PRINCIPIILE BUGETARE - Referat la disciplina Gestiunea Financiara a Colectivitatilor Locale

UNIVERSITATEA "DUNAREA DE JOS" GALATI

FACULTATEA DE STIINTE ECONOMICE SI ADMINISTRATIVE

SPECIALIZAREA: ADMINISTRATIE PUBLICA

PRINCIPIILE BUGETARE

=Referat la disciplina Gestiunea Financiara a Colectivitatilor Locale=

Principiile bugetare

Stabilirea drepturilor in ce priveste instituirea impozitelor si a taxelor, a destinatiilor veniturilor publice au constituit preocuparile de prim ordin ale burgheziei in ascensiune in Anglia, Franta si Germania incepand cu a doua jumatate a secolului al XIX-lea.

Astfel s-a trecut la organizarea "gospodariei financiare' a statului dupa anumite reguli si la supunerea acesteia controlului parlamentar. Avand in vedere si formularile teoretice ale lui Adam Smith, aceste reguli au fost incluse in legile cu aplicabilitate in domeniul finantelor publice, dobandind valoare de principii ale dreptului bugetar si au fost puse la baza elaborarii si executiei bugetului public.

Aceste principii se refera la:

- sfera de cuprindere a veniturilor bugetului public si a destinatiilor acestora;

- intervalul de timp pentru care Guvernul este autorizat de Parlament sa incaseze veniturile bugetare si sa le aloce pe destinatiile prestabilite;

- echilibrarea utilizarilor bugetare prestabilite cu veniturile ce urmeaza sa se realizeze;

- informarea opiniei publice asupra imputernicirii date Guvernului de catre Parlament de a realiza venituri si a efectua cheltuieli.

Prin urmare, in teoria si practica finantelor publice sunt recunoscute si aplicate urmatoarele principii bugetare:

1. universalitatea bugetului;

2. unitatea bugetului;

3. neafectarea veniturilor bugetare;

4. anualitatea bugetului;

5. echilibrul bugetar;

6. specializarea bugetara;

7. realitatea bugetului;

8. publicitatea bugetului.

1. Universalitatea bugetului este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in bugetul national public in sume globale sau totale. Astfel, Parlamentul are posibilitatea sa cunoasca veniturile totale ce se vor incasa in perioada considerata, precum si a destinatiei acestora.

In practica bugetara, cerintele universalitatii bugetului se respecta doar partial, deoarece in locul bugetelor brute (care include pe total veniturile si cheltuielile) s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale in buget, iar altele numai cu soldurile.

In bugetul statului se inscriu numai cu soldul:

- veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea;

- varsamintele catre bugetul de stat sau subventiile primite de la acesta, in relatiile dintre  bugetele locale si bugetul statului;

- subventiile primite in completarea resurselor financiare proprii a unor institutii publice (universitati, unitati de cercetare stiintifica, scoli, spitale etc.).

In legislatia  romaneasca in vigoare, principiul universalitatii bugetului a fost inscris in Legea privind finantele publice, permitand Parlamentului sa exercite controlul sau asupra cuantumului total al veniturilor bugetului public si asupra destinatiilor acestora.

Astfel, in stabilirea realizarilor veniturilor bugetare se vor respecta urmatoarele norme:

- impozitele, taxele si orice alte venituri se inscriu in bugetul de stat numai daca au fost stabilite prin lege;

- legea bugetara anuala aproba pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor precum si a celorlalte venituri ale statului care urmeaza sa se perceapa;

- este interzisa perceperea, sub orice titlu si sub orice denumire, de contributii directe sau indirecte, in afara celor stabilite prin lege.

2. Principiul unitatii bugetare contribuie la intregirea imaginii globale a bugetului de stat, conturand dimensiunea spatiala a acestuia.

Unitatea bugetara presupune ca veniturile si cheltuielile publice, exprimate in sume totale, sa fie inscrise intr-un singur document. Reunirea intr-un singur document, a tuturor veniturilor si cheltuielilor publice prezinta urmatoarele avantaje principale:

- permite prezentarea clara a resurselor statului si a destinatiilor acestora;

- permite cunoasterea exacta a surselor de provenienta a veniturilor si a directiilor de utilizare a acestora;

- ofera posibilitatea determinarii raportului dintre veniturile si cheltuielile bugetare respectiv a masurii in care acesta a fost intocmit echilibrat, excedentar sau deficitar;

- permite membrilor Parlamentului sa emita judecati de valoare privind structura si volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza carora pot adopta decizii de amanare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune;

- asigura cadrul favorabil exercitarii unui control, mai riguros, asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

In practica, principiul unitatii bugetare nu este respectat riguros, deoarece, pe langa bugetul ordinar al statului, se intocmesc si alte bugete cum sunt:

a) bugetele autonome;

b) bugetele extraordinare;

c) bugetele anexe;

d) conturile speciale de trezorerie;

e) taxele parafiscale.

a) Bugetele autonome se elaboreaza, in general, de trei categorii de persoane sau organisme politice, si anume de:

- colectivitatile locale cu personalitate juridica distincta de aceea a statului;

- institutiile publice din sfera administratiei;

- unitatile economice publice cu caracter industrial, comercial etc.

b) Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, in care se inscriu cheltuielile considerate exceptionale, datorate unor situatii deosebite, cum sunt:

- calamitatile naturale;

- crizele economice;

- masurile de intensificare a inarmarilor;

- desfasurarea unor conflicte armate etc.

