Parlamentul

PARLAMENTUL

Generalitati. Caracterizarea parlamentului

Alaturi de institutia sefului statului si guvern, parlamentul constituie, in cadrul oricarei societati democratice, institutia politica cu rol major in structurarea si functionarea acesteia. Aceasta institutie este creatia politica a burgheziei, a aplicarii in practica a principiilor separatiei puterii si reprezentativitatii promovate de aceasta clasa. Aparuta inca din perioada moderna, de-a lungul vremii aceasta institutie a cunoscut numeroase transformari, atat in ce priveste modul de constituire, structurare, functionare, atributiile si functiile, cat si in privinta rolului si locului in societate, a relatiilor cu celelalte institutii ale statului.

Parlamentul apare ca o institutie politica si juridica formata din unul sau mai multe corpuri, adunari sau "camere", fiecare alcatuit dintr-un numar de membri (deputati, senatori), dispunand intr-o masura mai mare sau mai mica de putere de decizie. Parlamentul nu trebuie confundat cu comitetele sau comisiile, care, de regula, sunt create de catre Camerele parlamentare si cuprind un numar mai mic de membri, si nici cu adunarile consultative, care nu au putere de decizie.

Functiile parlamentului

1. Generalitati privind functiile parlamentului. Clasificarea functiilor

Parlamentul are si trebuie sa aiba un loc si un rol deosebit in sistemul statal. De aceea, si competenta sa trebuie sa raspunda necesitatii de a se crea conditiile exprimarii vointei poporului care l-a ales si pe care-l reprezinta direct, nemijlocit.

Studierea functiilor parlamentului presupune o clasificare a lor pe criteriul continutului acestora (mai exact, al atributiilor parlamentului). Potrivit acestui criteriu stiintific, vom distinge urmatoarele functii:

a) legislativa (adoptarea legilor);

b) stabilirea directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice;

c) alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale;

d) controlul parlamentar;

e) conducerea in politica externa;

f)organizarea si functionarea proprie.

Functia legislativa a parlamentului

Am explicat cum, in viziunea separatiei/echilibrului puterilor de stat, activitatea statala este repartizata pe cele trei domenii esentiale: functia legislativa, functia executiva si functia judiciara.

Legiferarea ramane imputernicirea primordiala a parlamentului, ea fiind cea mai importanta functie in cadrul celor trei. Intr-o viziune simpla, functia legislativa inseamna edictarea de norme juridice, obligatorii pentru executiv, iar in caz de litigii, si pentru puterea jurisdictionala. Vom observa insa ca legea are doua acceptiuni, deopotriva corecte si des utilizate: una larga, de act juridic normativ, si una restransa, de act juridic al parlamentului. Pentru intelegerea corecta a functiei legislative, trebuie sa precizam ca ne referim la sensul restrans al conceptului de lege, adica la sensul de act juridic normativ al parlamentului. In aceasta acceptie, adoptarea legilor apartine numai parlamentului. Ca atare, intr-o asemenea viziune trebuie interpretata si prevederea din Constitutia Romaniei potrivit careia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii. Exercitarea functiei legislative apartine teoretic numai parlamentului, care o exercita singur. In practica, insa el "imparte" aceasta functie, sau unele aspecte ale acestei functii, cu executivul, cu electoratul (referendum), cu comisiile proprii. Executivul se implica in functia legislativa indeosebi prin initiativa legislativa, legislatia delegata, promulgarea legilor, dreptul de veto. De aceea, pe buna dreptate, se vorbeste uneori de limitele puterii legislative a parlamentului, limite ce rezulta din insasi notiunea de lege, din principiul democratiei semidirecte, din teoria asa-zisa a starii de necesitate.

Aceste limitari rezulta uneori si din determinarea domeniului rezervat legii. Constitutiile stabilesc liste de materii, care prin natura lor trebuie reglementate numai prin lege, ramanand ca restul materiilor (grupe de relatii sociale) sa fie reglementate prin actele altor organe de stat. Este admis ca o lista rigida poate impiedica parlamentul sa se ocupe de o problema grava sau importanta din punct de vedere politic, numai pe considerentul ca ea nu este inclusa in domeniul legii. Aceasta, desigur, poate afecta prerogativele reprezentarii nationale. Pentru ca parlamentul sa se poata ocupa de toate problemele de interes national, domeniul legii nu trebuie determinat rigid. Astfel, in Elvetia, actele legislative pentru durata nedeterminata care contin reguli de drept trebuie edictate sub forma de lege. Cele de durata limitata trebuie edictate sub forma de hotarari cu caracter general. Actele legislative pentru care nu este prevazuta nicio forma trebuie sa imbrace forma hotararii federale simple.

Examinand dispozitiile Constitutiei actuale a Romaniei, se poate retine ca stabilirea domeniului rezervat legii este, in principal, realizata prin art.73, care stabileste ca Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, si anume legi constitutionale, legi organice si legi ordinare.

Potrivit art.73, legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei, iar legile organice se adopta pentru: sistemul electoral; organizarea si functionarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii; regimul starii de asediu si al celei de urgenta; infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora; acordarea amnistiei sau a gratierii colective; organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi, statutul functionarilor publici; contenciosul administrativ; regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii; regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala; organizarea generala a invatamantului; regimul general al cultelor; organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala; modul de stabilire a zonele economice exclusive; reglementarea celorlalte domenii pentru care, in Constitutie, se prevede adoptarea de legi organice. Raman in sfera legilor ordinare celelalte relatii sociale, asupra carora legislativul poate hotari.

Stabilirea directiilor principale ale activitatii social-eco-nomice, culturale, statale si juridice

Exercitand imputernicirile de conducere statala ce-i sunt delegate de catre popor, parlamentul poate decide in problemele cele mai importante. Aceste imputerniciri sunt prevazute in Constitutie si se realizeaza prin lege. Vom incerca o determinare a acestor domenii social-economice, culturale, statale si juridice in care parlamentul decide. Vom preciza ca aceste imputerniciri pot fi exercitate fie de catre parlament in intregul sau, fie de una din adunarile (Camerele) parlamentului, in cazul structurii bicamerale, desigur. In acest sens, trebuie sa constatam ca revin in general parlamentului urmatoarele atributii: adoptarea bugetului; aprobarea programului guvernului; declararea mobilizarii generale sau partiale; reglementarea alegerilor; reglementarea organizarii si desfasurarii referendumului; organizarea si functionarea organelor de stat, precum si a partidelor politice; organizarea fortelor armate si a apararii nationale; stabilirea regimului juridic al starii de asediu si de urgenta; stabilirea infractiunilor si pedepselor; acordarea amnistiei; reglementarea cetateniei; stabilirea regulilor privind statutul si capacitatea persoanelor fizice si juridice; stabilirea sistemului general al impozitelor si taxelor; emisiunea de moneda; stabilirea regimului proprietatii si al mostenirii; stabilirea regulilor generale privind raporturile de munca, sindicatele si securitatea sociala; organizarea invatamantului; organizarea administrativa a teritoriului; stabilirea statutului functionarilor publici; stabilirea procedurilor jurisdictionale etc. Desigur, cele mai multe dintre acestea se hotarasc prin legi, dar aici avem in vedere continutul functiei, si nu forma sa de realizare. Atributiile Parlamentului Romaniei de aceasta natura sunt prevazute in mai multe articole ale Constitutiei .

Alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale

Aceste atributii reprezinta o functie complexa, iar exercitarea lor difera de la un sistem constitutional la altul. Aceasta functie exprima o anumita preeminenta a parlamentului fata de alte puteri publice, un anumit drept in legatura cu institutionalizarea celorlalte autoritati statale. Observand constitutiile, vom constata ca parlamentele aleg si revoca sefi de state (republica parlamentara), sefi de guverne, aproba componenta guvernelor sau revoca guverne (motiuni de neincredere, motiuni de cenzura), numesc in functii inaltii functionari, aleg si revoca judecatori etc. Aceste atributii le vom regasi la analiza celorlalte autoritati statale.

Parlamentul Romaniei, potrivit Constitutiei (art. 93), poate suspenda din functie Presedintele Romaniei, acorda votul de incredere Programului si intregii liste a Guvernului, poate retrage increderea acordata Guvernului. Senatul si Camera Deputatilor numesc Avocatul Poporului; Senatul numeste trei judecatori la Curtea Constitutionala, iar Camera Deputatilor numeste trei judecatori.

Controlul parlamentar

Rolul deosebit al parlamentului in conducerea statala presupune nu numai elaborarea de legi, stabilirea directiilor de activitate, formarea de organe de stat, aspecte pe care le-am explicat deja, ci si controlul. Realizarea controlului de catre parlament prezinta o mare importanta. Acest control este necesar si deplin. El este necesar, deoarece parlamentul, ca organ de stat caruia poporul ii deleaga functia deliberativa, trebuie sa constate, direct, cum sunt respectate si aplicate Constitutia si legile, cum autoritatile statale isi realizeaza rolul pe care il au in mecanismul statal. Controlul exercitat de catre Parlament este un control deplin.

De principiu, controlul se intinde asupra intregii activitati desfasurate potrivit Constitutiei si legilor, Parlamentul avand dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau inalti functionari a caror activitate este nesatisfacatoare. In acelasi timp, acest control este diferentiat atat in functie de natura activitatii controlate, cat si de pozitia in sistemul statal a autoritatii controlate. Aceasta explica nuantarile din dispozitiile constitutionale, precum si diversitatea formelor si mijloacelor de control.

Controlul parlamentar cuprinde activitati, organe de stat, acte normative. El se exercita fie direct de catre intregul Parlament, fie de catre una din Camerele sale ( in sistemul bicameral), fie prin alte mijloace si forme de control. Constitutia Romaniei contine multe dispozitii in acest sens, printre care mentionam: obligatia Avocatului Poporului de a prezenta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte, raspunderea politica a Guvernului, obligatia Guvernului de a prezenta in cadrul controlului parlamentar informatiile si documentele cerute.

O problema importanta priveste intinderea dreptului de control al parlamentului in sistemul separatiei/echilibrului puterilor si, mai ales, in legatura cu puterea jurisdictionala. Raspunsul la o asemenea problema va rezulta, desigur, mult mai clar atunci cand vom prezenta raporturile executivului si justitiei cu parlamentul. Este necesar de retinut insa chiar aici ca dreptul de control al parlamentului asupra executivului este o posibilitate de manifestare a opozitiei in legatura cu guvernul, care, de regula, reprezinta majoritatea parlamentara.

Cat priveste formele si mijloacele specifice prin care se exercita controlul parlamentar, acestea pot fi sistematizate astfel:

a) controlul exercitat prin dari de seama; mesaje, rapoarte, programe prezentate parlamentului;

b) controlul exercitat prin comisiile parlamentare;

c) controlul exercitat prin intrebari si interpelari;

d) dreptul deputatilor si senatorilor de a cere si obtine informatiile necesare;

e) controlul exercitat prin rezolvarea petitiilor cetatenilor;

f)controlul exercitat prin avocatul poporului (ombudsman).

a) Controlul exercitat prin dari de seama, mesaje, rapoarte, programe prezentate Parlamentului

Acesta este un mijloc de control direct asupra activitatii autoritatilor statale. Potrivit Constitutiei, unele organe de stat au obligatia de a prezenta Parlamentului sau uneia din Camerele sale mesaje, rapoarte, dari de seama, programe.

Au asemenea obligatii constitutionale sefii de state, sefii de guverne. Astfel, Parlamentul Romaniei asculta anual mesajul Presedintelui Romaniei cu privire la principalele probleme politice ale natiunii; asculta si aproba programul Guvernului; asculta anual raportul Curtii de Conturi; asculta rapoartele Avocatului Poporului.

Desigur, in aceasta privinta, concluziile nu trebuie sa fie rigide, mai ales in ce priveste raporturile constitutionale dintre parlamente si sefii de state. Aici, folosirea termenului control este mai mult conventionala, marcand exigenta unor raporturi intre aceste inalte autoritati publice.

b) Controlul exercitat prin comisiile parlamentare

Acesta este un control eficient, practicat destul de des. In sens larg, toate comisiile parlamentare pot efectua control, dar aceste functii sunt de regula incredintate unor comisii de ancheta, sau comisii speciale. Aceste comisii au deseori puteri judiciare, citeaza martori, care au obligatia legala sa compara in fata comisiei si sa raspunda.

Constitutia Romaniei consacra si ea comisiile de ancheta prin articolul 64, alin. 4.

c) Controlul exercitat prin intrebari si interpelari

Acesta este un important mijloc de control, reglementat detaliat. Intrebarile sunt cereri adresate de catre deputati sau senatori organelor de stat (indeosebi Guvernului sau ministrilor) in legatura cu activitatea analizata in Parlament sau cu orice alte probleme sociale, economice, culturale, juridice. Prin intrebari se cer anumite informatii, precizari.

Regulamentul Camerei Deputatilor stabileste ca intrebarea consta intr-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Camerei informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor sau de comisiile permanente ori daca guvernul are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata.

Regulamentul Camerei Deputatilor arata ca interpelarea este o cerere formulata de un grup parlamentar, de unul sau mai multi deputati, adresata Guvernului, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne si externe. Regulamentul Senatului, prin art.134, retine corect sensul constitutional al interpelarii, definind-o ca o cerere adresata de un senator, Guvernului sau unui membru al acestuia.

Ca in orice sistem parlamentar, si la noi cele mai numeroase reguli privind organizarea si functionarea Camerelor parlamentare sunt stabilite prin Constitutie si prin regulamentele lor. In legatura cu aceste regulamente, trebuie aratat ca presedintii celor doua Camere au sesizat Curtea Constitutionala, in temeiul art.146 din Constitutie, cerandu-i sa se pronunte asupra constitutionalitatii lor . Prin doua decizii (nr.45/1994 si 46/1994), Curtea Constitutionala a declarat neconstitutionale mai multe prevederi regulamentare.

Potrivit Constitutiei, Guvernul si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa raspunda la intrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau senatori. Dispozitiile regulamentare privesc timpul in care acestea se pot adresa, procedurile ce sunt urmate.

Regulamentele Camerelor Parlamentului Romaniei stabilesc reguli detaliate privind intrebarile, lucru firesc fata de frecventa acestora in viata parlamentara si de rolul lor in exercitarea functiei de control.

Intrebarile pot fi adresate Guvernului sau ministrilor sau altor conducatori ai administratiei publice (potrivit regulamentelor parlamentare).

In legatura cu intrebarile, regulamentele parlamentare stabilesc reguli privind: forma sub care pot fi formulate; continutul; timpul in care pot fi formulate (ziua, orele); continutul si durata timpului de raspuns; timpul pentru replica; anumite efecte juridice. Cat priveste continutul, nu sunt admise intrebarile privind probleme de interes personal sau particular, cele care urmaresc in exclusivitate obtinerea unei consultatii juridice, cale care se refera la procese aflate pe rolul instantelor judecatoresti sau pot afecta solutionarea unor cauze aflate in curs de judecata, cele care privesc activitatea unor persoane care nu indeplinesc functii publice (art.155 din Regulamentul Camerei Deputatilor). De asemenea, primului-ministru i se pot adresa numai intrebari privind politica generala a Guvernului.

In legatura cu timpul in care pot fi formulate, atat Regulamentul Camerei Deputatilor, cat si Regulamentul Senatului contin prevederi detaliate. Durata in timp a intrebarii, raspunsului si replicii este stabilita pe minute. De asemenea, sunt stabilite reguli privind raspunsul la intrebarile scrise, care poate fi scris sau oral. Ministrii nu raspund la intrebari daca cel care a adresat intrebarea nu se afla in sala de sedinta. Pentru a se evita abuzul de intrebari, se prevede ca niciun parlamentar nu poate adresa mai mult de doua intrebari la aceeasi sedinta.

Desigur, regulamentele celor doua Camere contin si regle-mentari diferentiate, dar principalele reguli privind intrebarile sunt asemanatoare in multe privinte.

Interpelarile se deosebesc de intrebari si prin procedura ce li se aplica. Interpelarile pot fi formulate de unul sau mai multi parlamentari, precum si de catre un grup parlamentar. Interpelarea se face in scris, cu indicarea obiectului ei, fara nicio dezvoltare (la Camera Deputatilor) sau cu motivare (la Senat). Ea se citeste de catre presedintele grupului parlamentar, respectiv, de catre parlamentar, in sedinta publica si se transmite presedintelui Camerei. Presedintele Camerei transmite interpelarea primului-ministru sau ministrului interpelat.

Interpelarile se inscriu, in ordinea prezentarii lor, intr-un registru special si se afiseaza la sediul Camerei. Dezvoltarea inter-pelarii are loc in sedinta. In sedinta consacrata dezvoltarii interpelarii se da cuvantul interpelatorului si apoi primului-ministru sau repre-zentantului sau sau ministrului. Acestia pot, dupa dezvoltarea interpelarii, sa raspunda imediat sau sa ceara o amanare pentru a raspunde.

d) Dreptul deputatilor si senatorilor de a cere si obtine informatiile necesare

Exercitarea eficienta a controlului parlamentar presupune dreptul deputatilor si senatorilor de a cere informatii autoritatilor publice si, desigur, obligatia acestora de a le furniza. Este si motivul pentru care Constitutia stabileste ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora. Regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului Romaniei prevad in detaliu modul de solicitare a unor asemenea informatii, cu anumite nuantari. Astfel, deputatii pot cere de la organele administratiei publice informatii sau documente, in copie certificata, utile pentru activitatea lor. In acest sens, ei adreseaza presedintelui Camerei Deputatilor sau presedintelui Comisiei parlamentare o cerere. Documentele primite se restituie organului respectiv dupa ce au fost consultate.

Se poate refuza satisfacerea cererii in cazul in care aceasta priveste secrete de stat de importanta deosebita. In acest din urma caz, refuzul poate fi adus la cunostinta Camerei Deputatilor, care va decide in sedinta secreta. Cat priveste informarea senatorilor, in principiu, se aplica aceleasi reguli.

e) Controlul exercitat prin rezolvarea petitiilor cetatenilor

Se considera ca Parlamentul exercita si o functie de reclamatie si de contestatie, ca adunarile (Camerele) parlamentare sunt un birou de primire a reclamatiilor cetatenilor, grupurilor de interese, opozitiei, un loc de dezbatere permanenta intre cetateni si guvern, intre opozitie si majoritate.

Parlamentul este o tribuna publica unde se pot exprima revendicarile si dezacordurile. Cetatenii se pot adresa cu petitii deputatilor, senatorilor sau Camerelor Parlamentului, stiut fiind ca deputatii si senatorii sunt reprezentantii cetatenilor si ca atare pot fi intermediari intre cetateni si guvern. Deputatii si senatorii trebuie sa se preocupe de rezolvarea petitiilor cetatenilor, sa actioneze si sa intervina pentru ei la administratie, la ministri. Este un mijloc prin care ministrii si guvernul pot cunoaste doleantele cetatenilor, este deci un aspect al apararii intereselor particulare. Rezolvarea petitiilor de catre Camerele Parlamentului, discutarea in sedintele acestora a unor probleme rezultand din petitii au o mare eficienta date fiind publicitatea dezbaterilor parlamentare, faptul ca guvernul trebuie sa se explice in public, publicarea dezbaterilor in "Monitorul Oficial", difuzarea lor prin presa, radio, televiziune.

f) Controlul exercitat prin Avocatul Poporului (ombudsman)

Controlul efectuat pe aceasta cale a fost prezentat intr-un capitol anterior si nu vom mai insista asupra lui.

Conducerea in politica externa

Parlamentului ii revin importante atributii in sfera relatiilor externe, atributii ce tin de domeniul conducerii. Cele mai importante atributii in acest domeniu sunt ratificarea si denuntarea tratatelor internationale; declararea starii de razboi; decizia de suspendare sau incetare a ostilitatilor militare.

Atributiile parlamentului privind organizarea interna si functionarea sa

In cadrul acestor atributii, mentionam indeosebi: validarea sau anularea alegerii parlamentarilor; adoptarea regulamentului de functionare; alegerea organelor interne de lucru; aprobarea bugetului propriu; unele atributii privind statutul parlamentarilor.

a) Validarea sau anularea alegerii parlamentarilor

Atunci cand se intrunesc in prima sedinta, dupa alegeri, separat, Camera Deputatilor si Senatul procedeaza la verificarea legalitatii alegerii fiecarui membru, hotarand validarea alegerii sau, dupa caz, anularea alegerii. In acest sens, fiecare Camera isi alege o comisie de validare, care sa reflecte configuratia sa politica, asa cum rezulta ea din constituirea grupurilor parlamentare. Comisia, verificand legalitatea alegerii, intocmeste un raport, decizia privind validarea sau invalidarea apartinand Camerei. Camera Deputatilor sau, dupa caz, Senatul sunt legal constituite numai dupa validare. Potrivit Regulamentelor Camerei Deputatilor si Senatului, acestea sunt legal constituite dupa validarea a doua treimi din mandate.

b) Adoptarea regulamentului de functionare

Adoptarea regulamentului exprima autonomia regulamentara a Parlamentului si, desigur, a Camerelor acestuia in sistemul bicameral. In acest sens, atat Camera Deputatilor, cat si Senatul isi stabilesc organizarea si functionarea prin regulamente proprii. In sistemul bicameral, se poate adopta si un regulament al intregului parlament, mai ales cand Camerele reunite functioneaza ca Adunare Constituanta sau, prin Constitutie, se prevede realizarea unor atributii numai in aceasta formula organizatorica (validarea alegerii sefului de stat, ascultarea mesajului anual al sefului de stat, exercitarea altor atributii).

