Definirea administratiei publice

Definirea administratiei publice

Termenul de a administra are mai multe acceptiuni:

Din punct de vedere etimologic, el provine din latina si inseamna a da o mana de ajutor, a conduce, a dirija.

In limbaj curent, prin "administratie"[1] se poate intelege:

continutul principal al activitatii puterii executive a statului;

sistemul de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva;

conducerea unui agent economic sau a unei institutii social-culturale;

un compartiment din unitatile productive sau din institutiile social-culturale care nu desfasoara nemijlocit o activitate direct productiva.

Dintre multiplele sensuri ale acestui cuvant cel care ne intereseaza este cel de administratie publica - ca forma de exercitare a puterii executive in stat.

Administratia publica este acea parte a activitatii statului , modurile prin care sunt realizate scopurile si obiectivele guvernarii[2].

"Dictionary of American Governement and Politics"[3] retine pentru sintagma "public administration" urmatoarele explicatii :

functia executiva in guvern;

executarea (aplicarea) politicilor publice;

organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii;

arta si stiinta conducerii aplicate in sectorul public. Administratia publica reprezinta, insa, un termen mult mai larg decat conducerea publica (managementul public), intrucat ea nu se limiteaza numai la management, ci include si imprejurarile politice, sociale, culturale si legale care influenteaza conducerea treburilor publice.

Exista insa si alte definitii ale administratiei publice care pot fi retinute in literatura americana de specialitate[5] :

administratia publica , ca si camp are in vedere , in principal, modurile de implementare ale valorilor politice .;

administratia publica poate fi mai bine identificata cu ramura executiva a statului ( a guvernarii);

administratia publica , ca stiinta , difera de stiinta politica prin accentul pus asupra structurii si comportamentului birocratic si prin metodologia sa.

procesul administratiei publice consta in actiuni care implica traducerea in practica a intentiilor sau dorintelor guvernului;

Trebuie insa sa remarcam faptul ca , in conceptia americana , administratia publica acopera cele trei ramuri ale guvernarii - executiva, legislativa si judecatoreasca si relatiile dintre acestea . Ea are un important rol in formularea politicilor publice , si ca urmare este parte a procesului politic. Ea este diferita in principal de administratia privata si strans asociata cu numeroase grupuri private sau cu indivizi.

Organizarea administratiei publice , ca fenomen social a aparut odata cu statul. Se afirma ca, fiind un element al statului, administratia publica sau administratiile publice constituie o concretizare a acestuia[6]. De altfel, statului ii lipseste aspectul real, intrucat in viata practica el nu este decat o idee superioara si abstracta.

Din cele expuse pana acum rezulta ca nu putem sa ne referim numai la stat fara a tine cont si de grupurile sociale. Pe de alta parte, putem afirma ca administratia, ca si statul, este un produs istoric, deci aceasta tema trebuie sa fie studiata referindu-ne la epoca moderna deoarece administratia publica exista numai atunci cand apare din punct de vedere istoric statul.

Aceasta nu exclude existenta in alte epoci istorice a unei organizari in serviciul puterii, inclusiv in grupuri de entitate minima. Evident, in diverse epoci, au existat formatiuni politice cu organizatii proprii foarte dezvoltate. In Egipt, China, Imperiul Roman si Imperiul Bizantin au existat importante organizatii care aveau capacitatea de a mobiliza mari ansambluri de mijloace in serviciul puterii.

Insa, nu este nimic mai periculos decat a face paralele de la o epoca la alta referindu-ne la institutiile din trecut ca si cand acestea ar avea acelasi sens ca cele din prezent. Organizatiile din diversele epoci istorice nu erau administratii publice pentru ca administratia, asa cum o intelegem astazi, actioneaza ca un element al statului care nu se poate identifica cu orice fel de organizatie politica. In plus, administratia, ca element indispensabil al statului, contribuie la identificarea insasi a statului contemporan si pentru ca exista o relatie intima intre stat si administratie, aceasta trebuie sa se situeze intr-o imprejurare istorica.

In principiu , nu putem vorbi despre o organizare de stat in general , ci despre organizarea unui stat anume sau a unui anumit tip de stat; astfel devine logica si necesara referirea la organizarea administrativa a acestuia. Altfel spus , existenta tipurilor istorice de stat a impus conturarea unor tipuri diferentiate de organizare administrativa. Fiecarui tip de stat ii este proprie o anumita structura administrativa , care a fost influentata de aspectele de natura militara, geografice , politice sau chiar psihologice ( capriciile imparatilor )[7].