Veniturile inscrise in aceste bugete pot sa provina din:

- impozite;

- imprumuturi publice;

- emisiune monetara.

c) Bugetele anexe sunt bugetele proprii intocmite de unele servicii sau institutii publice si care nu au personalitate juridica. Aceste bugete se anexeaza la bugetul ordinar al statului si se voteaza separat de Parlament.

d) Conturile speciale de trezorerie evidentiaza incasarile ce nu reprezinta un venit propriu-zis pentru bugetul de stat si plati care nu au un caracter definitiv. De aceea aceste incasari si plati nu pot fi inscrise in conturile definitive ale bugetului de stat.

Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru:

- evidentierea sumelor de bani depuse drept garantie de functionarii publici care gestioneaza bani si alte valori publice;

- reflectarea in contabilitate a avansurilor acordate de stat unor firme particulare si care se vor deconta pe masura livrarii bunurilor comandate de stat, in special pentru armata;

- achizitionarea la preturi avantajoase a unor bunuri necesare statului, in cantitati ce depasesc nevoile anuale de consum si care urmeaza a fi decontate, ulterior, din resursele bugetare ale anilor urmatori etc.

In practica, aceste conturi se prezinta sub o diversitate de forme, care difera de la o tara la alta. In esenta este vorba de urmatoarele tipuri de conturi:

- conturile cu afectatie speciala (evidentiaza unele cheltuieli ce sunt acoperite pe seama unor resurse special moblizate);

- conturile de comert (evidentiaza veniturile si cheltuielile aferente unor operatiuni cu caracter industrial sau comercial efectuate in mod ocazional de unele institutii ale statului, cum ar fi de pilda, incasarile din vanzarea bunurilor produse de detinuti in penitenciar);

- conturile de reglementare cu guvernele altor tari (evidentiaza contributia guvernelor din alte tari la finantarea unor cheltuieli publice din tara care le deschide, avand la baza o serie de acorduri internationale; se refera indeosebi la o seama de cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe);

- conturile de operatiuni monetare (evidentiaza veniturile si cheltuielile rezultate din emisiunea de moneda metalica, din operatiunile tarii cu Fondul Monetar International, precum si eventualele pierderi inregistrate din schimbul valutar realizat pentru finantarea unor obiective publice);

- conturile de avans evidentiaza avansurile acordate de Ministerul Finantelor, alocale in limita creditelor bugetare aprobate, pana la incasarea impozitelor locale prevazute in bugetele respective);

- conturile de imprumuturi si de consolidare (evidentiaza imprumuturile de trezorerie care au o durata mai mare de 4 ani, cum ar fi, de pilda, imprumuturile acordate altor state in vederea promovarii relatiilor comerciale).

Elaborarea bugetelor anexe si a conturilor speciale de trezorerie nu reprezinta o incalcare a principiului unitatii bugetare, daca aceste documente insotesc bugetul ordinar al statului si sunt supuse procedurii bugetare si controlului parlamentar.

3. Principiul neafectarii veniturilor bugetare se refera la faptul ca veniturile prelevate la buget se depersonalizeaza, servind la acoperirea cheltuielilor publice privite in ansamblul lor. Prin urmare, veniturile, privite in totalitatea lor, se utilizeaza pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Nu se admite ca un venit bugetar sa fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli bugetare, deoarece nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi efectuate pe seama venitului special afectat.

Totusi, ca si in cazul altor principii bugetare, in practica financiara actuala sunt admise o serie de abateri, cu referire la:

- scoaterea in afara bugetului ordinar a unor venituri, provenite din anumite surse, in vederea finantarii anumitor servicii publice;

- lasarea la dispozitia ministerelor a unor cote-parti din unele venituri proprii, sau a sumei totale aferente unor incasari directe, pentru acoperirea cheltuielilor aferente unor actiuni specifice;

- intocmirea bugetelor extraordinare, autonome, anexe si a conturilor speciale de trezorerie;

- garantarea unor imprumuturi  publice cu anumite venituri bugetare sigure, precum si folosirea anumitor surse de venit pentru amortizarea unei parti din datoria publica (cum sunt, de pilda, monopolurile fiscale);

- stabilirea prin lege a unor impozite, taxe sau altor venituri care capata o destinatie precisa si nu pot fi folosite decat in acest scop;

- posibilitatea utilizarii sumelor varsate benevol la buget, de catre persoane fizice sau juridice, pentru acoperirea unor cheltuieli de interes public, precizate expres.

