Dreptul derivat

Dreptul derivat

1. Consideratii introductive

78. Tratatele institutive, fiind legi-cadru, nu puteau contine toate normele necesare pentru reglementarea intregii activitati a Comunitatilor Europene. De aceea, institutiile comunitare create prin aceste tratate au fost autorizate cu competente legislative necesare pentru elaborarea unui drept comunitar derivat, care sa reglementeze punerea in aplicare a legislatiei comunitare primare si sa asigure o activitate armonioasa a intregului sistem comunitar. Aceste norme de drept derivat se aplica imediat, direct si cu prioritate in ordinea juridica nationala, fara a fi nevoie de vreun act de aplicare, astfel ca "dreptul institutional comunitar derivat sau secundar este format din norme cuprinse in acte emise in institutiile comunitare constituite prin dispozitiile din tratate. Este un drept derivat pentru ca ansamblul de acte care il constituie este subordonat dispozitiilor din tratate de la care nu pot deroga. Institutiile comunitare sunt abilitate sa emita astfel de acte numai daca acestea sunt necesare aducerii la indeplinire a obiectivelor lor si numai in masura in care tratatele le-o permite" .

In conformitate cu prevederile celor trei Tratate constitutive, institutiile comunitare pot elabora mai multe categorii de acte comunitare:

- potrivit Tratatului institutiv CECO, art. 14-15, Inalta Autoritate putea adopta decizii si recomandari, cu forta juridica obligatorie, si opinii, neobligatorii;

- potrivit Tratatului institutiv CEEA, art. 161-164 si a Tratatului institutiv CE, art. 249 (fost art. 189 CEE), Consiliul si Comisia pot adopta regulamente, directive si decizii, cu forta obligatorie si pot emite recomandari sau avize, fara caracter obligatoriu.

Dupa o echivalare a lor, literatura de specialitate a identificat urmatoarele patru grupe de acte comunitare:

- deciziile generale CECO si recomandarile CEEA si CEE;

- recomandarile CECO si directivele CEEA si CEE;

- deciziile negenerale CECO si deciziile CEEA si CEE;

- avizele CECO si recomandarile si avizele CEEA si CEE.

Este vorba de actele normative adoptate, in principal, de catre Consiliul UE si Comisia Europeana, in scopul indeplinirii sarcinilor care le-au fost incredintate. Astfel, in art. 189 al Tratatului CEE se prevede ca "pentru indeplinirea misiunilor si conditiilor prevazute in tratat, Consiliul si Comisia hotarasc regulamente si directive, iau decizii si formuleaza recomandari sau avize".

2. Regulamentul

80. Notiune. Regulamentul este cel mai important act juridic care poate fi adoptat de catre institutiile Uniunii Europene, avand o natura comparabila cu aceea a legii din sistemele nationale de drept. Este principalul izvor de drept derivat. Din momentul intrarii in vigoare, regulamentul inlocuieste legile nationale din materia vizata.

Regulamentul este instrumentul juridic adecvat domeniilor de competenta exclusiva a Comunitatilor Europene. Ele sunt adoptate si in domeniile in care competentele sunt partajate, insa in asemenea situatii institutiile comunitare trebuie sa respecte principiul subsidiaritatii, care favorizeaza emiterea de directive, acte care lasa statelor o mai mare libertate de actiune.

Competente. Autoritatile care pot adopta regulamente sunt:

- Consiliul Uniunii Europene;

- Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul European;

- Comisia Europeana, fie in baza puterii normative proprii, conferite de tratate, fie in baza unei abilitari primita de la Consiliul Uniunii Europene;

- Banca Centrala Europeana, in vederea indeplinirii sarcinilor primite de la Sistemul European al Bancilor Centrale.

82. Categorii de regulamente. Regulamentele, in functie de natura juridica a dispozitiilor lor, se impart in doua mari categorii, respectiv:

a) regulamente de baza, acelea care se intemeiaza direct pe un tratat institutiv pentru a tinti elementele esentiale ale materiei pe care o reglementeaza;

b) regulamente de executare, acelea care reglementeaza modalitatile de aplicare a regulamentele de baza.

