Perspective doctrinare asupra constructiei comunitare europene

Perspective doctrinare asupra constructiei comunitare europene

Intre doctrina "interguvernamentala" si doctrina "supranationala". Pe de o parte, este vorba de doctrina "interguvernamentala", sustinuta de politicienii care, preocupati de mentinerea suveranitatii statelor, propun ca in cadrul comunitatii sa existe o cooperare intre guvernele nationale, sub cupola unor institutii permanente, fara ca aceste institutii sa aiba putere de constrangere asupra statele membre.

Pe de alta parte, este vorba de doctrina "supranationala", sustinuta de adeptii unei comunitati federale suprastatale, cei care insista pentru solutia transferului de suveranitate de la statele membre catre o autoritate internationala superioara, abilitata cu putere de decizie.

Intre aceste doua orientari doctrinare opuse s-a situat si se situeaza terenul disputelor teoretice privind paradigmele strategice de infaptuire a procesului de integrare europeana. S-au conturat astfel, in cea de-a doua jumatate a secolului XX, mai multe proiectii teoretice, dintre care mai importante sunt: functionalismul, realismul, neomedievalismul si federalismul.

57. Teoria functionalista, bazata pe o logica pragmatica, s-a bucurat de mare audienta in perioada crearii Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului. Adeptii acestei teorii, fiind sceptici in ce priveste capacitatea statelor nationale de a-si solutiona marile probleme interne si externe, au sustinut necesitatea realizarii unitatii europene prin valorificarea jocului interdependentelor, pe un traseu ascendent de la actiuni economice concrete catre o federatie politica.

Ideile functionaliste ale lui David Mitrany au fost dezvoltate in formule noi de catre Ernst B. Haas, Leon Lindberg, Philippe C. Schmitter si Joseph Nye.

58. Teoria realista. Contrara idealismului politic, teoria realista, inspirata de conceptia lui Thomas Hobbes privind starea naturala a rivalitatii dintre oameni, sustine ca statul trebuie sa ramana subiectul principal al scenei internationale. Considerand ca suveranitatea este indivizibila, realistii au pledat in sprijinul ideii potrivit careia statul sa-si pastreze autoritatea deplina, macar la cele mai inalte niveluri de decizie politica. In ce priveste institutiile comunitare, acestea sunt acceptate doar in masura in care joaca rolul de instrumente menite sa intareasca puterea statelor membre, astfel ca integrarea europeana nu poate sa reprezinte, sub aspect esential, decat expresia raporturilor si a schimburilor interguvernamentale. Tot in seama guvernelor, ca o modalitate prin care acestea sa-si creasca marja de manevra, este plasata, de catre realisti, si activitatea institutiilor comunitare.

Dintre sustinatorii teoriei realiste, mai importanti sunt Stanley Hoffmann, Robert Keohane, Kenneth Waltz si Andrew Moravcsik.

59. Teoria neomedievalista, denumita astfel sub impresia comparatiei dintre situatia sociala medievala, caracterizata prin faramitare politico-statala, si scena operei de integrare europeana, unde actioneaza o retea de actori, sustine ca Uniunea Europeana inseamna un nou tip de guvernare, greu de definit, cu parghii situate la niveluri diferite, insuficient clarificate juridic. Specificul teoriei neomedievaliste, reprezentata de Philippe Schmitter, vine de la faptul ca recunoaste prezenta in scena politica, alaturi de statele membre si de institutiile comunitare, o serie de alti actori, precum organizatiile nonguvernamentale, grupurile etnice si culturale, euroregiunile etc.

60. Teoria federalismului. Ca reactie la opiniile nationaliste radicale, s-a impus teoria federalismului european. Convinsi de slabiciunile statelor-natiune, state facute responsabile pentru cele doua razboaie mondiale, adeptii federalismului au pledat pentru un stat federal, vazut ca o constructie politica europeana bazata pe o structura institutionala puternica, care sa aiba in centru Parlamentul European.

Ca principali reprezentanti ai teoriei federaliste pot fi amintiti: Denis de Rougemont, Henri Brugmans, Altiero Spinelli, Dusan Sidjanski si Joschka Fischer. Ideile acestor politicieni se bucura de mare audienta, fapt ce l-a indreptatit pe cercetatorul clujean Adrian Liviu Ivan sa sustina ca "federalismul european contemporan castiga din ce in ce mai multi sustinatori, statul federal european fiind puternic sprijinit atat in mediile politice nationale, cat si in cele comunitare"[1].