4. Principiul anualitatii bugetului, reprezinta, din punct de vedere istoric, primul principiu aplicat in practica bugetara.

La baza acestui principiu au stat considerente atat de natura politica, cat si de natura tehnica.

Initial, regula anualitatii s-a impus din ratiuni politice, deoarece s-a considerat ca eficienta controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului este reala doar in conditiile autorizarii efectuarii de cheltuieli publice pentru perioade de timp scurte.

Principiul anualitatii se practica si din ratiuni de ordin tehnic, in vederea asigurarii conditiilor necesare pentru evaluarea veniturilor si alocatiilor bugetare cat mai aproape de realitate, concomitent cu evitarea fraudelor si delapidarilor.

Anualitatea bugetului are doua semnificatii distincte:

- prima se refera la perioada de timp pentru care se intocmeste si aproba bugetul;

- cea de-a doua se refera la perioada de timp in care se executa bugetul public.

Bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de 12 luni. La expirarea acestei perioade este necesara o noua autorizare a Parlamentului pentru o alta perioada de timp, pentru un nou an bugetar. Anul bugetar poate sau nu sa coincida cu anul calendaristic.

In Romania, anul bugetar este identic cu anul calendaristic.

Data inceperii anului bugetar este influentata de o serie de factori cum sunt: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, programul de lucru al Parlamentului, traditia s.a.

In practica bugetara internationala in unele state exista venituri care se incaseaza sau cheltuieli care se efectueaza dupa expirarea anului bugetar sau cheltuieli care se efectueaza sub forma avansurilor.

In functie de solutia adoptata pentru rezolvarea problemei veniturilor neincasate si a cheltuielilor neefectuate la sfarsitul anului bugetar, unele state practica sistemul de gestiune bugetara, iar altele sistemul de exercitiu bugetar.

Potrivit sistemul de gestiune bugetara la finele anului bugetar bugetul se inchide automat, iar in contul de incheiere a exercitiului bugetar respectiv sunt inscrise numai veniturile si cheltuielile efectuate. Veniturile neincasate si cheltuielile angajate dar neefectuate se evidentiaza in bugetul anului in care se vor realiza. Acest sistem nu ofera informatii exacte cu privire la veniturile si cheltuielile anului bugetar incheiat.

De asemenea, sistemul de gestiune interzice reportul veniturilor si cheltuielilor de la un an la altul, veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate se discuta cu prilejul intocmirii bugetului pe anul urmator celui in curs.

Sistemul de exercitiu bugetar presupune existenta unei perioade de 3-6 luni din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea contului de exercitiu bugetar, perioada in care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. De asemenea, in cadrul acestui sistem toate operatiunile privind incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor sunt reflectate in contul de incheiere a executiei bugetului anului in care au fost prevazute si autorizate prin lege.

Prin urmare, sistemul de exercitiu bugetar presupune ca veniturile si cheltuielile unui an bugetar sa fie reflectate integral in bugetul respectiv, chiar daca acestea nu se realizeaza integral in cadrul anului bugetar la care se refera.

In Romania, "exercitiul bugetar este anual si coincide cu anul calendaristic', iar "toate operatiunile efectuate in cursul unui an apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului'. Prin urmare, anul bugetar, in Romania, coincide cu anul calendaristic, iar executia bugetara se incheie la 31 decembrie. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuata pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator.

Creditele bugetare neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept, iar cele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reporteaza in anul viitor, cu pastrarea destinatiei initiale. De asemenea, executia bugetului se realizeaza conform sistemului de gestiune.

5. Principiul echilibrului bugetar se refera la faptul ca bugetul public trebuie sa fie echilibrat (balansat), adica veniturile publice sa acopere integral cheltuielile publice.

In teoria clasica a finantelor, echilibrul anual al bugetului era considerat drept "principiul de aur al gestiunii bugetare' si se referea nu numai la intocmirea unor bugete balansate, ci si la pastrarea echilibrului in perioada de executie bugetara.

Desi, initial, au existat tari (de exemplu Germania) in care legislatia  financiara nu permitea intocmirea unor bugete dezechilibrate, ulterior, principiul echilibrului bugetar strict a fost, progresiv, abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor finantelor functionale (care promova teoria bugetelor ciclice si cu caracter regulator), cat mai ales, sub impactul economiei reale care nu asigura cu randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale.

In prezent, multe state au renuntat la aplicarea acestui principiu, elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

In Romania este interzisa acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetara sau prin finantarea directa de catre banci.

