Izvoarele dreptului comunitar

IZVOARELE DREPTULUI COMUNITAR

1. Notiunea si clasificarea izvoarelor dreptului comunitar

Izvoarele dreptului comunitar reprezinta forma sub care se materializeaza normele juridice comunitare, regulile de conduita aplicabile in raporturile juridice comunitare.Izvoarele dreptului comunitar sunt diverse si in acelasi timp, presupun o ierarhizare a normelor de drept in justitie de forta ce le este atribuita[1]. Astfel majoritatea autorilor impart izvoarele dreptului comunitar in:

a) izvoare primare (originare), ce formeaza dreptul primar sau originar, si unde sunt incluse tratatele constitutive, precum si instrumentele juridice care le-au fost anexate sau care le-au adus modificari.

b) izvoarele secundare sau derivate - care includ actele adoptate de institutiile comunitare in scopul aplicarii prevederilor Tratatelor: regulamente, directive, decizii.

Izvoarele primare si izvoarele secundare sau derivate constituie principala sursa a dreptului comunitar, reprezentand dreptul comunitar in sens restrans. In sens larg insa, dreptul comunitar cuprinde ansamblul regulilor de drept aplicabile in ordinea juridica comunitara[2], astfel ca sunt considerate izvoare ale dreptului comunitar si urmatoarele categorii:

- principiile generale de drept;

- jurisprudenta Curtii Europene de Justitie;

- acordurile internationale incheiate de Comunitatile Europene, in masura in care prevad drepturi sau stabilesc obligatii pentru institutiile comunitare, pentru statele membre sau resortisantii acestora;

- regulamentele de ordine interioara, actele interinstitutionale, rezolutiile si declaratiile institutiilor comunitare, ce reprezinta "surse complementare" ale dreptului comunitar[3].

Izvoarele primare ale dreptului comunitar.

Asa cum am aratat anterior normele dreptului comunitar sunt ierarhizate in functie de autoritatea ce le este atribuita, iar in varful acestei ierarhii se afla legislatia primara (normele dreptului primar sau originar), cele care formeaza fundamentul ordinii juridice comunitare.

Intra in categoria izvoarelor primare sau originare ale dreptului comunitar:

- tratatele institutive ale Comunitatilor Europene (Tratatul de la Paris din aprilie 1951 instituind C.E.C.O. si Tratatele de la Roma din martie 1957 instituind C.E.E. si C.E.E.A);

- tratatele care le-au modificat sau completat (Tratatul de fuziune de la Bruxelles, Actul Unic European, Tratatele bugetare ale Comunitatilor Europene - Luxemburg 1970 si Bruxelles 1975), care au modificat procedura bugetara, competenta Parlamentului si au infiintat Curtea de Conturi ca organ de control, Tratatul din martie 1984 cu privire la retragerea Groenlandei, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam si Tratatul de la Nisa).

- tratatele de aderare a noilor membrii (unele dintre acestea aducand modificari tratatelor institutive, cum a fost cazul Tratatului de aderare a Marii Britanii, Irlandei si Danemarcei din ianuarie 1972, al Greciei din 1979, al Spaniei si Portugaliei - din iulie 1985).

- alte acte comunitare importante, precum deciziile privind resursele proprii ale Comunitatilor, decizia si Actul din 1976 privind alegerile directe in Parlamentul European.

Toate aceste acte comunitare formeaza "Corpus-ul" constitutional[4] sau "carta constitutionala de baza" a Uniunii Europene , avand forta juridica superioara celorlalte izvoare ale dreptului comunitar si beneficiind de o prezumtie absoluta de legalitate . Caracterul lor de legislatie primara este determinat de crearea directa a acestor norme de catre statele membre.

In ceea ce priveste tratatele institutive ale Comunitatilor Europene, trebuie sa precizam ca acestea nu si-au pierdut autonomia ca urmare a intrarii in vigoare a Tratatului de la Maastricht asupra Uniunii Europene, continuand sa se aplice, cu modificarile care au intervenit de-a lungul timpului, domeniilor pentru care au fost incheiate.