Toate aceste observatii implica necesitatea de a ne referi la epoca incepand cu care a aparut statul si administratia. Din acest punct de vedere exista, insa, pozitii diferite.

Astfel, referindu-ne la factorii politici si economici generali se poate afirma ca statul a aparut in perioada Renasterii, in epoca moderna, cand a disparut feudalismul politic si a inceput o dezvoltare incipienta a burgheziei si a capitalului comercial si financiar. In conformitate cu aceasta pozitie, originea administratiilor publice ar trebui sa se situeze in epoca monarhiilor absolute.

Insa, daca parerea anterioara este legitima si are in favoarea sa argumente valabile, este tot la fel de sigur ca formarea statului asa cum o intelegem astazi, reprezinta un proces care este legat de Revolutia franceza atunci cand a avut loc depersonalizarea puterii, cand puterea a capatat un caracter juridic si rational, influentand viata publica, ajungand la sensul statului de drept.

In orice caz, ar trebui ca problema aparitiei statului si administratiei publice sa ramana deschisa atat din motive ce tin de realitatea istorica, intrucat exista diferente notabile intre diferitele tari, cat si din motive de natura metodologica. In definitiv, daca se sustine ca administratia este un produs istoric, nu se poate uita ca nu exista o trecere brusca de la regimul vechi la noua organizare de dupa revolutie, ceea ce constituie un subiect al stiintelor sociale pornind de la operele lui Tocqueville.

De altfel pe noi ne intereseaza studiul organizatiilor publice ale statelor occidentale in timpul secolelor care au urmat dupa Renastere pana la sfarsitul secolului XVIII. Se pare ca atunci exista o administratie care se baza pe ierarhie. In primul rand ele erau subordonate principatelor medievale. Acest aspect ne intereseaza pentru ca sistemul agentilor regelui se afla la originea administratiei actuale, dar si pentru ca, in acest proces mai persista date de identificare cu acele principate mai ales cand acestea aveau o limba si cultura proprie.

Cu toate acestea, avand in vedere statul absolut, nu se poate nega faptul ca se ajunge intr-un teren stabil o data cu aparitia statului constitutional. In virtutea transformarilor care au avut loc, administratia devine o entitate proprie, nu mai este o prelungire a "bratului" regelui si a agentilor sai, ea devenind o structura impersonala ca si statul. Incepand din acest moment, ea va fi supusa unor norme juridice elaborate de catre Parlament si nu se mai supune unei singure persoane careia ii raporteaza activitatea sa, ci statului. Trebuie adaugat faptul ca administratia publica in virtutea rotatiei clasei politice devine un element stabil a vietii publice din fiecare tara.

Aflata in inima proceselor politice , administratia este supusa influentei partidelor , grupurilor de presiune , cat si opiniei publice[8].

Asadar, termenul de administratie are doua sensuri principale:

- pe de o parte, el desemneaza maniera in care sunt rezolvate treburile curente cu caracter public, procedeele folosite pentru rezolvarea acestora si modul in care sunt gestionate serviciile publice;

- pe de alta parte, el reprezinta ansamblul autoritatilor si agentilor care se consacra conducerii acestor treburi curente cu caracter public.

Cand vorbim de administratie se au in vedere doua aspecte[9]:

- pe de o parte, functiunea, care semnifica activitatea de stabilire a mijloacelor necesare pentru satisfacerea intereselor generale, a scopurilor avute in vedere;

- pe de alta parte, organul, ce reprezinta instrumentul pus la indemana sa realizeze, adica ansamblul institutiilor care sunt responsabile cu aplicarea deciziilor adoptate.

Studiul organizarii administrative a pus in evidenta existenta a doua mari categorii de organe administrative:

- in primul rand, organele administratiei publice care deservesc colectivitati teritoriale, avand nevoi specifice si care detin competenta teritoriala de a organiza servicii: administratia centrala, administratia teritoriala de stat, administratia locala (din comune, orase, municipii) si cea judeteana;

- in al doilea rand, institutiile publice care trebuie sa raspunda unor interese care necesita o organizare tehnica si autonoma.