Cand apar goluri de casa, temporare, acestea pot fi acoperite, pana la incasarea veniturilor, pe baza resurselor aflate in conturile de trezorerie ale statului stabilite de Ministerul Finantelor.

De asemenea, prin Legea bugetului, Ministerul Finantelor poate fi autorizat ca, pe parcursul executiei bugetare, sa emita bonuri de tezaur, purtatoare de dobanda, cu scadenta de rambursare pana la sfarsitul anului financiar, pentru a face fata cheltuielilor statului pana la incasarea veniturilor.

Specializarea bugetara presupune inscrierea in bugetele anuale de stat a veniturilor bugetare pe categorii stabilite in raport cu specificul surselor si a cheltuielilor pe categorii care exprima concludent destinatia lor reala.

Prin urmare, conform acestui principiu, veniturile bugetare trebuie inscrise in buget si aprobate de Parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Gruparea veniturilor si cheltuielilor, intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis determinate, poarta denumirea de clasificatie bugetara. Aceasta trebuie sa indeplineasca urmatoarele cerinte:

- sa grupeze veniturile dupa provenienta si cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic;

- sa fie simpla, concisa si clara, pentru a fi inteleasa cu usurinta de catre persoanele fara o pregatire specifica.

In Romania, prin legea bugetara anuala, se stabilesc impozitele, taxele si cotele acestora, precum si celelalte venituri ale statului, care urmeaza sa se perceapa. Este interzisa perceperea sub orice titlu si sub orice denumire de contributii directe sau indirecte, in afara celor stabilite prin lege. In ceea ce priveste creditele bugetare pentru cheltuielile fiecarui exercitiu financiar, acestea se aproba prin legea bugetara anuala, in structura stabilita prin aceasta lege.

Clasificatia bugetara tip este elaborata de Ministerul Finantelor si cuprinde ca subdiviziuni: parti, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe si articole (daca este necesar si alineate).

7. Realitatea bugetului reprezinta principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile inscrise in bugetul public trebuie sa fie stabilite pe baze reale, adica sa corespunda situatiei economico-financiare previzibila pentru anul bugetar, astfel ca statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul executiei bugetare.

Pentru stabilirea cuantumului veniturilor si alocatiilor bugetare in practica bugetara se utilizeaza doua categorii de metode si anume:

- metode clasice;

- metode moderne.

Dintre metodele clasice de cuantificare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, se pot mentiona:

- metoda automata (sau a penultimei), care consta in intocmirea proiectului de buget luand ca baza executia bugetara a penultimului an bugetar; aceasta metoda are avantajul simplitatii, dar prezinta dezavantajul ca datele oferite drept baza sunt perimate, in conditiile unei economii in plin proces de transformare;

- metoda majorarii (sau diminuarii), care presupune stabilirea unui ritm mediu de variatie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5-10 ani;

- metoda evaluarii directe se bazeaza pe analiza evolutiei veniturilor si cheltuielilor din diverse domenii economico-sociale, coroborata cu posibilul impact al modificarii legislatiei (fie introducerea unui nou impozit, fie alocarea unor fonduri pentru realizarea unui anumit obiectiv economic sau social).

Metodele moderne sunt bazate pe analiza cost-avantaje si pe studii de eficienta si se utilizeaza atunci cand exista mai multe variante si cand se vizeaza optimizarea rezultatelor in raport cu anumite criterii (rezultate maxime, costuri minime etc.); dintre metodele moderne se pot mentiona:

- metoda de planificare, programare si bugetizare, care consta in identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmeaza a se finanta din fondurile bugetare pe termen lung, estimarea costurilor si avantajelor variantelor propuse, precum si determinarea marimii creditelor bugetare necesare;

- metoda denumita "baza bugetara zero', consta in examinarea critica a fiecarui tip de cheltuiala bugetara si aprecierea utilitatii si eficientele sale. Pentru aceasta este necesara existenta unei multitudini de programe alternative urmand a se opta pentru unul din ele in functie de efectele posibil de obtinut la un anumit nivel al cheltuielii;

- metoda rationalizarii optiunilor bugetare, este conceputa ca un sistem cibernetic inchis, intre componentele caruia sunt relatii de interdependenta astfel ca nerealizarile dintr-o faza se repercuteaza asupra celorlalte. Prin aceasta metoda se urmaresc obiective pe termen mediu si are avantajul ca ofera posibilitatea reexaminarii periodice a optiunilor, in functie de eventualele modificari aparute.

8. Publicitatea bugetului este principiul potrivit caruia dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice prin mass-media. De fapt, bugetul este cunoscut, prin mass-media, inca din faza de proiect si din timpul dezbaterilor parlamentare.

Dupa adoptarea de catre Parlament a legii bugetului si promulgarea ei, aceasta lege se publica  in Monitorul Oficial sau in alte publicatii cu caracter oficial, specifice fiecarei tari.