Tratatul de la Maastricht este compus din doua tratate: Tratatul Comunitatii Europene (TCE), ce reprezinta cadrul normativ primar pentru pilonul comunitar si Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE), ce reglementeaza activitatea celor doi piloni interguvernamentale - PESC si JAI

Prin Tratatul de la Mastricht, CEE devine Comunitatea Europeana, iar Tratatul Comunitatii Europene cuprinde cele trei tratate originare semnate la Paris si Roma. Se recunoaste prin aceasta, pe de o parte, caracterul de lege generala pe care il au dispozitiile Tratatului CEE (avand ca obiect intreaga economie a statelor membre), fata de celelalte doua tratate care au un caracter sectorial, (vizand integrarea unor anumite segmente ale economiei statelor membre), iar pe de alta parte prin eliminarea cuvantului "economic" din denumirea CEE se consacra faptul ca aceasta comunitate si-a extins sfera de competente si in alte domenii decat cel economic[7].

Regulile cuprinse in tratatele comunitare sunt direct aplicabile in dreptul intern al statelor membre prin ele insele, punerea lor in aplicare revenind atat tribunalelor nationale, cat si institutiilor comunitare, acestea din urma fiind insarcinate cu supravegherea indeplinirii obiectivelor prevazute de tratate, in acest sens beneficiind de o serie de instrumente juridice.

Conformitatea actiunilor statale si ale institutiilor europene cu dispozitiile tratatelor este asigurata prin controlul de legalitate excitat de Curtea de Justitie.

Nici un act comunitar nu poate deroga de la regulile stabilite in tratatele constitutive.

In acelasi timp, regulile cuprinse in tratatele constitutive nu pot face obiectul nici unui control jurisdictional in dreptul comunitar

Actele comunitare ce intra in categoria izvoarelor primare ale dreptului comunitar, a legislatiei fundamentale, nu sunt prevazute in mod limitativ, statele membre putand, in materiile care nu sunt reglementate prin legislatia fundamentala, sa creeze noi reguli originale pe calea conventiilor internationale[8].

Izvoare secundare (derivate) ale dreptului comunitar - Actele juridice adoptate de institutiile comunitare.

1. Prezentare generala

In exercitarea atributiilor care le-au fost conferite prin tratate, institutiile comunitare adopta o serie de acte (regulamente, directive, decizii), care au forta juridica obligatorie in spatiul comunitar.

Aceste acte juridice adoptate de institutiile comunitare sunt izvoarele secundare ale dreptului comunitar, formand dreptul comunitar derivat.

Avand caracter de legislatie derivata, actele comunitare nu pot contraveni izvoarelor primare ale dreptului comunitar, ele trebuind sa fie in acelasi timp conform cu obiectivele fundamentale ale

Uniunii Europene si ale Comunitatilor si cu principiile generale ale dreptului comunitar.

Tratatele institutive stabilesc forma, denumirea si efectele juridice ale diferitelor acte pe care le pot adopta institutiile comunitare in exercitarea functiilor lor. Astfel, in sistemul CEE si Euratom[9], institutiile comunitare (Consiliul U.E. si Comisia), pot adopta cinci categorii de acte: regulamente, directive si decizii, care au forta juridica obligatorie, recomandari si avize, fara caracter obligatoriu. In sistemul CECO , Comisia Europeana emite decizii si recomandari cu caracter obligatoriu, si opinii, care nu sunt obligatorii.

Aceasta clasificare actelor comunitare pe care o realizeaza tratatele, a avut in vedere o serie de criterii precum caracterul obligatoriu sau neobligatoriu al actelor, caracterul lor general sau individual, gradul de normativitate, destinatorii, aptitudinea lor de a se aplica direct in statele membre[11].

Textele tratatelor nu fac insa distinctie intre forta juridica a diferitelor acte obligatorii, astfel ca nu se poate vorbi de existenta unei ierarhii a actelor comunitare.

In ceea ce priveste efectele pe care le produce fiecare categorie de acte comunitare, esentiala nu este denumirea data actului de institutia care l-a adoptat, ci obiectul si continutul sau, in raport de care Curtea de Justitie poate sa procedeze la o noua calificare a actului respectiv[12].

2. Regulamentul

Regulamentul este principalul izvor al dreptului comunitar derivat, actul cel mai important aflat la dispozitia institutiilor comunitare avand aplicabilitate generala, fiind obligatoriu in toate elementele sale si direct aplicabil in fiecare stat membru.

