Actul administrativ

ACTUL ADMINISTRATIV

Cuprins:

Definitia si trasaturile actului administrativ

Regimul juridic al actelor administrative

Efectele actelor administrative

Suspendarea actelor administrative

Revocarea actelor administrative

Anularea actelor administrative

Inexistenta actelor administrative

Test

Bibliografie specifica

Obiectivele unitatii de invatare

Dupa studiul acestei unitati de invatare veti reusi sa:

=> definiti actul administrativ

=> prezentati trasaturile actului administrativ

=> oferiti elementele esentiale ale regimului juridic al actului administrativ

=> distingeti intre suspendarea, revocarea, anularea si inexistenta actelor administrative

1.1. Definitia si trasaturile actului administrativ

Prin act administrativ se intelege forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti.

Pentru a se evoca ideea de act administrativ in sensul de act de autoritate, atat literatura de specialitate, cat si legislatia au folosit mai multe formulari, din care doua s-au impus ca fiind dominante, si anume:

Acte de drept administrativ ( Scoala de la Cluj, prin prof. Tudor Draganu),

Acte administrative ( Scoala de la Bucuresti, prin prof. Romulus Ionescu).

Se sustinea in optica autorilor de la Cluj, ca formularea propusa este de de natura a evoca regimul juridic aplicabil actului, adica regimul elaboratii si respectiv, al efectelor actelor organelor administratiei de stat, emise in realizarea puterii de stat. Se urmarea a se releva ca aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administratiei de stat.

Autorii Scolii de la Bucuresti sustineau ca denumirea de act administrativ evoca tocmai scopul pentru care este emis acest act si anume realizarea administratiei.

In opinia prof. Antonie Iorgovan, se poate spune la fel de bine acte administrative, punandu-se accentul pe ideea activitatii, in sensul ca se evoca actele ce realizeza administratia publica, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea de regim juridic aplicabil.

Este de retinut ca art 52 din Constitutie opteaza pentru ideea de act administrativ.

Regimul juridic administrativ, asa cum este reglementat la ora actuala in Romania, cunoaste o forma tipica, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun, Legea nr. 554/2004 ( fosta Lege nr. 29/1990) ori a altor reglementari speciale si forme atipice, care nu ingaduie controlul instantelor judecatoresti. Din acest punct de vedere actele administrative sunt tipice si atipice.

Actele administrative prin delegatie, care emana de la structuri nestatale cum ar fi asociatii, fundatii, sunt o categorie a actelor administrative tipice, daca sunt emise in realizarea unui serviciu public si daca pot fi atacate la instanta de contencios administrativ.

Termenul de act administrativ are o multitudine de sensuri, din care se retin:

• Sensul formal-material, care face referire la actele administrative ale organelor administratiei publice, organe competente intr-o anumita materie administrativa;
• Sensul functional juridic, prin care se evoca actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire sub aspectul controlului judecatoresc;
• Sensul structural-organizational, prin care se evoca actele administrative in ansamblul lor, indiferent de structura - statala sau privata - de la care emana si indiferent de regimul juridic aplicabil.

Trasaturile actului administrativ

Enumerare:

Este forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice;

Este o vointa juridica unilaterala;

Este emis numai in realizarea puterii publice;

Are un regim juridic specific, in centrul careia se afla Legea contenciosului administrativ- Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ este forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice.

Prin aceasta trasatura se evoca genul proxim al actului administrativ - forma concreta de activitate a organelor administratiei publice. Actul administrativ este forma juridica cea mai importanta datorita unor aspecte de ordin calitativ si anume forta juridica a efectelor pe care le produce si nu a unor aspecte de natura cantitativa si anume ponderea pe care o ocupa.

Ponderea actului administrativ in sfera formelor de activitate ale organelor administratiei publice difera dupa cum ne plasam la un nivel ierarhic sau la altul al organizarii administratiei publice. La organele de la baza sistemului organizarii administratiei publice au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, iar pe masura ce se urca spre varful organizarii, ponderea acestora scade in detrimentul actelor juridice, in special al actului administrativ.

Actul administrativ este o vointa juridica unilaterala

Prin aceasta trasatura se urmareste, pe de o parte, includerea actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, delimitarea actului administrativ de operatiunile tehnico-materiale, respectiv de operatiunile tehnico-productive.

Actul administrativ ne apare ca fiind exteriorizarea vointei interne a unui organ al administratiei publice de a produce in mod direct efecte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau stinge drepturi si obligatii. Pentru a fi in prezenta actului administrativ, trebuie intrunite toate conditiile care sunt cerute pentru un act juridic. Vointa pe care o manifesta organul administratiei publice trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva in ordinea juridica existenta. O discutie care se face in literatuta de specialitate este legata de refuzul nejustificat al unui organ al administratiei publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv de nerezolvarea unei asemenea cereri in termenul prevazut de lege. Din interpretarea art. 52 din Constitutia Romaniei revizuita, precum si art. 1 din Legea nr. 554/2004, tacerea administratiei cat si tardivitatea constituie acte juridice, in speta acte administrative (implicite).

In ceea ce priveste cerinta pentru actul administrativ de a fi unilateral apar urmatoarele situtii:

a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice- cazul unui organ colectiv.

Plecand de la aceasta situatie, s-a pus problema de a sti daca acordul de vointa care intervine in vederea emiterii actului nu este de natura a inlatura caracterul unilateral al acestuia. In asemenea situatie, vointa fiecarei persoane in parte nu are relevanta decat in cadrul mecanismului decizional administrativ, nu si in ceea ce priveste caracterul unilateral al actului administrativ. Caracterul unilateral al actului decurge nu din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea lui, ci din faptul ca acele persoane actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ. Acordul lor de vointa, cvorumul cerut de lege este o modaliatate procedurala de realizare a competentei, inclusiv a capacitatii organului administrativ, ca institutii de drept substantial.

b) Emiterea actului administartiv cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unui organ administrativ si a unui organ nestatal. Sunt avute in vedere urmatoarele situatii:

hotarari comune a doua sau mai multe organe administrative;

hotarari comune ale unui organ de stat si ale unei organizatii cu caracter nestatal. Si in aceasta situatie suntem in prezenta unei manifestari unilaterala de vointa.

c) Emiterea unui act administrativ la cererea prealabila. In acest caz intalnim doua mari situtii:

1. cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior. In aceasta situatie suntem in prezenta unei autorizatii, in sens larg al termenului.
2. cererea prealabila este adresata organului emitent de catre subiectul de drept ce urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ. In aceasta situatie, cererea prealabila sau, dupa caz, acordul prealabil au valoarea doar a unei conditii cerute de lege pentru ca actul administrativ sa fie legal. Tocmai de aceea, actul administrativ poate fi revocat prin vointa unica a organului emitent. S-a pus problema de a sti care este semnificatia juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv, adica daca actul mai produce efecte sau renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de incetare a producerii de efecte juridice. S-au exprimat opinii dupa care renuntarea din partea beneficiarului la obligatia de executare constituie o modalitate de incetare a executarii actelor administrative, in situatia in care sunt intrunite limitativ anumite conditii ( R. Ionescu). In opinia prof. Antonie Iorgovan, renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului administrativ, deoarece in cazul actului administrativ suntem in prezenta unei manifestari unilaterale de vointa a organului administrativ, iar manifestarea de vointa a celui interesat nu este incorporata in structura actului. In momentul in care pozitia beneficiarului actului este adusa la cunostiinta organului emitent, acesta are obligatia de a o examina si de a emite actul de revocare. Aceasta obligatie a organului emitent este o consecinta a procedurii cererii prealabile in emiterea actului.

Actul administrativ este emis in realizarea puterii publice

Aceasta trasatura deosebeste actul administrativ de alte acte juridice cu caracter unilateral ale organelor administratiei publice, rezultand obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu.

Din aceasta trasatura rezuta obligativitatea actelor administrative pentru toate subiectele de drept la care se refera, pentru organul emitent si chiar pentru organul sau ierarhic superior, obligativitate ce subzista atat timp cat nu intervine in problema respectiva un act contrar. Caracterul actului administrativ de a fi emis in realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forta de constrangere a statului. Forta de constrangere a statului intervine pentru a se infrange o rezistenta a subiectelor de drept, pe cand actul administrativ intervine pentru a da nastere, a modifica sau stinge drepturi si obligatii, in exercitiul autoritatii de stat, sau dupa caz, al unitatii administrativ-teritoriale.

Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Aceasta trasatura ajuta la deosebirea actului administrativ, care este emis in special de organele administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe, actul administrativ fiind singurul act de autoritate atacat in contenciosul administrativ. Legea conteciosului administrativ ingaduie sa asimilam actelor administrative actele unilaterale ale structurilor nestatale, autorizate sa presteze un serviciu public.

Clasificarea actelor administrative  

Actele administrative se clasifica dupa cum urmeaza:

1. Dupa categoria organului de la care emana:

a) acte care emana de la organe ale administratiei de stat;

b) acte care emana de la autoritatile autonome ale administratiei publice locale;

c) acte care emana, in baza imputernicilor date de stat ori de organe ale administratiei de stat, de la persoane private - acte administrative prin delegatie.

2. Dupa competenta materiala a organului emitent:

a) acte de administratie generala;

b) acte de admnistratie speciala;

Sub aspectul competentei teritoriale, aceste categorii se impart in:

a) acte ale organelor centrale;

b) acte ale organelor locale.

3. Dupa gradul de intindere a efectelor:

a) acte normative;

b) acte individuale;

c) acte cu caracter intern ( care la randul lor pot fi normative sau individuale).

4. Dupa continutul efectelor actului individual:

a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza - autorizatii ( libere sau impuse),

b) acte de conferire a unui statut personal;

c) acte de aplicare a constrangerii administrative;

d) acte cu caracter jurisdictional.

1.2. Regimul juridic al actelor administrative.

Prin regim juridic se intelege ansamblul de reguli, de fond si forma, desprinse din Constitutie si din legi, care dau particularitate actelor administrative in circuitul juridic.

Atunci cand doctrina si-a pus problema conturarii catorva reguli ale regimului actelor administrative, fata de faptul ca in Romania nu s-a ajuns la o codificare a legislatiei administrative, a fost obligata sa faca o cercetare analitica a multitudinii procedurilor de emitere a actelor administrative si apoi o sinteza, eliminandu-se ceea ce era particular si retinandu-se aspectele care se regasesc in substanta procedurilor administrative in vigoare.

Principiile regimului juridic sunt deci o creatie a doctinei. Astfel, traditional, sunt analizate ca elemente ale regimului juridic: legalitatea si oportunitatea, forma, operatiunile procedurale, intrarea in vigoare si intinderea efectelor, executarea din oficiu, principiul revocabilitatii si anularii, inexistenta si rectificarea.

Dupa un curent de gandire (Scoala de la Cluj), legalitatea este calificata drept o conditie de valabilitate a actelor administrative, alaturi de oportunitate. Dupa alti autori (Scoala de la Bucuresti), legalitatea este corolarul conditiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerinta a legalitatii.

Prin legalitatea actelor administrative se intelege conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum si actele normative care au forta juridica superioara.

In prezent se pune problema daca teza promovata de literatura din tara noastra, dupa care oportunitatea este categoric altceva decat legalitatea si nu poate fi cenzurata de instantele judecatoresti, mai poate fi sustinuta, avandu-se in vedere art. 1 alin. 3, art. 20, art. 21 si art 52 din Constitutie. Din analiza acestor texte constitutionale se desprinde concluzia ca, indiferent cum este privita oportunitatea in raport cu legalitatea, judecatorul de contencios administrativ are dreptul sa verifice daca administratia publica nu a actionat abuziv, contrar interesului public, asa cum acesta rezuta din legea pe care se intemeiaza actul administrativ atacat.

Pentru a face mai clara aceasta distinctie intre legalitate si oportunitate, exemplificam prin a enumera conditiile tip de legalitate, in opinia prof. R. Ionescu:

a) actul administrativ sa fie emis in baza si in executarea legii;

b) actul administrativ sa fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat superioare organului administrativ emitent;

c) actul administrativ sa fie emis de organul administrativ numai in limitele competentei sale;

d) actul administrativ sa fie conform scopului legii,

e) actul admnistrativ sa respecte cerintele legale referitoare la forma sa;

f)  actul administrativ sa fie oportun.

Pentru o corecta intelegere a relatiei dintre legalitate si oportunitate, trebuie distins intre:

1. Conditii generale de legalitate:

a) actul administrativ sa fie emis in conformitate cu litera si spiritul Constitutiei;

b) actul administrativ sa fie emis in conformitate cu litera si spiritul legilor si ordonantelor;

c) actul administrativ sa fie emis pe baza tuturor actelor organelor administratiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent;

d) actul administrativ sa fie emis de organul administrativ numai in limitele competentei sale;

e) actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege.