Oricare stat reprezinta atat un aparat de comanda, cat si o intreprindere de servicii care trebuie sa functioneze pentru binele comun, in mod corespunzator fiecarei etape istorice si conditiilor concrete din fiecare tara. Fiecare serviciu este el insusi un ansamblu de agenti (functionari) care utilizeaza mijloace materiale, financiare, tehnice si proceduri juridice in vederea atingerii unui scop in domeniul interesului public.

Fara serviciile publice, statul ar fi paralizat, incapabil sa se mentina, sa-si justifice existenta. Administratia are menirea de a satisface acele nevoi care sunt de importanta vitala pentru viata colectivitatii.

Asadar, conceptul de administratie publica, in orice societate, fie ea clasica sau moderna, reprezinta un instrument al statului, indispensabil pentru atingerea unor deziderate majore determinate de acesta pentru realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice, in scopul satisfacerii interesului general, prin actiunea puterii publice.

In orice stat , sistemul administratiei publice este organizat astfel incat sa reprezinte activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului , este domeniul de activitate preocupat , in principal , de mijloacele pentru implementarea valorilor politice. Pentru a raspunde functiilor sale , sistemul administratiei publice cuprinde un ansamblu de structuri , mecanisme si institutii administrative , aflate intr-un ansamblu complex de legaturi si interactiuni . Aceasta diversitate confera sistemului flexibilitate si adaptabilitate in solutionarea problemelor cu care se confrunta administratia publica la nivel local si central , asigurand astfel, o imbinare optima a diverselor categorii de interese , intre care pot sa apara contradictii menite sa conduca la conflicte de o amploare mai mica sau mai mare.

In cadrul sistemului administratiei publice, un rol important este detinut de legaturile care se stabilesc intre guvernul central si autoritatile locale , adica intre centru si periferia sistemului. Aceste legaturi sunt importante , in principal , datorita principiilor pe baza carora functioneaza sistemul .

Administratia publica are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectivitati distincte, recunoscute de catre stat. Prin scopul sau, administratia publica este strans legata de:

- puterea legiuitoare care ii circumscrie obiectul;

- puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate adeseori in sfera administratiei publice;

- puterea executiva fara, insa, a se identifica cu aceasta.

Prin administratie publica se intelege ansamblul organelor care, pe baza legii si in executarea acesteia, realizeaza o activitate cu un anumit specific bine conturat

Conceputa ca un sistem de organizare, administratia publica este alcatuita dintr-o serie de componente bine structurate cu atributii diferite, care conlucreaza intre ele. 

Din punct de vedere functional , activitatea desfasurata de acestea are in vedere organizarea si asigurarea executarii, precum si executarea in mod concret a legilor[11]. Finalitatea ei presupune satisfacerea unor nevoi si interese generale ale colectivitatii umane prin asigurarea unei bune functionari a serviciilor publice si prin executarea unor prestatii catre particulari, executare ce se realizeaza de catre autoritatile statale sau de catre autoritatile autonome alese.

In consecinta, administratia publica apare ca o activitate desfasurata de catre autoritatile publice ce utilizeaza prerogativele puterii publice in scopul satisfacerii nevoilor de interes public. In conceptia profesorului Charles Debbasch, administratia publica "este aparatul de gestiune a problemelor publice. Ea este ansamblul serviciilor publice a caror desfasurare permite realizarea obiectivelor definite de catre puterea politica."[12]

In aceeasi optica, profesorul Paul Negulescu afirma ca "activitatea statului manifestata prin activitatea diverselor servicii publice si supusa ordinii legale, constituie administratiunea", el definind administratia publica drept "aceea institutie complexa care reuneste toate serviciile destinate satisfacerii intereselor generale, regionale sau comunale".

Administratia privita ca institutie are trasaturi proprii , care ii determina functiunea, adica misiunea sa sociala, si ii modeleaza structura . Cercetarea administratiei, ca aparat institutional public, presupune studierea inter-relatiilor care o integreaza in societate si incercarea de a intelege logica sociala care ii fundamenteaza functiunile. In acest sens , administratia publica are misiunea sociala de executare a legilor ,ea fiind centrul de exercitare a puterii statului. Astfel problema functiunilor , cu sensul de misiuni ,este indisolubil legata de cea a functiilor statului , cu sensul de activitati ce se realizeaza prin institutiile de stat .Ca institutie , administratia publica se defineste numai prin functiunea pe care o indeplineste in societate , ci si prin organizarea sa juridica si materiala[13].