Astfel, Parlamentul Romaniei a adoptat Hotararea nr.1 din 11 iulie 1990 privind Regulamentul Adunarii Constituante. De asemenea, potrivit Constitutiei, lucrarile sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului se desfasoara conform unui regulament adoptat cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. De aceea, Parlamentul Romaniei a stabilit Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, hotararea fiind publicata in "Monitorul Oficial al Romaniei", Partea I, nr.34 din 4 martie 1992.

c) Alegerea organelor interne ale Camerelor Parlamentului

In cadrul atributiilor Parlamentului sunt incluse: alegerea birourilor Camerelor, a comitetului parlamentului pentru situatia in care Camerele lucreaza reunite (Adunarea Constituanta, in Romania); formarea comisiilor parlamentare.

d) Stabilirea bugetului propriu

Aceasta atributie exprima autonomia bugetara a Camerelor, a Parlamentului. Astfel, potrivit art.61 (1) din Constitutie, resursele financiare ale Camerelor sunt prevazute in bugetele aprobate de acestea.

e) Unele atributii privind statutul deputatilor sau senatorilor

Intre acestea mentionam, de exemplu, ridicarea imunitatii parlamentare.

Structura parlamentului

Parlamentele existente astazi in sistemele constitutionale sunt formate fie dintr-o singura adunare (camera), fie din doua sau mai multe adunari. Parlamentele formate dintr-o singura adunare sunt parlamente cu structura unicamerala, iar cele formate din doua sau mai multe adunari sunt parlamente cu structura bicamerala sau multicamerala.

Structura parlamentului este in stransa legatura cu structura de stat. Structura unitara a statului este, in general, o motivatie a structurii unicamerale a parlamentului. Structura de stat federala presupune insa, obligatoriu, existenta in cadrul parlamentului a unei a doua camere, care sa reprezinte interesele statelor membre. De aici, regula structurii bicamerale a parlamentelor in statele federative. Aceasta stransa legatura nu duce insa la solutii rigide, pentru ca in multe state unitare parlamentele au o structura bicamerala. De aceea, mai multe explicatii sunt pertinente.

Dupa aparitia parlamentului, una din problemele viu discutate a privit structura parlamentului. Parlamentul trebuie sa fie format dintr-una sau din mai multe camere? Dezbaterea pe aceasta tema este inca in actualitate. Trebuie observat ca aceasta disputa se considera a fi elementul esential al esecului referendumului din 27 aprilie 1969 din Franta si al plecarii de la putere a generalului De Gaulle.

Aceste discutii au produs rezultate practice diferite. In unele sisteme constitutionale, considerandu-se inutila si fara importanta o a doua Camera a parlamentului, aceasta a fost suprimata (Danemarca 1953, Suedia, 1969).

Intr-un sistem bicameral, Camerele pot avea aceeasi legitimitate, precum si aceeasi competenta sau competente diferite. Analizandu-se sistemele bicamerale se considera ca cea de a doua Camera se poate prezenta sub trei ipostaze:

Camera aristocratica;

Camera federala;

Camera democratica.

a) Camera aristocratica

Aceasta Camera corespunde originilor istorice ale parla-mentului, fiind o faza tranzitorie intre regimurile vechi, aristocratice si regimurile democratice moderne. Camerele aristocratice erau reuniuni feudale ale vasalilor regilor, seniorilor. Astfel a aparut Camera Lorzilor in Anglia. Cand, mai tarziu, orasele si comitatele si-au desemnat deputatii, s-a format Camera Comunelor. Evolutia sistemelor constitutionale spre democratie a influentat firesc si evolutia Camerei aristocrate, aceasta evolutie ducand fie la restrangerea puterilor sale (Anglia), fie la transformarea ei in Camera democratica (Franta), fie la disparitia sa.

b) Camera federala

Aceasta Camera corespunde structurii federale a statului, reflectand dublul caracter al acestuia de subiect unitar de drept, dar compus din mai multe formatiuni statale. De aceea, in statul federativ (compus, unional), parlamentul are doua camere: o camera care reprezinta interesele federatiei si o a doua Camera, care reprezinta interesele statelor membre, popoarelor, natiunilor.

Astfel, in S.U.A., Congresul este format din Camera Reprezentantilor si Senat, in Elvetia parlamentul este format din Consiliul National si Consiliul Statelor, in Germania exista Bundestagul si Bundersratul.

O asemenea reprezentare se justifica atunci cand regiunile sunt cu adevarat prea mici si prea numeroase pentru a pretinde reprezentari politice colective. In realitate, aparenta federalista serveste la mascarea caracterului conservator al celei de a doua Camere si justifica inegalitatea reprezentarii.

c) Camera democratica

Este in general astfel denumita cea de a doua Camera din parlamentele bicamerale din statele unitare. A doua Camera poate fi aleasa prin vot universal si direct, poate fi aleasa indirect, uneori este considerata aparent democratica, alteori conservatoare. Important de retinut este ca si in statele unitare a doua Camera s-a impus ca utila pentru echilibrul puterilor, pentru ca un sistem unicameral care prezinta riscul de a conduce la un "regim de adunare" nu este totdeauna o garantie pentru democratie si pluralism.

Trebuie sa semnalam aparitia si existenta unei Camere economice, ca un nou tip de Camera. Aceasta Camera, in general, este aleasa prin sufragiu corporativ sau social, electorii fiind grupati pe profesii sau pe categorii sociale. Aceste Camere sau consilii economice sunt insa adunari consultative.

In legatura cu structura parlamentului, mai multe explicatii se impun, mai ales in ce priveste statele unitare. Aceste explicatii trebuie sa porneasca de la cautarile ce s-au realizat in timp pentru a asigura parlamentului eficienta scontata. Aceste cautari de solutii, de tehnici si procedee au privit atat formarea parlamentului si stabilirea raspunderilor si functiilor sale, cat si structura sa. Ca atare, structura parlamentului se motiveaza, se explica prin cerinta unei fidele reprezentari a vointei populare si a unei eficiente sporite.

Sunt si alte justificari, alte argumente. Urmeaza deci sa aratam care este solutia in statele unitare (Romania, Italia), ce argumente motiveaza existenta unei structuri bicamerale a parlamentului. Uneori se aduce un argument mai putin juridic, si anume ingeniozitatea constitutionala. Un argument puternic consta in aceea ca o a doua Camera (Camera inalta, cum este obisnuit denumita Camera aristocratica, acolo unde mai exista) aduce pondere in activitatea legislativa, tempereaza avantul Camerei joase (prima camera, aleasa prin vot universal si direct), este contrapondere, balanta, chiar frana. Asa cum spunea Boissy d'Anglas, Camera joasa va fi imaginea statului, Camera inalta ratiunea.

Se justifica apoi bicameralismul prin faptul ca inlatura despotismul parlamentului. Se considera ca o singura Camera reprezinta natiunea insasi si poate merge pana acolo incat sa se confunde cu natiunea. Or, asa se ajunge la despotism, iar despotismul parlamentului este mai rau ca al unui individ, pentru ca, fiind o institutie colectiva, nu poate fi tras la raspundere. Sistemul bicameral asigura mai multa chibzuinta in alcatuirea legii, discutiile sunt mai lungi, mai profunde, se evita surpriza, votarea pripita, se asigura timpul pentru ca opinia publica sa ia cunostinta si sa reactioneze. Sistemul bicameral reduce conflictele dintre parlament si guvern.

Desigur, s-au exprimat si se exprima rezerve, critici, in legatura cu sistemul bicameral. Se arata astfel ca structura bicamerala este ilogica fata de unitatea natiunii, fata de faptul ca vointa nationala este una indivizibila, in esenta sa, si nu poate fi divizata in reprezentarea sa. Apoi se considera ca bicameralismul poate inmulti conflictele constitutionale. Astfel, daca ambele Camere sunt de acord, este inutila existenta celei de a doua adunari. Daca cele doua Camere sunt in dezacord, mersul normal al vietii statului este paralizat si ne gasim in fata unui conflict constitutional.

De asemenea, sistemul bicameral este criticat pentru ca ar aduce incetineala in opera legislativa.

Parlamentul Romaniei este format din doua camere, Camera Deputatilor si Senatul, ambele alese prin vot universal, egal, direct si liber exprimat. Suntem deci in prezenta unui bicameralism nediferentiat.

Organizarea interna a parlamentului

Camerele Parlamentului (Camera Deputatilor si Senatul, la noi), precum si parlamentul in intregul sau (mai ales ca, uneori, in sistemul bicameral se lucreaza si in sedinte comune) sunt organisme colegiale, cu o compozitie numeroasa, care lucreaza si decid numai in plenul lor, in sesiuni. Pentru ca munca parlamentara sa se desfasoare in bune conditii, pentru ca proiectele de legi, de decizii, de hotarari sa fie pregatite, se organizeaza si formatiuni restranse de lucru, care sunt partiale si inchise. Astfel, s-a realizat o organizare interna a deputatilor sau senatorilor, organizarea cuprinzand birouri, comitete, comisii, grupuri. Aceste structuri interne, de lucru sunt organizate si isi desfasoara activitatea potrivit regulamentului fiecarei Camere. Ele sunt alese, numite, formate de catre fiecare camera, fara amestecul executivului (guvernului). Deci, aceasta organizare interna este prin excelenta opera parlamentului.

Se stie ca un parlament este format din majoritatea parlamentara si din minoritatea parlamentara, denumita deseori opozitie. De aceea, se pune problema de a gasi noi tehnici, procedee, reguli, care sa impiedice dominatia majoritatii si sa protejeze minoritatea parlamentara, sa-i permita sa se manifeste eficient. In acelasi timp, posibilitatea de exprimare a opozitiei nu trebuie sa desfiinteze posibilitatea majoritatii de a hotari. Altfel spus, se pune problema ca pluralismul politic sa-si gaseasca si aici exprimarea. Cum se reflecta aceasta in organizarea interna a parlamentului? Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare sa exprime proportional configuratia politica a Parlamentului (Camerelor). Partidelor politice care prin alegeri au castigat mandate li se da astfel o organizare parlamentara, prin constituirea grupurilor politice parlamentare, care au un statut oficial sau oficios in cele mai multe sisteme constitutionale democratice actuale. Ca atare, organizarea interna a parlamentului cuprinde: grupuri politice parlamentare, birouri, comitete, comisii.

Grupurile politice parlamentare

In aprecierea rolului grupurilor parlamentare trebuie sa avem in vedere ca partidele sunt resortul esential si principal al regimului parlamentar si ca fara partide nu exista regim parlamentar (Joseph Barthelemy). Partidele politice, ca instrumente ale expresiei vointei populare, urmaresc in lupta electorala trimiterea cat mai multor reprezentanti in parlament.

Constituirea grupurilor parlamentare este, in general, o facultate, nu o obligatie si este la alegerea deputatului sau senatorului de a se inscrie sau nu intr-un grup parlamentar. Aceasta pentru ca deputatii si senatorii sunt independenti, ei rezulta din alegeri si raspund cu precadere in fata alegatorilor potrivit mandatului reprezentativ sau mandatului imperativ. De altfel, mandatul reprezentativ se opune ideii de grup parlamentar, de aceea si rolul partidelor politice este mai mult electoral decat parlamentar. De aici rezulta si unele consecinte privind grupurile parlamentare. Astfel, statutul unui partid poate cere ca membrii sai sa adere la grupul partidului, iar membrii pot realiza aceasta obligatie, dar ca persoane particulare, nu ca senatori sau deputati, pentru acestia producand efecte mandatul parlamentar si nulitatea mandatului imperativ. De asemenea, un partid poate exclude un deputat sau un senator, pentru indisciplina, dar aceasta sanctiune se refera in exclusivitate la apartenenta la un partid, ea fiind fara efect asupra situatiei parlamentare. Excluderea din grupul parlamentar poate fi decisa numai de catre membrii acestuia.

Cat priveste numarul minim al membrilor unui grup parlamentar, acesta difera de la tara la tara (1 in Norvegia, 2 in Japonia, 3 in Argentina si Israel, 10 in Italia, 30 in Franta si Suedia, 5 sau 10 in Romania).

Recunoasterea grupurilor politice parlamentare implica si acordarea de drepturi sau inlesniri pentru membrii acestora, precum: de a participa la lucrarile celor mai importante organisme parlamentare; dreptul la o durata mai mare a luarilor de cuvant pentru presedintii grupurilor; punerea la dispozitia lor de birouri si de personal administrativ in palatul parlamentului.

In ce priveste rolul grupurilor parlamentare, legislatia unor state nu le recunoaste oficial (Australia, Finlanda), in timp ce legislatia altor state face aluzii la prezenta lor fara a le recunoaste direct existenta in Parlament.

Grupurile parlamentare functioneaza pe baza unor reguli care pot fi cutumiare, stabilite prin statute sau prin regulamente parlamentare. Desi denumirea constitutionala este de grupuri parlamentare, aceste grupuri le denumim politice, pentru ca reprezinta partide, spre a le deosebi de celelalte grupuri, ca, de exemplu, grupurile lingvistice (Belgia), grupurile de prietenie cu alte parlamente sau Grupul Roman al Uniunii Interparlamentare (Romania), care are un comitet director. In Parlamentul Romaniei, deputatii si senatorii se pot organiza in grupuri parlamentare potrivit regulamentului fiecarei Camere. Grupurile parlamentare se organizeaza separat pentru Camera Deputatilor si Senat. Ele se formeaza imediat dupa ce deputatii si senatorii s-au intrunit in prima lor sedinta. Potrivit regulamentelor celor doua Camere, in vederea formarii organelor de lucru si desfasurarii activitatii, deputatii sau senatorii se constituie in grupuri parlamentare alcatuite din cel putin 10 membri (la Camera Deputatilor) si 7 membri (la Senat), care au figurat in alegeri pe listele acelorasi partide sau formatiuni politice. Daca deputatii unui partid sunt mai multi de 10, in vederea formarii grupurilor parlamentare, fie se pot reuni intre ei (deci membri ai diferitelor partide), fie se pot afilia la grupurile parlamentare constituite potrivit regulii de baza. Dupa constituire grupul parlamentar isi alege un lider (presedinte) si, dupa caz, unul sau mai multi loctiitori (vicepresedinti).

Liderul grupului comunica Camerei Deputatilor sau, dupa caz, Senatului numarul membrilor si componenta nominala a grupului sau parlamentar. Regulamentul Camerei Deputatilor si Regulamentul Senatului dau o importanta sporita grupurilor politice parlamentare.

Aceste grupuri:

fac propuneri pentru componenta comisiei de validare, in limita numarului de locuri aprobate pentru fiecare grup; de altfel, comisia de validare trebuie sa reflecte, in mod proportional, configuratia politica a Camerei sau Senatului, asa cum rezulta ea din constituirea grupurilor parlamentare;

propun candidati pentru alegerea presedintilor celor doua Camere;

propun candidati pentru alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor birourilor permanente, in limita locurilor rezervate;

prin presedintii lor, isi dau acordul pentru desemnarea membrilor comisiilor parlamentare, cu respectarea reprezentarii proportionale;

pot propune incetarea calitatii de membru al unei comisii parlamentare sau inlocuirea unui membru;

pot propune membri in Comisia de mediere;

pot cere modificarea ordinii de zi;

pot prezenta amendamente;

pot cere presedintelui Camerei, prin presedintii lor, verificarea indeplinirii cvorumului;

pot cere incheierea dezbaterii unei probleme puse in discutia Camerei Deputatilor.

In afara acestor atributii, pot fi identificate si altele, cu nuantarile firesti intre Camera Deputatilor si Senat. Astfel, la Camera Deputatilor, presedintele impreuna cu liderii grupurilor repartizeaza locurile in sala de sedinte pentru fiecare grup parlamentar, liderii negociaza alcatuirea Biroului Permanent, delegatii grupurilor parlamentare nereprezentate in Biroul Permanent pot fi invitati la sedintele acestuia in care se dezbate ordinea de zi; grupurile parlamentare au initiativa legislativa. Grupurile parlamentare de la Camera Deputatilor au la dispozitie: sala de intruniri si alte spatii pentru desfasurarea activitatii, precum si dotarile de birou necesare; un numar de experti, mijloace de transport, o secretara dactilografa. Totul se asigura din bugetul Camerei. La Senat, pe langa grupurile parlamentare pot fi angajati 1-5 experti, precum si un sef de cabinet.

Opozitia parlamentara

Explicarea organizarii si functionarii Camerelor parlamentare implica intelegerea efectelor participarii partidelor politice la alegeri si la viata parlamentara.

Desigur, in sistemele democratice, in multe tari (Australia, Brazilia, Italia s.a.), se identifica majoritatea parlamentara (care sustine guvernul) si opozitia sau minoritatea parlamentara. Aceasta schema parlamentara obliga toate tendintele parlamentare si partidele politice sa se alinieze pe doua fronturi. In mod firesc, majoritatea are un rol deosebit, deseori decisiv, in functia deliberativa a parlamentului. Un sistem democratic si elastic permite insa reflectarea in deciziile parlamentare si a tendintelor care nu sunt majoritare, dar care pot avea o asemenea perspectiva.

De aceea, opozitia, care poate fi majoritatea de maine, ocupa un loc oficial in cadrul institutiilor politice si deci si al parlamentului. Unele sisteme constitutionale merg pana acolo incat asigura sefului opozitiei o veritabila functie. Acesta este considerat omologul primului-ministru, poate fi consultat atunci cand guvernul pregateste programul, are adesea acelasi drept la cuvant ca si primul-ministru sau alti membri ai guvernului, primeste ca si primul-ministru o indemnizatie oficiala. Aceasta schema majoritate-opozitie, identificata in organizarea si activitatea parlamentului, implica in sistemele parlamentare democratice reguli prin care minoritatea parlamentara sa fie protejata, iar interventiile sale sa fie exprimate in continutul deciziilor luate de catre parlament. Ea apare si in ce priveste organele interne de lucru, prin regula potrivit careia acestea trebuie sa exprime, proportional, configuratia politica a parlamentului.

Birourile si comitetele

In functie de structura concreta a parlamentelor, fiecare Camera sau parlamentul in intregul sau isi aleg birouri, denumite uneori permanente. Aceste birouri sunt organe interne ale Camerelor parlamentare sau ale parlamentului cu structura unicamerala, a caror organizare, atributii si functionare sunt stabilite prin Constitutie si regulamentele Camerelor.

Biroul Permanent este format din deputati, respectiv senatori, se alege pe durata unei legislaturi sau numai a unei sesiuni si cuprinde, de regula, un presedinte, vicepresedinti, secretari si chestori. Biroul Permanent are o serie de atributii care privesc buna organizare si desfasurare a lucrarilor Camerei, sprijinirea activitatii deputatilor sau senatorilor. Unele atributii apartin, de regula, presedintelui Biroului Permanent, sau vicepresedintelui care-l inlocuieste, precum: prezidarea lucrarilor, masurile de ordine, supunerea la vot, anuntarea votului. Unele constitutii stabilesc ca presedintele Senatului asigura interimatul functiei de sef de stat. Constitutia Romaniei stabileste ca interimatul functiei de Presedinte al Romaniei se asigura, in ordine, de presedintele Senatului sau de presedintele Camerei Deputatilor.

In Romania, fiecare Camera a parlamentului isi alege cate un birou permanent. Constitutia stabileste principalele reguli in acest domeniu prin art. 64. Astfel, potrivit Constitutiei, presedintii birourilor permanente se aleg pe durata mandatului Camerelor, in timp ce ceilalti membri ai birourilor permanente se aleg pe durata sesiunii. De asemenea, Constitutia permite revocarea membrilor birourilor permanente inainte de expirarea mandatului. Regulamentele Camerei Deputatilor si Senatului stabilesc in detaliu organizarea si atributiile birourilor permanente. Aceste regulamente disting intre presedintele Camerei si restul Biroului Permanent in ce priveste alegerea si atributiile.

Atat presedintele Camerei, cat si Biroul Permanent al acesteia se aleg dupa constituirea legala a Camerei. Presedintele Camerei este si presedintele Biroului Permanent, din care mai fac parte 4 vicepresedinti, 4 secretari si 4 chestori. La Senat sunt 2 chestori. In constituirea Biroului Permanent se are in vedere ca el sa reflecte pe cat posibil configuratia politica a Camerei, asa cum rezulta aceasta din constituirea grupurilor parlamentare.

Alegerea presedintelui Camerei se realizeaza prin vot secret, cu buletine de vot, pe care sunt inscrise numele si prenumele tuturor candidatilor propusi de grupurile parlamentare. Exista regula in sensul careia fiecare grup parlamentar poate face o singura propunere. Este declarat ales presedinte al Camerei candidatul care obtine, la primul tur de scrutin, votul a cel putin jumatate plus unu din voturile tuturor membrilor Camerei. Daca niciun candidat nu a intrunit numarul de voturi necesar, se organizeaza noi tururi de scrutin, in cadrul carora va fi declarat presedinte candidatul care a obtinut cel mai mare numar de voturi din totalul voturilor exprimate.

Pentru alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor, propunerile se fac de catre grupurile parlamentare, in cadrul numarului de locuri din Biroul Permanent stabilit de catre Camera pentru fiecare grup parlamentar. Presedintele Camerei supune propunerile, votului acesteia.

Biroul Permanent al Camerei Deputatilor are urmatoarele atributii:

a) Propune Camerei data inceperii si data incheierii sesiunilor parlamentare;

b) Solicita presedintelui Camerei convocarea unei sesiuni extraordinare;

c) Supune aprobarii Regulamentul Camerei, precum si propunerile de modificare a acestuia;

d) Prezinta Camerei Deputatilor spre aprobare proiectul de buget al acesteia si contul de inchidere a exercitiului financiar;

e) Pregateste si asigura desfasurarea, in bune conditii, a lucrarilor Camerei;

f)Primeste si distribuie proiectele si propunerile de legi, precum si rapoartele comisiilor parlamentare;

g) Intocmeste proiectul ordinii de zi a sedintelor si programului de lucru;

h) Organizeaza relatiile Camerei cu parlamentele altor state si cu organizatiile parlamentare pe baza consultarii, in functie de natura actiunilor avute in vedere, a Comitetului Director al Grupului Roman al Uniunii Interparlamentare, a grupurilor parlamentare, a Comisiei de politica externa si a altor comisii parlamentare, informand Camera Deputatilor asupra masurilor stabilite, inclusiv cu privire la componenta nominala a delegatiilor;

i)Supune spre aprobare Camerei Deputatilor componenta delegatiilor permanente la organizatiile parlamentare mondiale sau regionale, pe baza consultarii grupurilor parlamentare si cu respectarea configuratiei politice a Camerei;

j)Aproba statul de functii si regulamentul serviciilor Camerei Deputatilor, supune aprobarii Camerei structura serviciilor acesteia;

k) Conduce si controleaza serviciile Camerei;

l)Aproba regulamentul privind paza si accesul persoanelor in sediul Camerei Deputatilor;

m)Indeplineste orice alte atributii prevazute de regulament, de legi sau insarcinari date de Camera.