2. Conditii de legalitate pe considerente de oportunitate:

Prin aceasta se intelege ca actul sa fie emis in conformitate cu interesul public ocrotit de lege ( in ideea de scop al legii), fara a pune semnul egal intre scopul legii si spiritul legii. Prin scopul legii se va intelege limita legala a dreptului de apreciere a oportunitatii, limita la care se raporteaza judecatorul de contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adica excesul de putere. Neindeplinirea uneia dintre conditiile de legalitate atrage aplicarea sanctiunilor specifice dreptului administrativ, dar nu toate conditiile de legalitate au aceeasi valoare si, in consecinta, nu toate fundamenteaza acelasi gen de nulitate. Este posibil ca pentru nein deplinirea unor conditii mai putin importante ( chiar de oportunitate) sa intervina numai anulabilitatea care ingaduie aplicarea teoriei salvgardarii actului.

Forma si procedura emiterii actului administrativ

Manifestarea de vointa unilaterala care constituie actul administrativ nu poate produce efecte juridice daca nu este concretizata, de regula, intr-o forma scrisa. Aceasta inseamna ca actele administrative nu sunt, in principiu consensuale, lucru explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice. S-a apreciat ca forma scrisa este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, mai exact o dimensiune a legalitatii.

Actele normative imbraca numai forma scrisa deoarece Constitutia prevede obligatia publicarii lor. In schimb, actele administrative individuale pot imbraca si forma orala, cu conditia ca legea sa permita aceasta forma. ( exemplu Legea 32/1968 care prevede ca sanctiunea averismentului se aplica oral).

Forma scrisa este necesara:

a) pentru a cunoaste exact continutul actului;

b) pentru a putea fi executat intocmai de catre toti cei care cad sub incidenta efectelor sale;

c) pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care actul trebuie sa le produca ,servind astfel drept dovada;

d) pentru a se putea stabili legalitatea lui si a se sanctiona cei care nu l-au respectat si executat;

e) pentru a putea realiza rolul sau educativ.

De forma scrisa, care pentru actul administrativ - act de autoritate - este o conditie ad validitatem, se leaga si alte conditii de forma exterioara:

- limba in care este redactat actul;

- antetul;

- titlul;

- preambulul;

- semnaturile;

- sigiliul;

- timbrul sec sau stampila;

- data si locul emiterii;

- numarul de ordine;

- numarul de iesire.

Tot in sfera conditiilor de forma exterioara este inclusa si motivarea, deoarece orice act administrativ, fie normativ, fie indvidual, trebuie sa fie motivat, potrivit cerintelor constitutionale.

A doua categorie de cerinte ale formei exterioare este legata de aspecte de ordin teoretic, de redactare si au o importanta mai redusa iar nerespectarea lor nu atrage sanctiunea nulitatii. Aceste cerinte sunt exprimate in norme de recomandare si privesc, spre exemplu, folosirea unor termeni tehnici etc.

Potrivit art. 13 din Constitutie, in Romania limba oficiala este limba romana. In consecinta, actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decat in limba romana. Un act eloborat de o autoritate a administratiei publice in alta limba decat in limba romana este inexistent, fiind vorba de incalcarea unui princiupiu general al Constitutiei.

Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ

In opinia unor autori, anumite forme procedurale ( avize, propuneri, rapoarte, aprobari, confirmari, ratificari) produc prin ele insele efecte juridice, in timp ce alti autori de drept administrativ neaga acest punct de vedere.

In opinia prof. Antonie Iorgovan, dintre toate formele procedurale de emitere a actelor administrative, numai aprobarile, confirmarile si, respectiv, ratificarile, sunt prin ele insele acte juridice, efectele lor intregind efectele actului administrativ.

Sub aspect strict juridic, procedura administrativa are ca element central manifestarea vointei unilaterale a organului administrativ (decidentul), reglementand operatiunile prealabile acestui moment, precum si cele ulterioare.

Din acest motiv, regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca forme procedurale de emitere a actelor administrative, sunt, de regula, impartite in trei categorii, in raport cu momentul emiterii actului: anterioare, concomitente si posterioare.

Operatiuni procedurale anterioare, teoria avizului

Dintre operatiunile procedurale prealabile, propunerile, rapoartele, sesizarile sunt, ca natura juridica, operatiuni tehnico-administrative ce declanseaza sistemul decizional administrativ, procedura stricta de elaborare a actelor administrative.

Probleme teoretice ridica avizele si acordul prealabil.

Avizele se clasifica in trei categorii:

a) facultative. Organul care emite un act administrativ este liber sa ceara un aviz, iar daca l-a cerut este liber sa se conformeze sau nu acestuia.

b) consultative. Organul emitent este obligat sa ceara avizul dar nu este obligat sa se si conformeze acestuia.

c) conforme. Aceste avize trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le contin sunt obligatorii.

Avizele, ca esenta, reprezinta tot manifestari unilaterale de vointa care conditioneaza sau, dupa caz, fundamenteaza manifestarea unilaterala de vointa a organului administrativ.

Cu toate acestea, indiferent de categorie, avizul nu produce el insusi efecte juridice, desi fara el, atunci cand este conform, actul administrativ nu este valabil.

In concluzie, avizele mai ales cele consultative si cele conforme, desi concretizeaza o vointa, o opinie a unui organ de stat, nu sunt acte admnistrative de sine-statatoare, ci doar operatiuni administrative foarte importante.

Avizele pot fi solicitate de la orice organ al administratiei publice, fie de competenta materiala generala, fie de competenta materiala speciala, cu exceptia, insa, a organului ierarhic superior emitentului.

Acordul, ca operatiune a procedurii emiterii actului administrativ.

Acordul, care exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ, poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Acordul se deosebeste de avizul conform, in primul rind prin faptul ca efectul juridic, in cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifesrtarii de vointa a mai multor organe.

Spre deosebire de aviz, care este o simpla parere, acordul este un consimtamant, adica o manifestare de vointa care se adauga la cea a emitentului intarind-o. De aceea, acordul vine de la organul ierarhic superior, ca regula, dar el poate veni de la un alt organ al administratiei situat pe pozitie superioara emitentului. In orice caz, autoritatea care isi da acordul trebuie sa fie pe o pozitie cel putin egala cu a emitentul. Ca regula, acordul organului ierarhic superior este denumit aprobare si el poate fi prealabil sau posterior, caz in care mai poarta si denumirea de confirmare.

In ipoteza in care acordul este solicitat posterior emiterii actului administrativ, din punct de vedere al consecintelor juridice, situatia este similara cu cea a acordului prealabil propriu-zis.