- Aplicabilitatea generala, ca trasaturi definitorie a regulamentului consta in caracterul nedeterminat, neindividualizat al situatiilor la care se aplica, formularea lui in abstract (asemanator cu legile interne), in vederea aplicarii sale la un numar nedeterminat de persoane si in mod repetat, unor situatii obiectiv definite.

- Obligativitatea regulamentului in toate elementele sale, este o caracteristica a regulamentului care il distinge de celelalte acte comunitare, - de recomandari si avize, care au un caracter indrumator si de directive, care sunt obligatori numai in ceea ce priveste rezultatul de obtinut, nu si in ceea ce priveste mijloacele de realizare a acestuia.

Fiind obligatoriu in toate elementele sale, statele membre nu pot aplica regulamentul in mod incomplet sau selectiv; chiar daca la emiterea lui s-a avut in vedere o situatie specifica unei anumite zone din spatiul comunitar, el are aplicalitate in toate sistemele de drept nationale si in toate situatiile similare ce vor aparea in timp[13].

Regulamentul fiind obligatoriu, un stat membru nu poate refuza sa se conformeze acestuia pe motivul ca a formulat rezerve fata de el in faza de proiect[14] si nici nu poate justifica nerespectarea obligatiilor pe care acesta le impune prin invocarea unor dispozitii sau practici din ordinea interna.

- Aplicabilitatea directa a regulamentului are in vedere:

a) pe de o parte, faptul ca nu este necesara vreo actiune legislativa formala din partea statelor membre pentru intrarea acestuia in vigoare, el aplicandu-se direct in dreptul intern al statelor membre.

Este interzisa transformarea continutului unui regulament in prevederi legislative nationale intrucat prin aceasta aplicarea regulamentului nu ar fi uniforma in toate statele membre natura si forta juridica ale actelor normative interne fiind diferite de la un sistem de drept la altul. Statelor membre le revine obligatia de a-si adapta dreptul lor national pentru a preveni sau inlatura orice contradictie cu un regulament comunitar si de asemenea, de a lua masuri de executare, de aplicare a

regulamentului respectiv.

b) pe de alta parte, regulamentul are un efect direct in sensul ca este apt sa confere drepturi si sa impuna obligatii celor carora li se adreseaza (persoane fizice sau juridice, state membre sau organe ale acestora), drepturi si obligatii ce pot fi invocate in fata jurisdictiilor nationale sau comunitare.

Odata adoptat un regulament intr-un domeniu al actiunii comunitare, un stat membru nu mai poate adopta el insusi reguli proprii sau alte masuri care contravin acestuia si nici nu mai poate sa incheie acorduri cu state terte care sa contina reglementari contrare regulilor comunitare stabilite.

Regulamentele se pot clasifica in regulamente de baza (cele adoptate de Consiliul U.E. in exercitarea atributiilor sale decizionale, dupa procedura prevazuta in tratate pentru domeniul respectiv) si regulamente de executare (care sunt adoptate fie de Consiliul UE, fie de Comisie, in baza imputernicirii Consiliului) care nu pot deroga de la regulamentul de baza, fiind subordonate acestuia, interpretarea si aplicarea lor depinzand de interpretarea si aplicarea primului, pe care il "executa".

Pentru adoptarea unui regulament trebuie observate o serie de conditii de fond si de forma, unele anterioare adoptarii sale (inaintarea propunerii de catre organul competent de regula Comisia Europeana si obtinerea avizelor necesare din partea Parlamentului, ECOSOC, Comitetul actiunilor, etc) alte concomitente adoptarii (motivarea in fapt si in drept a hotararii luate), altele ulterioare adoptarii regulamentului (publicarea lor obligatorie in Jurnalul Oficial al UE).

Regulamentul intra in vigoare in 20 de zile de la dat publicarii, daca o alta data nu este mentionata in doar textul sau.

Directiva

Ca si regulamentul, directiva face parte din categoria actelor comunitare obligatorii insa, spre deosebire de primul, directiva obliga statul membru caruia i se adreseaza numai in privinta rezultatului ce trebuie atins, lasand autoritatilor nationale posibilitatea de a alege forma si mijloacele de realizare efectiva.