Enumerarea acestor atributii evidentiaza clar rolul si functiile Biroului Permanent al Camerei Deputatilor. Cat priveste Senatul, Regulamentul acestuia prevede, in principiu, aceleasi atributii, cu nuantari, desigur.

Anumite atributii stabilite pentru presedintele Camerei, pot fi exercitate, in conditiile regulamentului, si de catre vicepresedintii Biroului Permanent. Aceste atributii sunt:

Convocarea in sesiuni;

Conducerea lucrarilor Camerei, asistat de 2 secretari;

Conducerea lucrarilor Biroului Permanent;

Asigurarea ordinii in timpul dezbaterilor si a respectarii regulamentului;

Anuntarea rezultatului votarii si a hotararilor adoptate;

Reprezentarea Camerei in relatiile externe si interne;

Asigurarea legaturii cu celelalte autoritati publice.

Asa cum am vazut deja, presedintii Camerelor au unele atributii privind controlul constitutionalitatii realizat de catre Curtea Constitutionala.

Secretarii Biroului Permanent au ca atributii: intocmirea listei inscrierilor la cuvant; prezentarea propunerilor, amendamentelor si oricaror alte comunicari adresate adunarii; efectuarea apelului nominal; notarea rezultatului votului; tinerea evidentei hotararilor adoptate; supravegherea intocmirii stenogramelor si proceselor-verbale; asistarea presedintelui in realizarea atributiilor ce-i revin.

Chestorii au ca atributii: verificarea modului de gestionare a patrimoniului Camerei; exercitarea controlului financiar asupra cheltuielilor efectuate, prezentarea in Camera a bugetului acesteia si incheierea exercitiului bugetar anual; asigurarea mentinerii ordinii in localul Camerei etc.

In cazul parlamentelor cu structura bicamerala, uneori cele doua Camere lucreaza in sedinte comune. In asemenea situatii se constituie comitetul parlamentului, existand si un regulament propriu de functionare. Asemenea situatii se pot produce atunci cand parlamentul indeplineste si functia constituanta sau cand unele atributii revin parlamentului in intregul sau, ca, de exemplu, ascultarea mesajului sefului de stat, ratificarea unor tratate internationale.

Astfel, potrivit Decretului-lege nr.92/1990 privind alegerea Parlamentului si Presedintelui Romaniei, Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, se constituiau de drept in Adunare Constituanta pentru adoptarea Constitutiei Romaniei. Adunarea Constituanta si-a adoptat un Regulament de organizare si functionare si si-a format Comitetul Adunarii Constituante, compus din presedintii, vicepresedintii si secretarii celor doua Camere. Sedintele Adunarii Constituante erau prezidate prin rotatie de catre presedintele Senatului si presedintele Adunarii Deputatilor.

Constitutia actuala a Romaniei obliga cele doua Camere sa lucreze in sedinta comuna pentru rezolvarea problemelor stabilite prin art.65, precum si prin alte articole ale sale.

Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului identifica, prin primul articol , 27 de situatii in care cele doua Camere se intrunesc in sedinte comune. Organizatoric, pentru aceste sedinte nu se creeaza structuri noi, ci organismele de lucru ale celor doua Camere functioneaza in comun pe baza Regulamentului sedintelor comune. Lucrarile sedintelor comune sunt conduse, alternativ, de presedintele Camerei Deputatilor si de presedintele Senatului, asistati de doi secretari, cate unul la fiecare Camera.

Pentru realizarea unei activitati eficiente si mai ales a operativitatii in viata parlamentara, este organizat Comitetul presedintilor, care cuprinde presedintele Camerei si presedintii grupurilor politice parlamentare (exemplu, Spania, Belgia). Aceste comitete ale presedintilor au atributii in stabilirea ordinii de zi, evitandu-se discutiile, uneori interminabile, din plenul Camerei.

Comisiile parlamentare

Comisiile parlamentare sunt, ca si birourile permanente ale adunarilor, organisme interne de lucru. Ele au un rol deosebit in pregatirea lucrarilor, precum si in exercitarea functiilor parlamentare cu deosebire a celor legislative si a celor de control. Crearea comisiilor parlamentare este determinata de faptul ca adunarile parlamentare (Camerele) sunt prea numeroase pentru a delibera util daca nu dispun de analize si studii prealabile. Acestea se realizeaza prin organisme mai restranse, prin comisii, care au devenit organisme esentiale ale muncii parlamentare.

Trebuie precizate foarte clar raporturile dintre comisiile parlamentare si Camerele parlamentului. In acest sens, subliniind rolul deosebit al comisiilor, ajutorul pe care-l dau in munca parlamentara, trebuie sa aratam ca decizia apartine numai Camerei sau Parlamentului, care nu pot fi inlocuite de nimeni.

Comisiile parlamentare sunt de diferite categorii. Dupa criteriul timpului pentru care sunt alese, comisiile parlamentare sunt permanente si atemporale.

Comisiile permanente, cele mai importante de altfel, sunt alese pe durata mandatului parlamentar, in timp ce comisiile temporare (ad hoc) sunt alese pe o durata mai scurta de timp, durata determinata mai ales de problema ce li se repartizeaza spre studiu, avizare sau control.

Aceasta clasificare a comisiilor parlamentare este cea mai raspandita, cu observatia ca, in tarile care se inspira din sistemul britanic, cele doua categorii nu sunt atat de nete si distinctia se face mai mult pe competenta, si nu pe durata.

Exista apoi comisii parlamentare comune pentru ambele Camere, proprii fiecarei Camere, comisii speciale, comisii de ancheta, comisii de mediere.

Cat priveste desemnarea membrilor comisiilor parlamentare sunt practicate trei modalitati:

desemnarea lor de catre organul director al parlamentului (Brazilia, Italia, Suedia);

desemnarea lor de catre o comisie anume constituita (Cipru, Irlanda, Norvegia);

desemnarea lor de catre o Camera (Franta, Romania).

In desemnarea membrilor unei comisii parlamentare se au in vedere calificarea, cunostintele, competenta, preferintele.

Cat priveste posibilitatea parlamentarilor de a fi desemnati intr-o comisie, se poate constata ca in unele tari este prevazuta obligatia de a face parte dintr-o comisie, in alte tari parlamentarii pot face parte numai dintr-o comisie, iar intr-o alta categorie de tari parlamentarii pot face parte cel mult din doua comisii. De asemenea, in unele sisteme parlamentare exista si membri supleanti.

In sistemul parlamentar romanesc, potrivit Constitutiei, Camerele isi pot constitui comisii permanente, comisii de ancheta, comisii speciale. De asemenea, se pot constitui comisii comune pentru Camera Deputatilor si Senat.

a) Comisiile permanente

In activitatea parlamentara, comisiile permanente au un rol deosebit, fiind alese pe durata mandatului Camerei (Parlamentului) sau a sesiunii. Pentru ca activitatea acestor comisii sa fie utila si eficienta, ele sunt in general specializate pe domenii de activitate precum: economie si finante, afaceri externe, stiinta si invatamant, aparare, sanatate.

In legatura cu specializarea comisiilor, se considera ca cea mai buna solutie este asigurarea unei corespondente intre competenta comisiilor parlamentare si cea a diferitelor departamente ministeriale.

Acest sistem este practicat in multe tari (Canada, Japonia, SUA, Spania). In alte tari nu se practica o corespondenta stricta.

Comisiile parlamentare sunt organisme interne ale parlamentului, de studiere si avizare, precum si de control. Numarul comisiilor permanente, denumirea lor, gradul de specializare difera de la un sistem constitutional la altul.

Regulamentele Camerelor Parlamentului Romaniei stabilesc competenta comisiilor permanente, plecand de la faptul ca acestea sunt organe de lucru ale parlamentarilor infiintate cu scopul de a indeplini insarcinarile ce le sunt incredintate in vederea pregatirii lucrarilor Camerelor. Astfel, comisiile permanente: avizeaza proiectele de legi si propunerile legislative, precum si amendamentele; efectueaza anchete parlamentare; dezbat si hotarasc asupra altor probleme trimise de Biroul Permanent.

Cat priveste organizarea comisiilor permanente, ea rezulta in detaliu din regulamentele Camerei Deputatilor si Senatului. Membrii comisiilor permanente sunt alesi de catre fiecare Camera, pe principiul reprezentarii proportionale a grupurilor parlamentare sau prin negocieri intre reprezentantii acestora. Candidaturile se propun de grupurile parlamentare, in limita locurilor ce rezulta din proportionalitatea rezultata mai sus, iar membrii comisiilor sunt desemnati prin acordul presedintilor grupurilor parlamentare, cu respectarea principiului reprezentarii proportionale a acestora. Trebuie adaugata aici si regula potrivit careia un deputat sau un senator trebuie sa faca parte din cel putin o comisie permanenta.

Dupa desemnarea lor, comisiile, in prima sedinta, isi aleg birourile, cu respectarea si aici a configuratiei politice a Camerelor.

Biroul comisiei este format din presedinte, vicepresedinti si secretari in numarul prevazut de regulamentele parlamentare. Biroul comisiei permanente organizeaza activitatea comisiei. Unele atributii revin presedintelui biroului, si anume: reprezentarea comisiei; conducerea sedintelor; propunerea de participare si a altor persoane la sedintele acesteia, mentinerea legaturilor cu alte comisii, eventual prin participarea la activitatea acestora. Cat priveste vicepresedintii biroului, acestia indeplinesc pe rand atributiile presedintelui, in lipsa acestuia. La randul lor, secretarii biroului asigura redactarea actelor comisiei si efectueaza numaratoarea voturilor, tin evidentele necesare.

b) Comisiile temporare (ad-hoc)

Aceste comisii pot fi alese pentru orice probleme sau domenii de activitate, pentru o problema (afacere) determinata. Atributiile lor se limiteaza la scopul infiintarii. De regula, sunt alese comisii temporare pentru redactarea unor proiecte de legi sau pentru exercitarea unui control aprofundat in anumite domenii de activitate (ele se regasesc aici sub denumiri ca "de ancheta", "speciale"). Atunci cand sunt infiintate, trebuie sa li se stabileasca atat imputernicirile, cat si modul de lucru. Intotdeauna, in lipsa unor dispozitii exprese in aceasta privinta, comisiilor temporare li se aplica aceleasi reguli ca si comisiilor permanente. Intre comisiile temporare si cele permanente nu exista deosebiri, afara doar de perioada de timp pentru care sunt constituite. Comisiile temporare exista pana cand ele si-au indeplinit misiunea pentru care au fost alese, in timp ce durata comisiilor permanente nu este data de sarcinile lor, ci de durata mandatului Camerei parlamentului.

c) Comisia intregii Camere

O asemenea comisie se gaseste in sistemul parlamentar britanic si sub o forma sau alta in multe tari al caror regim parlamentar este de inspiratie britanica. Comisia intregii Camere este un organ de lucru care cuprinde pe toti membrii Camerei. Lucrarile sale sunt prezidate de catre un presedinte, care-l inlocuieste pe speaker. Comisia intregii Camere lucreaza dupa reguli mai simple si intervine numai in anumite cazuri, precum proiecte cu caracter constitutional sau in probleme fiscale.

d) Comisii speciale

Comisiile speciale sunt acele comisii alese (desemnate) pentru a examina o problema aparte, speciala si pentru a face recomandari Camerei parlamentare. Ele examineaza foarte rar proiectele de legi. Sunt alese pentru o durata de timp necesara rezolvarii problemei, fiind deci comisii temporare. In anumite cazuri pot fi alese pe intreaga durata a sesiunii parlamentare, uneori fiind denumite comisii speciale ale sesiunii.

Comisii speciale, select commitee, se intalnesc in Parlamentul britanic, precum si in tarile care imita sistemul parlamentar britanic.

e) Comisiile comune (mixte)

Parlamentele cu structuri bicamerale isi aleg si unele comisii comune (mixte), pentru probleme (domenii) de interes comun. Comisiile mixte pot fi permanente sau temporare. Parlamentul Romaniei ales in 1990 si-a ales asemenea comisii comune, si anume: Comisia pentru apararea si asigurarea ordinii publice; Comisia de politica externa.

Posibilitatea organizarii de comisii comune este prevazuta atat in Constitutie, in regulamentele celor doua Camere, precum si in Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului.

Tot o comisie comuna a fost si Comisia de redactare a proiectului de Constitutie a Romaniei, infiintata de catre Parlament, ca Adunare Constituanta, prin Hotararea nr.2 din 11 iulie 1990. Aceasta comisie era formata din senatori, deputati si specialisti in domeniul dreptului constitutional si al altor stiinte socio-umane.

Prin Regulamentul Adunarii Constituante s-a stabilit ca aceasta comisie isi va alege un presedinte, doi vicepresedinti si doi secretari si isi va adopta un regulament de functionare. In cadrul comisiei, hotararile se luau cu votul majoritatii membrilor, cu precizarea ca specialistii membri ai comisiei nu au avut vot deliberativ. Comisia de redactare a proiectului de Constitutie a functionat pe baza unui regulament propriu, care se completa cu regulamentele celor doua Camere privind comisiile parlamentare.

Prin hotararea nr.26 din 13 mai 1993, Camera Deputatilor si Senatul au instituit o comisie speciala pentru elaborarea propunerii legislative privind statutul deputatului si senatorului, formata din 16 deputati si 16 senatori. Este un exemplu clasic de comisie speciala si comuna.

f) Comisiile de ancheta

Sunt o alta categorie de comisii ce pot fi create de catre adunarile parlamentare. Denumirea acestor comisii evoca exact scopul crearii lor. De regula, aceste comisii sunt comisii temporare si, desigur, speciale. Potrivit Regulamentului Camerei Deputatilor (art.72) si Regulamentului Senatului (art.71), fiecare Camera poate infiinta o comisie de ancheta, la cererea unei treimi din membrii sai. Potrivit regulamentelor Camerelor, cu unele nuantari, desigur, comisia de ancheta poate cita ca martor orice persoana care poate avea cunostinta de vreo fapta sau imprejurare de natura sa serveasca la aflarea adevarului in cauza care formeaza obiectul activitatii comisiei.

Regulamentul Senatului prevede ca nu pot fi chemati in fata comisiei Presedintele Romaniei, presedintii celor doua Camere, Avocatul Poporului, membrii Curtii Constitutionale si ai Curtii de Conturi, judecatorii Curtii Supreme de Justitie, procurorul general.

La cererea comisiei, orice persoana care cunoaste vreo proba sau detine vreun mijloc de proba este obligata sa le aduca la cunostinta sau sa le infatiseze. Este, de asemenea, prevazuta obligatia institutiilor si organizatiilor de a da concursul la solicitarile comisiei de ancheta, desigur, in conditiile legii. Regulamentul Senatului interzice punerea de intrebari privind viata personala a celui audiat sau a familiei acestuia.

In vederea aflarii adevarului, comisiile au dreptul de a solicita experti si expertize. Pentru ca activitatea comisiei sa se poata realiza in bune conditii, regulamentele stabilesc ca dispozitiile legale privind citarea, prezentarea si ascultarea martorilor, precum si cele privitoare la prezentarea si predarea obiectelor sau inscrisurilor, ori efectuarea expertizelor se aplica in mod corespunzator. De asemenea, marturia mincinoasa se sanctioneaza. Mai trebuie adaugat ca, potrivit Regulamentului Senatului, daca dezbaterile asupra raportului Comisiei releva existenta unor abateri grave in activitatea unui membru al Guvernului, Senatul instiinteaza Presedintele Romaniei si, dupa caz, pe primul-ministru, pentru a se lua masuri potrivit Constitutiei si legii privind responsabilitatea ministeriala, iar daca dezvaluie abuzuri si ilegalitati in activitatea Guvernului de natura sa justifice retragerea increderii acordate acestuia, se poate initia o motiune de cenzura.

g) Comisiile de mediere

Comisiile de mediere se formeaza in parlamentele cu structura bicamerala, atunci cand in procedura de legiferare intervin solutii legislative diferite in cele doua Camere. In asemenea situatii se incearca medierea intre cele doua Camere si unul din mijloacele prevazute de catre lege este tocmai comisia de mediere.

Regulamentele Camerelor Parlamentului Romaniei stabilesc cum se organizeaza si cum functioneaza Comisia de mediere. Comisia de mediere este formata din 7 deputati si 7 senatori, desemnati de birourile permanente, la propunerea grupurilor parla-mentare. Comisia se intruneste la convocarea presedintelui comisiei sesizate in fond de la Camera care a adoptat ultima proiectul. Comisia isi stabileste regulile de lucru si termenul pana la care va prezenta raportul sau. Prezidarea lucrarilor se realizeaza prin rotatie de catre un senator si un deputat, in ordinea stabilita de comisie.

Hotararile se iau cu majoritatea membrilor, iar in caz de paritate, votul presedintelui este hotarator. Potrivit Constitutiei, comisia de mediere este creata si intervine atunci cand una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativa intr-o redactare diferita de cea aprobata de cealalta Camera. Atunci cand comisia nu ajunge la un acord sau cand una din Camere nu aproba raportul comisiei de mediere, textele aflate in divergenta se supun dezbaterii Camerei Deputatilor si Senatului, in sedinta comuna, care vor adopta textul definitiv cu votul majoritatii membrilor lor (pentru legile organice) sau cu votul majoritatii membrilor prezenti (pentru legile ordinare).

h) Reguli privind functionarea comisiilor parlamentare

Functionarea comisiilor parlamentare este supusa unor reguli detaliate, inscrise de obicei in regulamentele parlamentare. In legatura cu aceste reguli se observa ca ele privesc comisiile permanente, pentru ca acestea au rolul cel mai important. Sunt insa prevazute si reguli proprii comisiilor speciale sau de ancheta, dar numai in masura in care ele deroga sau completeaza pe cele privind comisiile permanente. Vom explica aceste reguli astfel cum rezulta ele din regulamentele Camerelor Parlamentului Romaniei.

Trebuie subliniat insa ca asemenea reguli sunt larg folosite in parlamentele lumii si ca atare nuantarile acestor regulamente nu pot schimba substantial regulile incetatenite.

Sedintele comisiei parlamentare sunt convocate de catre presedintele sau vicepresedintele acesteia, cu trei zile inainte. Deputatii si senatorii sunt obligati sa participe la aceste sedinte. Regula este ca sedintele nu sunt publice, dar participarea si a altor persoane, fiind necesara, desigur ca exista si destul de multe exceptii. Astfel, au acces la lucrarile comisiilor ministrii, specialistii si alte persoane invitate, deputatii si senatorii care au facut propuneri in problema discutata, specialistii din Consiliul Legislativ, delegati ai presei, radioului, televiziunii, in conditiile prevazute de regulamente.

Comisia poate lucra in acelasi timp cu sedintele plenului, daca exista incuviintarea acestuia, si hotaraste cu votul a cel putin jumatate plus unul din numarul membrilor sai, la vot participand numai membrii comisiei. Votul este, ca regula, vot deschis, dar comisia poate hotari si vot secret.

Avand in vedere rolul deosebit al comisiilor parlamentare, regulamentele Camerelor prevad ca acestea vor stabili zilele rezervate activitatii de comisie.

Avizele si rapoartele comisiilor sunt prezentate de catre raportorii acestora. Ele vor cuprinde, obligatoriu, pe langa opinia majoritatii membrilor comisiei, si parerea contrara, motivata, a celorlalti parlamentari din comisie.

Sesizarea comisiilor cu materialele respective se face de catre Biroul Permanent al Camerei. Daca o comisie se considera competenta in avizarea unui proiect ce se afla in studiul altei comisii, ea poate cere Biroului sa faca acest lucru, precum si, daca apreciaza ca proiectul ce este in studiul sau este de competenta altei comisii, ea poate cere Biroului Permanent sa i-l trimita. Comisia sesizata de fond va putea stabili un termen in care celelalte comisii sa-si prezinte avizele, va putea incuviinta ca la lucrarile ei sa participe, cu vot consultativ, raportorul sau raportorii comisiilor sesizate pentru avize. In raportul sau, comisia sesizata de fond va trebui sa motiveze fie respingerea acestuia, fie admiterea lui cu modificari.

Comisiile pot tine si sedinte comune. Trebuie adaugat ca si alte reguli de detaliu sunt prevazute in regulamente, reguli care sa permita o buna functionare si o eficienta sporita a acestor comisii parlamentare.

Functionarea parlamentului

Mandatul sau legislatura

Reguli privitoare la functionarea adunarilor parlamentare se gasesc inscrise atat in Constitutie, cat si, indeosebi, in regulamentele de functionare. Intelegerea functionarii parlamentului implica explicarea notiunilor de mandat, sesiune si sedinta parlamentara, precum si a corelatiilor ce exista intre acestea.

Prin mandat sau legislatura se intelege perioada de timp pentru care parlamentul (sau Camerele) este ales si isi exercita imputer-nicirile sale. Parlamentele sunt alese in general pentru un mandat de 4 sau 5 ani. Unele Camere ale parlamentului se pot reinnoi la 2 sau 3 ani, cate o treime, regula ce se intalneste, de exemplu, la Senatul S.U.A. Mandatul parlamentar se incheie la expirarea termenului, afara de cazul cand parlamentele sunt dizolvate sunt dizolvate mai inainte sau se autodizolva.

In general, mandatul parlamentului incepe cu data cand au loc alegerile de deputati si senatori si inceteaza la data efectuarii alegerilor pentru noul parlament. Unele constitutii prevad ca mandatul parlamentului nu poate inceta inainte de incheierea legislaturii. Alte constitutii, precum si cea a Romaniei, prevad si posibilitatea dizolvarii parlamentului, act ce are ca efect incetarea mandatului inainte de expirarea termenului.