Aparatul administrativ sau masina administrativa cuprinde un ansamblu complex de institutii care prezinta urmatoarele caracteristici :

- ele au o structura organizata , din punct de vedere juridic, dotata cu competente , mijloace si personal , insarcinate cu o functie sau o misiune. Ele sunt reprezentate fie dintr-un singur responsabil ( presedintele, primul-ministru , Avocatul poporului sau primarul ), fie dintr-un responsabil colectiv cum ar fi guvernul , consiliul judetean sau cel local. Acestea poseda fie competenta generala ( cum ar fi guvernul , consiliul local si cel judetean ), fie competente specializate ( cum ar fi , ministerele , celelalte autoritati ale administratiei centrale de specialitate );

- ele apartin sferei publice , care se distinge prin functiile sale , misiunile sale si regimul juridic, chiar daca o distinctie neta intre sfera publica si cea privata este foarte greu de stabilit la ora actuala , principalul criteriu fiind cel al satisfacerii interesului general , si nu pe cel al creatorilor sai. Misiunea , finalitatea sa , arata autorul , explica supunerea sa totala sau partiala regulilor de drept public : putere normativa unilaterala , putere contractuala specifica , banii publici, agentii publici , utilizarea preferentiala a domeniului public sau a bunurilor publice , caracterul insesizabil al bunurilor .Distinctia dintre public si privat nu este intotdeauna clara , uneori organizatiile publice asimiland obiceiuri private , pe plan juridic ,in timp ce finalitatea sa ramane in continuare publica.

-in al treilea rand , atunci cand ne referim la institutiile publice ne referim atat la instantele politice , cat si la cele administrative , desi aceasta dihotomie nu intotdeauna realitatea , intrucat unele dintre aceste institutii publice au atat o functie politica , cat si una administrativa .Exemplu elocvent este cel al presedintelui si al primului-ministru care poseda ambele functii , ceea ce le permite pe de o parte sa guverneze , pe de alta parte sa exercite o presiune ierarhica asupra administratiei cu scopul de a-si vedea realizate orientarile de politica publica. Ministrul este in egala masura si el o autoritate politica , ca membru al Guvernului , dar si o autoritate administrativa , ca sef al aparatului propriu al ministerului.

Studiul administratiei publice din punctul de vedere al stiintelor sociale trebuie sa faca referire neaparat la putere si la prezenta sa in societate. De altfel, trebuie sa porneasca de la o examinare a legaturilor dintre putere si organizare si aceasta intr-un dublu sens:

- In primul trebuie sa tina seama ca puterea publica are nevoie intotdeauna de un complex de resurse financiare, umane si tehnice pentru a-si duce la indeplinire activitatea sa in societate care consta atat in a presta servicii pentru cetateni, cat si in mentinerea puterii de catre o persoana sau un grup.

- Intr-un sens mai profund, exista un alt tip de legatura intre organizare si putere. Organizarea sprijina si dezvolta ansamblul capacitatilor umane astfel incat puterea sa se poata servi de ele. Limbajul si capacitatea comunicarii, tehnica sau capacitatea de transformare a mediului, satisfacerea necesitatilor economice, capacitatea de transcendenta ideologica, filozofica sau religioasa, care sunt orientate prin activitatea de organizare a unei societatii, sunt utilizate de catre putere care la randul sau raspunde instinctului de dominare.

Insa, chestiunea prezinta conotatii speciale atunci cand este vorba de organizatia aflata in serviciul puterii publice in statele contemporane. In acest caz, administratia publica reprezinta o organizatie care isi extinde activitatea la nivelul intregii societati si  interactioneaza cu diferitii factori sociali, organizatie care este formalizata si isi exercita dreptul de putere publica fata de indivizi si celelalte organizatii, ceea ce presupune capacitatea de presiune asupra ambelor fara sa se tina cont ca exista o posibilitate de coercitie.

Unii substituie termenului de administratie publica pe cel de birocratie publica sau birocratie de stat. Birocratia  reprezinta un fenomen aproape permanent al istoriei societatilor moderne. Termenul de birocratie are, insa, un inteles echivoc.

Gerald A.Cole arata ca termenul are mai multe intelesuri , motiv pentru care s-au creat mai multe confunzii in ceea ce priveste adevaratul sau sens . Astfel cele mai cunoscute intelesuri erau

- birocratia inseamna hartoage , adica exces de hartii si de reglementari , care duc la ineficienta substantiala;

- birocratia semnifica oficialitati , adica intregul aparat de guvernare centrala si locala , acest inteles fiind similar cu cel de hartoage.