Competenta de a adopta regulamente de baza o are Consiliul Uniunii Europene in exclusivitate, iar alte institutii si organe sunt abilitate sa adopte regulamente de executare, cu aplicabilitate in statele membre. Regulamentele pot reglementa domenii foarte diferite, precum: precizarea unor mecanisme comunitare, organizarea relatiilor de piata, reglementarea aspectelor privind concurenta loiala etc., pentru infaptuirea cu eficienta a obiectivelor fundamentale ale Comunitatii Europene.

83. Caracterizare. In conformitate cu art. 249 alin. (2) din TCE si art. 161 din Tratatul CEEA, regulamentul se caracterizeaza prin:

a) are aplicabilitate generala;

b) este obligatoriu in intregul sau

c) are aplicabilitate directa in toate statele membre.

Aplicabilitatea generala. Din faptul ca au aplicabilitate generala, rezulta ca regulamentele sunt acte normative prin definitie, au o natura abstracta si impersonala, iar efectele sale sunt erga omnes. Prin caracteristica de a avea aplicabilitate generala, regulamentele se deosebesc de toate celelalte acte normative ale dreptului derivat, acte adoptate de institutiile comunitare.

Deosebirea dintre regulament si decizie vine de la faptul ca in timp ce regulamentul indeplineste conditia actului normativ, decizia are conditia de act individual. Desi pare o chestiune clara, evidentierea acestei distinctii, in practica, ridica unele dificultati, intrucat un regulament poate contine si decizii individuale. In asemenea situatii, "Curtea Europeana de Justitie are menirea de a interpreta in mod adecvat continutul unui regulament, si de a valida calificarea ca atare a acestui act comunitar; cu alte cuvinte, nu denumirea data unui act comunitar este esentiala, ci natura sa, ce rezulta din continutul sau. Prin urmare, un regulament care contine decizii individuale va fi considerat ca regulament numai in partea sa normativa, excluzand deciziile individuale" .

Importanta practica a acestei distinctii este mare, intrucat "persoane fizice sau juridice pot introduce actiunea in anularea actelor comunitare sau cea in carenta, care sanctioneaza pasivitatea institutiilor comunitare atunci cand Tratatele le obliga sa actioneze, numai cu privire la decizii. Or, pentru a le fi admisa actiunea, cei nemultumiti de prevederile unui regulament invoca in primul rand faptul ca in realitate ar fi vorba de o decizie" .

85. Regulamentul este obligatoriu in intregul sau. Avand putere normativa completa, regulamentul este obligatoriu in toate elementele sale. Obligatia respectarii regulamentului este absoluta. Toate institutiile comunitare, statele membre, precum si toti cetatenii comunitari au obligatia sa respecte regulamentul in totalitatea sa. Astfel, prin aceasta caracteristica regulamentul se diferentiaza de directiva, care este obligatorie numai in ceea ce priveste rezultatul ce trebuie obtinut. "Spre deosebire de directiva, regulamentul este obligatoriu in ce priveste atat rezultatul de atins, cat si mijloacele care trebuie folosite pentru realizarea obiectivului. Masurile nationale eventual necesare pentru punerea sa in aplicare trebuie sa i se conformeze strict, pentru a nu impiedica aplicarea uniforma a regulamentului pe intreg teritoriul Comunitatii"[4].

86. Regulamentul este direct aplicabil in toate statele membre. Aceasta este o caracteristica, la fel de importanta, care evidentiaza doua aspecte esentiale privind natura juridica a regulamentului.

Pe de o parte, regulamentul are aplicabilitate directa, imediata in ordinea juridica interna a statelor membre, fara a fi nevoie de o norma nationala care sa preia textul comunitar in sistemul de drept intern. Mai mult, in spiritul dreptului comunitar, este chiar interzisa transformarea normei comunitare in norma nationala. "Aceasta inseamna ca statele membre nu pot adopta masuri nationale care sa modifice scopurile sau sa adauge prevederilor sale, cu exceptia cazurilor cand insusi regulamentul prevede astfel. De asemenea, nu este permis sa se transforme continutul unui regulament in norme juridice nationale, deoarece astfel de «masuri de implementare» ar avea drept efect sa creeze un obstacol si sa pericliteze aplicarea uniforma si simultana a masurii in intreaga Comunitate. Chiar daca anumite prevederi continute intr-un regulament pot avea nevoie de masuri nationale de implementare pentru a deveni aplicabile, regulamentul insusi nu trebuie transformat intr-o lege nationala printr-un act national, chiar posterior actului comunitar"[5].