De asemenea, unele constitutii prevad posibilitatea prelungirii mandatului in cazul in care se constata existenta unor imprejurari care fac imposibila efectuarea alegerilor (starea de razboi, starea de asediu, calamitati naturale). Prelungirea mandatului in asemenea situatii se stabileste numai de catre parlament, pe durata impre-jurarilor ce au determinat-o.

Cat priveste Parlamentul Romaniei, Constitutia prevede, in art. 63, ca mandatul Camerei Deputatilor si Senatului este de 4 ani si ca acest mandat poate fi prelungit, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa. Alegerile pentru noile Camere vor avea loc in termen de cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului. Parlamentul nou ales se intruneste, la convocarea Presedintelui Romaniei, in cel mult 20 de zile de la alegeri. Pentru a atenua influenta parlamentarilor in functie, in alegerile ce urmeaza expirarii mandatului sau dizolvarii acestuia, si, desigur, pentru a gasi o solutie de asigurare a continuitatii conducerii la acest inalt nivel statal, Constitutia stabileste ca mandatul Camerelor se prelungeste pana la intrunirea legala a noului Parlament. Aceasta prelungire nu da insa Parlamentului totalitatea imputernicirilor din timpul mandatului normal. Astfel, pe perioada prelungirii mandatului, Parlamentul nu poate revizui Constitutia si nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice.

Sesiunea

Camerele parlamentare isi desfasoara activitatea periodic, forma principala de lucru fiind sesiunea.

a) Categoriile de sesiuni. Sesiunile parlamentare sunt sesiuni ordinare si sesiuni extraordinare. Sesiunile ordinare sunt acele sesiuni in care Camera (adunarea, parlamentul) este obligata a se intruni, numarul lor fiind expres prevazut prin lege. In Elvetia, Camerele se intrunesc in sesiuni ordinare de patru ori pe an, si anume primavara (martie), vara (iunie), toamna (septembrie-octombrie) si iarna (noiembrie-decembrie). Sesiunile ordinare dureaza trei saptamani. Sesiunile extraordinare sunt acele sesiuni care se pot tine ori de cate ori este nevoie, in afara sesiunilor ordinare. Desigur, sesiunile extraordinare se realizeaza acolo unde durata in timp a sesiunilor este limitata. Potrivit art.66 din Constitutia Romaniei, Camera Deputatilor si Senatul se intrunesc si in sesiuni extraordinare.

b) Convocarea sesiunilor parlamentare si durata lor. Trebuie sa subliniem ca evolutia sistemelor constitutionale a implicat si castigarea dreptului Parlamentului de a-si hotari independent functio-narea. Regulile privind functionarea Parlamentului au constituit obiect de disputa, mai ales in secolul al XIX-lea, in Europa, guvernele depunand eforturi pentru a frana dezvoltarea Camerelor parlamentare. La inceput, dreptul de a convoca aceste sesiuni a apartinut Guvernului (executivului, in general), care putea sa influenteze viata parlamentara, convocandu-le cat mai rar. Pe parcurs insa, Parlamentul si-a consolidat pozitia sa de putere deliberativa, avand dreptul de a decide singur cand sa se reuneasca in sesiune. Daca verificam dispozitiile constitutionale actuale, vom observa ca adunarile pot fi convocate in sesiune fie de catre sefii de state, fie de catre presedintii Camerelor, fie de catre alte organisme (birouri, comitete).

Cat priveste initiativa convocarii in sesiuni, ea este diferita dupa cum este vorba de sesiuni ordinare sau extraordinare. Exista, de asemenea, reguli exprese privind perioada de timp in care se pot desfasura sesiunile, precum si termenul in care trebuie convocate. Sunt si reguli privind convocarea primei sesiuni, sesiunea de constituire.

Durata sesiunilor este fie stabilita prin lege, fie, de regula, sesiunile dureaza pana la epuizarea problemelor inscrise pe ordinea de zi, in afara situatiilor cand se hotaraste inchiderea sau suspendarea lor. Dispozitiile Constitutiei Romaniei in acest domeniu valorifica procedee eficiente si practice.

In ce priveste sesiunile ordinare, Constitutia stabileste ca acestea sunt doua pe an, mentionand si perioada calendaristica in care se desfasoara. Astfel, prima sesiune ordinara incepe in luna februarie si nu poate depasi sfarsitul lunii iunie. Cea de-a doua sesiune ordinara incepe in luna septembrie si nu poate depasi sfarsitul lunii decembrie.

Cat priveste sesiunile extraordinare, acestea pot fi convocate la initiativa Presedintelui Romaniei, a Biroului Permanent al fiecarei Camere ori cel putin a unei treimi din numarul deputatilor sau al senatorilor.

Convocarea in sesiune revine, in toate cazurile, presedintilor Camerelor si se realizeaza prin decizie. In legatura cu acest aspect, trebuie retinute insa si dispozitiile art. 63, potrivit carora Parlamentul nou ales se intruneste, la convocarea Presedintelui Romaniei, in cel mult 20 de zile de la alegeri.

Trebuie mentionata si ipoteza convocarii de drept a Parlamentului, ipoteza ce rezulta din Constitutie. Astfel, Parlamentul se convoaca de drept in 24 de ore in cazul declansarii unei agresiuni armate impotriva Romaniei; de asemenea, convocarea de drept se realizeaza in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta. De asemenea, Parlamentul se convoaca obligatoriu in sesiune in situatia adoptarii ordonantelor de urgenta prevazute la art.114 (4) din Constitutie.

Sedintele

In cadrul sesiunilor, Camerele parlamentului lucreaza in sedinte care se desfasoara potrivit regulamentelor de functionare. Cat priveste sedintele, trebuie avut in vedere ca, potrivit Constitutiei, Camera Deputatilor si Senatul lucreaza in sedinte separate si in sedinte comune. Constitutia nominalizeaza situatiile in care Camerele lucreaza in sedinte comune, mentionand ca desfasurarea acestora este stabilita prin regulament. Aceste sedinte sunt publice, cu exceptia situatiilor cand se hotaraste sedinta secreta.

Prezidarea sedintelor apartine de regula presedintelui Camerei, ajutat de membri ai biroului, toti sau numai unii, prin rotatie. Potrivit regulamentelor Camerelor Parlamentului Romaniei, conducerea lucrarilor apartine Presedintelui Camerei, sau in lipsa acestuia unuia din vicepresedinti, ajutat de doi secretari. Lucrarile sedintelor comune sunt conduse, alternativ, de presedintele Camerei Deputatilor si de presedintele Senatului, asistati de doi secretari, cate unul de la fiecare Camera.

Lucrarile primelor sedinte, dupa alegeri, pana la alegerea presedintilor Camerelor si birourilor permanente sunt prezidate de catre cel mai in varsta deputat sau senator, asistat de secretari.

Sedintele se tin la sediul Camerei, in zilele si orele stabilite prin programul de lucru adoptat de catre Camera. Astfel, potrivit regulamentului, Camera Deputatilor isi desfasoara activitatea, in plen, in comisii si in grupurile parlamentare, pe parcursul a patru-cinci zile consecutive din saptamana, potrivit programului stabilit de ea, la propunerea Biroului Permanent. A cincea zi din saptamana, de regula, potrivit programului, este rezervata activitatii in circum-scriptiile electorale in care deputatii au fost alesi. La propunerea Biroului Permanent se vor putea tine sedinte si dupa un alt program.

Cat priveste Senatul, acesta isi desfasoara activitatea in plen si pe comisii, de regula, in zilele de luni, marti, miercuri si joi. La propunerea Biroului Permanent se vor putea tine sedinte sau efectua deplasari ale senatorilor in judete si dupa un alt program. La sedinte au dreptul sa participe, in afara deputatilor sau senatorilor, membrii sau reprezentantii Guvernului, diplomati, reprezentanti ai presei, radioului si televiziunii, precum si cetateni, pe baza autorizatiei sau invitatiei emise de secretarul general al aparatului Camerei, in conditiile stabilite de Biroul Permanent.

Camera Parlamentului lucreaza valabil daca in sala de sedinta sunt prezenti cel putin jumatate plus unul din numarul total al membrilor sai. De aceea, deputatii si senatorii sunt obligati sa fie prezenti la lucrarile Camerei si sa se inscrie pe lista de prezenta, tinuta de unul din secretari. Deputatul sau senatorul care nu poate lua parte la sedinta, din motive independente de vointa sa, va trebui sa anunte din timp Biroul Permanent, mentionand cauzele care il impiedica sa participe. Trebuie observat ca deoarece Regulamentul Camerei Deputatilor, in redactarea actuala, prevede ca aceasta poate lucra concomitent atat in plen, cat si in comisii, regulile de mai sus se vor aplica in mod corespunzator.

De regula, programul fiecarei sedinte cuprinde, in ordine: comunicari, intrebari, anunturi de interpelari, propuneri de modificare a ordinii de zi, discutarea problemelor de pe ordinea de zi. Pentru a discuta problemele inscrise pe ordinea de zi, deputatii si senatorii iau cuvantul, daca-l cer si il primesc de la presedintele Camerei, in ordinea inscrierii la cuvant.

Pot lua cuvantul daca cer, indiferent daca s-au inscris sau nu la cuvant si indiferent de ordinea inscrierii, membrii Guvernului. Luarile de cuvant trebuie sa poarte numai asupra problemelor inscrise pe ordinea de zi. De aceea, daca vorbitorul se indeparteaza de la chestiunea pentru care i s-a dat cuvantul, presedintele ii atrage atentia si, daca nu se conformeaza, ii poate retrage cuvantul.

Este interzis dialogul intre vorbitorii aflati la tribuna si persoanele aflate in sala. De asemenea, exista regula de a se vorbi numai de la tribuna. De regula, o serie de probleme au prioritate in discutie si pot fi ridicate oricand, si anume: aplicarea regulamentului, prelungirea, suspendarea sau amanarea sedintei, amanarea sau inchi-derea dezbaterii asupra problemelor in discutie, inchiderea sedintei.

Dezbaterile parlamentare se inregistreaza pe banda magnetica, se stenografiaza si se publica in "Monitorul Oficial", cu exceptia celor din sedintele secrete. De asemenea, se intocmesc si procese-verbale pentru fiecare sedinta.

Sunt de retinut si alte reguli privind desfasurarea sedintelor parlamentare, precum: cel care conduce sedinta are obligatia de a veghea la respectarea regulamentului si mentinerea ordinii in sala de sedinte; este interzisa proferarea de insulte sau calomnii atat de la tribuna, cat si din sala de sedinte; invitatii la sedinte trebuie sa pastreze linistea si ordinea; reguli pentru presa, radio si televiziune.

Cateva explicatii sunt pertinente si in ce priveste ordinea de zi a sedintelor parlamentare. Fata de rolul si locul parlamentului in sistemul constitutional, apare cu prisosinta cerinta ca numai acesta sa examineze si sa hotarasca asupra problemelor pe care trebuie sa le discute.

Nici Constitutia si nici legile nu stabilesc un inventar al problemelor ce ar putea figura pe ordinea de zi a Camerelor. Stabilirea ordinii de zi de catre Camera este una din prerogativele independentei parlamentului, singurul care are si trebuie sa aiba dreptul de initiativa si de amendare. Stabilirea problemelor de pe ordinea de zi nu poate fi incredintata altui organism, guvernului, de exemplu, pentru ca acesta ar evita problemele care-l jeneaza sau nu-i plac. In sistemul francez actual, se practica "ordinea de zi prioritara", care permite guvernului sa plaseze in fruntea ordinii de zi chestiunile si problemele pe care vrea sa le discute la inceput.

Desigur, in stabilirea ordinii de zi, majoritatea parlamentara are un rol aparte, dar sistemele democratice asigura garantii si pentru exprima-rea minoritatii parlamentare, prin dreptul de initiativa legislativa, care apartine si parlamentarilor, prin dreptul de amendare a ordinii de zi.

Aratam ca nu se practica sistemul unui catalog cuprins explicit in lege. Cu toate acestea, prin interpretarea Constitutiei si a regulamentelor Camerelor rezulta unele probleme care, obligatoriu, trebuie sa figureze pe ordinea de zi a primei sedinte a Camerei unui parlament. Astfel, ordinea de zi trebuie sa cuprinda obligatoriu verificarea legalitatii alegerii deputatilor si senatorilor, in care scop se aleg comisii de validare. De asemenea, pe ordinea de zi a primei sedinte trebuie sa figureze alegerea presedintelui Camerei, a Biroului Permanent, desemnarea membrilor in comisiile permanente, eventual chiar adoptarea regulamentului de functionare in cazul in care se considera ca cel existent trebuie inlocuit.

Proiectul ordinii de zi este intocmit de catre Biroul Permanent al Senatului, iar adoptarea sa revine numai Senatului.

Cat priveste Camera Deputatilor, ordinea de zi si programul de lucru se aproba de Comitetul ordinii de zi pana la sfarsitul fiecarei saptamani de lucru a Camerei.

Sistemul de vot

Asupra problemelor discutate, Camerele parlamentului hota-rasc prin vot, care poate fi deschis sau secret, stabilind pentru fiecare problema in parte si felul votului, afara de cazul in care chiar prin regulamentele de organizare si functionare se stabileste si caracterul votului. Astfel, de exemplu, art.34 din Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului prevede votul secret cu bile pentru acordarea votului de incredere Guvernului sau adoptarea motiunii de cenzura. Votul deschis se exprima prin ridicarea de maini, apel nominal, ridicare in picioare sau vot electronic.

Votarea prin apel nominal se face in modul urmator: presedintele explica obiectul votarii si sensul cuvintelor pentru si contra; unul dintre secretari da citire numelui si prenumelui deputatilor; fiecare deputat sau senator raspunde pentru sau contra. Dupa terminarea apelului se repeta numele si prenumele deputatilor, respectiv, ale senatorilor care nu au raspuns.

Votul secret se exprima prin buletine, prin bile sau electronic. Regulamentele de functionare stabilesc ca fiind obligatoriu votul cu buletine (desigur, cand s-a hotarat vot secret) atunci cand sunt alese persoane in functii, iar votul prin bile in cazul votarii legilor sau a unor hotarari.

Votul pentru cazul buletinelor presupune ca deputatul sau senatorul sa lase neatins numele persoanei inscrise pe buletin, iar votul contra presupune stergerea lui.

Pentru votul secret cu bile, in fata presedintelui Camerei se asaza o urna alba si o urna neagra. Se inmaneaza fiecarui deputat sau senator o bila alba si una neagra. Depunerea bilei albe in urma alba si a celei negre in urna neagra inseamna vot pentru, iar depunerea bilei albe in urna neagra si a bilei negre in urna alba inseamna vot contra.

Constitutia cuprinde chiar unele dispozitii privind sistemul de vot in Camerele parlamentului. Astfel, proiectul sau propunerea de revizuire a Constitutiei trebuie adoptata de catre Camera Deputatilor si de Senat, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, iar daca prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, cele doua Camere, in sedinta comuna, hotarasc cu votul a cel putin trei patrimi din numarul deputatilor si senatorilor.

Tot cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor, Camerele Parlamentului, in sedinta comuna, hotarasc punerea sub acuzare a Presedintelui Romaniei pentru inalta tradare. Legile organice si regulamentele Camerelor se adopta cu votul majoritatii fiecarei Camere. Votul majoritatii deputatilor si senatorilor se cere si pentru suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei, pentru investitura Guvernului, pentru adoptarea motiunii de cenzura. Cat priveste legile ordinare si hotararile, ele se adopta cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

Sistemul de vot in parlament a cunoscut o anumita evolutie, el exprimand, desigur, autonomia parlamentului. Mai intai, guvernantii au preferat votul secret, pentru ca acesta permite parlamentarilor sa sustina guvernul fara ca electoratul sa observe. Aceasta viziune se justifica prin teoria mandatului reprezentativ si suveranitatea parlamentara.

Pe parcurs, s-a impus si votul deschis, sub presiunea cetatenilor, votul secret subzistand in cazul alegerilor in functii. Concomitent cu dezvoltarea partidelor politice, tendinta este de a se prefera votul deschis, care permite un control clar asupra optiunilor, iar guvernului, un control deschis asupra majoritatii parlamentare care trebuie sa-l sustina.

Deputatii si senatorii

Membrii Parlamentului poarta, de regula, denumirea de deputati sau senatori. Aceste denumiri, consacrate de sistemele constitutionale, sunt corelate cu chiar denumirea Camerelor parlamentului (in sistemul bicameral) sau a parlamentului.

De regula, in structura bicamerala, o Camera este denumita Adunarea sau Camera Deputatilor, Camera Reprezentantilor si cealalta Senat. De asemenea, deputatii si senatorii sunt alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, existand si alte reguli de desemnare. Sunt sisteme constitutionale in care exista si deputati numiti, iar unii deputati pot fi rezultatul unor dispozitii legale care sa permita reprezentarea unor categorii sociale minoritare. Cat priveste senatorii, ei pot fi alesi, de drept si numiti. Senatorii de drept se gasesc in acele tari in care constitutiile stabilesc ca anumite persoane (de regula, fostii prim-ministri, sefii cultelor religioase, presedintii academiilor de profil strict stiintific) fac parte de drept din Senat, in temeiul calitatii lor.

Senatorii de drept au fost prevazuti in constitutiile romane din 1866, 1923 si 1938. Constitutia Italiei prin art. 59 stabileste ca este senator de drept si pe viata, afara de cazul cand renunta, orice fost presedinte al Republicii. Senatorii numiti au fost consacrati prin Constitutia romana din anul 1938, ei fiind numiti de rege. Constitutia Italiei, in art.59, stabileste ca Presedintele Republicii poate numi senatori pe viata cetateni cu realizari exceptionale in domeniile social, stiintific, artistic sau literar. Alegerea parlamentarilor este insa regula si ea se justifica prin aceea ca parlamentul a aparut nu pentru a fi o contrapondere fata de executiv, ci mai ales pentru a reprezenta cetatenii. Parlamentul este, asa cum am vazut, un organism esential al echilibrului puterilor si al reprezentarii. Alegerea parlamentarilor le confera acestora o mai mare independenta fata de executiv; ei nu depind de executiv si nici de investitura sa, ci de electorat. De asemenea, alegerea parlamentarilor le confera acestora un prestigiu aparte intr-un sistem politic bazat pe suveranitatea natiunii, a poporului. Prin alegere, parlamentarii sunt mai aproape de sursa puterii decat ministrii, au o importanta mai mare decat acestia. De aceea, se considera ca intr-un parlament bicameral, daca una din Camere este aleasa prin vot direct, iar cealalta prin vot indirect, prima are mai mult prestigiu si mai multa influenta.

Aceasta explica si de ce, in asemenea situatii, prima Camera are atributii mai importante in guvernare (adopta bugetul, confirma guvernul si programul sau).

Deputatii si senatorii sunt alesi pe durata mandatului. In unele sisteme constitutionale se prevede regula reinnoirii membrilor unei Camere parlamentare, dar durata mandatului ramane aceeasi, doar ca mandatul fiecaruia incepe la date diferite.

De regula, deputatii si senatorii intra in deplinatatea drepturilor si indatoririlor de la data alegerii, conform prevederilor constitutionale. Constitutia Romaniei stabileste ca parlamentarii intra in exercitiul mandatului la data intrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub conditia validarii. Calitatea de deputat sau de senator inceteaza la data intrunirii legale a Camerelor nou alese sau in caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.

Drepturi si obligatii

In realizarea mandatului lor, deputatii si senatorii au o serie de drepturi si de indatoriri stabilite atat prin Constitutie, cat si prin regulamentele Camerelor. Acestea creeaza conditiile pentru ca deputatii si senatorii sa-si desfasoare activitatea.

Drepturile si indatoririle deputatilor si senatorilor ar putea fi clasificate in functie de continutul lor, de timpul in care pot sau trebuie sa fie exercitate, de actul normativ in care sunt prevazute. Astfel, in raport de continutul lor, drepturile si indatoririle deputatilor si senatorilor pot fi grupate in drepturi si obligatii care privesc organizarea interna a adunarilor si cele care le revin in cadrul raportului de reprezentare si al responsabilitatilor fata de alegatori. In functie de timpul in care pot fi exercitate, drepturile si indatoririle deputatilor si senatorilor pot fi clasificate in drepturi si indatoriri pe care deputatii le exercita in timpul sedintelor si cele pe care le exercita intre sedinte.

Cat priveste actul normativ in care sunt cuprinse, am putea distinge intre drepturile si indatoririle prevazute in Constitutie si cele prevazute in legi.

Vom proceda insa la expunerea acestora, in ordinea importantei lor, pentru ca unele drepturi si indatoriri sunt greu de clasificat, in exclusivitate, intr-o anumita grupa.

Drepturile si indatoririle deputatilor si senatorilor sunt, in principal, urmatoarele:

a) De a participa la intreaga activitate a Camerei parlamentare si a Parlamentului, in toate formele in care aceasta activitate se desfasoara. Ei au dreptul si obligatia de a participa la sedintele Camerelor, precum si la activitatea grupurilor parlamentare, a comisiilor parlamentare, de a initia propuneri legislative.

b) De a urmari aplicarea legilor si a celorlalte masuri hotarate de catre Parlament. Daca, in timpul sedintelor, parlamentarii participa la votarea legilor si a hotararilor, intre sedintele parlamentare ei trebuie sa urmareasca daca si cum aceste acte sunt aduse la indeplinire. Aceasta se poate realiza printr-o varietate de forme si mijloace, cum ar fi participarea lor la sedintele unor autoritati publice, sesizari si propuneri.

c) De a pune intrebari si adresa interpelari.

d) De a cere informatiile necesare de la autoritatile publice, in conditiile legii, in vederea pregatirii dezbaterilor ori a interpelarilor.

e) De a pastra o stransa legatura cu alegatorii din circumscriptia electorala in care au fost alesi. In acest mod se vor cunoaste problemele reale, iar alegatorii pot fi eficient sprijiniti in cererile lor.

f)De a fi indemnizati, de a primi diurne, de a li se asigura cazarea si gratuitatea calatoriei pe tren, avion, vapor, autobuz.

g)De a li se acorda concedii pentru motive de boala sau interese personale, in conditiile Regulamentului Camerei.