Acordul, in general, cat si aprobarea in particular, nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare, in litigiu va trebui sa figureze, ca parat, atat organul care l-a emis, cat si cel care si-a dat acordul.

Aprobarea, acordul si confirmarea, fiind manifestari de vointa al unor organe de stat, prin care acestea consimt la emiterea unor acte administrative, conditioneaza caracterul executoriu al acestor acte, producand astfel, efecte juridice, in mod nemijlocit, fara a crea ele insele noi raporturi juridice. Raporturile juridice iau nastere numai prin actul juridic de baza al organului emitent intregit insa si cu efectele aprobarii, acordului sau confirmarii, dupa caz.

In legislatia noastra, de foarte multe ori aprobarile, in sens de autorizari, au valoarea unor acte administrative de sine-statatoare si nu a unor acte complementare. Este vorba de aprobarea sau autorizarea data de organul administrativ pentru a se putea efectua anumite acte de drept civil ori pentru a se pune in aplicare dispozitii legale permisive ( autorizatia de constructie).

Conditii procedurale concomitente

Dintre conditiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai uzitate sunt cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele doua vizeaza organele colegiale din administratia publica.

Prin cvorum se intelege intrunirea valabila a organului colegial, in timp ce prin majoritate se intelege adoptarea ( votarea) propriu-zisa a actului. Problema cvorumului nu se pune in cazul organelor unipersonale, iar, ca regula actele normative cer prezenta a cel putin jumatate plus unu din numarul mebrilor care formeaza organul colegial.

In ceea ce priveste majoritatea ceruta pentru vot, ea poate fi:

o  Majoritate relativa ( jumatate plus unu din cei prezenti, cu respectarea cvorumului de sedinta)

o  Majoriate absoluta ( cifra este mai mare decat jumatate din numatul total al membrilor ce compun organul administrativ)

o  Majoritate calificata ( o majoritate mai mare decat cea absoluta, cum ar fi majoritatea de doua treimi).

Motivarea, ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobanbit o consacrare constitutionala, de aici punandu-se chiar problema daca motivarea mai este o conditie de forma si nu a devenit una de fond. Motivarea actelor administrative normative se afla in expunerea de motive, care ar trebui data publicitatii, facand corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie sa fie cuprinsa in continutul acestora sau intr-un document justificativ care insoteste actul ce emana de la aceeasi autoritate, chiar daca sub semnatura altei persoane.

Conditii procedurale posterioare

Cele mai frecvente conditii procedurale posterioare sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea.

Aprobarea are doua sensuri:

a) Manifestarea de vointa a organului superior, prin care acesta se declara de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

b) Act administrativ, atunci cand organul ierarhic superior aproba propunerile organului inferior.

Notiunea de confirmare are, la randul ei, mai multe sensuri:

a) Informare a subiectului de drept interesat, de catre organul administrativ, ca intelege sa-si mentina un act administrativ anterior. In aceasta ipoteza, confirmarea nu poate fi calificata nici macar o forma procedurala necesara emiterii actului administrativ, cu atat mai putin un act complementar.

b) Manifestarea de vointa ce urmareste sa acopere un viciu de vointa de care este lovit un act administrativ al sau sau al unui organ inferior. In acest caz, confirmarea este o manifestare de vointa distincta de cea care constituie esenta actului administrativ, este ea insasi un act juridic. Ca orice alt act juridic, ea va produce efecte numai pentru viitor, putand avea caracter retroactiv numai daca legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ. Daca viciul care afecteaza actul organului inferior consta in faptul ca emiterea lui era de competenta organului superior, care a confirmat actul, actiunea in anulare va trebui introdusa impotriva organului superior, in functie de care se stabileste si instanta competenta.

Ratificarea era un act de drept constitutional, prin care fostele consilii populare aprobau deciziile comitetelor executive, definitivand caracterul acestora de acte administrative. In prezent, art. 91 alin. 1 din Constitutie face referire expresa la dreptul Parlamentului de a ratifica tratate internationale. Ratificarea Parlamentului nu trebuie confundata cu aprobarea Parlamentului, spre exemplu aprobarea Ordonantelor Guvernului.

In concluzie, formele procedurale emiterii actului administrativ au valori diferite: operatiuni tehnico-administrative, respectiv acte juridice. Operatiunile tehnico-administrative nu pot forma obiectul unei actiuni in justitie, potrivit Legii nr. 554/2004, dar aceasta nu inseamna ca ele nu vor fi luate in considerare cand se vor judeca astfel de litigii. Instanta de judecata, pentru a stabili legalitatea actului administrativ, are obligatia de a pune si problema legalitatii operatiunile tehnico-administrative prealabile, concomitente sau posterioare. Daca suntem in prezenta unui act administratic complex sau complementar, de genul confirmarii, problema legalitatii lor va face obiectul unei actiuni in baza Legii nr. 554/ 2004, actiunea fiind introdusa si impotriva organului care a emis actul complementar.

1.3. Efectele juridice ale actelor administrative.

In literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forta juridica a actelor administrative ca acte de autoritate implicit obligatia executarii lor, se face apel la prezumtia de legalitate, care sta la baza intregului edificiu si a teoriei regimului juridic administrativ.

Atata vreme cat fiinteaza actul, se prezuma ca a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si de forma prevazute de lege, deci respectarea lui se impune intocmai ca respectarea legii.

Prezumtia de legalitate este asociata insa cu alte doua prezumtii:

a) Prezumtia de autenticitate - actul emana in mod real de la cine se spune ca emana.

b) Prezumtia de veridicitate - actul reflecta in mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitenta.

In literatura de specialitate se face distinctie intre obligatia de executare, care este obligatie de a face, ce priveste numai subiectele titulare de drepturi si obligatii, ca efect al emiterii actului si obligatia de respectare sau opozabilitate - obligatie de a nu face - care se intinde asupra altor subiecte de drept decat cele obligate la executare.

Forta juridica a actului administrativ este identica cu a altor acte unilaterale ce emana de la organele statului in realizarea puterii de stat, dar este inferioara fortei juridice a legii, fiind insa superioara fortei juridice a actelor de drept civil, fara a presupune insa o posibiliate de incalcare a raporturilor dintre autoritatile publice, asa cum sunt acestea consacrate de Constitutie.

In principiu, forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul care il emite in sistemul organizarii administratiei publice, precum si de natura organului respectiv. Spre exemplu, la nivelul Guvernului cea mai mare forta juridica o au Ordonantele, apoi Hotararile Guvernului, dispozitiile Primului-ministru, etc.

