre populatia rurala si cea urbana modificandu-se in favoarea celei din urma. Administratia americana nu mai corespundea noilor realitati sociale din Statele Unite. Prin urmare, opiniile care sustineau necesitatea crearii unei administratii profesioniste, neutre din punct de vedere politic si impartiala fata de cetatean s-au impus. In literatura americana de specialitate, punctul de cotitura este considerat eseul lui Woodrow Wilson (ulterior presedinte al Statelor Unite), "Studiul Administratiei Publice"[16]. Reforma administratiei a fost realizata, la nivel federal, prin legea numita "Pendleton Act" (dupa numele initiatorului), emisa in 1883. Prin aceasta lege a fost instituit "merit system-ul" in administratia federala americana. In anii care au urmat, guvernul federal a stimulat extinderea acestui sistem si la nivel statal si local prin oferirea de granturi conditionate de implementarea lui .

Am vazut in cele de mai sus evolutia birocratului de la statutul de servitor al regelui (sau al unui suveran) la cel de functionar al statului (sau natiunii, in cazul Frantei), concept care s-a impus la inceputul secolului XIX. Anul 1870 (bineinteles, este un reper simbolic) a adus o nuanta suplimentara in interpretarea pozitiei functionarului in societate. Pentru Franta, anul respectiv (mai precis 1871) a insemnat infrangerea in fata Prusiei si sfarsitul unui lung sir de experiente totalitare sau autoritare (prabusirea celui de-al treilea imperiu francez si instituirea Republicii a III-a). In opinia publica, birocratia franceza a fost in mare masura facuta responsabila pentru sustinerea acestor regimuri. Ca urmare, s-a considerat necesar ca administratia publica sa fie pusa in serviciul nu al statului pur si simplu, ci al statului de drept. Astfel a fost elaborata o legislatie extrem de precisa care avea menirea sa mentina birocratia franceza sub un control strict al legilor[18].

In Statele Unite, asa cum a rezultat si din cele mentionate mai sus, la sfarsitul secolului al XIX-lea s-a impus deja conceptul de functionar aflat in slujba cetateanului, cu alte cuvinte functionarul public[19]. Acest concept a fost acceptat si in Europa, mai cu seama dupa cel de-al doilea razboi mondial. Acest lucru s-a datorat, pe de o parte schimbarii atitudinii generale a cetatenilor fata de stat, precum si a politicienilor fata de cetateni, dar mai ales cresterii spectaculoase a sarcinilor administrative pe care statul trebuia sa si le asume. Astel, treptat statele europene (ne referim la cele democratice) au renuntat la incorsetarea administratiei in chingile stranse ale legilor si regulamentelor, lasandu-i o mai mare libertate de miscare. Cu alte cuvinte, principiul potrivit caruia functioneaza administratia moderna nu mai este respectarea stricta a legilor si a regulamentelor, ci rezolvarea problemelor oamenilor in cadrul legal existent.

Costurile din ce in ce mai mari pe care le presupune activitatea sectorului public a impus o alta abordare in administratie. Problemele cetatenilor au continuat sa ramana pe primul plan, dar se vorbeste din ce in ce mai mult de eficientizarea activitatii administratiei publice. Sectorul public a preluat, incepand cu anii '20 ai secolului XX metode de organizare si conducere din sectorul privat. Vorbim deci, de managerul public, adica de functionarul care deserveste cetateanul prin folosirea eficienta a resurselor pe care le are la dispozitie. Mai mult, pe masura extinderii gradului de folosire a sectorului privat pentru furnizarea de servicii publice, functionarii publici trebuie sa deprinda abilitati care sa le permita sa desfasoare activitati foarte apropiate de cele de pe o piata concurentiala.

Etapa urmatoare in evolutia birocratului o constituie transformarea acestei indeletniciri intr-o ocupatie, o meserie distincta. Evident, procesul a inceput mult mai devreme. Inca din secolul XVII au aparut lucrari care incercau sa ofere proceduri, solutii, metode de lucru pentru cei care lucrau in administratie. Inainte de momentul 1870 s-a dezvoltat in Europa, mai ales in Franta si Germania o stiinta a administratiei destul de bine pusa la punct si relativ autonoma fata de alte stiinte. Modelul birocratic ideal al lui Max Weber pune profesionalismul pe primul plan, in ordinea importantei intre conditiile necesare pentru existenta unei birocratii. A doua jumatate a secolului XX a insemnat insa, aparitia, in afara unui invatamant foarte dezvoltat de administratie publica si a unei stiinte a administratiei, a asociatiilor profesionale care incearca sa impuna standarde calitative si de eficienta, norme etice, etc. Prin urmare, avem de a face cu functionari profesionisti, reprezentanti ai unei profesii.

Pentru a incheia aceasta clasificare, mai trebuie sa mentionam functionarii publici, membri ai unei caste distincte si relativ inchise. Este in primul rand cazul Frantei. Pe langa lunga traditie pe care o are birocratia in aceasta tara, s-a creat si un sistem de invatamant special pentru pregatirea functionarilor, de natura sa ofere un statut special administratiei publice franceze[20]

Intrebari de evaluare

Prin ce se disting cele doua tipuri de administrare identificate de Weber [21]: Gemeinschaft si Gessellschaft

Prin ce se caracterizeaza procesul de rationalizare a societatilor europene ?

Care sunt solutiile propuse de Machiavelli in vederea crearii unor state centralizate in cadrul carora sa existe o autoritate unica, capabila sa asigure ordinea in stat ?

Prin ce se distinge evolutia sistemului administrativ englez fata de evolutia sistemelor din Europa continentala?

Ce abordare au impus costurile din ce in ce mai mari pe care le presupunea activitatea sectorului public?

Bibliografie obligatorie:

Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2000.

Kamenka, E., Bureaucracy, Londra: Edward Arnold Publishers, 1979

Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin Co., 1996.

Waldo, D., Public Administration, Boston: Oxford University Press, 1975

Weber, M., Essays in Sociology, Londra: Oxford University Press, 1946

Bibliografie optionala:

Bell, C., Xenophon, in Strauss, L. and Cropsey J., History of Political Philosophy, Chicago: Chicago University Press, 1987.

Ford F.L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy afer Louis XIV, New York: Prentice Hall, 1965.

Poede, G., Dominatie si putere in gandirea lui Max Weber, Iasi: Ed. TipoMoldova, 2002.

Schwartzemberg, R., Statul spectacol, Bucuresti: Ed. Scripta, 1995.