Incompatibilitati si imunitati

Unele sisteme constitutionale stabilesc incompatibilitati intre mandatul de deputat sau senator si alte functii, de regula , publice. Aceste incompatibilitati au multe explicatii, precum: imposibilitatea exercitarii concomitente a unor functii; parlamentarul trebuie sa se concentreze numai asupra activitatii parlamentare; evita coruptia, prin acordarea de posturi avantajoase de catre executiv, in vederea influentarii parlamentului etc. Potrivit Constitutiei, calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. Alte incompatibilitati se stabilesc prin lege organica.

Desigur, nimeni nu poate fi, in acelasi timp, deputat si senator.

Cat priveste imunitatea parlamentarului, ea urmareste punerea acestuia la adapost impotriva unor urmariri judiciare abuzive sau sicanatorii. Exista doua categorii de imunitati parlamentare: primele sunt caracterizate prin inexistenta raspunderii, punand parlamentarul la adapost pentru tot ce priveste activitatea legata de exercitarea mandatului sau (discursuri, opinii, vot). Imunitatile din a doua categorie, denumite si inviolabilitati, cuprind reguli speciale privind retinerea, arestarea sau trimiterea in judecata penala, in cazul in care deputatii sau senatorii sunt invinuiti de crime sau delicte. Aceste reguli ocrotesc parlamentarii impotriva unor abuzuri, unor urmariri judiciare nejustificate, arbitrare, declansate de catre executiv sau adversari. In acest sens vom explica regulile cuprinse in Constitutia Romaniei.

Aceste reguli asigura imunitatea parlamentara, in sensul protectiei deputatilor si senatorilor impotriva urmaririlor judiciare abuzive si a garantarii libertatii de gandire si actiune a acestora. De aceea, niciun deputat sau senator nu poate fi tras la raspundere juridica pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate in exercitarea mandatului. De asemenea, niciun deputat sau senator nu poate fi retinut, arestat, perchezitionat sau trimis in judecata penala ori contraventionala, fara incuviintarea Camerei Deputatilor sau Senatului, dupa ascultarea sa. Competenta de judecata apartine Inaltei Curtii de Casatie si Justitie.

Potrivit Regulamentelor Camerelor, cererea de retinere, arestare, perchezitie sau privind posibilitatea trimiterii in judecata penala ori contraventionala se adreseaza presedintelui Camerei de catre ministrul justitiei. Presedintele Camerei o aduce la cunostinta deputatilor sau senatorilor in sedinta publica, dupa care o trimite de indata Comisiei juridice, de disciplina si imunitati (Camera Deputatilor) sau Comisiei Juridice, de numiri, disciplina, imunitati si validari (Senat) spre examinare. Comisia va stabili daca sunt motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotararea comisiei se adopta prin votul secret a cel putin jumatate plus unu din membrii sai. Comisia poate solicita ministrului justitiei documentele necesare, acesta avand obligatia de a le pune la dispozitie. In caz de refuz, comisia se adreseaza Camerei. Comisia intocmeste un raport, la Camera Deputatilor, in cel mult 30 de zile. Cererea de ridicare a imunitatii, impreuna cu raportul, se va inainta grupului parlamentar din care deputatul face parte, iar acesta isi va exprima punctul de vedere in termen de 30 de zile de la sesizare. Camera Deputatilor hotaraste asupra cererii in cel mult 3 luni de la sesizare.

La Senat, procedura este asemanatoare, dar Comisia nu are un termen de solutionare. Doar Biroul Permanent al Senatului este obligat sa supuna spre dezbatere si aprobare plenului raportul comisiei, in termen de 15 zile de la data depunerii lui. Asupra cererii, Camera hotaraste, prin vot secret, cu majoritatea membrilor sai.

In caz de infractiune fragranta, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei fara incuviintarea prealabila a Camerei. Dar, in aceasta situatie, ministrul justitiei are obligatia de a informa, neintarziat, pe presedintele Camerei asupra retinerii sau perchezitiei. In cazul in care constata ca nu exista temei pentru retinere, Camera Deputatilor sau, dupa caz, Senatul dispune imediat revocarea acestei masuri. In fine, trebuie adaugata regula potrivit careia cererile privind ridicarea imunitatii parlamentare se inscriu cu prioritate pe ordinea de zi.

Imunitatea parlamentara este o garantie juridica a exercitarii nestanjenite de catre deputati si senatori a activitatii lor. Ea nu trebuie interpretata ca o inlaturare a raspunderii deputatului sau senatorului pentru incalcarea legilor, ci ca o protectie impotriva eventualelor abuzuri sau presiuni. Camera parlamentara, printr-o obiectiva si matura dezbatere si chibzuinta, are dreptul sa aprecieze daca faptele imputate deputatului sau senatorului se intind pe intreaga durata a mandatului.

In alte sisteme constitutionale sunt, desigur, si reguli specifice. Astfel, in unele tari, imunitatea parlamentara priveste numai cauzele penale, in altele (de inspiratie britanica) priveste numai cauzele civile.

Raspundere si sanctiuni

Deputatii si senatorii au o serie de drepturi, dar si o serie de obligatii. De asemenea, ei au obligatia de a respecta normele regulamentare. In cazul incalcarii acestor norme ei pot fi sanctionati. Sanctiunile ce li se pot aplica sunt:

avertismentul;

chemarea la ordine;

retragerea cuvantului;

eliminarea din sala de sedinte;

interzicerea de a participa la lucrarile adunarii pe timp de maximum 15 zile;

excluderea temporara.

Regulamentul Senatului prevede doar primele patru sanctiuni, iar la sanctiunea de la litera e), durata este de 30 de zile. Sanctiunile pot fi aplicate de catre presedintele Camerei sau de catre Camera in conditiile prevazute de regulament si, desigur, in raport cu gravitatea abaterii.

Actele parlamentului. Consideratii generale. Clasificare

Daca parlamentul, in chiar ratiunea sa de a fi, adopta legi, in practica acestuia s-au impus si alte acte, sub denumiri specifice, precum regulamente, hotarari, declaratii, motiuni, mesaje, apeluri. Trebuie precizat ca unele acte sunt adoptate numai de o Camera parlamentara. Pentru simplificare folosim termenul parlament, din context rezultand autoritatea emitenta.

Intre actele parlamentului exista deosebiri nu numai de denumire; unele dintre ele rezulta din practica parlamentului. Discutii stiintifice s-au purtat si pot sa se poarte atunci cand prin constitutii se nominalizeaza numai legile si hotararile, lucru de altfel frecvent.

In acest sens, trebuie sa subliniem ca enumerarea in constitutie a actelor parlamentului nu este si o clasificare a actelor in acte normative si individuale, in sensul ca legile ar avea un caracter normativ, iar hotararile, intotdeauna, un caracter individual.

S-a exprimat in literatura juridica si opinia ca, prin modul cum constitutia stabileste actele prin care organele statului isi indeplinesc atributiile, s-ar preciza in acelasi timp si caracterul normativ sau nenormativ al acestora. O asemenea opinie nu este, in primul rand, confirmata in practica normativa a organelor statului. Astfel, organele de stat, inclusiv parlamentul, au emis si hotarari cu caracter normativ. O asemenea opinie nu-si gaseste fundamentarea in constitutie, deoarece aceasta stabileste doar actele prin care organele statului isi exercita atributiile, nu si caracterul acestor acte, lasand sub acest aspect deplina libertate de decizie organelor de stat.

Inainte de a proceda la analiza detaliata a actelor juridice ale parlamentului, se impune explicarea unor chestiuni prealabile. In practica parlamentelor se intalnesc unele manifestari de vointa care cuprind numai afirmatii de principiu sau luari de atitudine, lipsite de efecte juridice. Asemenea acte nu se incadreaza in categoria actelor juridice. De aceea, ele au fost grupate si analizate ca o categorie de acte aparte, denumite acte cu un caracter exclusiv politic. Pe buna dreptate se sustine in doctrina ca actele exclusiv politice, desi cuprind numai afirmatii de principiu sau luari de atitudine lipsite de un efect juridic imediat, prin faptul ca emana de la organe situate pe cele mai inalte trepte ale aparatului de stat, se bucura de un prestigiu deosebit si de o larga influenta in viata sociala si politica. Sunt acte cu caracter exclusiv politic declaratia, mesajul, apelul.

Prin asemenea acte, parlamentul stabileste anumite principii in politica externa, ia atitudine in anumite probleme internationale, aduce la cunostinta altor parlamente pozitia in diverse probleme internationale.

Gruparea declaratiei, mesajului si apelului in categoria actelor exclusiv politice prezinta avantaje de ordin stiintific. Sunt evidentiate astfel aspecte specifice ale activitatii parlamentare in domeniul politicii externe si se realizeaza o diferentiere a acestor manifestari de vointa de actele juridice. Actele juridice sunt si ele exprimari politice, dar mesajul, declaratia si apelul au, cu precadere si in totalitate, numai un caracter politic.

O a doua problema prealabila priveste precizarea naturii juridice a regulamentului Camerei parlamentare sau a Parlamentului in intregul sau.

Pentru analizarea acestei probleme urmeaza sa observam ca parlamentul sau, desigur, fiecare camera adopta regulamentul sau de functionare, in virtutea autonomiei sale parlamentare. Incadrarea regulamentului intr-una din categoriile de acte juridice ale parlamentului a format si formeaza inca obiectul unei interesante dispute stiintifice.

Opiniile, in mare parte diferite, au fost formulate succesiv. Practica a confirmat unele puncte de vedere si le-a inlaturat pe altele. Mai mult, legislatia a evoluat sub aspectul cerintelor atat de continut, cat si de forma. Aceasta face ca unele opinii care puteau fi sustinute si prin argumente practice sau de lege sa nu mai aiba astazi asemenea suport. Analiza detaliata a tuturor opiniilor exprimate excede insa cerintele unei prelegeri universitare. Constitutia Romaniei da regulamentelor Camerelor o pozitie distincta in cadrul actelor Parlamentului, indeosebi prin art.61(1), care le nominalizeaza, si prin art.144-145, privind controlul constitutionalitatii lor. De aceea, ele vor trebui examinate aparte.

O alta problema priveste clasificarea generala a actelor parla-mentului. Pentru aceasta vom observa ca prin constitutii sunt nomi-nalizate urmatoarele acte juridice: legile, regulamentele Camerelor, hotararirile si motiunile. In functie de faptul daca contin sau nu norme juridice, actele pot fi clasificate in doua categorii, si anume: acte cu caracter normativ si acte cu caracter individual (nenormativ).

In prima categorie intra legile si regulamentele Camerelor, fara exceptie, precum si unele hotarari. In cea de-a doua categorie sunt cuprinse numai hotarari, si anume acelea care cuprind manifestari de vointa in scopul stabilirii de drepturi si obligatii in sarcina unor subiecte de drept dinainte determinate, precum si motiunile.

Legea ca act juridic al parlamentului

Doua realitati fac mereu actuala discutarea conceptului de lege. Mai intai faptul ca, in mod obisnuit, curent, termenul de lege este folosit in doua acceptiuni, o acceptie larga (lato sensu), care exprima orice act normativ, si o acceptie restransa (stricto sensu), prin care se desemneaza actul juridic al parlamentului (autoritate legiuitoare). Ambele acceptiuni sunt corect, curent utilizate. Distinctia stiintifica se impune insa atunci cand urmarim sa stabilim ierarhia izvoarelor de drept, sa facem cuvenitele delimitari intre actele autoritatilor publice si deci si intre cele ale parlamentului, sau cand vrem sa explicam suprematia juridica a legii. Aceasta deoarece suprematia legii priveste numai legea ca act juridic al parlamentului.

Desi distinctia intre cele doua acceptiuni ale notiunii de lege se face corect, continua inca sa se manifeste multe nuantari cand se defineste legea ca act juridic al parlamentului, nuantari care, uneori, nu permit identificarea legii nu numai in sistemul de drept, ci nici in cadrul actelor parlamentului.

Or, o asemenea distinctie (si de identificare) apare utila din moment ce parlamentul adopta atat legi, cat si alte acte. De regula, in definirea legii, se au in vedere doua aspecte, si anume continutul actului normativ (criteriul material) si procedura sa de adoptare (criteriul formal). Daca, in ce priveste criteriul formal, definitiile formulate reusesc in unanimitate (sau aproape) o solutie riguros exacta stiintificeste, nu acelasi lucru reusesc ele in ce priveste criteriul material.

De aceea, un examen critic, succint desigur, al definitiilor formulate se impune. Astfel, André Hauriou definea legea ca fiind o regula generala, scrisa, stabilita de catre puterile publice dupa deliberare si comportand acceptiunea directa sau indirecta a guvernantilor, iar Benoit Jeanneau ca fiind "regulile stabilite de catre Parlament, in materiile legislative", altfel spus, in materiile enumerate de art.34 al Constitutiei (franceze, desigur). In literatura juridica romaneasca, legea este definita de catre Tudor Draganu ca fiind actul care "exprimand vointa intregului popor, este votat de organul suprem al puterii de stat, in conformitate cu regulile procedurale stabilite de Constitutie, si cuprinde forme generale de conduita, obligatorii si susceptibile de a fi aplicate, atunci cand metoda convingerii nu da rezultate, prin forta de constrangere a statului". La randul sau, Ion Deleanu defineste legea ca fiind actul ce "cuprinde reguli generale si obligatorii, sanctionate prin forta de constrangere a statului, atunci cand aplicarea ei nu se realizeaza din convingere, si este susceptibila de aplicare ori de cate ori se ivesc conditiile prevazute in ipoteza ei", pentru a adauga ca, din punct de vedere formal, "pentru ca un act juridic sa aiba valoare de lege, el trebuie sa fie adoptat de catre parlament cu respectarea unor norme de tehnica legislativa, in sensul restrans al acestei notiunii"; iar Gheorghe Bobos, ca fiind "numai acel act normativ care este  elaborat de catre organul suprem al puterii de stat dupa o procedura speciala".

Privitor la acest grup de definitii, pe care le-am reprodus aici, se impun mai multe constatari. In mod corect, legea, in acceptiunea sa restransa, este considerata a fi o regula generala, un act, avand forma scrisa, adoptata de catre parlament si dupa o procedura anu-mita, prestabilita (procedura speciala, norme de tehnica legislativa).

Este, de asemenea, utila adaugirea ce apare in unele definitii, in sensul ca acest act comporta acceptiunea directa sau indirecta a guvernantilor, in masura in care acest lucru s-ar referi la adoptarea legilor prin referendum.

Dar acest mod de definire este numai partial complet, in sensul ca surprinde doar aspectul formal al legii.

Cat priveste cel de-al doilea aspect, aspectul material (continutul reglementarilor), definitiile mentionate nu reusesc sa-l surprinda. Mai exact spus, trasaturile privind aspectul material al conceptului de lege nu sunt suficiente pentru identificarea legii ca act al parlamentului. Daca este adevarat ca legea contine norme generale de conduita, obligatorii (reguli generale si obligatorii), susceptibile de a fi aplicate, in caz de nevoie, prin forta de constrangere a statului, este insa fara indoiala ca o asemenea trasatura priveste toate actele normative, fara exceptie. De asemenea, precizarea ca legea intervine in materiile legislative stabilite de catre Constitutie nu este nici ea satisfacatoare, desi poate fi avuta in vedere mai ales pentru sistemele constitutionale in care domeniul rezervat legii este precis determinat chiar prin dispozitii constitutionale.

Exista insa si alte definitii ale legii care trebuie luate in considerare. Astfel, Georges Burdeau, plecand de la constatarea ca, in definirea legii, exista multe controverse, arata ca, daca se ia in considerare continutul, se poate spune ca sunt legi toate reglementarile generale si permanente. Dimpotriva, daca se considera forma in care este edictata, se poate spune ca legea este actul juridic votat de cele doua Camere. Intr-o asemenea conceptie, adauga Georges Burdeau, nu ar exista materii care sa fie rezervate domeniului legii, legislatorul imprimand reglementarilor caracterul de lege.

Mircea Lepadatescu defineste legea ca fiind actul juridic adoptat de parlament prin care sunt reglementate raporturile sociale cele mai generale si mai importante. Ioan Ceterchi si Momcilo Luburici definesc legea ca "actul normativ cu forta juridica superioara tuturor celorlalte acte normative, care emana de la organul suprem al puterii de stat si care reglementeaza cele mai importante relatii sociale".

Valorificand definitiile invocate pana aici, putem considera ca legea, in acceptiunea sa restransa, este actul juridic al Parlamentului, elaborat in conformitate cu Constitutia, potrivit unei proceduri prestabilite si care reglementeaza relatiile sociale cele mai generale si cele mai importante. Un asemenea mod de definire a legii prezinta, credem noi, reale avantaje de ordin stiintific. El surprinde atat aspectul formal, cat si cel material. Desprindem din aceasta definitie faptul ca legea este actul juridic al Parlamentului, identificandu-se astfel organul emitent. De aici rezulta ca legea este in exclusivitate actul Parlamentului, definitia punand in valoare dispozitiile din multe constitutii, potrivit carora parlamentul este unicul organ legiuitor. Aceasta prevedere constitutionala si realitate statala este rezultatul faptului ca parlamentul constituie, de regula, singurul organ de stat ales de catre toti cetatenii tarii, direct prin vot universal, egal si secret.

Definitia evoca faptul ca niciun alt organ de stat nu poate adopta legi, ca deci numai parlamentul imbraca in forma legii vointa poporului, dandu-i astfel, caracterul de vointa de stat. Legea insa se afla intr-un raport de conformitate cu constitutia, ea trebuind sa fie perfect armonizata cu litera si spiritul acesteia. Aceasta precizare pune in lumina pozitia legii in raport cu constitutia, delimitand-o si, implicit, evoca ideea ca restul izvoarelor dreptului trebuie sa fie conforme legii. Transformarea vointei poporului in lege (deci in vointa de stat) nu se poate realiza oricum, ci numai pe calea unei proceduri anumite, procedura la randul ei prestabilita chiar prin constitutie si lege.

Aceasta procedura trebuie sa permita poporului posibilitatea unui control direct asupra modului cum parlamentul isi exercita mandatul incredintat si indeosebi functia legislativa. In anumite situatii, asa cum vom explica de altfel, poporul are dreptul de a valida, prin referendum, deci cel mai direct posibil, exercitarea acestei functii.

Definitia legii ca act juridic al parlamentului trebuie sa realizeze nu numai identificarea formei, ci si a continutului, ceea ce conduce la identificarea domeniului rezervat legii. Iata de ce spunem ca legea reglementeaza cele mai generale si mai importante relatii sociale.

Aceasta parte a definitiei evoca faptul ca, prin lege, sunt reglementate numai anumite relatii sociale, si anume acelea pe care legiuitorul, in baza unei selectii valorice determinate de factori economici, sociali, politici, juridici, le considera a fi cele mai importante si cele mai generale.

Aceasta exprima realitatea ca nu toate relatiile sociale prezinta aceeasi importanta pentru legiuitor, ci numai unele, iar celelalte relatii sociale, care deci nu prezinta aceasta importanta deosebita, urmeaza a se desfasura in spiritul reglementarilor date prin lege. Ele vor fi deci reglementate prin acte de mai mica importanta ca legea. Este evocata aici si ideea ca, practic, legea nu poate reglementa totalitatea relatiilor sociale, desi ideal ar fi ca toate reglementarile juridice sa fie opera parlamentului, lucru ce nu poate fi considerat o imposibilitate in perspectiva dezvoltarii tehnicilor de lucru. Imposibilitatea, practic, ca legea sa reglementeze totalitatea relatiilor sociale este determinata atat de volumul imens (aproape de nemasurat) al relatiilor sociale, cat si de realitatea ca parlamentul isi desfasoara activitatea in sesiuni. S-a impus deci o selectie valorica a relatiilor ce revin spre reglementare legii, sau numai legii, selectie ce a dus in timp la categoria de domeniu rezervat legii.

Stabilirea sferei relatiilor sociale ce formeaza domeniul rezervat reglementarii prin lege prezinta un real interes teoretic si practic, marturii in acest sens fiind atat preocuparile stiintifice, cat si reglementarile constitutionale.

Examinand aceasta problema in realitatea sa constitutionala, vom putea observa ca unele constitutii, desi contin anumite elemente de identificare, nu stabilesc expres, in integralitatea lor, relatiile a caror reglementare se face in exclusivitate prin lege. Alte constitutii enumera insa aceste relatii, un asemenea procedeu avand, desigur, avantaje.

Faptul ca unele constitutii incearca o delimitare a categoriilor de relatii sociale ce revin, in exclusivitate, reglementarii prin lege, ca act al parlamentului, este considerat o inovatie, avand in vedere ca in mod traditional domeniul legii este nelimitat si ca parlamentul este considerat suveran si poate legifera in orice domeniu.

Aceasta inovatie a fost introdusa de Constitutia franceza din anul 1958, care a circumscris legii un anumit numar de materii limitativ enumerate. Astfel, art.35 din aceasta Constitutie distinge doua sectoare in interiorul domeniului legislativ: materii pe care parlamentul le poate reglementa pana la detaliu, si anume, drepturile civile si garantiile fundamentale acordate cetatenilor pentru exercitarea libertatilor publice; cetatenia, statutul si capacitatea persoanelor; determinarea crimelor si delictelor; veniturile, taxele si modalitatile de percepere a impozitelor; regimul electoral, nationalizarea intreprinderilor;

materii impartite, adica sectoare in care parlamentul este autorizat sa stabileasca principiile fundamentale si sa lase, in consecinta, guvernului sarcina de a elabora modalitatile de aplicare, precum organizarea apararii nationale, invatamantul, regimul proprietatii, dreptul la munca, dreptul sindical si al securitatii sociale. Se considera astfel ca, in sistemul constitutional francez, legea dispune de un domeniu rezervat, limitat si supravegheat. Aceasta limitare se realizeaza prin enumerarea din art.35 al Constitutiei franceze.