Executarea din oficiu ( executio ex officio)

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice, emise in realizarea puterii publice, se caracterizeaza prin regula executarii din oficiu. In cazul in care obligatia ce rezulta din act, ca efect juridic al aplicarii acestuia, nu este executata de buna-voie, cel indreptatit a pretinde aceasta obligatie poate cere interventia fortei de constragere a statului direct in baza actului de putere respectiv, fara a mai fi nevoie de investirea actului cu titlu execuror.

Actul administrativ, la fel ca orice act de putere publica, este prin el insusi un titlu executor, putandu-se trece la executarea silita direct in baza lui, fara a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executor de catre un alt organ.

Prezumtiile de legalitate, autenticitate si veridicitate dau ceea ce se cheama forta probanta a actului administrativ, care nu poate fi decat aceea a tuturor actelor autentice. Deci, cele ce au fost constatate prin actul administrativ scris, emis in limitele competentei organului respectiv, nu pot fi inlaturate, ca pentru orice alt act autentic, decat prin inscrierea in fals.

Cu toate acestea, nu toate actele administrative se bucura de beneficiul executarii din oficiu. Exceptiile vizeaza actele administrative care nu dau nastere la raporturi de drept administrativ ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii si care sunt protejate de actiuni in fata instantelor judecatoresti.

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice

Acest moment este cel al publicarii actelor normative, respectiv al comunicariii actelor individuale. De aici, decurg o serie de consecinte juridice, cum ar fi existenta sau inexistenta obligatiei de executare, implicit a posibilitatii executarii din oficiu.

Ca o regula a regimului juridic al actelor administrative, trebuie sa se retina ca, pentru organul emitent, actul creeaza obligatii din momentul adoptarii lui, in sensul ca trebuie sa-l aduca la cunostiinta celor interesati si nu-l mai poate revoca decat in conditiile legale; pentru organul emitent, actul administrativ intra deci in vigoare din momentul in care exista, adica din momentul in care s-a produs manifestarea expresa de vointa cu respectarea conditiilor procedurale prevazute de lege.

In principiu, actele admnistrative produc efecte pentru viitor, sunt active si nu retroactive. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorita caracterului lor ( acte administrative declarative, acte administrative cu caracter jurisdictional, acte administrative date in aplicarea unor hotarari judecatoresti), fie datorita unor dispozitii exprese ale legii. Cea mai importanta categorie de acte administrative din sfera exceptiilor de la principiul neretroactivitatii o reprezinta actele administrative declarative, denumite si recognitive. Aceste acte constata existenta unor drepturi si obligatii ce au luat nastere prin fapte juridice anterioare emiterii lor si vor produce efecte juridice din momentul in care s-au produs respectivele fapte juridice.

De la regula intrarii in vigoare a actelor administrative mai fac exceptie si actele administrative ce incep sa produca efecte juridice la o data ulterioara comunicarii, sau dupa caz, publicarii. Situatiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispozitii ale legii, fie de vointa organului emitent ( in actul emitent este prevazuta data la care acestea intra in vigoare), fie de natura actului ( actele administrative supuse confirmarii sau aprobarii).

Intinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Actele administrative normative, in principiu, produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu exceptia dreptului penal.

Actele administrative individuale apar ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept admnistrativ. Ele pot da nastere si la alte categorii de raporturi juridice, inclusiv de drept constitutional.

Prin urmare, efectele actelor admnistrative pot fi reglementate si de alte norme de drept, alaturi de normele dreptului admnistrativ. Cu toate acestea, actul nu-si pierde natura de act admnistrativ, iar regimul sau juridic ramane unul admnistrativ. Sunt, insa, cazuri in care actul admnistrativ dobandeste trasaturile unui act specific altei ramuri de drept, iar regimul sau juridic devine unul mixt (exemplu: adoptia-institutie de drept admnistrativ si de dreptul faminliei). Aceste efecte caracteristice pentru o alta ramura de drept sunt insa subsecvente efectelor ce sunt reglementate de dreptul admnistrativ, regimul juridic fiind in continuare un regim administrativ, insa unul special.

Incetarea efectelor

Actele admnistrative produc efecte juridice pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regula, se face de catre organul emitent, de organul sau ierarhic superior ori de instantele judecatoresti, fiind vorba despre retractare, revocare sau, dupa caz, anulare.

Obligatia de executare a actului administrativ poate inceta, ca orice obligatie, prin indeplinirea ei. Este necesar, totusi, ca aceasta incetare sa fie prevazura in mod expres: de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege dau de o hotarare judecatoreasca. Incetarea obligatiei de executare a actului administrativ nu se datoreaza in toate cazurile actiunii unor organe de stat, ci si unor fapte materiale, daca legea leaga de producerea acestora un efect sau, dupa caz, daca din evenimentul respectiv rezulta o imposibilitate obiectiva de executare. Renuntarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natura sa duca la incetarea efectelor acestuia, ci este nevoie ca actul sa fie revocat de organul emitent sau de organul superior.

1.4. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este operatia de intrerupere temporara a efectelor actelor administrative. Suspendarea actelor administrative este o garantie a asigurarii legalitatii, dar o garantie ce intervine in cazuri de exceptie, in cazuri limita. Este vorba de intreruperea vremelnica a producerii de efecte juridice, precum si de amanarea temporara a producerii efectelor juridice. Mai mult se apreciaza ca prin suspendare trebuie intelese si cazurile cand actul administrativ intra in vigoare ulterior momentului in care a fost emis. Este si cazul actelor administrative care intra in vigoare la o data ulterioara publicarii. Intrarea in vigoare dupa publicare inseamna suspendarea obligatiei de executare, deoarece aceasta obligatie trebuie sa ia nastere, conform principiilor de drept comun, din momentul existentei sale.

Motivele de suspendare sunt:

a) contestarea leglitatii de catre un cetatean, o organizatie nestatala sau de catre un organ public;

b) schimbarea conditiilor de fapt dupa emiterea actului si punerea sub semnul intrebarii al legalitatii pe considerente de oportunitate;

c) necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice superioare, emise ulterior;

d) aplicarea unei sanctiuni persoanei fizice care a savarsit o abatere administrativa;

e) clarificarea unei indoieli ale organului emitent asupra legalitatii actului.

Aceste cauze nu pot transforma insa suspendarea intr-o regula a regimului juridic al actelor administrative, la fel ca revocarea.