61. Observatii conclusive. Cert este faptul ca intreaga constructie europeana, realizata pana in prezent, este rezultatul confruntarii dintre fortele politice grupate in jurul acestor doctrine si teorii. Prin urmare, fiecare dintre aceste teorii, pe masura aderentei sale, si-a adus o influenta specifica asupra sistemului de drept comunitar, ceea ce inseamna, indubitabil, ca principiile dreptului comunitar trebuie explicate pornindu-se tocmai de la aceasta baza politico-filosofica. Aceasta este ipoteza a carei justete va fi probata mai departe in prezenta lucrare.

Sectiunea a 2-a. Principiile dreptului comunitar european

62. preliminarii. Intrucat propune elemente de noutate juridica, dreptul comunitar se situeaza inca intr-o etapa de consolidare, motiv pentru care este raportat in permanenta la principiile generale ale dreptului. Este vorba, cu precadere, de principiile dreptului natural, inradacinate prin traditie in mentalitatea juridica europeana. Pe aceasta baza, in functie de obiectivele comunitare majore, sunt precizate competentele institutiilor europene, precum si raporturile juridice dintre aceste institutii si organismele statelor membre.

In ce priveste activitatea de stabilire a competentelor Comunitatilor Europene, precum si de repartizare a acestor competente intre Comunitati si statele membre, aceasta este guvernata de urmatoarele trei principii:

- principiul specializarii;

- principiul subsidiaritatii;

- principiul proportionalitatii.

Actiunea acestor principii, asemenea axelor unui mecanism, asigura consistenta si coerenta intregului proces de constructie europeana.

Principiul specializarii. Comunitatile Europene, fiind gandite, inca din faza initiala, ca organizatii menite sa indeplineasca obiective clar determinate, au fost instituite, prin tratate speciale, cu respectarea exigentelor principiului specializarii. Acest fapt aduce dupa sine serioase consecinte juridice: "consecintele acestor reglementari rezida, pe de o parte, in faptul ca statele pot sa ceara anularea acelor acte comunitare care au fost adoptate prin depasirea competentelor atribuite Comunitatilor de catre tratate, iar pe de alta parte, in faptul ca statele nu pot sa-si depaseasca propria competenta rezultata in urma ratificarii sau aderarii la aceste tratate, eventualele actiuni ale lor in acest sens putand fi sanctionate"[2].

64. Principiul subsidiaritatii. Conceptul de subsidiaritate are o istorie indelungata, putand fi intalnit la mari ganditori, precum Aristotel, Toma d'Aquino ori John Locke. In plus, semnificatia acestui concept este legata si de doctrina religioasa privind relatiile intre colectivitati. Ideea pe care o sugereaza, pe aceasta filiera, este aceea ca marile colectivitati nu trebuie sa intervina in treburile colectivitatilor mai mici decat in maniera subsidiara, in probleme ce pot fi mai bine solutionate doar la nivel superior. Altfel spus, "centrul" nu trebuie sa intervina decat pentru a ajuta esaloanele inferioare si numai atunci cand eficienta interventiei este superioara celeia a colectivitatilor de baza. "In epoca moderna, principiul subsidiaritatii a fost transferat de la nivelul individului, a carui autonomie si protejate fata de orice interventie nejustificata a statului presupune ca acesta este subsidiar fata de persoana, la nivelul colectivitatilor umane, astfel incat criteriul obiectiv al realizarii sarcinilor sa fie determinant. Potrivit conceptiei liberale, subsidiaritatea este un principiu de filosofie politica in baza caruia interventia autoritatii publice in raport de sfera privata este admisa numai acolo unde autonomia individuala sau cea a altor grupuri sociale se dovedeste a fi insuficienta pentru realizarea anumitor obiective. Pe de alta parte, principiul subsidiaritatii marcheaza limitele interventiei puterii statelor intr-o colectivitate politica descentralizata. In ultima instanta, principiul subsidiaritatii, avand o natura politica, urmareste ca deciziile sa fie luate la nivelul colectivitatii celei mai de jos, atunci cand aceasta isi poate realiza sarcina, interventia colectivitatii putand avea loc numai atunci cand actiunea ei are ca rezultat realizarea in mai bune conditii a sarcinii respective"[3].