Constitutia Romaniei stabileste domeniile rezervate reglementarii prin legi constitutionale, acestea fiind cele ce privesc revizuirea Constitutiei.

Domeniile rezervate legii organice sunt:

Sistemul electoral;

Organizarea si functionarea partidelor politice;

Organizarea si desfasurarea referendumului;

Organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;

Regimul starii de asediu si al celei de urgenta;

Infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora;

Acordarea amnistiei sau a gratierii colective;

Organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi;

Statutul functionarilor publici;

Contenciosul administrativ;

Regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii;

Regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala;

Organizarea generala a invatamantului;

Regimul general al cultelor;

Organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala;

Modul de stabilire a zonei economice exclusive;

Celelalte domenii pentru care, in Constitutie, se prevede adoptarea de legi organice.

Cat priveste legile ordinare, Constitutia nu nominalizeaza anumite domenii, lasand Parlamentului aprecierea acestora.

Clasificarea legilor

Traditional, legile sunt clasificate in legi constitutionale si legi obisnuite, ordinare. Aceasta clasificare exprima corect ideea ca si Constitutia este o lege careia ii sunt caracteristice in general aceleasi trasaturi.

Fata de prevederile exprese ale Constitutiei Romaniei, se impune clasificarea legilor in legi constitutionale, legi organice si legi ordinare. Aceasta clasificare se realizeaza pe criteriul continutului reglementarilor, dar si pe cel al procedurii de adoptare.

Legile constitutionale sunt cele prin care se revizuieste Constitutia. Sub aspectul continutului, ele contin reglementari ale relatiilor sociale fundamentale si care sunt esentiale pentru instaurarea, mentinerea si exercitarea statala a puterii. Sub aspect procedural, ele se adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, fiind definitive numai dupa aprobarea lor prin referendum, organizat in cel mult 30 de zile de la data adoptarii proiectului sau a propunerii de revizuire.

Legile organice sub aspectul continutului sunt acelea care intervin in domeniile rezervate prin Constitutie. Sub aspect proce-dural, ele se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.

Legile ordinare reglementeaza relatii sociale de mai mica importanta, iar procedural sunt adoptate cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

Este important de subliniat ca, pentru sistemul nostru de drept, in ultimele decenii, pana la Constitutia actuala, mentionarea legilor organice era pur teoretica, fara insemnatate practica, deoarece legile organice cunosteau aceeasi procedura de elaborare ca toate legile, iar din punctul de vedere al dreptului constitutional, tocmai aceasta procedura devine criteriu de clasificare.

Categoria legilor organice era pastrata in limbajul nostru juridic prin traditie, dar practic ea nu exprima o grupa distincta de legi. Observatia este interesanta, deoarece si in alte sisteme constitutionale se fac clasificari ale legilor, dar aceste clasificari se fundamenteaza pe dispozitiile exprese ale constitutiilor.

Astfel, in dreptul francez, prin expresia lege organica erau desemnate normele privind organizarea puterilor publice si care adesea erau masuri de aplicare a Constitutiei. Ele insa erau adoptate potrivit aceleiasi proceduri ca si legile ordinare. Constitutia franceza din anul 1958 a prevazut insa ca anumite materii vor face obligatoriu obiectul legilor organice si ca procedura de elaborare a legii organice va fi diferita de cea a legii ordinare.

Procedura diferita de elaborare face ca in dreptul francez sa se distinga trei mari categorii de legi, si anume: legi constitutionale, legi organice, legi ordinare, legile ordinare putand la randul lor sa fie clasificate in mai multe categorii.

Cat priveste legile organice, ele difera in dreptul francez de legile ordinare atat prin domeniile in care intervin, cat si prin procedura de elaborare.

Potrivit Constitutiei Spaniei, legile organice sunt cele care se refera la dezvoltarea drepturilor fundamentale si libertatilor publice, cele care aproba statutele de autonomie si regimul electoral general, ca si alte legi prevazuta in Constitutie. Adoptarea legilor organice, modificarea sau abrogarea lor se fac cu majoritatea absoluta a Congresului, prin vot final asupra ansamblului proiectului. Iar potrivit Constitutiei Suediei, art.3, Constitutia, Regulamentul Rikstagului, Legea Succesiunii la tron si Legea presei constituie legile organice ale Regatului.

Introducerea referendumului ca mod de adoptare a unor legi inseamna includerea in chiar procedura de elaborare a legii a consultarii directe, prin vot, a poporului.

In lumina acestor realitati constitutionale se impune completarea clasificarii legilor, sau mai exact o imbunatatire a celei existente. Putem observa astfel ca exista patru mari categorii de legi, si anume:

legi constitutionale;

legi referendum (aprobate prin referendum);

legi organice;

legi obisnuite, ordinare.

Distinctia intre aceste categorii de legi se poate face atat pe criteriul continutului reglementarilor, cat si pe criteriul procedurii de elaborare.

Initiativa legislativa sau dreptul de initiativa legislativa

Initiativa legislativa cuprinde in continut posibilitatea de a propune proiecte de legi sau propuneri de legi corelate cu obligatia parlamentului de a examina, dezbate si a se pronunta asupra acestora. Initiativa legislativa nu trebuie confundata cu posibilitatea generala a oricarui subiect de drept de a face propuneri parlamentului. Este adevarat ca unele constitutii folosesc in ce priveste initiativa legislativa exprimarea de proiect de lege, de regula, pentru actul ce provine de la guvern si pe cea de propunere legislativa, pentru actul ce provine de la deputati, senatori, sau chiar cetateni, dar contextul reglementarii este edificator pentru stabilirea initiativei legislative. Asemenea prevederi cuprinde si Constitutia Romaniei in art.73.

Dreptul la initiativa legislativa este acordat numai anumitor organisme statale sau politice, si anume acelora care, prin pozitia si competenta lor, au in cea mai mare masura posibilitatea cunoasterii realitatilor economice, sociale, culturale. Sfera subiectelor initiativei legislative are un mare rol in caracterizarea unui sistem constitutional ca democratic sau nedemocratic.

Vom observa ca, in general, au initiativa legislativa: Camerele parlamentelor (diferite fractiuni din parlamente, comisiile parlamentare, deputatii, senatorii), organele de stat cu activitate permanenta (inclusiv sefii de stat), guvernul, organul suprem judecatoresc, organizatiile politice sau cetatenesti, cetatenii. In acordarea dreptului de initiativa legislativa trebuie asigurate atat cerintele de tehnicitate, cat si cele democratice.

In Romania, potrivit Constitutiei, au dreptul de initiativa Guvernul, deputatii, senatorii si cetatenii.

Initiativa legislativa a cetatenilor, initiativa populara cum i se spune frecvent, este clar delimitata si definita in Constitutie. Astfel, ea trebuie sa provina de la cel putin 250.000 de cetateni cu drept de vot. Apoi, cetatenii care isi manifesta dreptul de initiativa legislativa trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar in fiecare din aceste judete sau in Municipiul Bucuresti trebuie sa fie inregistrate cel putin 10.000 de semnaturi in spijinul acestei initiative. In fine, Constitutia nu permite ca probleme fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea sa formeze obiectul initiativei cetatenesti.

Initiativa legislativa a Guvernului se exprima prin prezentarea de proiecte de legi, in timp ce deputatii, senatorii si cetatenii prezinta propuneri legislative. Exercitarea initiativei legislative este o activitate complexa, deoarece un proiect de lege, pentru a putea fi depus, aceasta insemnand sesizarea parlamentului, trebuie sa indeplineasca o serie de conditii de continut si de forma. Un proiect de lege trebuie sa raspunda unei multitudini de cerinte si comenzi economice, sociale, politice si, bineinteles, juridice. Elaborarea unui proiect de lege este o munca migaloasa si de mare raspundere. De altfel, in literatura juridica s-a subliniat ca mecanismul activitatii legislative trebuie configurat intr-un mod care sa poata asigura receptarea si justa traducere in norme de catre legiuitori a impulsurilor, semnalelor emanand din sfera existentei sociale a unei perioade istorice, a unei formatii social-economice si politice determinate. De aceea, exista preocuparea pentru a asigura legiuitorului posibilitatea elaborarii unui drept cu continut stiintific si care sa asigure posibilitatea de a cunoaste vointa reala a poporului, de a tine cont de ea si a-i da o expresie adecvata la nivelul reglementarilor juridice, limitand pe cat posibil si chiar eliminand o eventuala deformare a acestei vointe in procesul "oficializarii ei".

Pentru ca proiectul de lege sau propunerea legislativa sa ajunga pe agenda de lucru a parlamentului (pentru a se putea realiza deci initiativa legislativa), ele trebuie verificate atat sub aspectul continutului reglementarilor, cat si al tehnicii juridice si, desigur, al armonizarii cu intregul sistem de drept.

De aceea, legea prevede obligatia unor organisme statale de a examina, dezbate, aviza proiectele de legi, inaintea sesizarii parlamentului, deci in faza de conturare a initiativei legislative. Aceasta activitate complexa de examinare si avizare da certitudine ca proiectul de lege reprezinta un text bine alcatuit si util. Fata de acceptiunea pe care am dat-o initiativei legislative, urmeaza sa consideram ca avizele acestor organisme intereseaza organul legiuitor.

Elaborarea legii

Din moment ce legea exprima vointa poporului si este edictata de catre parlament, este firesc ca elaborarea sa se faca potrivit unei proceduri deosebite, procedura la randul sau prestabilita prin constitutie si lege. Acest lucru - s-a vazut - rezulta din chiar definitia legii. In procedura de elaborare a legii, intervin, cu titluri diferite, organisme politice, sociale si statale, precum si cetatenii. Determinanta este insa, sub aspect strict juridic, participarea parlamentului, care constituie de fapt autoritatea legiuitoare. In explicarea procedurii de elaborare a legii, unele consideratii se impun.

a) Procedura de elaborare a legilor este in directa legatura cu chiar clasificarea legilor. Astfel, in dreptul francez, exista substantiale diferentieri intre procedurile de elaborare a diferitelor categorii de legi. Desigur, si in acest domeniu se resimt puternic efectele separatiei / echilibrului puterilor.

Cat priveste sistemul constitutional roman, procedura de elaborare cunoaste deosebiri (nuantari) in functie de faptul daca legile sunt constitutionale, organice sau ordinare.

b) Determinarea etapelor si succesiunea lor in procedura de elaborare a legilor intereseaza, de asemenea, mai ales ca in literatura juridica sunt exprimate puncte de vedere diferite. Astfel, unii autori considera ca aceasta procedura ar cuprinde trei etape, si anume: anterioara adoptarii legii (initiativa legislativa, avizarea proiectului de lege de catre organele prevazute de lege, examinarea si avizarea proiectelor de legi de catre comisiile competente ale parlamentului, dezbaterea proiectului de lege in parlament); concomitenta adoptarii legilor (votarea legii); posterioara adoptarii legilor (subscrierea legii, semnarea legii de catre seful statului, publicarea legii). Apoi, elaborarea unei legi cuprinde operatiuni care se situeaza cu mult inainte de operatiunea pe care constitutionalistii o denumesc initiativa legislativa. Astfel, elaborarea unui proiect de lege incepe (firesc, de altfel) cu documentarea prealabila si fundamentarea proiectului. Va trebui sa observam insa ca in procedura de elaborare a legii, ca atare constitutionala, sunt cuprinse numai acele etape care implica sesizarea, participarea sau relatii juridice directe cu autoritatea legiuitoare (sau cu structurile sale interne). Operatiunile anterioare, numeroase de altfel, si de reala importanta si utilitate, nu pot fi incadrate, distinct si explicit, in categoria constitutionala procedura de elaborare a legii, ele neimplicand vreun efect juridic in raport cu parlamentul. In mod firesc, in procedura de elaborare a legilor trebuie nominalizate numai operatiunile de care parlamentul ia cunostinta direct, urmand a se pronunta prin votul sau, altfel spus, numai cele prevazute de Constitutie si regulamentele Camerelor Parlamentului. Astfel vazute lucrurile, credem ca procedura de elaborare a legilor cuprinde urmatoarele etape:

Initiativa legislativa;

Examinarea si avizarea proiectului de lege de catre comisiile parlamentare;

Includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a sedintelor Camerelor;

Dezbaterea proiectului de lege in plenul fiecarei Camere;

Votarea proiectului de lege in fiecare Camera;

Medierea;

Semnarea legii de catre presedintii Camerelor;

Promulgarea si publicarea legii;

Aprobarea legii prin referendum.

Cat priveste legile referendum, ele urmeaza aceeasi procedura, la care se adauga aprobarea lor de catre popor cu prilejul consultarii acestuia prin referendum. O observatie prealabila priveste avizarea proiectelor de legi. Din multitudinea de avize, numai avizarea de catre comisiile parlamentare formeaza o etapa distincta in procedura de elaborare a legii. Toate celelalte avize sunt incluse de fapt in initiativa legislativa, deoarece ele sunt anterioare sesizarii parlamentului.

IV.12.6. Examinarea si avizarea proiectului de lege

de catre comisiile parlamentare

Examinarea si avizarea proiectelor de legi de catre comisiile parlamentare este o activitate complexa, de mare utilitate, aceasta permitand o verificare la acest nivel statal a continutului si formei proiectelor de legi.

Constitutia si regulamentele nu nuanteaza rolul comisiilor permanente in functie de proiectele de legi, pentru ca asemenea nuantari nu sunt utile.

Comisiile parlamentare, examinand un proiect de lege, pot propune adoptarea sa, eventual cu amendamente, sau respingerea proiectului. Ele nu pot insa propune un alt text decat cel prezentat de catre initiatori.

Trebuie sa subliniem ca punctul de vedere al comisiilor parlamentare nu obliga nici pe initiator, si nici parlamentul. Asupra proiectului hotaraste numai parlamentul, afara de cazul in care initiatorul isi retrage proiectul, in conditiile prevazute de lege.

Includerea proiectului de lege sau a propunerii legislative pe ordinea de zi a sedintei Camerei parlamentare

Initiativa legislativa implica obligatia corelativa a Camerei sesizate de a examina si a se pronunta asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative. De aceea, includerea lor pe ordinea de zi a sedintelor Camerei capata o semnificatie deosebita. La intocmirea proiectului ordinii de zi, Biroul Camerei sau, dupa caz, Comitetul ordinii de zi trebuie sa aiba in vedere proiectele de legi si propunerile legislative inregistrate. Orice proiect de lege depus trebuie deci supus atentiei Camerei. Numai Camera parlamentului hotaraste cu privire la includerea lui pe ordinea de zi. In cazul in care ordinea de zi este aglomerata cu prea multe proiecte de legi, ea trebuie sa se pronunte asupra ordinii in care proiectele de legi vor fi examinate in sesiunile sale.

Dezbaterea proiectului de lege in plenul Camerelor parlamentului

Prin Constitutie s-a stabilit regula ca proiectul sau propunerea legislativa se discuta si deci se adopta, mai intai, in Camera in care au fost prezentate. Dupa votare, proiectul sau propunerea se trimit celeilalte Camere a Parlamentului.

Fiecarui deputat sau senator i se inmaneaza, in timp util, cate un exemplar tiparit din proiectul de lege si din expunerea de motive facuta de catre initiatorul proiectului de lege. Este ascultat apoi raportul comisiei parlamentare competente. Proiectul este supus in continuare discutiei generale si apoi discutiei pe articole. Inainte sau cu ocazia dezbaterilor in plen, deputatii pot propune amendamente, iar daca se discuta textele conventiilor internationale (pentru ratificarea lor), pot propune rezerve sau declaratii. Cu privire la amendamente, exista regula de a se cere intotdeauna avizul comisiei parlamentare (sau in orice caz al raportorului acesteia atunci cand parlamentul le dezbate fara a-i cere avizul comisiei), precum si de a se asculta initiatorul proiectului de lege. Cel care a propus amendamentul poate sa-l retraga pana cand este supus votului.

Daca se aduc mai multe amendamente la acelasi articol de lege, acestea sunt supuse votului in ordinea propunerii lor, iar daca adoptarea unui amendament implica, in mod necesar, respingerea altuia, acesta din urma nu mai este supus la vot.

Votarea proiectului de lege

Votarea intervine in fiecare Camera dupa discutia pe articole a proiectului. Pentru ca, in sistemul bicameral, proiectul de lege (propunerea) trebuie votat de catre ambele Camere, el se trimite dupa ce a fost votat de catre una din Camere, celeilalte Camere. Daca aceasta din urma respinge proiectul de lege sau propunerea legislativa, ele se trimit, pentru o noua dezbatere, Camerei care le-a adoptat. O noua respingere este definitiva.

Medierea si concilierea

Sistemul parlamentar bicameral implica votarea unei legi de catre ambele Camere. In mod firesc, autonomia Camerelor conduce la situatii in care o Camera poate vota un proiect de lege cu modificari fata de prima Camera.

Cum o lege trebuie votata, in acelasi continut si aceeasi forma, de catre ambele Camere, realizarea acordului se face prin medieri si concilieri. Potrivit regulamentelor Camerelor din 1990, in situatiile de dezacord cu privire la dispozitiile dintr-o lege, Camerele alegeau o comisie de mediere, pe criterii paritare. Aceasta comisie media neintelegerile, propunand solutii si deci un text acceptabil. Daca solutia propusa de comisie era acceptata de catre ambele Camere, litigiul era depasit. Daca insa nu se accepta aceasta solutie, birourile permanente ale celor doua Camere initiau procedura de conciliere. Concilierea o faceau cele doua birouri permanente, in sedinta comuna, prin redactarea unui text convenabil, votat de cel putin jumatate plus unu din numarul membrilor celor doua birouri. Textul propus era examinat separat de catre fiecare adunare si legea era considerata adoptata daca membrii fiecarei adunari o votau cu jumatate plus unu din membrii sai. Daca una din toate aceste proceduri esua, proiectul de lege se considera respins. In unele sisteme constitutionale, pentru a se evita situatiile de blocaj legislativ sau de respingere a legii, deoarece nu s-au putut concilia pozitiile, ultimul cuvant il are prima Camera.

Constitutia Romaniei (1991) mentine numai medierea, dar intr-o formula eficienta si practica. Astfel, potrivit art.76 din Constitutie, daca una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativa intr-o redactare diferita de cea aprobata de cealalta Camera, presedintii Camerelor vor initia, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere. In cazul in care comisia nu ajunge la un acord sau daca una din Camere nu aproba raportul comisiei de mediere, textele aflate in divergenta se supun dezbaterii, in sedinta comuna, Camerei Deputatilor si Senatului, care vor aproba textul definitiv.

Semnarea legilor de catre presedintele Camerei

Odata votata, legea trebuie semnata de catre presedintele Camerei sau, in cazul in care sedinta a fost condusa de catre un vicepresedinte, de catre acesta din urma. Prin aceasta semnatura se atesta respectarea procedurii de elaborare a legilor.

Promulgarea legilor de catre seful de stat. Publicarea legilor

Dupa votarea sa, legea este inaintata sefului de stat pentru promulgare. In legatura cu aceasta faza, trebuie facute mai multe precizari. Sistemul promulgarii legii cunoaste anumite trasaturi. Promulgarea este actul prin care seful de stat autentifica textul legii, altfel spus constata si atesta regularitatea adoptarii sale. Promulgarea nu este o masura discretionara, seful statului fiind obligat sa promulge legea daca ea a fost adoptata regulamentar. In Franta, Presedintele Republicii are la dispozitie 15 zile pentru promulgare, incepand din momentul in care legea adoptata a fost transmisa executivului. Totusi, sunt doua situatii cand promulgarea poate fi intarziata, si anume: daca presedintele cere o noua deliberare; daca legea este atacata in fata Consiliului Constitutional pe motiv de neconstitutionalitate. Promulgarea difera de sanctionare, prin care, in anumite regimuri monarhice, regele se poate opune aplicarii legii.

In sistemul nostru constitutional, promulgarea unei legi este de competenta Presedintelui Romaniei, care trebuie sa o faca in cel mult 20 de zile de la primire. Cum este si firesc, seful de stat trebuie sa aiba posibilitatea de a examina legea si de a-si exercita rolul sau de garant al respectarii Constitutiei si al bunei functionari a autoritatilor publice. De aceea, Constitutia permite Presedintelui Romaniei ca inainte de promulgare sa ceara, o singura data, reexaminarea legii ori, daca s-a cerut verificarea constitutionalitatii ei, promulgarea legii se face in cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dupa examinare sau de la primirea deciziei Curtii Constitutionale, prin care i s-a confirmat constitutionalitatea.

Publicarea legilor prezinta o mare importanta, deoarece reprezinta operatiunea de care este legata intrarea lor in vigoare. De principiu, legile intra in vigoare la data publicarii lor oficiale. Dar legea poate sa prevada o data la care intra in vigoare, data ce poate fi anterioara sau posterioara datei publicarii.

Unele legi intra in vigoare chiar din momentul adoptarii lor, daca prevad expres acest lucru. Trebuie facuta observatia ca legile pot intra in vigoare o data cu adoptarea lor, daca aceasta este o posibilitate constitutionala, dar numai pentru organul emitent si pentru subiectele de drept care in mod oficial au luat cunostinta de prevederile legii. Legea se publica in "Monitorul Oficial al Romaniei" si intra in vigoare la data publicarii sau la data prevazuta in textul ei. Datorita faptului ca legea dispune numai pentru viitor, aceasta data poate fi numai dupa data publicarii.

Aprobarea legii prin referendum

In activitatea de legiferare, in unele sisteme constitutionale a fost institutionalizat referendumul.