Suspendarea se deosebeste de revocare prin mai multe aspecte:

a) revocarea apare ca o regula, in timp ce suspendarea este o operatie exceptionala;

b) revocarea se dispune cand exista certitudinea ca actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitatii, pe cand suspendarea se dispune cand exista un dubiu in privinta legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii;

c) revocarea determina incetarea definitiva a efectelor actului administrativ, fiind din acest punct de vedere o specie a nulitatii, pe cand suspendarea determina incetarea temporara a acestor efecte, fiind un aspect de sine statator al regimului actului administrativ.

Raportandu-ne la legislatia in vigoare, apreciem ca suspendarea actelor administrative poate interveni:

a) de drept ( in baza unei dispozitii exprese a legii);

b) in baza unui ordin al organului ierarhic superior;

c) in baza hotararii de retractare vremelnica a organului emitent;

d) in baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului Public.

In concluzie, suspendarea poate fi dispusa printr-un act juridic, dar poate fi si opera legiuitorului.

Cea mai importanta situatie de suspendare in temeiul legii este prevazuta de art. 123 alin. 5 din Constitutie, si potrivit careia, introducerea actiunii prefectului la instanta de contencios administrativ, impotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care acesta considera actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare in temeiul legii ni-l ofera O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor si care precizeaza, in art. 32, ca plangerea contravenientului impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei atrage dupa sine suspendarea executarii actului de sanctionare.

De asemenea Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ prevede un caz de suspendare prin act juridic: instanta de judecata are dreptul de a lua, la cerere, masura suspendarii actului administrativ ce face obiectul litigiului dedus judecatii " in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unor pagube iminente. Cererea de suspendare va fi solutionata de instanta, de urgenta, chiar si fara citarea partilor, hotararea pronuntata fiind executorie de drept".

1.5. Revocarea actelor administrative

Revocarea este operatia juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul sau ierarhic superior desfiinteaza acest act. Revocarea este deci un caz particular al nulitatii. In cazul in care revocarea este dispusa de organul emitent, s-a impus termenul de retractare. Desi nu exista text care sa consacre expres principiul revocarii, daca puterea judecatoreasca poate sa corijeze actele administrative, este normal ca acest drept sa apartina si administratiei insasi. Admitand ca structura organizationala a administratiei publice este bazata pe anumite reguli, dintre care si subordonarea ierarhica administrativa, principiul revovabilitatii apare ca o regula a structurii functionale a admnistratiei publice. Unii autori au admis teza dupa care necesitatea obiectiva a revocarii conduce la ideea dupa care autoritatile publice numai trebuie sa motiveze aceasta operatie, adica actul juridic contrar de anulare. Dar trebuie admis ca problema motivarii revocarii este necesara atunci cand actul administrtiv a dat nastere la o serie de raporturi juridice de alta natura decat administrativa. Nu mai putin, regula lui contrarius actus cere ca revocarea sa fie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica, cu respectarea procedurii de emitere si, in orice caz, cu admiterea posibilitatii unei actiuni contencioase.

Revocarea intervine deci pentru toate conditiile de ilegalitate, dar, mai ales, pentru conditiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocarii pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ. In primele doua ipoteze, revocarea va produce efecte retroactiv, ex tunc, iar in a treia ipoteza va produce efecte ex nunc.

Exceptii de la principiul revocabilitatii - categorii de acte:

a) actele administrative declarate irevocabile de o dispozitie expresa a legii;

b) actele administrative cu caracter jurisdictional;

c) actele administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ;

d) actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale;

e) actele administrative care au dat nastere la contracte civile;

f)  actele administrative care sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile;

g) actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii;

h) actele administrative ce au fost executate material.

Exceptia actelor administrative care dau nastere la contracte civile vizeza raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil. Teza civilista stipuleaza ca actul administrativ individual, care conditioneaza nasterea unor raporturi civile, poate fi revocat pana in momentul incheierii contractului civil. Dar actele administrative care dau nastere unor astfel de contracte sunt mai mult decat niste conditii legale ale contractului, ele dirijeaza in mod continuu efectele de drept civil. De aceea, asemenea acte vor fi supuse tot timpul principiului revocabilitatii. Capacitatea de drept civil a partilor in astfel de situatii este subordonata capacitatii de drept administrativ a organului care a emis actul. Profesorul T. Draganu achieseaza la teza autorilor de drept civil retinand ca argumente: principiul din dreptul civil dupa care contractul nu poate fi reziliat decat pe cale judecatoraesca si faptul ca organul admnistratiei de stat a avut posibilitatea sa verifice legalitatea si oportunitatea unui raport juridic civil cand a emis actul administrativ. Aceasta argumentare nu poate viza insa toate categoriile de acte admnistrative prealabile incheierii unor contracte civile de catre persoanele fizice. Raman oricand revocabile actele administrative care nu isi inceteaza efectele in momentul incheierii contractului civil. Acestor categorii de contracte li se aplica un regim juridic comandat de dreptul public, adica un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun, fara a fi vorba exclusiv de un regim de putere. In unele cazuri, contractul civil si actul administrativ formeaza o unitate si, deci, orice schimbare in sfera conditiilor de legalitate ale actului administrativ se rasfang direct asupra contractului civil. Retragerea unui aviz conform atrage, de exemplu, revocarea actului administrativ si, pe cale de consecinta incetarea contractului civil. Persoana fizica, parte in contractul civil, are deschisa actiunea in contenciosul administrativ impotriva actului de revocare, putand cere anularea acestuia si despagubiri sau numai despagubiri. Atat timp cat legea nu dispune altfel, organul administratiei publice va raspunde patrimonial pentru revocarea actului administrativ din considerente exclusiv de oportunitate.

Exceptarea de la principiul revcabilitatii a actelor administrative emise pe baza unui contract civil prealabil. De aceasta data, regimul juridic administrativ este pus la dispozitia partilor printr-un contract, efectele sale grefandu-se pe cele ale contractului. In aceasta situatie, actul administrativ este un instrument juridic, strict necesar pentru executarea contractului, iar revocarea actului administrativ ar echivala cu o reziliere a contractului. Actul administrativ nu poate fi desfiintat in existenta sa juridica decat o data cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, insa nu prin revocare din partea organului administrativ.