Principiul subsidiaritatii se dovedeste foarte operational si in procesul complicat de unificare europeana. Implicatiile pozitive ale acestui principiu au fost evidentiate, mai intai, intr-un raport al Comisiei Europene din 26 iunie 1975, in care se spune ca "Uniunea Europeana nu trebuie sa conduca la realizarea unui super-stat centralizat. In consecinta si in conformitate cu principiul subsidiaritatii, nu vor fi atribuite Uniunii decat sarcinile pe care statele membre nu le vor putea indeplini in mod eficace" . Ulterior, acest principiu a fost mentionat si in tratatele comunitare, incepand cu Actul Unic European (1986), pana la adevarata consacrare a principiului in Tratatul de la Maastricht (1992). In formula consacrata, pastrata si in Tratatul de la Amsterdam (1997), principiul subsidiaritatii este enuntat astfel: "Comunitatea actioneaza in limitele competentelor care i-au fost conferite si ale obiectivelor care i-au fost atribuite prin prezentul tratat. In domeniile care nu tin de competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat daca si in masura in care obiectivele activitatii proiectate nu pot fi realizate de statele membre intr-o maniera satisfacatoare, insa pot fi realizate mai bine la nivel comunitar, datorita dimensiunilor sau efectelor actiunii proiectate" .

In cadrul Uniunii Europene principiul subsidiaritatii este perceput ca un instrument de realizare a descentralizarii puterii politice. "La aplicarea principiului subsidiaritatii necesita sa se tina seama de dublul caracter al acestuia: politic si juridic. Crearea Comunitatilor Europene, a Uniunii Europene a necesitat vointa politica a statelor membre, care si-au propus anumite obiective de atins. In acest scop, tot prin vointa lor politica, statele au acordat competente Comunitatilor, care, in anumite domenii, intra in concurenta cu cele nationale. In asemenea situatii, principiul subsidiaritatii capata un caracter juridic, functia lui fiind aceea de a delimita intre Comunitati si statele membre exercitiul competentelor respective. El urmareste in ultima instanta, evitarea conflictelor de competenta" .

Statele membre, pe de o parte, au cedat anumite prerogative ale suveranitatii nationale catre institutiile comunitare, dar, pe de alta parte, pastreaza mecanismele guvernamentale pentru aplicarea legilor nationale. De aceea, trebuie facuta o separatie clara intre puterea nationala si cea supranationala. Pe baza acestei separatii, democratia autentica presupune ca statele sa beneficieze de o cat mai mare putere in sectoarele in care nici Comunitatea Europeana si nici statele membre nu au o competenta exclusiva. Aceasta inseamna sa fie acceptat si respectat cu consecventa principiul subsidiaritatii. Cu alte cuvinte, spune cercetatorul Viorel Marcu, "competenta nationala constituie regula, iar competenta comunitara exceptia" . Si totusi, observa Octavian Manolache, "principiul subsidiaritatii a fost si este in continuare un principiu supus controverselor, fapt care a determinat formularea unor precizari din partea organismelor comunitare" .

65. Principiul proportionalitatii. Pentru atingerea obiectivelor prevazute in Tratatele institutive, Comunitatile Europene au fost abilitate cu capacitati de actiune corespunzatoare, potrivit principiului proportionalitatii. Conform acestui principiu, "institutiile comunitare vor trebui sa actioneze in asa fel incat sa nu depaseasca in exercitarea competentelor ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor comunitare. Atunci cand institutia poate sa aleaga intre mai multe variante de rezolvare a atributiilor sale, in baza acestui principiu, va trebui sa o aleaga pe cea mai putin constrangatoare pentru cel care urmeaza sa o execute, iar in cazurile in care se impun unele sarcini, acestea sa nu fie disproportionate in raport cu scopurile vizate"[9]. Aceasta inseamna ca principiul proportionalitatii, cu radacini in doctrina neo-liberala, defineste insasi natura Comunitatilor Europene. De aceea, Curtea de Justitie, inca din 1956, i-a consacrat un loc central in activitatea de sanctionare administrativa si penala, precum si reglementarea problemelor privind protectia consumatorilor si circulatia persoanelor. Aplicarea acestui principiu, in cazul incalcarii normelor dreptului comunitar, se face atat cu referire la masurile comunitare, cat si in ce priveste masurile nationale ale statelor membre.

Tratatul de la Amsterdam, care modifica unele prevederi ale Tratatului de la Maastricht, contine in anexa un protocol, prin care se cere fiecarei institutii comunitare sa vegheze in permanenta la corecta respectare a principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii. Protocolul reafirma ideea ca in activitatea lor Comunitatile Europene trebuie sa lase autoritatilor nationale o marja larga de decizie, cu conditia respectarii cerintelor Tratatelor institutive. Problema este ca toate aceste constructii formale sa se transforme in convingeri si in instrumente practice.