Concepte introductive - administratie publica

Conceptul de politica

Vom incepe prin a spune ca in limba romana cuvantul politica reprezinta traducerea identica a doua cuvinte distincte din limba engleza care au intelesuri diferite: "policy", respectiv "politics". Primul dintre ele desemneaza, in esenta, strategii adoptate de catre o anumita autoritate publica pentru a gestiona o anumita problema publica. Cel de-al doilea se refera activitatea sau la domeniul de activitate care poate fi denumit "politica".

In cele ce urmeaza ne vom ocupa de cea de-a doua semnificatie. Incercand o definitie  vom spune ca politica reprezinta procesul sau arta prin care anumite grupuri de oameni ating scopuri colective . Aceste grupuri pot sa difere ca marime de la grupuri foarte mici (familii, comunitati rurale) pana la marea comunitate care poarta numele de umanitate. Evident, cu cat grupul este mai mare cu atat procesul prin care se ajunge la atingerea unor obiective comune este mai dificil.

Afirmand ca politica este un proces de atingere a unor scopuri colective, sustinem implicit faptul ca, in momentul in care se ridica o problema care are caracter public in cadrul unei comunitati exista opinii sau interese divergente in legatura cu ea. Pentru a se ajunge la un rezultat pot fi folosite mai multe metode: forta, negocierea sau persuasiunea.

Mai trebuie sa precizam ca politica se desfasoara in cadrul a ceea ce, de regula denumim sistem politic. Acesta cuprinde guvernamantul, statul, partidele politice si grupurile de interes[2]. Intre sistemul politic si ansamblul societatii au loc interactiuni si influente.

Statul

O calitate de care nu poate scapa nici o fiinta omeneasca este cea de cetatean al unui stat anume. Evolutia istorica a societatii a facut ca fiecare dintre noi sa fie supusul a cel putin unui stat (exista persoane care detin dubla cetatenie). 

Sociologul german Max Weber a definit statul ca fiind acea forma de asociere umana care isi aroga cu succes monopolul constrangerii fizice legitime in granitele unui anumit teritoriu[3]. Deci statul este caracterizat de o anumita populatie, de un teritoriu bine determinat si de reguli care sunt menite sa precizeze, pentru cele mai multe domenii ale vietii care este conduita dezirabila a celor ce traiesc in interiorul granitelor sale. Dar atributul cel mai important al statului (definitoriu in opinia lui Weber, ca si in cea a majoritatii specialistilor) este capacitatea de a-si impune regulile (monopolul constrangerii fizice legitime).

Aparitia statului

Exista mai multe teorii privind aparitia statului. Ganditorii marxisti considera ca el este o creatie a clasei celor bogati care au urmarit in acest fel sa-si protejeze averile si pozitiile. John Locke (cel care este considerat fondatorul liberalismului politic) a fost de parere ca statul a aparut in momentul in care a aparut necesitatea reglementarii relatiilor de proprietate in cadrul unei anumite comunitati. O alta teorie care apartine unor istorici (Arnold Toynbee, Gheorghe Bratianu) sustine ca statul a aparut ca urmare a nevoii de organizare a unor mari colectivitati umane pentru atingerea unor scopuri colective (mai precis statul a aparut in regiunea marilor fluvii unde datorita conditiilor geografice si climaterice populatia a sporit semnificativ; in urma acestui spor au aparut probleme de alimentatie; de asemenea, fluviile mentionate mai sus produceau periodic inundatii care produceau victime omenesti; statul a aparut ca un organism menit sa organizeze sistemul de irigatii, realizandu-se in acest fel recolte mai mari limitandu-se si efectele negative ale inundatiilor).

Daca analizam cele trei definitii de mai sus vom constata existenta unui element comun: nevoia de protectie. Prin urmare statul a aparut ca un raspuns la nevoia universala de protectie a individului in fata vicisitudinilor naturii sau in fata semenilor[4].