Exceptarea actelor administrative care au dat nastere la un drept subiectiv, garantat de lege prin stabilitate. Aceste acte sunt irevocabile si se divizeza in doua categorii, dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera unui raport juridic administrativ ( exemplu cerificate de nastere ), respectiv a unuia civil. In cazul drepturilor subiective civile, legea a inteles sa le ocroteasca special, exceptand actul administrativ ce sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Ar fi inechitabil ca organul administrativ sa revoce actul dupa efectuarea unor asemenea cheltuieli. Insa nu orice act administrativ care creeaza drepturi subiective este irevocabil; actul dobandeste acest caracter abia in momentul in care dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atat de eficace incat din textul sau din scopul ei rezulta ca ea a inteles sa lipsesca organul administrativ de posibilitatea de a-l desfiinta.

Exceptarea actelor care au fost realizate material. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Spre exemplu, legislatia noastra ocroteste constructiile de locuinte facute fara autorizatie, care nu pot fi demolate decat in baza unui act de autorizatie, eliberat de primarii sau prefecturi. Aceasta categorie de exceptii priveste numai actele administrative individuale ce se realizeaza material printr-o operatiune ( actiune ) ori mai multe operatiuni determinate. Nu intra in aceasta categorie actele administrative care se realizeaza prin actiuni sau inactiuni cu caracter de continuiatate ( exemplu autorizatia de exercitare a unei meserii). Asemenea acte sunt revocabile, deoarece drepturile si obligatiile pe care le are beneficiarul actului presupun activitati continue, succesive. Este vorba de autorizatiile libere, care, fiind date in baza unui drept de apreciere a organului administratiei de stat, au caracter precar si revocabil prin definitie. Beneficiarul unei astefel de autorizatii, ca si partile din contractele civile dirijate de un act administrativ, si-au asumat riscul unor pagube in momentul soliciarii autorizatiei, respectiv al incheierii contractului si de aceea problema raspunderii patrimoniale a organelor administratiei de stat, in principiu, nu poate fi pusa. Cel vatamat are insa deschisa calea unei actiuni in contenciosul administrativ, cat si a unei actiuni de dezdaunare, dupa dreptul comun.

6.7. Anularea actelor admnistrative

Opinii exprimate in doctrina in legatura cu anularea actelor administrative.

Anularea unui act este definita ca fiind operatia juridica ce consta intr-o manifestare de vointa in scopul de a determina, in mod direct, desfiintarea actului si, deci, incetarea definitiva a efectelor juridice produse de acesta. Tema nulitatii actelor de drept administrativ a nascut vaste discutii. In sinteza, discutiile se poarta in legatura cu:

a. admiterea sau nu a teoriei nulitatii absolute si

b. admiterea sau nu a teoriei anulabilitatii;

c. admiterea sau nu a teoriei inexistentei;

d. raportul dintre nulitate si revocabilitate.

In ceea ce priveste prima problema, majoritatea autorilor de drept administrativ au admis ca in materia actelor administrative opereaza nulitatea absoluta, respectiv nulitatea relativa, in functie de: interesul ocrotit de norma incalcata prin actul ilegal, de gravitatea viciilor de ilegaliate, sau de opozitia care exista intre legile imperative si cele dispozitive. Acesti autori au imbratisat teoria tripartita, admitand ca exista o a treia categorie de nulitati, inexistenta actelor administrative.

Primul autor care dezvolta in doctrina postbelica teoria anulabilitatii este Mircea Anghene, considerand ca in raport cu gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile unui astfel de act pot face ca acesta sa fie nul sau anulabil. Pe baza acestui criteriu sunt considerate nule actele care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta, iar anulabile actele ce contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor. In opinia aceluiasi autor, una din caracteristicile esentiale ale anulabilitatii, o reprezinta posibilitatea remedierii prin confirmare a viciului care o atrage.

Profesorul R. Ionescu opereaza cu notiunua de anulabilitate atunci cand nu se indeplineste o conditie de legaliate de mica importanta, cum sunt anumite conditii privitoare la forma exterioara si la procedura in care trebuie intocmite actele administrative, imbratisand teza dupa care, in linii generale, exista aceleasi deosebiri juridice intre cele doua forme de nulitati ce sanctioneaza ilegalitatea actelor administrative ca pentru toate actele juridice.

Cat priveste teza inexistentei, se poate spune ca ea este sustinuta de majoritatea autorilor din perioada postbelica.

Dialectica structurii nulitatii actelor administrative

Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa plece de la realitate, viciile care afecteaza legalitatea actelor de drept administrativ nu au toate o valoare egala. Unul dintre elementele actului administrativ este regimul juridic, element prin care se intelege ansamblul regulilor de fond si forma. Rezulta deci ca nerespectarea regulilor de fond are o importanta mai mare decat nerespectarea regulilor de forma. Din aceasta desosebire rezulta o structurare a cauzelor de nulitate a actelor de drept administrativ, dupa cum acestea vizeza conditii de fond, stabilite prin norme de drept administrativ material, sau conditii de forma, stabilite prin reguli de drept administrativ procesual.

In ceea ce privste terminologia in materia nulitatilor, poate fi preluata cea deja consacrata: nulitate absoluta, respectiv nulitate relativa. Cum insa nerespectarea unei conditii de forma poate sa nu atraga scoaterea din vigoare a actului administrativ daca ea este confirmata, fie printr-un act ulterior al organului emitent, fie printr-o forma procedurala ce emana de la un organ ierarhic superior, se poate utiliza notiunea de anulabilitate.

Sunt insa domenii in care nerespectarea unei conditii de forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond din alt domeniu. De asemenea sunt acte administrative pentru care legea cere respectarea cu exactitate a conditiilor - de fond si forma - pe care le precizeaza, nerespectarea formei transformandu-se in nerespectarea unei conditii de fond, asa incat, cel putin pentru atare categorii de acte, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are relevanta.

Trebuie de asemenea mentionat ca multe acte normative care reglementeaza proceduri administrative speciale fac o gradare a importantei regulilor ce evoca forma ( exemplu Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul contraventiilor, care in art. 17 enumera mentiunile care trebuie facute de catre agentul constatator, lipsa unor elemente din procesul-verbal de constatare a contraventiilor va atrage nulitate absoluta, restul conditiilor procedurale putand fi acoperite de organul competent a solutiona plangerea).

Nulitatea in dreptul aministrativ trebuie deci nuantata, fundamentandu-se o forma agravanta a nulitatii, respectiv una mai usoara, chiar si atunci cand este vorba de nerespectarea unor reguli cu caracter procedural.

Se va folosi deci notiunea de nulitate absoluta pentru a evoca nulitatea care intervine atunci cand este incalcata o conditie de legalitate de mare importanta, ce se stabileste in concret in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic a actului administrativ in discutie, iar notiunea de anulabilitate pentru a desemna nulitatea care intervine pentru nerespectarea unei conditii de legaliate de mai mica importanta.