Inscrierea directivelor in categoria actelor comunitare a fost determinata de necesitatea ca, alaturi de uniformizarea juridica realizata prin intermediul regulamentului, sa se gaseasca si o formula care sa permita statelor membre aplicarea dreptului comunitar tinand cont de particularitatile nationale[15].

De regula, directivele sunt emise de catre Consiliul UE sau de Comisia Europeana si se adreseaza numai statelor membre, uneori tuturor, alteori numai unora dintre ele; putand avea caracter general sau individual.

Directivele sunt obligatorii, care stabilesc in sarcina statelor o obligatie de rezultat. Prin directive se stabilesc, de regula, doar obiectivele de atins, urmand ca statele sa aprecieze asupra mijloacelor si formei de implementare a acestuia, cu respectarea unor termene impuse.

Aceasta libertate de alegere a statelor in privinta mijloacelor si forma de aplicare a directive a inregistrat in ultima perioada o restrangere, in tot mai multe materii care presupun un grad mare de precizie, institutiile comunitari stabilind ele insele masurile de implementare ce trebuie luate pentru a se asigura o deplina eficacitate in dreptul intern.

Directivele trebuie transpuse in dreptul intern, al statelor carora li se adreseaza, pentru ca rezultatul ce trebuie atins presupune modificarea legislatiei nationale sau adoptarea unor prevederi legate in domeniile care fac obiectul ei

Transpunerea (implementarea) directivei nu presupune introducerea acesteia in ordinea juridica nationala, ci luarea la nivel intern, a unor masuri de executare a directivei, acestea din urma facand parte din dreptul intern.

In ceea ce priveste efectul direct al directivei acesta a facut obiectivul unor vi controverse doctrinare si jurisprudentiale.

Astfel, desi din Tratatul CEE (art. 189, alin. 3) nu reiese existenta unui efect direct al directivei, Curtea de Justitie a recunoscut, in deciziile sale, aplicabilitatea directa a directoarelor, considerand ca, fiind acte obligatorii, particularii au dreptul sa le invoce in fata jurisdictiei nationale sau comunitare.

Astfel, in cazul in care autoritatile nationale nu iau masurile corespunzatoare pentru transpunerea directivei in mod corespunzator (cu respectarea tuturor cerintelor de securitate si certitudine juridica) in dreptul interior, statul respectiv nu s-ar putea prevala de propria sa culpa pentru a refuza jurisdictiilor sale dispozitii de natura sa produca efectele directe .

Efectul direct al directivei (deci posibilitatea pentru particulari de a invoca in justitie o directiva impotriva unui stat membru) se poate manifesta numai ca modalitate de sanctionare a netranspunerii ei in termenele stabilite sau transpunerii defectuoase si numai daca obligatia impusa statului prin directiva este neconditionata si suficient de precisa.

Chiar si in situatiile cand se accepta aplicabilitatea directa a deciziei, aceasta nu poate fi invocata de particulari decat impotriva autoritatilor publice ale statelor membre (are un efect direct vertical), neputand fi invocata in raporturile dintre particulari (nu are deci si un efect direct orizontal).

In cazul in care un stat membru nu-si indeplineste obligatia de a transpune directiva in legislatia nationala, persoanele vatamate prin aceasta netranspunere pot sa pretinda repararea daunelor suferite au conditia ca: "rezultatul prevazut de directiva sa comporte atribuirea de drepturi in beneficiul persoanelor, continutul acestor drepturi sa fie identificabil pe baza dispozitiei directive si sa existe o legatura cauzala intre incalcarea obligatiei ce incumba statului si daunele suferite de persoana lezata".

Adoptarea directivei se face cu respectarea acelorasi conditii de fond si de timp cerute si in cazul regulamentului, directivele, inainte de publicare, comunicandu-se persoanelor interesate (statelor membre), producand efecte juridice de la data notificarii.

4. Decizia

Decizia este un act comunitar cu caracter individual care este obligatoriu in toate elementele sale pentru cei carora li se adreseaza - state membre, institutii comunitare, persoane fizice sau juridice[17].

Deciziile nu cuprind reguli generale, aplicabile unor categorii abstracte de destinatori, ci ele reglementeaza situatii concrete, determinate, adresandu-se unor subiecti determinati.Prin decizie, institutiile comunitare abilitate (Consiliul UE si Comisia Europeana), pot conferi drepturi sau pot impune obligatii, pot autoriza o actiune sau pot sa ceara obtinerea subiectelor de a face ceva, sau pot sa dea explicatii cu privire la o alta decizie.