Suveranitatea

Prin definitie suveranitatea se refera la fundamentul de pe care se exercita autoritatea statului. Prin urmare suveranitatea apartine acelui organism sau acelei persoane care este indreptatita sa formuleze legile (regulile) in cadrul statului. Suveranitatea are doua aspecte distincte: unul se refera la relatiile din interiorul unui stat, iar cel de-al doilea la recunoasterea internationala a dreptului unui stat de a-si stabili regulile in cadrul propriilor granite.

Teoriile traditionale insistau asupra necesitatii existentei unui organism unic investit cu suveranitate in cadrul unui stat[5]. De altfel, in decursul evului mediu statele europene au cunoscut un proces de centralizare, care in esenta a reprezentat concentrarea suveranitatii in mainile monarhului. Evolutia procesului democratic a condus spre modificarea substantiala a acestei realitati. In Statele Unite suveranitatea este divizata intre cele doua camere ale Congresului, Presedinte, Curtea Suprema de Justitie si cele cincizeci de state componente ale federatiei. La polul opus se afla Marea Britanie, unde suveranitatea apartine Parlamentului .

De asemenea, pe parcursul secolului XX s-a produs un proces de transfer de atributii privind suveranitatea dinspre stat spre organisme transnationale sau internationale. Astfel, exista tribunale internationale care pot apara drepturile indivizilor chiar in fata statelor din care fac parte. De asemnea exista numeroase forme de asociere economica intre state care functioneaza pe baza unor reguli carora statele componente accepta sa li se supuna. Exista numeroase alte domenii (cel ecologic, de exemplu) in care sunt valabile reguli care transcend granitele intre state.

Functiile statului

Despre una din aceste functii si anume cea de protectie am vorbit ceva mai sus. Aceasta trebuie sa se exercite in doua ipostaze diferite: in primul rand prin impunerea unor reguli unice, acceptate de catre toti componentii societatii. Aceste reguli creaza un cadru in care comportamentul membrilor comunitatii trebuie sa se integreze, respectarea lor realizand protectia indivizilor impotriva semenilor lor; in al doilea rand este vorba de apararea intregii comunitati in fata unor adversari externi[7].

Pe parcursul evolutiei istorice si a dezvoltarii societatii s-au impus si alte functii:

functia sociala; paradoxul face ca primul care a instituit un sistem de asigurari sociale de stat sa fi fost unul din cei mai importanti politicieni conservatori pe care i-a cunoscut istoria si anume cancelarul german Otto von Bismark. Acesta si-a fixat ca scop suprem al activitatii sale unificarea Germaniei si aducerea acesteia in fruntea puterilor mondiale. O eventuala revolta a muncitorilor ar fi putut fi o piedica serioasa pentru indeplinirea acestui deziderat. Ca urmare, pentru a preveni un astfel de eveniment, Bismark a considerat potrivit sa vina in intampinarea doleantelor acestora organizand, dupa cum am mai spus un sistem de protectie sociala de stat. In secolul XX, o serie de evenimente au avut la randul lor un rol de catalizator pentru masuri luate de diverse state in vederea realizarii unui sistem de protectie sociala (razboaiele mondiale au constituit incercari foarte dure pentru popoarele angajate in conflicte; dupa incheierea acestora majoritatea guvernelor implicate in conflict au considerat necesar sa rasplateasca sacrificiile facute in primul rand de paturile sarace prin masuri care sa le garanteze un anumit standard de viata; un alt eveniment major care a stimulat implicarea statelor occidentale in problemele sociale l-a constituit marea criza din anii 1929-1933; ascensiunea comunismului dupa incheierea celui de-al doilea razboi mondial a fost de asemenea un element care a determinat statele occidentale sa adopte masuri pentru imbunatatirea conditiilor de viata pentru a contrabalansa influenta propagandei de stanga);

functia economica; opinia majoritara, existenta in secolul al XIX-lea potrivit careia statul nu trebuie sa intevina in nici un fel in economie s-a modificat substantial de la inceputul secolului XX. Mai ales dupa marea criza economica mentionata mai sus (1929 - 1933), teoria (promovata. in principal, de catre ganditorul englez John Maynard Keynes) interventionismului de stat in economie a castigat din ce in ce mai mult teren; acest fenomen a fost favorizat si de patrunderea pe scena politica a partidelor socialiste si social-democrate, adepte, cel putin initial, a interventiei masive a statului in economie;

functia educativa; statul se implica in acest domeniu atat direct prin organizarea unui invatamant de stat, prin sprijinirea invatamantului, prin stabilirea de criterii, programe, etc. cat si indirect incercand sa influenteze comportamentul cetatenilor;