In viziune constitutionalista, referendumul este aprobarea legii. El este deci, in sistemele unde este prevazut, o conditie de valabilitate a legii. Aceste consecinte juridice trebuie apreciate prin prisma raporturilor juridice dintre popor si parlament, raporturi statornicite prin constitutie. In acest sens vom observa ca, detinator al suveranitatii nationale, poporul o exercita prin reprezentare sau referendum. In temeiul dispozitiilor constitutionale, parlamentul, exercitand puterea suverana a poporului, are, desigur, dreptul de a legifera.

Legiferarea se exercita insa permanent sub controlul poporului, pentru ca parlamentul exercita puterea (si legifereaza) in numele poporului, care, ca titular al puterii, isi pastreaza dreptul de a se pro-nunta asupra modului in care parlamentul exercita prerogativele incredintate. Astfel vazute lucrurile, reglementarile constitutionale sunt corecte din punct de vedere stiintific, in cazul cand consultarea poporului intervine dupa ce s-a derulat intreaga procedura de legiferare.

In aceste situatii, poporul, prin referendum, nu realizeaza doar o dezbatere publica, ci decide, hotaraste, in virtutea puterii sale suverane. In situatiile in care referendumul este prevazut de constitutie, legea devine valabila, si deci obligatorie, numai daca poporul s-a pronuntat pentru aceasta lege.

Referendumul este deci o conditie de valabilitate a legii, ultima etapa in elaborarea legilor prin referendum. In cazul cand, cu prilejul referendumului, pentru lege voteaza mai putini decat majoritatea celor prezenti la vot, legea nu este considerata aprobata si deci nu poate intra in vigoare.

Referendumul este prevazut de Constitutia Romaniei, prin art. 147, in cadrul proiectelor sau propunerilor de legi de revizuire a Constitutiei; el trebuie organizat in cel mult 30 de zile de la data adoptarii de catre cele doua Camere a proiectului sau propunerii de revizuire.

Alte reguli constitutionale privind elaborarea legii. Din Constitutie rezulta unele situatii in care procedura de elaborare a legii, asa cum am prezentat-o, cunoaste anumite nuantari; acesta este cazul adoptarii proiectelor de legi sau propunerilor legislative cu procedura de urgenta. Astfel, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedura de urgenta, din proprie initiativa sau la cererea Guvernului. Cat priveste procedura de urgenta, ea este stabilita prin regulamentele Camerelor. Se poate constata ca urgenta priveste numai dezbaterea si votarea legii in Camerele Parlamentului, ea nu pune in discutie succesiunea si obligativitatea constitutionala a etapelor de elaborare a legilor.

Angajarea raspunderii Guvernului. Potrivit dispozitiilor din Constitutie, daca Guvernul isi angajeaza raspunderea asupra unui proiect de lege si nu este demis printr-o motiune de cenzura, proiectul de lege se considera adoptat. Aceasta procedura se deruleaza numai in sedinta comuna a celor doua Camere. Tot in sedinta comuna se hotaraste si asupra eventualei cereri de reexaminare a legii.

Legile adoptate in sedinte comune. Potrivit art.62 din Constitutie, in anumite probleme, Camera Deputatilor si Senatul pot hotari numai in sedinte comune. Daca in realizarea unora din atributiile stabilite prin art.62 (2) se procedeaza prin elaborarea de legi (aprobarea bugetului de stat, de exemplu), este clar ca apar nuantari in procedura de elaborare a legilor, cum ar fi, de pilda, inutilitatea procedurii de mediere.

Modificarea, suspendarea si abrogarea legii

Am vazut ca procedura de elaborare a legii valorifica realitatea in sensul careia legea exprima vointa poporului suveran, valorifica pozitia suprema a legii in sistemul de drept.

In mod firesc, si procedurile de modificare, suspendare si abrogare a legii trebuie sa puna in valoare suprematia acesteia. Modificarea, suspendarea si abrogarea legii se realizeaza tot printr-o lege, adoptata la randul sau cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. In aceasta isi gaseste aplicatie marele principiu al simetriei in drept.

Deosebirile dintre constitutie si legi

Legile se clasifica in legi constitutionale, legi organice si legi ordinare, obisnuite. In cadrul legilor constitutionale sunt incluse constitutia si legile de modificare a acesteia. Desi acestea sunt adoptate uneori de catre parlament si reglementeaza cele mai generale si mai importante relatii sociale ce apar in procesul instaurarii, mentinerii si exercitarii statale a puterii, intre Constitutie si legi exista deosebiri de continut, de forma si de putere juridica. Sub aspectul continutului, constitutia se deosebeste de legi din doua puncte de vedere.

In primul rand, si ea reglementeaza relatiile sociale care apar in procesul instaurarii, mentinerii si exercitarii statale a puterii, dar reglementeaza acele raporturi care sunt esentiale pentru popor. In al doilea rand, Constitutia reglementeaza relatiile sociale din toate domeniile de activitate, in timp ce legile reglementeaza relatiile sociale din anumite domenii.

Astfel, de exemplu, legea electorala reglementeaza numai relatiile sociale care privesc drepturile electorale si organizarea si desfasurarea alegerilor. Deosebirile de forma constau in aceea ca in timp ce Constitutia este adoptata sau poate fi modificata de adunari constituante, sau uneori si de parlamente si, de regula, numai prin votul a doua treimi din numarul total al deputatilor si senatorilor, legea este adoptata sau modificata cu o majoritate inferioara.

De asemenea, in timp ce Constitutia nu poate fi modificata prin norme cu putere de lege, legile pot fi modificate si chiar abrogate prin asemenea norme. In fine, cat priveste deosebirea de putere juridica, urmeaza sa observam ca, si atunci cand este adoptata tot de Parlament, Constitutia are o forta juridica superioara legilor ordinare. Aceasta este de fapt consecinta deosebirilor de continut si de forma semnalate mai sus.

Conformitatea cu legea a celorlalte acte emise de catre organele statului

Suprematia legii, insemnand superioritatea juridica a legii in sistemul de drept, fundamenteaza conformitatea tuturor actelor juridice cu legea. Ea fundamenteaza chiar principiul legalitatii, stiut fiind faptul ca intr-o acceptiune restransa, dar corecta si des utilizata, legalitatea inseamna respectarea legii ca act juridic al parlamentului.

Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinta a suprematiei legii, se aplica oricarui act ce emana de la alte organe de stat decat parlamentul. Cat priveste actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, conditia de conformitate este indiscutabila.

Actele organelor judecatoresti, fiind acte de aplicare a legilor la cazuri concrete, au, in principiu, un caracter individual si trebuie emise numai in conditiile legii. Conformitatea tuturor actelor juridice cu legea este asigurata printr-o serie de garantii, intre care mentionam indatorirea constitutionala de respectare a legii, precum si controlul legalitatii.

Regulamentele parlamentare

Potrivit principiului autonomiei regulamentare, fiecare Camera a Parlamentului isi adopta un regulament propriu de organizare si functionare, asa cum prevede Constitutia. De asemenea, potrivit 233

Constitutiei, Camera Deputatilor si Senatul, cu votul cu votul majoritatii membrilor lor, adopta un regulament al sedintelor comune.

Regulamentul este un act normativ, supus obligatiei de publicare in "Monitorul Oficial", dar sub semnatura presedintelui Camerei sau a ambilor presedinti in cazul celui al sedintelor comune. In fine, regulamentul poate face obiectul controlului de constitutionalitate.

Privitor la regulamentele Camerelor Parlamentului Romaniei, am aratat deja ca ele sunt supuse in integralitate controlului de consti-tutionalitate, la sesizarea presedintilor celor doua Camere. Curtea Constitutionala, prin doua decizii distincte, s-a pronuntat cu privire la aceasta problema. Solutiile date prin aceste decizii s-au fundamentat stiintific pe cateva consideratii teoretice facute de Curtea Constitu-tionala. Retinerea acestor consideratii aici este de reala utilitate pentru intelegerea naturii juridice a regulamentelor parlamentare si pentru dimensionarea stiintifica a autonomiei regulamentare a Parlamentului.

Pentru a examina concordanta prevederilor regulamentare cu cele constitutionale, Curtea a trebuit sa stabileasca in care categorie de acte juridice, nominalizate prin Constitutie (legi organice, legi, hotarari, motiuni), se incadreaza regulamentul parlamentar. Desi, este fara indoiala ca toate aceste acte juridice se diferentiaza intre ele prin domeniile rezervate reglementarii, continut, proceduri si, desigur, forta juridica. De aici rezulta o anumita dificultate in confruntarea lor cu prevederile constitutionale si, desigur, un anumit specific pentru fiecare act.

Stabilirea naturii juridice a regulamentului parlamentar s-a impus, deoarece specificul reglementarilor constitutionale romanesti ar putea crea aparenta si a altor interpretari.

Curtea Constitutionala a ajuns la concluzia ca regulamentul parlamentar nu este o lege, deoarece legea are un domeniu rezervat, este rezultatul votului succesiv sau concomitent al ambelor Camere, este supusa promulgarii de catre Presedintele Romaniei. Asemenea trasaturi nu le regasim la regulamentul parlamentar, care este, in temeiul Constitutiei, o hotarare, chiar daca este explicit nominalizat si chiar daca, spre deosebire de alte hotarari, adoptarea sa se realizeaza, ca si legile organice, cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere. Aceasta majoritate nu transforma regulamentul unei Camere in lege, ci urmareste asigurarea reprezentarii cat mai largi a vointei parlamentarilor in adoptarea actului normativ ce concretizeaza autonomia regulamentara a Parlamentului.

Ca atare, regulamentul parlamentar este o hotarare prin continut, proceduri si, desigur, locul in piramida normativa.

Cat priveste sfera de reglementare, s-a aratat ca prin Constitutie se stabilesc reguli clare privind domeniul rezervat reglementarii actelor juridice in stransa corelare cu locul si rolul autoritatilor emitente. In legatura cu regulamentele parlamentare, din art.61 al Constitutiei rezulta ca fiecare Camera isi stabileste prin regulament propriu organizarea si functionarea.

Mai mult, din interpretarea intregului capitol constitutional privind Parlamentul rezulta ca problemele privind statutul parlamentarilor sunt de domeniul legii, si nu al regulamentului.

In aceasta viziune au fost declarate ca neconstitutionale prevederile parlamentare care stabileau drepturi si obligatii ce tin de statutul parlamentarului. Este adevarat ca, in general, in practica, regulamentul unei autoritati cuprinde si probleme de statut (drepturi, obligatii), dar atunci cand Constitutia sau o lege nu permit un asemenea lucru, asemenea interdictii nu pot fi depasite.

Tot in legatura cu sfera de reglementare, Curtea Constitutionala a considerat ca prevederile regulamentare sunt constitutionale doar daca stabilesc drepturi si mai ales obligatii numai in sarcina unor subiecte de drept care se afla in raporturi constitutionale cu Parlamentul. Ca atare, se spune in deciziile Curtii, prin Regulament nu se pot stabili drepturi si mai ales obligatii in sarcina unor subiecte de drept care nu se incadreaza in cele circumstantiate mai inainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile in acceptiunea de acte juridice ale Parlamentului.

Deciziile Curtii au abordat problema simetriei reglementarilor. Constitutia a creat un sistem parlamentar bicameral nediferentiat. Camera Deputatilor si Senatul rezulta din vot universal si direct, au la baza mandatul reprezentativ, au imputerniciri identice, deosebirile dintre ele fiind nesemnificative, mandatul lor are aceeasi durata, ele participa egal la elaborarea legilor.

Similitudinea de trasaturi implica simetria reglementarilor, motiv pentru care Constitutia obliga recurgerea, pentru stabilirea statutului parlamentarilor si a altor probleme de organizare si functionare, la lege ca act ce exprima vointa concordanta a celor doua adunari parlamentare.

In fine, Curtea Constitutionala, prin deciziile mentionate, a precizat ca regulamentele parlamentare, fiind acte juridice inferioare Constitutiei si legilor, nu pot cuprinde reguli de fond, ce sunt de domeniul acestora, dar pot cuprinde reguli de procedura pentru realizarea acestor reglementari. Aceste reguli trebuie sa permita doar valorificarea dispozitiilor constitutionale si legale, neputandu-le afecta cat priveste domeniul de reglementare si continutul.

Hotararea, ca act juridic al Parlamentului

Cel de-al doilea act juridic al Parlamentului sau Camerelor sale este hotararea. Asa cum am aratat deja, hotararile pot avea atat caracter normativ, cat si caracter nenormativ. Problema care se pune este aceea de a stabili criteriile de delimitare intre legi si hotarari, criterii care sa ne poata conduce la identificarea hotararilor in ansamblul actelor juridice ale parlamentului. Aceste criterii sunt continutul si procedura de adoptare. Pe criteriul continutului, vom observa ca hotararile se deosebesc de legi din doua puncte de vedere.

In primul rand, in timp ce toate legile au caracter normativ, hotararile pot fi atat cu caracter normativ, cat si cu caracter nenormativ. In al doilea rand, normele cuprinse in hotararile cu caracter normativ au o forta juridica inferioara legilor.

Sub aspectul procedurii, vom constata ca pentru adoptarea hotararilor nu sunt aplicabile regulile privitoare la initiativa legislativa, nu exista obligatia examinarii si avizarii lor de alte organisme; ele se semneaza de catre presedintele Camerei.

De asemenea, in sistemul parlamentar bicameral, precum si in cel din Romania, hotararile pot fi emise si de catre o singura Camera, lucru nepermis pentru legi.

Camerele parlamentare au adoptat hotarari privind componenta grupurilor parlamentare; modificarea regulamentelor; alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor; modificarea structurii organizatorice a aparatului functionaresc; demisia parlamentarilor; validarea mandatelor; ridicarea imunitatii parlamentare. Parlamentul a adoptat si el hotarari privind: aprobarea statutului Grupului Roman al Uniunii Interparlamentare; constituirea grupurilor parlamentare de prietenie cu alte tari; aprobarea unor delegatii ale parlamentului.

Motiunile

Termenul motiune este in general utilizat la denumirea unor hotarari ale parlamentului prin care se exprima atitudinea acestuia intr-o problema discutata. Cand sunt acte juridice, motiunile privesc in cele mai multe cazuri pozitia fata de guvern, in cadrul raporturilor parlament-guvern si al dreptului parlamentului de a controla activitatea guvernului. Constitutia Romaniei prevede si ea motiunea de cenzura. Motiunea de cenzura se dezbate in sedinta comuna a celor doua Camere. De asemenea, arata Constitutia, daca motiunea de cenzura a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea. Potrivit Constitutiei, Guvernul isi angajeaza raspunderea in fata Camerei Deputatilor si Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Guvernul este demis daca motiunea de cenzura depusa in termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege a fost votata. In cazul in care Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern.

Doua aspecte mai importante trebuie retinute. Mai intai, ca motiunea de cenzura priveste raporturile dintre Parlament si Guvern, adoptarea sau respingerea sa semnificand retragerea sau mentinerea increderii in Guvern. Apoi, ca motiunea de cenzura poate interveni din initiativa parlamentarilor, dar poate fi "provocata" si de catre procedura angajarii raspunderii de catre Guvern.

Privitor la motiuni, sunt cateva reguli importante ce rezulta din Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului. Astfel, motiunile se depun presedintilor Camerelor. Dupa primire, presedintele Camerei Deputatilor comunica motiunea, de indata (in ziua in care a fost depusa) Guvernului. In cel mult 5 zile de la depunere, motiunea de cenzura se prezinta in sedinta comuna a celor doua Camere, dezbaterea sa avand loc, dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata, in sedinta comuna. Data si locul sedintei comune, impreuna cu invitatia de participare, se comunica Guvernului de catre presedintele Camerei Deputatilor, cu 24 de ore inainte ca aceasta sa aiba loc. Tot motiune se numeste si actul prin care Camera Deputatilor sau Senatul isi exprima atitudinea cu privire la problema ce a facut obiectul unei interpelari.

Evident, aceasta motiune nu se confunda cu motiunea de cenzura nici in ce priveste continutul, nici in ce priveste efectele juridice si nici in ce priveste procedura. Asa cum rezulta clar din Constitutie, care o reglementeaza, aceasta motiune este rezultatul vointei unei singure Camere (Camera Deputatilor sau Senatul), in timp ce motiunea de cenzura exprima vointa Parlamentului in intregul sau.

Actele structurilor parlamentare

In mod firesc, si structurile interne ale Camerelor emit acte juridice in realizarea atributiilor ce le revin. Astfel, presedintii Camerelor emit decizii pentru convocarea in sesiune a Camerelor sau pentru asigurarea conducerii Camerei pe perioada lipsei presedintelui acesteia. Cat priveste comisiile permanente, asa cum am mai aratat, ele emit avize sau rapoarte.

Președintele

Institutia sefului statului constituie una dintre cele mai vechi autoritati politice, ea aparand o data cu statul, cunoscand o evolutie continua, atat in ceea ce priveste forma, structura, cat si prerogativele si atributiile. Orice colectivitate, indiferent de marimea ei, de nivelul sau de organizare si dezvoltare, a avut in fruntea sa un sef, fie ales, fie impus. Astazi, aceasta institutie, sub diferite forme, structuri, atribute si prerogative, este prezenta in societate. Institutia sefului de stat isi are originea chiar in istoria lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna, colectivitatile umane organizate au avut un sef recunoscut sau impus, in contextul imprejurarilor istorice.

Aceasta institutie a cunoscut o evidenta evolutie in ce priveste formele, structurile, imputernicirile, protocoalele. De asemenea, seful de stat a cunoscut si cunoaste fie organizari unipersonale, fie organizari colegiale. Cei care au ocupat aceasta inalta demnitate statala s-au numit sau se numesc regi, principi, regenti, emiri, imparati, presedinti.

Trebuie subliniat ca fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a insemnat crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscuta in sistemul separatiei puterilor. Cat priveste seful de stat, el a fost si este constant incadrat in aceasta categorie alaturi de parlament. In statele organizate pe baza teoriei separatiei puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, ramuri, si anume, puterea legiuitoare, puterea executiva si puterea judecatoreasca, seful statului fiind incadrat, de regula, in puterea executiva, de unde si exprimarile frecvent utilizate de "seful puterii executive" sau "seful executivului".

Exista state unde executivul este format dintr-un organ statal unic, deseori un presedinte, care-si legitimeaza imputernicirile prin votul universal. In mod evident, acesta este cazul regimurilor prezidentiale pure, in care presedintele dispune de o echipa care-l ajuta in atributiile sale de guvernare, dar membrii acestei echipe sunt de fapt functionari, si nu guvernanti.

O alta situatie este aceea in care puterea executiva este realizata de doua organe de stat - sef de stat si guvern. Acest sistem este legat de dezvoltarea regimului parlamentar in Anglia. El a rezultat din slabirea progresiva a Coroanei si din cresterea corelativa a puterii ministrilor care nu erau la origini decat simpli auxiliari ai monarhului.

Alaturi de seful de stat, care personifica natiunea, a aparut cabinetul, mai exact spus, un grup de functionari, cu misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor publice.

Aceasta structura a puterii executive, devenita deseori dualista, se regaseste in multe tari considerate a avea "un regim de cabinet". Evolutia cabinetului este definitiva acolo si atunci cand unul din membrii acestuia ocupa o pozitie juridica superioara si cand alaturi de seful de stat exista si un sef de guvern (prim-ministru, presedinte).

In unele tari, functia de sef de stat a fost indeplinita de organe colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii prezidentiale. Asemenea organisme au existat in Romania (1947-1974), in alte tari foste socialiste (Bulgaria, Ungaria, Polonia). In fine, un exemplu de regim colegial, considerat unic, este regimul elvetian.

Evolutia institutiei sefului de stat in Romania

Institutia sefului de stat in tara noastra o vom aborda prin prisma dispozitiilor constitutionale, incepand cu prima noastra Constitutie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza, puterile publice erau incredintate domnului, unei Adunari ponderatrice si unei Adunari elective.

Termenul domn este folosit si de catre Constitutia din anul 1866 (art.82), domnul avand puteri constitutionale ereditare, iar puterea legislativa exercitandu-se colectiv de catre domn si reprezentanta nationala (art.32). La 8 iunie 1884, in urma proclamarii regatului in anul 1881, textele constitutionale sunt puse de acord cu aceasta realitate. Constitutia din anul 1923 vorbeste de rege (art.77), aratand ca puterea legislativa se exercita colectiv de catre rege si reprezentanta nationala (art.34), ca puterea executiva este incredintata regelui (art.39). Denumirea de rege este mentinuta si de Constitutia din 1938 (art.34), care-l declara capul statului (art.30) si, desigur, cuprinde dispozitii similare cu cele din art. 34 si 39 ale Constitutiei din 1923.

In perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost substantial restranse, dar regele ramane ca sef al statului pana in decembrie 1947, in baza Constitutiei din 1923, repusa in vigoare prin Decretul nr.1626 din 1944.

Prin Legea nr.363/1947, atributiile de sef de stat sunt incredintate Prezidiului Republicii, ca sef colegial al statului s-a realizat in privinta naturii juridice, sub influenta trasaturilor Constitutiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al administratiei de stat, ca organ suprem executiv, daca folosim exprimarea Decretului nr.3/1948.

Constatarea este importanta din punct de vedere istoric, pentru ca daca actele constitutionale adoptate in aceasta perioada (ne referim indeosebi la Decretul nr.1626/1944 si Decretul nr.2218/1946) au mentinut separatia puterilor, Legea nr.363/1947 a inlocuit acest principiu cu unicitatea puterii. Natura administrativa a Prezidiului Republicii rezulta chiar din exprimarea actului normativ.

Constitutia din anul 1948 incredinteaza functia de sef de stat Prezidiului Marii Adunari Nationale, organ central, caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, mentinut si de Constitutia din 1952 pana in anul 1961, cand a fost inlocuit prin Consiliul de Stat. Consiliul de Stat, organ colegial, este mentinut si de Constitutia din anul 1965. In anul 1974, Constitutia a fost modificata, creandu-se functia de presedinte de republica, indeplinita de o singura persoana. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale, se creeaza functia de Presedinte al Consiliului. Decretul-Lege incredinteaza exercitarea atributiilor de sef de stat Presedintelui Consiliului.

Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei incredinteaza functia de sef de stat Presedintelui Romaniei, ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Aceasta solutie este consacrata si prin Constitutia actuala a Romaniei.

Rolul si atributiile Presedintelui Romaniei

Presedintele Romaniei reprezinta statul roman si este garantul independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii. Presedintele Romaniei vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice. In acest scop, Presedintele exercita functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate.79

Aceste dispozitii constitutionale sunt de natura sa genereze opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales daca le raportam la alte prevederi ale Constitutiei80. Astfel, in art. 61, se arata ca "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman", fiind ales prin vot universal si direct. Pe de alta parte, in art. 80 se consacra faptul ca "Presedintele Romaniei reprezinta statul roman", alegerea sa efectuandu-se tot prin vot universal si direct.

Asadar, reprezentand statul roman si fiind ales la fel ca si Camera Deputatilor si Senatul, prin vot universal si direct, Presedintele Romaniei este si el un organ reprezentativ suprem, dar dependent intr-o oarecare masura de Parlament, in sensul ca Senatul si Camera Deputatilor, intr-o sedinta comuna, pot pune sub acuzare pe Presedintele Romaniei pentru inalta tradare sau pot chiar sa-l suspende din functie, pentru incalcarea grava a Constitutiei. Pe de alta parte, Presedintele Romaniei poate, in anumite conditii, sa dispuna dizolvarea Parlamentului (art. 89 din Constitutie). Este o dependenta reciproca intre doua organe reprezentative supreme, ambele ocupand cea mai inalta pozitie in stat. O prima problema se refera la locul Presedintelui Romaniei in cadrul sistemului autoritatilor statului.

In art. 80, al.2 al Constitutiei Romaniei se arata ca Presedintele Romaniei exercita functia de mediere intre puterile statului. Astfel, s-ar putea spune ca Presedintele nu face parte din nici una dintre cele trei puteri (puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecatoreasca), deoarece, daca ar face parte dintr-una din ele, n-ar mai putea sa fie mediator intre puterea publica din care face parte si o alta putere.

Prin urmare, se pune problema locului pe care il ocupa Presedintele in sistemul autoritatilor statului, daca tinem seama si de prevederile art. 80, alin.1, din Constitutie, potrivit carora Presedintele Romaniei este garantul independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii81. Or, ca sa poata fi in mod real acest garant, Presedintele Romaniei trebuie sa exercite autoritatea statala la cel mai inalt nivel, cum, de altfel, si rezulta din atributiile pe care Constitutia i le confera.

O alta problema priveste raporturile dintre Presedintele Romaniei si primul-ministru al Guvernului.

Potrivit art. 99, pct. 2 din Constitutia Romaniei, unele decrete ale Presedintelui, si dintre cele mai importante, trebuie sa fie contrasemnate de catre primul-ministru. Ce se intampla in cazul in care primul-ministru refuza sa contrasemneze decretul in cauza? Constitutia nu da niciun raspuns la aceasta problema, dar, interpretand dispozitiile constitutionale, se ajunge la concluzia ca decretul respectiv nu se va putea pune in aplicare, deoarece ii lipseste un element de validitate, si anume contrasemnatura primului-ministru.

Aceste prevederi ale Constitutiei, credem, stirbesc mult din autoritatea Presedintelui Romaniei, facandu-l dependent de bunavointa primului-ministru, pe care insusi Presedintele il propune in aceasta functie.

Pe de alta parte, aceste dispozitii ale Constitutiei vin in contradictie cu alte prevederi constitutionale.

Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constitutia Romaniei, Presedintele Romaniei este comandantul fortelor armate si indeplineste functia de presedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii. In aceasta calitate, Presedintele Romaniei poate declara mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate si lua masuri in caz de agresiune armata impotriva Romaniei, pentru respingerea agresiunii. Or, in ambele situatii, potrivit Constitutiei, decretele Presedintelui trebuie sa fie contrasemnate de catre primul-ministru. In aceste conditii, prerogativele Presedintelui Romaniei, in calitate de comandant al fortelor armate, se dovedesc a fi pur formale, din moment ce, in exercitarea prerogativelor respective, Presedintele are nevoie de consimtamantul primului-ministru, care, in ierarhia organizarii statale, ocupa o pozitie inferioara Presedintelui Romaniei.

Atributiile Presedintelui Romaniei

Pentru indeplinirea rolului si a functiilor Presedintelui, Constitutia stabileste atributiile sale.

In literatura de specialitate, atributiile presedintelui au fost clasificate potrivit unor criterii diferite. Intr-o opinie, clasificarea atributiilor prezidentiale se face dupa criteriul regimului lor juridic (I. Deleanu). Intr-o alta opinie, se face distinctia intre atributiile reglementate in Constitutie si atributiile prevazute de legi elaborate pe baza ei, atributii prevazute de legi si cele ce s-au creat pe calea practicii politice. Intr-o a treia opinie, la care ne raliem, atributiile presedintelui sunt grupate dupa criteriul continutului (I. Muraru).

Dupa criteriul continutului, putem identifica urmatoarele atributii: atributii privind legiferarea, atributii privind organizarea si functionarea puterilor publice, atributii privind alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati publice, atributii in domeniul apararii tarii si asigurarii ordinii publice, atributii in domeniul politicii externe, atributii in raport cu Parlamentul.

a) Atributii privind legiferarea

Am aratat deja ca la exercitarea functiei legislative de catre parlament concura si alte autoritati si, mai ales, executivul. De aceea, seful de stat are importante atributii in acest domeniu. Astfel, Presedintele Romaniei promulga legile (art.77), avand dreptul de a cere, o singura data, reexaminarea legii; semneaza legile in vederea publicarii lor in "Monitorul Oficial"; poate sesiza Curtea Constitutionala in legatura cu neconstitutionalitatea legilor.

b) Atributii privind organizarea si functionarea puterilor publice

Din caracterizarea institutiei sefului de stat, asa cum stabilesc dispozitiile art.80 (2) din Constitutie, rezulta ca Presedintele Romaniei exercita functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate. Ca atare, seful de stat se afla in raporturi constitutionale, clar definite, cu autoritatile publice, multe din atributiile sale privind organizarea si functionarea acestora. Aceste atributii sunt: prezentarea de mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale natiunii (art.88); consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente si de importanta deosebita (art.86); participarea la sedintele Guvernului si prezidarea acestor sedinte in conditiile (art.87); organizarea referendumului in probleme de interes national, dupa aprobarea prealabila a Parlamentului (art.90).

c) Atributii privind alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati publice

Atributiile ce revin Presedintelui Romaniei in acest domeniu sunt: dizolvarea Parlamentului in conditiile art.89; desemnarea unui candidat pentru functia de prim-ministru, numirea Guvernului pe baza votului de incredere acordat de Parlament, revocarea si numirea unor ministri in caz de remaniere guvernamentala sau vacanta a postului, la propunerea primului ministru (art.85 din Constitutie); numirea a trei judecatori la Curtea Constitutionala, potrivit art.142 (3) din Constitutie; numirea in functie a magistratilor in conditiile art.125 si 134 din Constitutie; numiri in functii publice potrivit art.94 din Constitutie; acordarea gradelor de maresal, de general si de amiral.

d) Atributii in domeniul apararii tarii si asigurarii ordinii publice

In cadrul acestor atributii includem: declararea, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, a mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate. In situatii exceptionale, Presedintele Romaniei poate lua aceasta masura, hotararea fiind supusa aprobarii prealabile a Parlamentului in cel mult 5 zile de la adoptare; luarea de masuri pentru respingerea oricarei agresiuni armate indreptate impotriva Romaniei - printr-un mesaj, el aduce neintarziat la cunostinta Parlamentului aceasta situatie; instituirea starii de asediu sau starii de urgenta partiale sau totale. Presedintele va solicita Parlamentului incuviintarea masurii instituirii starii de urgenta totale. Presedintele va solicita Parlamentului incuviintarea masurilor adoptate in cel mult 5 zile de la luarea acestor masuri.

e) Atributii in domeniul politicii externe

In aceasta categorie cuprindem: incheierea, in numele Romaniei, a tratatelor negociate de Guvern si supunerea lor spre ratificare Parlamentului in termen de 60 de zile; acreditarea si rechemarea, la propunerea Guvernului, a reprezentantilor diplomatici ai Romaniei; aprobarea infiintarii sau desfiintarii rangului misiunilor diplomatice; acreditarea in Romania a reprezentantilor diplomatici ai altor state.

f) Atributii in raport cu Parlamentul

. Dupa consultarea presedintilor celor doua Camere si a liderilor grupurilor parlamentare, Presedintele Romaniei poate sa dizolve Parlamentul, daca acesta nu a acordat votul de incredere pentru formarea Guvernului in termen de 60 de zile de la prima solicitare si numai dupa respingerea a cel putin doua solicitari de investitura.

In cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singura data. Parlamentul nu poate fi dizolvat: in ultimele 6 luni ale mandatului Presedintelui; in timpul starii de asediu; in timpul starii de urgenta.

. Presedintele Romaniei adreseaza Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale natiunii.

g) Alte atributii

In aceasta categorie se includ: conferirea decoratiilor si titlurilor de onoare; acordarea gratierii individuale.

Desemnarea sefului de stat

Desemnarea sau alegerea sefului statului, atributiile si prerogativele acestei institutii tin de o serie de factori: natura sistemului politic; sistemul constitutional si forma de guvernamant; anumite traditii istorice si nationale.

Nu in toate cazurile si in mod automat modul de desemnare a sefului statului determina locul si rolul acestuia in societate, in stat. Natura si extensiunea acestei functii sunt in raport cu celelalte puteri, in principiu cu executivul si legislativul, dar si in functie de categoria puterii in care este incadrata.  

Desemnarea sefului de stat este una din problemele direct legate de forma de guvernamant. Ea prezinta un mare interes in precizarea atat a functiilor (prerogativelor, imputernicirilor) sefului de stat, cat si a raporturilor acestuia cu celelalte "puteri" din stat, indeosebi cu legislativul si executivul. Putem observa ca in prezent s-au conturat patru moduri de desemnare a sefului de stat, si anume: pe cale ereditara; alegere de catre parlament; alegere de catre un colegiu electoral; alegere prin vot universal.

Desemnarea sefului de stat pe cale ereditara este prima si cea mai veche modalitate de desemnare a sefului statului. Ea a fost si este caracteristica regimurilor monarhice, constitutionale. Dupa anumite reguli constitutionale, monarhul accede la functia de sef al statului pe cale ereditara, ca in Anglia, Olanda, Suedia, sau el insusi isi poate desemna un succesor din cadrul Casei regale, ca in Spania, Belgia, Maroc, Iordania. Prin aceasta modalitate de desemnare a sefului statului, parlamentul sau alta institutie nu au niciun rol sau au unul minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor constitu-tionale de desemnare a acestuia, sau in caz de stingere a dinastiei, la numirea unui succesor la tron, sau participa la alegerea acestuia.

Alegerea sefului de stat de catre parlament pune, desigur, parlamentul intr-o pozitie supraodonata executivului. Aceasta modalitate de desemnare a sefului statului este o consecinta, un rezultat al revolutiei burgheze, al luptei acesteia impotriva absolutismului, fiind in acelasi timp si un mod eficient de control al parlamentului asupra acestei institutii. In practica politica, aceasta modalitate cunoaste doua forme:

a) parlamentul desemneaza direct prin votul membrilor sai pe seful statului, de regula, pe presedinte, asa cum este situatia in Grecia, Israel, Republica Sud Africana. In acest caz, institutia sefului statului imbraca forma unipersonala;

b) parlamentul alege organe colegiale, ca sefi de stat, situatii intalnite in fostele tari socialiste, dar si in state ca Elvetia. Presedintele Confederatiei83 Elvetiene indeplineste functia de sef de stat, insa nu dispune de nicio autoritate asupra colegilor sai din Consiliu. El este doar primus inter pares intr-un guvernamant colegial.  

Desemnarea sefului de stat prin intermediul unui colegiu electoral este si ea folosita. Astfel, in Germania, presedintele federal este ales de catre Conventia federala, compusa din membrii Bundestagului si dintr-un numar egal de membri alesi pentru aceasta de catre adunarile reprezentative ale landurilor. In India, presedintele este ales de catre un colegiu electoral compus din membri alesi de catre parlament si de catre adunarile legislative ale statelor federale. In Italia, colegiul electoral este compus din membri ai parlamentului si din reprezentanti ai consiliilor regionale. In SUA, Coreea de Sud, presedintele este ales de catre un colegiu electoral, el insusi ales prin vot universal. In SUA, electorii se aleg martea urmatoare primei zile de luni din noiembrie, iar presedintele se alege luni, dupa a doua miercuri din decembrie.

Alegerea sefului de stat prin vot universal este folosita in republicile prezidentiale, dar nu numai aici. Ea este practicata in tarile unde executivul are o structura dualista, care permite conservarea unor aspecte de regim parlamentar si, mai ales, respon-sabilitatea guvernului in fata uneia din Camerele parlamentului sau a amandurora (exemplu: Finlanda, Franta, Irlanda, tari care au un sef de stat ales prin vot universal si un sef de guvern).

Alegerea sefului de stat in Romania

Presedintele Romaniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Alegerea se desfasoara in doua tururi de scrutin.

In primul tur de scrutin este declarat ales candidatul care obtine cel putin jumatate plus unu din numarul voturilor alegatorilor inscrisi in listele electorale. Daca nici unul dintre candidati nu intruneste aceasta majoritate, se organizeaza al doilea tur de scrutin intre primii doi candidati care au obtinut cel mai mare numar de voturi in primul tur de scrutin. In al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care obtine cel mai mare numar de voturi.

Aceeasi persoana nu poate ocupa functia de Presedinte al Romaniei decat cel mult pentru doua mandate.

Rezultatul alegerilor pentru functia de Presedinte al Romaniei este validat de Curtea Constitutionala.

Candidatul a carui alegere a fost validata depune in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, urmatorul juramant: "Jur sa-mi daruiesc toata puterea si priceperea pentru propasirea spirituala si materiala a poporului roman, sa respect Constitutia si legile tarii, sa apar democratia, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, suveranitatea, independenta, unitatea si integritatea teritoriala a Romaniei. Asa sa-mi ajute Dumnezeu!"

Durata mandatului sefului de stat

Daca avem in vedere desemnarea sefului de stat, vom constata ca, in ce priveste sistemele monarhice, aici mandatul este pe viata. In celelalte sisteme, in care seful de stat este ales, mandatul sefului de stat este limitat. De exemplu, mandatul cel mai scurt este in Elvetia, de un an, iar cel mai lung este de 7 ani (Franta pana in anul 2002, Gabon, Irlanda, Italia, Somalia etc.).

Vom adauga ca guvernatorii generali din Bahamas, Fidji, Mauritius, Saint Vincent si Grenadinele sunt numiti pentru o perioada nedeterminata, in timp ce guvernatorii generali din Australia, Canada si Noua Zeelanda sunt desemnati pentru 5 ani.

Privitor la mandatul sefului de stat, o alta problema este cea a numarului mandatelor. Este vorba, desigur, de sistemele in care seful de stat este ales. De regula, aceeasi persoana poate ocupa functia de sef de stat pentru cel mult doua mandate. Aceasta regula s-a impus in timp. Astfel, Constitutia americana din 1787 nu a prevazut numarul mandatelor, dar George Washington, care a fost primul presedinte al Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un al treilea mandat, creand o cutuma internationala. Cu toate acestea, Franklin Rooslvelt a obtinut patru mandate consecutive (1933-1945). Un amendament la Constitutia americana (nr.23 din anul 1947, aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusa de Washington, interzicand pe viitor ca un presedinte sa poata obtine mai mult de doua mandate. Regula a maximum doua mandate se aplica si in alte state.

In Romania, durata mandatului sefului de stat este de cinci ani85 si se exercita de la data depunerii juramantului in fata Parlamentului, pana la depunerea juramantului de catre Presedintele nou ales. In caz de razboi sau de catastrofa, mandatul poate fi prelungit, dar numai prin lege organica. Aceeasi persoana poate indeplini functia de Presedinte al Romaniei cel mult doua mandate, care pot fi si succesive. In caz de deces, demisie, demiterea din functie sau imposibilitatea definitiva a exercitarii atributiilor, precum si in cazul suspendarii din functie sau al imposibilitatii temporare de exercitare a atributiilor, interimatul este asigurat, in ordine, de presedintele Senatului, sau de presedintele Camerei Deputatilor. Trebuie observat ca in perioada interimatului nu pot fi exercitate atributiile prevazute la art.88-90 din Constitutie, adica adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului si organizarea referendumului. In fine, trebuie adaugat ca mandatul prezidential este incompatibil cu calitatea de membru al unui partid politic, precum si cu orice alta functie publica sau privata.

Raspunderea sefului de stat

Raspunderea sefului de stat pentru activitatea pe care o desfasoara in aceasta calitate este o problema mult mai complexa si mai delicata decat pare la prima vedere. Ideea ce a dominat sistemele constitutionale este in sensul ca seful de stat nu raspunde pentru actele savarsite in aceasta calitate. Pe aceasta idee se fundamenteaza multe prevederi constitutionale, precum cele privind contrasemnarea actelor sefului de stat.

In acest sens, Constitutia romana din 1923, in art.87, stabilea ca "persoana regelui este inviolabila, ministrii lui sunt raspunzatori. Nici un act al regelui nu poate avea tarie daca nu va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta devine raspunzator de acel act".

O asemenea situatie este intalnita mai ales in sistemele monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, in care raspunderea sefului de stat este mult mai accentuata, insa modalitatile de realizare sunt diferite si depind de modul in care este desemnat seful statului. Astfel, atunci cand seful de stat este ales de parlament, seful de stat raspunde, macar aparent, in fata acestuia. Parlamentul poate chiar controla activitatea sefului de stat si il poate revoca.

Daca insa seful de stat este ales direct, prin sufragiu universal, atunci parlamentul are un rol foarte scazut sau inexistent in antrenarea raspunderii sefului de stat. Constitutia Romaniei contine mai multe dispozitii in legatura cu raspunderea sefului de stat, aceste dispozitii privind imunitatea, raspunderea politica si raspunderea penala.

Imunitatea. Ca si deputatii si senatorii, Presedintele Romaniei se bucura de imunitate. Desi textul constitutional nu este la fel de explicit ca si cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o interpretare sistematica a Constitutiei vom retine ca sunt aplicabile, corespunzator, regulile pe care le-am analizat deja privind lipsa raspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate in exercitarea mandatului, precum si cele privind inviolabilitatea persoanei Presedintelui, coroborate cu dispozitiile art.84. Desigur, ca persoana fizica, presedintele se bucura de anumite inviolabilitati, ca orice persoana fizica.

Raspunderea politica. Denumim astfel aceasta raspundere pentru a o deosebi de raspunderea penala, pentru ca urmarile acestei raspunderi sunt de fapt politico-juridice. Aceasta raspundere isi are temeiul juridic in art.95 din Constitutie. Ea intervine atunci cand Presedintele Romaniei savarseste fapte grave prin care incalca prevederile Constitutiei. Intr-o asemenea situatie, se poate propune suspendarea sa din functie, de catre cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor. Aceasta initiativa se comunica neintarziat si Presedintelui Romaniei. Discutand propunerea, Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dupa consultarea Curtii Constitutionale, pot hotari suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei. Constitutia acorda Presedintelui dreptul sa dea Parlamentului explicatii cu privire la faptele ce i se imputa.

In cazul in care propunerea de suspendare din functie este aprobata, demiterea Presedintelui Romaniei se poate decide numai prin referendum, care se organizeaza in cel mult 30 de zile.

Raspunderea penala. Aceasta raspundere intervine in situatia in care seful statului ar comite crima de inalta tradare. In acest caz, punerea sub acuzare poate fi hotarata de Camera Deputatilor si Senat in sedinta comuna cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Daca s-a pronuntat o hotarare definitiva de condamnare, Presedintele este demis de drept. In legatura cu raspunderea sefului de stat, trebuie sa mentionam ca, potrivit art.98 din Constitutie, si presedintelui interimar i se aplica dispozitiile privind raspunderea politica.

Actele sefului de stat

Actele prin care seful statului isi exercita atributiile sale sunt, de regula, denumite decrete. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter individual. Decretele trebuie contrasemnate de catre primul-ministru. Contrasemnarea actelor sefului de stat s-a practicat si se practica in sistemele constitutionale. Prin aceasta, se da actului respectiv o motivatie mai solida si se antreneaza, de regula, raspunderea juridica a celui care a contrasemnat actul. Contra-semnarea este si o masura impotriva depasirii de catre seful de stat a imputernicirilor conferite de Constitutie si legi, contrasemnarea fiind o conditie de valabilitate a actului. Constitutia Romaniei prevede si ea asemenea reguli, cu precizarea ca obligatia contrasemnarii decretelor de catre primul-ministru nu priveste toate aceste decrete, ci numai cele expres mentionate in Constitutie. Decretele Presedintelui Romaniei se publica in "Monitorul Oficial al Romaniei", nepublicarea atragand inexistenta decretului.

Trebuie sa fie contrasemnate, de primul-ministru, decretele in legatura cu:

. incheierea de tratate internationale;

. acreditarea si rechemarea reprezentantilor diplomatici ai Romaniei;

. infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale Romaniei;

. mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate;

. masuri in caz de agresiune armata;

. masuri privind declararea starii de asediu sau a starii de urgenta;

. conferirea de decoratii si titluri;

. acordarea gradului de maresal, general si amiral;

. acordarea gratierii individuale.

Astfel, decretele prezinta urmatoarele trasaturi distincte:

. reprezinta manifestari unilaterale de vointa in vederea producerii de efecte juridice;

. apar ca urmare a exercitarii atributiilor reglementate in Constitutie si legi;

. unele din ele se contrasemneaza de primul-ministru;

. se publica obligatoriu in "Monitorul Oficial";

. au caracter executoriu.