In ipotezele in care legea spune expres ca nerespectarea unei anumite conditii atrage nulitatea de drept sau nulitatea care se poate constata si din oficiu, deci in cazul actului lovit de nulitate absoluta, cei care nu il executa nu pot fi sanctionati. In cazul actelor administrative anulabile, acestea dau nastere obligatiei de executare pana in momentul anularii lor de catre organele de stat competente.

Efectele nulitatii

Indifereant care organ pronunta nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decat pentru cauze anterioare sau concomitente lui, pentru ca nu este de conceput ca un act sa fie legal in momentul emiterii lui si sa devina ilegal ulterior. De aceea anularea are, ca regula, efect retroactiv. De aici rezulta ca actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerandu-se ca acestea din urma nu au existat. Pot fi insa sterse numai efectele juridice, nu si faptele materiale.

Profesorul R. Ionescu afirma insa ca anularea, pentru cazuri de neoportunitate produce efecte doar de la data emierii actului de anulare, pastrandu-se efectele produse. Aceasta solutie se bazeaza pe ideea ca actul administrativ anulat a fost legal pana la data constatarii neoportunitatii sale, incetand sa mai fie legal numai de la aceasta data. Acelasi autor afirma ca nulitatea poate fi toatala sau partiala, dupa cum este ilegal actul in intregime sau numai o anumita parte a acestuia. Aceasta teza trebuie privita cu rezerve deoarece, de vereme ce o parte a actului este ilegala, ceea ce inseamna ca nu este respectata o conditie de fond sau de forma, acesta afecteaza legalitatea intregului act.

Apare ca o regula faptul ca anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta acestui act administrativ. De la aceasta regula exista unele exceptii in cazul in care este vorba de o forma specifica a anularii - revocarea.

Nulitatea actelor administrative individuale nu este determinata de anularea actului administrativ normativ pe baza caruia a fost emis actul inividual. Similar, anularea unui act administrativ nu este atrasa automat de abrogarea legii pe baza careia a fost emis.

Fata de noul sistem constitutional, organele competente sa constate nulitatea vor fi: organul administrativ ierarhic superior, instantele judecatoresti ( in principal instantele de contencios administrativ) si, in anumite cazuri, Ministerul Public. Autoritatile cuprinse in Ministerul Public pot anula numai actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire penala, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Cat priveste procedura, in aceasta materie se aplica cele mai diferentiate reguli, dupa cum este vorba de implicarea unui organ al administratiei publice, a unei instante judecatoresti sau a Ministerului Public. Daca in ipoteza retractarii organul administrativ trebuie sa respecte toare regulile procedurale din faza elaborarii actului administrativ respectiv, in cazul constatarii nulitatii, organul administrativ ierarhic este tinut sa respecte doar acele reguli procedurale ce sunt specifice realizarii propriei competente.

Procedura pe care trebuie sa o respecte instantele judecatoresti este fie cea consacrata de Legea nr. 554/ 2004, fie cea prevazuta prin acte juridice speciale, dar care vizeaza instantele de drept comun.

Ministreul Public isi exercita competenta de anulare a actelor administrative in baza normelor dreptului procesual penal.

Nulitatea absoluta poate fi invocata oricand, fie pe cale de actiune, fie pe cale de exceptie.

Determinarea procedurii pentru situatiile de frauda nereglementate se realizaeaza in functie de efectele juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos. Mai exact, procedura de anulare a acestor acte comporta doua situatii, dupa cum actul da nastere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi si de alta natura. Pentru prima situatie se impune regula desfiintarii dupa procedura specifica revocarii. Organul emitent sau organul ierarhic superior desfiinteza actul fraudulos dupa procedura specifica desfiintarii propriilor acte. Pentru cea de-a doua situatie trebuie admis ca se va aplica procedura legala aplicabila, in fiecare ramura de drept, de regula procedura judiciara, in cadrul careia se va pune in discutie, pe cale incidenta ( ca exceptie de ilegaliate), caracterul ilgal al actului administrativ.

1.7. Inexistentei actelor administrative

Se pune problema ce se intampla cu actul administrativ atunci cand nu prezinta nici macar umbra unei aparente de legalitate, cand el apare in mod manifest ilegal, adica atunci cand acest act este lovit de vicii atat de vizibile incat o persoana de inteligenta mijlocie nu ii poate recunoaste nici macar o singura clipa caracterul obligatoriu ( ex. actul care a fost emis pe baza unei legi care a fost abrogata). Acesta este teoria inexistentei actelor administrative.

In cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii este atat de evidenta incat oricine o poate sesiza. Neoperand aceasta prezumtie, inseamna ca nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse intr-un astfel de act, mai mult, punerea in executare a actului inexistent de catre organele administratiei publice apare ca o cale de fapt care atrage raspunderea admnistratiei publice, respectiv a functionarilor ei pentru daunele cauzate.

Ca o regula a regimului juridic al inexistentei actelor administrative, implicit a regimului juridic general al actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei. Corespunzator acestui drept, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor publice respective de a constata prin utilizarea autoritatii de care dispun, "inexistenta" actului administrativ. In ipoteza in care autoritatile publice refuza sa-si indeplineasca aceasta obligatie, incalcand dreptul subiectiv al cetateanului, este deschisa actiunea in contencios administrativ judiciar, chiar daca presupusul act face parte din sfera exceptiilor prevazuta de Legea nr. 554/2004 ( fosta Lege nr. 29/1990) .

Mentionam ca in prezent teoria inexistentei a capatat consacrare constitutionala, prin articolele care prevad ca nepublicarea decretelor Presedintelui, precum si a Ordonantelor si Hotararilor de Guvern atrage inexistenta acestora.

TEST

Exemple de subiecte de sinteza:

1. Definiti actul administrativ si prezentati trasaturile acestuia.

2. Care sunt elementele caracteristice ale regimului juridic al actului administrativ?

3. Care sunt deosebirile dintre aviz si acord in cazul emiterii unui act administrativ?

4. Cum delimitam, din punct de vedere temporal, efectele actelor administrative?

5. In ce conditii intervine revocarea, anularea sau suspendarea actelor administrative?

6. Care sunt formele de suspendare?

7. Ce reprezinta inexistenta actelor administrative?

Exemplu test tip grila

Inexistenta este:

a. o sanctiune specifica sistemului nostru de drept?

b. prevazuta de Constitutie?

c. o sanctiune inafara sistemului nulitatii.

Bibliografie selectiva

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2004

Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2006