Puterea

Politologul american Denis Wrong a definit puterea, din punct de vedere social, ca fiind capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obtine efecte intentionate asupra altor persoane[8].

Referitor la putere si la utilizarea ei in politica, este necesar sa abordam urmatoarele aspecte:

Caracterul intentional al puterii; aspectul intentional relevat si de definitia de mai sus este extrem de important in cazul exercitarii puterii in politica; in absenta acestuia efectele pot ramane neexploatate sau pot aparea rezultate nedorite;

Tipul de efecte produse de catre putere; specialistii vorbesc de doua tipuri de efecte: efecte de tip extern care se manifesta doar in prezenta nemijlocita a sursei de putere (respectam regulile de circulatie doar daca vedem agentul de politie care ne poate pedepsi) si efectele de tip intern care presupun acceptarea scopurilor pentru care se exercita puterea de catre cei asupra careia se exercita (respectam regulile de circulatie pentru ca suntem constienti ca in acest fel ne protejam viata);

Un alt aspect important privind puterea il reprezinta existenta ei in stare latenta. Acest caracter latent permite, mai ales in tarile democratice, functionarea institutiilor statului fǎrǎ ca puterea statului sa fie explicit folosita. In mod foarte sugestiv, Dennis Wrong a definit aceasta putere latenta ca fiind "puterea presedintelui SUA cand doarme" (bineinteles ca acelasi lucru este valabil si pentru cvasi-totalitatea sefilor de state); cu alte cuvinte, cel care detine puterea nu este obligat sa o exercite in mod explicit decat in situatii exceptionale, atunci cand apar anomalii in functionarea institutiilor de care este responsabil; in cazul regimurilor democratice puterea exista cu precadere in stare latenta; aceasta se datoreaza faptului ca institutiile statului se bucura de legitimitate (sunt acceptate de catre marea majoritate a cetatenilor); folosirea prea frecventa a puterii in mod explicit indica o functionare defectuoasa a institutiilor statului, o criza a acestora.

Autoritatea

In literatura de specialitate autoritatea este definita ca fiind puterea acceptata. Altfel spus, supusii (sau cetatenii) admit ca cei aflati in functii de putere au o anumita indreptatire sa se afle acolo. Sociologul german Max Weber considera ca putem vorbi de trei forme principale de autoritate:

autoritatea traditionala este prima din ele (Weber o denumeste "autoritatea eternului de alta data"). Cu alte cuvinte eu ma supun unei anumite institutii sau persoane pentru ca asa au procedat si stramosii mei. Autoritatea monarhiilor de drept divin poate fi inclusa in aceasta categorie[9];

autoritatea de tip carismatic este considerata de Weber ca avand importanta cea mai mare in istorie; in acest caz vorbim cu precadere de personalitati care reusesc sa se faca ascultati datorita unor calitati personale exceptionale (reale sau inchipuite); cele mai semnificative exemple istorice sunt, din acest punct de vedere Iisus Hristos si Mahomed;

autoritatea de tip legal-rational; este un tip de autoritate caracteristica in primul rand regimurilor democratice moderne si se bazeaza pe acceptarea puterii datorita constientizarii pe baze rationale a avantajelor care decurg din acest fapt.