Pe de alta parte, regulamentul are efect direct, adica el creeaza drepturi sau obligatii in beneficiul ori in sarcina persoanelor fizice si juridice, care pot fi invocate in fata instantelor judecatoresti nationale. "Efectul direct" nu se confunda cu "aplicabilitatea directa", ci este o consecinta a acesteia. "Regulamentul este astfel, prin natura si functia sa, in sistemul dreptului comunitar, capabil sa creeze drepturi individuale pe care instantele judecatoresti nationale sunt obligate sa le protejeze" .

3. Directiva

87. Notiune. Potrivit cu prevederile tratatelor comunitare institutive, directiva este un act normativ cu forta obligatorie pentru statul membru caruia ii este adresata numai in ce priveste rezultatul de atins, lasandu-se autoritatilor nationale din statul respectiv competenta alegerii formelor si metodelor de aplicare a ei.

Directiva, ca act normativ, este un instrument de interventie comunitara, folosit cu intentia de a armoniza normele juridice din statele nationale. Natura juridica a directivei este reglementata prin art. 14 din Tratatul CECO, art. 161 alin. (3) din Tratatul CEEA si art. 189 alin. (3) din Tratatul CEE.

88. Competente. Institutiile comunitare europene care pot adopta directive sunt: Consiliul Uniunii Europene; Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul European; Comisia Europeana, fie in temeiul competentelor sale, fie daca este abilitata de Consiliul Uniunii Europene.

89. Caracteristici. Directiva poate fi asemuita cu o lege-cadru din dreptul national, care trebuie completata cu decrete de aplicare. Altfel spus, directiva se "circumscrie vointei redactorilor tratatelor de a oferi institutiilor, pe langa regulament, un instrument de uniformizare juridica, o formula fondata pe impartire de sarcini si colaborarea intre nivelul comunitar si nivelul national. Este mai flexibila si mai fidela particularitatilor nationale, special adoptata pentru a asigura functia de apropiere a legislatiei comunitare de legislatiile nationale"[7].

Altfel spus, directivele au urmatoarele caracteristici:

a) are forta obligatorie in ce priveste rezultatul ce trebuie obtinut - spre deosebire de regulament, care este obligatoriu in intregul sau, directiva este obligatorie doar in ce priveste rezultatul ce trebuie obtinut. Daca regulamentul este un instrument de uniformizare, directiva urmareste sa concilieze unitatea dreptului comunitar cu diversitatea ordinii juridice nationale din statele membre. Aceasta nu inseamna ca obligativitatea directivei este mai slaba decat a altor acte comunitare. Directiva satisface, pe cat este posibil deocamdata, exigentele principiului subsidiaritatii, care guverneaza actiunea de partajare a competentelor, prin cooperarea dintre sistemul juridic comunitar si sistemele juridice nationale din statele membre.

"Directiva se intemeiaza pe impartirea sarcinilor, pe colaborarea dintre nivelul comunitar si cel national. In acest sens, doctrina a aratat ca directiva reprezinta o metoda de legiferare cu doua etaje: la nivel comunitar sunt adoptate linia politica si modelul legislativ; in continuare, este sarcina statelor membre sa adapteze acest model la specificul dreptului national, in termenul fixat"[8].

b) statele membre au libertatea de a alege formele si metodele de aplicare a lor; statele membre nu trebuie sa depaseasca termenul de punere in aplicare a directivei, prin intermediul unor masuri interne;

c) are un efect direct determinat - directiva nu se bucura de aplicabilitate directa precum regulamentul, intrucat presupune masuri nationale de aplicare, insa ii sunt recunoscute efectele directe, din moment ce creeaza drepturi si obligatii pentru persoanele particulare, drepturi si obligatii pe care instantele particulare trebuie sa le protejeze.