- birocratia este o forma de organizare cu anumite trasaturi dominante , autoritatea ierarhica si un sistem de reguli.

Asadar, in sens strict etimologic, birocratia se refera la puterea exercitata din birouri. Fara indoiala, colocvial, oamenii vorbesc despre birocratie cand se refera la rutina birourilor publice care presupun mereu sicanare fata de cetateni. Aceasta folosire vulgara a termenului are o conotatie depreciativa si ostila la adresa administratiei si presupune de multe ori neincredere fata de aceasta lume inchisa, ciudata si necunoscuta particularului. Desi la inceput , acest termen introdus in vocabular in 1785, se referea la administratiile publice, dar treptat folosirea acestui termen s-a extins , referindu-se la marile organizatii in general. Astfel ,in sens teoretic,  "birocratia reprezinta un grup social care determina, rezolva si decide in spatiul de conducere al complexului organic pe care il constituie statul contemporan."

Atunci cand ne referim la birocratia de stat vorbim despre puterea statului si de modul specific de exercitare a acesteia. In acest caz, birocratia este identificata cu totalitatea functionarilor publici.

Atunci cand se incearca, insa, utilizarea termenului in mod stiintific /teoretic se face referire la un mod specific de organizare sau la grupul uman care exercita puterea administrativa. In fata acestui echivoc este necesara precizarea sensului in care se vorbeste despre birocratie, dar acest demers nu presupune doar o simpla lamurire terminologica. Dimpotriva, pentru a gasi o definire valida a birocratiei este necesar sa parcurgem un lung drum stiintific, care sa implice si o intelegere a realitatii. Initierea acestui demers reprezinta o sarcina importanta si urgenta a stiintelor administrative intrucat nimic nu a daunat mai mult studiilor asupra birocratiei decat ezoterismul metodologic si filozofic in care a fost invaluit acest termen.

Autorul spaniol Mariano Baena del Alcazar arata faptul ca pentru a ajunge la sensul acestui concept si la implicatiile sale in realitatea politica si sociala, acest demers stiintific va trebui sa ofere mai intai un raspuns la urmatoarele probleme[17]:

Prima dintre ele este daca exista o diferenta sau o identitate intre grupul care exercita puterea politica si grupul servitorilor publici care se subordoneaza ordinelor acesteia. Aceasta nu inseamna ca persoanele ar fi aceleasi, ci se incearca sa se verifice daca exista un grup dominant care se impune asupra unui grup supus din punct de vedere profesional sau daca ambele grupuri exercita puterea statului, fiind vorba despre acelasi colectiv intre membrii caruia exista deosebiri nuantate.

O alta problema se refera la relatiile birocratiei cu societatea. Evident birocratia nu lucreaza in gol, ci puterea ei se proiecteaza in mediile sociale. Fundamentul acestei puteri este in mod cert puterea statului, dar ceea ce ne intereseaza este modul specific prin care se realizeaza aceasta proiectie. Aceasta inseamna verificarea modului in care se exercita puterea statului avand in vedere ca, pe langa participarea lor la deciziile politice, servitorii statului executa aceste decizii politice si, totodata, adopta si decizii administrative.

O alta problema, in principal de ordin stiintific, este aceea a sensului termenului de birocratie care ar trebui sa primeze pentru o mai buna intelegere a realitatii. Fara indoiala, birocratia se refera intotdeauna la un grup de persoane care servesc statul si care este organizat intr-un mod specific. Se pune atunci problema daca atunci cand vorbim despre birocratie ne referim in primul rand la grupul uman sau la organizare. Bogatia consecintelor acestei alternative este foarte mare, dar nu trebuie niciodata sa uitam ca exista ambele aspecte.

Aceasta problema se poate pune si intr-un alt mod, intrebandu-ne daca oamenii, grupul de persoane sunt cei care determina organizarea sau, dimpotriva, aceasta este cea care face ca persoanele respective sa aiba un tip specific de putere.

Pentru a iesi din conceptualismul stiintelor sociale si pentru a putea face posibila aplicarea practica a cunostintelor este necesar sa stim care este tipul specific de putere despre care se vorbeste, cine sunt si cum sunt cei care o exercita si care sunt caracteristicile lor proprii. Altfel ar fi imposibil sa cunoastem birocratia unui stat si a unei societati determinate si sa actionam in consecinta in relatiile de putere.