Legitimitatea

Foarte multi specialisti considera ca cei doi termeni: autoritate si respectiv, legitimitate sunt sinonimi. Totusi, vorbim in general de autoritate atunci cand ne referim la persoane, iar despre legitimitate atunci cand vorbim despre regimuri. Legitimitatea este un factor esential pentru orice regim politic. In momentele in care cetatenii (sau supusii) inceteaza sa mai considere un regim politic ca fiind legitim putem vorbi de o situatie revolutionara care poate sa conduca la inlocuirea regimului. Din fericire in democratie avem la indemana votul pasnic pentru a schimba o conducere care nu se mai bucura de sprijinul poporului prezervand regimul.

Sursele legitimitatii

O foarte indelungata perioada de timp principala sursa de legitimitate a conducatorilor a fost de origine divina. Monarhiile in toate tarile, fie ca ne referim la cele din Europa occidentala, fie la cele din orient, si-au intemeiat puterea pe o anumita forma de relatie cu divinitatea.

Pe parcursul secolelor XVII, XVIII si XIX a avut loc, in Europa occidentala, un proces in urma caruia legitimitatea de inspiratie divina pierde din importanta. "Glorioasa revolutie"[10] a insemnat inceputul impunerii pe scena politica europeana a "vointei poporului" ca sursa de legitimitate, iar poporul a devenit treptat detinatorul suveranitatii in cadrul statului.

Asa cum vom vedea intr-un capitol ulterior, in zilele noastre asistam la o competitie si uneori chiar la conflicte intre politicieni si birocrati in incercarea de a obtine o pozitie dominanta in procesul de formulare a deciziilor politice. In aceasta confruntare politicienii invoca legitimitatea obtinuta prin votul popular care ii indreptateste sa aiba primul cuvant in acest domeniu. Birocratii isi sustin pretentiile prin activitatea de zi cu zi care ii plaseaza in contact cu clientii/cetatenii, si prin urmare le ofera informatiile necesare pentru a cunoaste mai bine vointa poporului. Argumentul cel mai puternic al celor care activeaza in administratia publica este cunoasterea, pregatirea de specialitate. Cu alte cuvinte, in fata politicianului care se legitimeaza cu vointa poporului, birocratul are argumentul stiintei, intr-un fel o alta forma de legitimitate.

Descentralizarea este procesul prin care unor autoritati locale sau regionale (judetene in cazul Romaniei le sunt atribuite anumite competente definite prin lege care le confera autonomie fata de autoritatea centrala

Deconcentrarea este procesul prin care agentii sau servicii ale statului sunt plasate la nivel local ramanand sub controlul nemijlocit al nivelului central; acestor agentii sau servicii li se poate atribui o putere variabila de decizie.

Principiul subsidiaritatii este un concept fundamental in administratia publica moderna si semnifica plasare centrului de decizie la primul nivel administrativ competent (nivelul cel mai apropiat de cetatean). In general acest principiu al subsidiaritatii este asociat cu descentralizarea. Totusi trebuie sa facem mentiunea ca in administratia moderna exista doua procese oarecum opuse care au loc simultan: descentralizarea, adica transferul de competente catre nivelele administrative inferioare, dar si un fenomen de concentrare prin care unitati administrativ teritoriale mici care nu reusesc sa se mai administreze singure sunt fie comasate, fie anexate la o localitate mai mare. Acelasi fenomen poate sa se produca cu anumite servicii publice.

Birocratia este un termen care are cateva intelesuri diferite. Pentru prima data cuvantul birocrat a fost folosit in Franta in secolul XVIII semnificand "conducerea de catre cei care lucreaza in birouri, respectiv in functii publice". Sociologul german Max Weber a folosit termenul pentru a descrie o organizatie structurata ierarhic, inzestrata cu legi si regulamente, cuprinzand totalitatea celor care activeaza in administratia publica a unui stat (vom descrie acest model intr-un capitol viitor). O alta acceptiune a termenului se refera la un anumit stil de a rezolva problemele prin utilizarea stricta a regulilor formale, printr-o ierarhie riguroasa, etc. De asemenea, folosim foarte des cuvantul "birocratie" in sens peiorativ, pentru a descrie aspectele negative din functionarea administratiei publice: apelul excesiv la ierarhii si proceduri, rezistenta la schimbare, etc.