Decizia

.90 Notiune. Deciziile sunt instrumente juridice de aplicare administrativa a dreptului comunitar la situatii particulare; rezulta astfel ca ele nu cuprind reguli generale.

91. Competente. Deciziile pot fi adoptate de Consiliul Uniunii Europene si de catre Comisia Europeana. Destinatarii deciziilor pot fi statele membre ale UE, institutiile comunitare, persoanele fizice sau persoanele juridice.

92. Caracteristici. Potrivit art. 249 alin. (4) TCE si art. 161 alin. (4) Tratatul CEEA, deciziile sunt obligatorii in intregul lor pentru cei carora li se adreseaza. De aici rezulta principalele caracteristici ale deciziei:

a) se adreseaza unui numar limitat de destinatari;

b) este obligatorie in intregime, motiv pentru care se aseamana cu regulamentul si se deosebeste de directiva;

c) are aplicabilitate imediata si directa, in sensul ca se integreaza in dreptul intern imediat ce a fost adoptata, fara actiuni nationale de receptare, si ca are efect direct asupra destinatarului si a tertilor care pot uza de ea.

Prin caracterul lor individual, deciziile difera esential de regulamente, iar prin faptul ca sunt obligatorii in intregul lor se deosebesc de directive.

93. Observatii conclusive. Pe scurt, decizia este mijlocul legal prin care anumite institutii comunitare pot ordona ca o situatie individuala sa fie solutionata intr-un anumit fel. "Decizia este obligatorie in intregul ei pentru toti destinatarii, indiferent daca acestia sunt state, persoane juridice sau persoane fizice. Suntem in prezenta unui act comunitar cu caracter individual, prin care institutiile comunitare (Consiliul Uniunii Europene si Comisia europeana) reglementeaza situatii concrete, determinate, si care se aplica unor subiecti de asemenea determinati. Prin decizie se pot impune obligatii, se pot autoriza actiuni, se poate refuza initierea unei actiuni in justitia comunitara, sau se pot da explicatii referitor la o alta decizie"[9].

5. Recomandarile si avizele

9 Notiune si caracteristici. Recomandarile si avizele nu au forta obligatorie, nici pentru institutia emitenta, nici pentru destinatarul caruia i se adreseaza. Nefiind obligatorii, ele nu pot fi contestate in justitie si, prin urmare, nu sunt izvoare de drept in sensul deplin al cuvantului. Recomandarile si avizele sunt totusi instrumente utile de orientare a comportamentelor. "Recomandarile ca si avizele sunt tot acte de drept derivat, dar fara forta obligatorie deoarece ele solicita numai adoptarea unei anumite conduite de catre statele comunitare. Semnificatia lor consta in aceea ca indeplinesc un rol de apropiere a legislatiilor nationale"[10].

De regula, recomandarile, considerate un fel de directive neobligatorii, sunt folosite pentru a sugera o anumita conduita destinatarilor, ca modalitati indirecte de armonizare a legislatiilor nationale. "Recomandarea este un act comunitar cu caracter neobligatoriu, si este utilizata pentru a sugera anumite actiuni sau inactiuni statelor membre. Desi nu are efecte juridice, ea poate fi folosita de judecatorul comunitar sau national pentru interpretarea unor dispozitii din actele obligatorii, sau din legislatia nationala" .

Avizele sunt eliberate sub forma unor opinii, atunci cand institutiilor comunitare li se cere sa-si exprime pozitia fata de o situatie atipica aparuta pe teritoriul unui stat membru. "Avizul este o simpla opinie emisa de institutia comunitara, pentru a-si face cunoscut punctul de vedere in legatura cu anumite aspecte concrete. Avizele pot fi emise din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice interesate, a statului membru sau a altor institutii comunitare, si nu produc efecte juridice" .

95. Concluzii. Rezulta ca recomandarile si avizele au doar o semnificatie de natura morala si politica, adica nu sunt obligatorii. Ele nu sunt adoptate printr-o procedura legislativa, ci reprezinta doar pozitia institutiei de la care emana. De regula, recomandarea ii invita pe destinatari sa adopte o anumita conduita, iar avizul prezinta opinia unei institutii cu privire la o anumita situatie.