Decizia este obligatorie in toate elementele sale, caracteristica prin care se aseamana cu regulamentul si se distinge de directiva.Prin caracterul sau obligatoriu, decizia se diferentiaza de alte acte care, desi anumite "decizii" nu sunt producatoare de efecte juridice obligatorii; si in acest caz, importa continutul actului respectiv si mai putin forma sub acesta este adoptat.

Decizia are aplicabilitate imediata si directa, ea fiind receptata, integrata in dreptul intern al statelor membre din momentul adoptarii, fara sa fie necesara luarea unor masuri nationale pentru transpunerea ei si avand un efect direct, destinatorii si tertii putand sa se prevaleze de ea in justitie.

Pentru invocarea unor decizii adresate statelor membre, acestea trebuie sa satisfaca totusi criteriile de claritate, precizie si neconditionalitate, sa nu lase nici un fel de marja de apreciere discretionara in ceea ce priveste executarea sa[18].

Ca si directivele, deciziile se comunica celor interesati, producand efecte juridice de la data notificarii si se publica Jurnalul Oficial.

5 Recomandarile si avizele

Spre deosebire de celelalte acte emise de institutiile comunitare, recomandarile si avizele nu au forta juridica obligatorie si, pe cale de consecinta, nu pot fi contestate in justitie.

Recomandarea este in general folosita pentru a orienta pe destinator cu privire la linia de conduita pe care sa o adopte.Avizul reprezinta un punct de vedere, o opinie a unei institutii comunitare cu privire la o chestiune concreta. El poate fi emis din oficiu sau la cererea persoanelor interesate ori a statului membru sau a altor institutii comunitare si nu produce efecte juridice.Nu sunt avute in vedere aici avizele adoptate in cadrul procedurii legislative obisnuite, de adoptare a unor acte comunitare obligatorii (acestea neadresandu-se unor subiecte exterioare), ci doar acele avize care exprima pozitia institutiei comunitare de la care emana.

In ceea ce priveste recomandarile Curtea de Justitie a considerat ca acestea nu sunt lipsite de orice efect juridic, promitandu-se in sensul luarii in considerare acestor de catre judecatorii nationali daca sunt susceptibile sa clarifice unele dispozitii interne, in scopul de a se asigura deplina lor aplicare sau daca sunt destinate sa completeze dispozitiile dreptului comunitar obligatoriu[19].

Actele comunitare "atipice" sau "nenumite"

Intra in aceasta categorie actele care reglementeaza activitatea interna a institutiilor; declaratiile sau acordurile interinstitutionale, precum si alte declaratii sau programe de actiune fara forta juridica[20].

Desi ele sunt, in principiu, instrumente fara forta juridica, in anumite imprejurari exceptionale pot dobandi o astfel de forta. Nu se pot adopta insa, sub forma acestor acte, reglementari comunitare obligatorii, pentru ca, asa nu am aratat, ceea ce conteaza pentru definirea naturii unui act nu este forma acestuia, ci continutul lui. Intr-o astfel de situatie Curtea de Justitie poate sa determine natura juridica a actului respectiv si, daca stabileste ca sunt acte comunitare obligatorii, se poate pronunta asupra legalitatii lor.

7. Procedura de adoptare a actelor comunitare

Adoptarea actelor comunitare are loc prin cooperarea celor trei institutii cu putere decizionala la nivelul Uniunii Europene - Comisia Europeana, Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul European.

Procedura comuna de adoptare a actelor comunitare consta in adoptarea acestora de catre Consiliul U.E., la propunerea Comisiei si cu consultarea Parlamentului European.

In anumite domenii tratatele au prevazut adoptarea actelor comunitare in cadrul unor proceduri speciale (procedura cooperarii, procedura coodeciziei si procedura avizului conform)[21], proceduri prin care se consacra, de fapt, o crestere a rolului Parlamentului European in cadrul procesului decizional si, prin aceasta, o crestere a gradului de democratizare a procesului legislativ prin apropierea acestuia de cetatenii U.E., cei care, prin votul lor direct, il desemneaza pe euro-deputati.