Dreptul administrativ european

DREPTUL ADMINISTRATIV EUROPEAN

Dreptul administrativ, ca ramura a dreptului si ca disciplina stiintifica  s-a limitat aproape in intregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem si o sursa inchise de cunostinte. La sfarsitul secolului al XIX, au aparut studii de drept administrativ comparat. Treptat, o data cu dezvoltarea sarcinilor si a raporturilor dintre administratii si cetateni si a interactiunilor dintre diverse administratii nationale care au ajuns sa egaleze cantitativ volumul relatiilor private dintre cetateni, a aparut necesitatea studierii comparative a dreptului administrativ. Primele studii comparative au fost intreprinse intre dreptul administrativ francez si german. Astfel, Otto Mayer, parintele dreptului administrativ german modern, scrie in 1886 o carte despre dreptul administrativ francez (Theorie des Französischen Verwaltungsrechts) si utilizeaza modelele franceze pentru dezvoltarea doctrinei germane privind dreptul administrativ. Edouard Lafferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaza in "Traite de la jurisdiction administrative et des recours contentieux" (1887), protectia dreptului administrativ oferita in alte state . Acestia au fost deschizatorii de drum care au incercat prin demersul lor stiintific sa inteleaga faptul ca ordinile juridice nationale, legate prin elementele lor determinate de alte ordini juridice, formeaza ansambluri mai vaste.

Aparitia organizatiilor internationale de tip clasic, bazate pe cooperare si nu pe integrare supranationala, a creat legitimitatea de a vorbi despre o administratie internationala si despre un drept administrativ international, dar viziunea ramane inchisa la aspectele legate de organizarea si functionarea organizatiei in sine, cadrul administrativ neputand sa depaseasca simpla cooperare intre guvernele nationale si neaducand imixtiuni in suveranitatea nationala. O perspectiva care se intinde dincolo de frontiere si care face legitima speranta ca miscarea catre o "jus commune" de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine si in domeniul dreptului public a fost posibila doar dupa fondarea Uniunii Europene.

In prezent, pozitia dreptului administrativ national in cadrul Uniunii Europene este aceea a integrarii intr-un sistem global de indepliniri de sarcini, in conditiile in care nu mai opereaza prezumtia competentei exclusive a statului in privinta indeplinirii sarcinilor fata de populatie. Principiul subsidiaritatii joaca un rol esential in repartizarea competentelor intre diversele niveluri de realizare a sarcinilor autoritatilor. Suntem astfel martorii dezvoltarii conceptului de "stat constitutional deschis", ale carui caracteristici sunt: inexistenta unei competente exclusive privind indeplinirea sarcinilor, interconditionarea dintre actiunea internationala de restructurare a profilului intern al statului si directivele statale privind configurarea profilului organizatiilor internationale, monopolul fortei, crearea identitatii si "deschiderea" ca scop al statului[2].

Potrivit unor autori, dreptul comunitar este format in primul rand din norme de drept administrativ, in particular de drept administrativ economic si management public, intrucat el vizeaza pe de o parte organizarea si functionarea institutiilor comunitare, actele emise de acestea si conformitatea lor cu tratatele de baza ale comunitatii si reglementarile derivate si, pe de alta parte, rolul de mijlocitor al administratiilor publice nationale in realizarea politicilor comunitare. Din aceasta perspectiva, sintagma "comunitate de drept", folosita de Curtea Europeana de Justitie pentru a desemna comunitatile europene, ar putea avea semnificatia de "comunitate de drept administrativ".

Trebuie mentionat faptul ca nu putem disocia in principiu dreptul administrativ european intr-un drept administrativ aplicabil doar institutiilor comunitare si un drept administrativ propagat in exterior si aplicabil institutiilor administrative din tarile membre. Dezbaterea publica europeana creeaza curente si opinii care strabat intreaga Uniune. Astfel, Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli si principii pe care institutiile comunitare trebuie sa le respecte in raporturile cu cetatenii europeni. Dar gratie colaborarii Mediatorului european cu mediatorii nationali sau cu organele similare din tarile membre, aceste principii se aplica in intreaga Uniune[3].

Exista un bogat continut legislativ, cutumiar si jurisprudential referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie asa-numitul "acquis comunitar". Acesta contribuie la crearea unei convergente la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele nationale conducand treptat la crearea unui Spatiu administrativ european. Cand un stat membru esueaza in implementarea legislatiei Comunitatii Europene, exista importante consecinte legale, statul fiind acuzat de responsabilitate non-contractuala, prin ilegalitatea savarsita in nereusita transpunerii unei directive a Comunitatii Europene sau in aplicarea unui regulament al acestuia. Acest lucru creeaza o motivatie suficienta oricarei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecatoreasca.

In textele tratatelor de baza ale Uniunii Europene, precum Tratatul Comunitatii Economice si Europene si Tratatul Comunitatii Carbunelui si Otelului, sunt prevazute unele principii esentiale, precum: dreptul la verificarea juridica a deciziilor administrative, obligatia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs incluse in dispozitiile care asigura, dupa modelul francez, o protectie jurisdictionala impotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele.

Numeroase reguli scrise de drept administrativ au aparut intre timp in dreptul derivat, reglementari adoptate in temeiul si in conformitate cu tratatele de baza. Aceste reglementari atribuie administratiilor europene un rol dublu, de instrument sau de interfata prin intermediul careia se deruleaza programe de asistenta financiara, de aplicare a acquis-ului comunitar si de educatie in spirit civic comunitar; precum si acela de entitate autonoma dotata cu mijloace de actiune si de personal. Sub primul aspect se vorbeste deseori despre cresterea capacitatii administratiei publice pentru a raspunde cerintelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbeste despre cresterea eficientei si coerentei actului administrativ si despre democratizarea functiei publice.

Componenta jurisprudentiala a avut insa o importanta covarsitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european. Astfel, majoritatea principiilor juridice generale recunoscute in prezent in dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative, au fost elaborate de Curtea Europeana de Justitie pe cale pretoriana. Curtea Europeana de Justitie actioneaza, in primul rand, ca o curte administrativa pentru Comunitati, in scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre si persoanele.

Hotararea Algera din 12 iulie 1957 reprezinta punctul de plecare al jurisprudentei administrative comunitare. In aceasta hotarare, Curtea Europeana de Justitie statueaza ca lipsa din tratatele de baza a dispozitiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu impiedica solutionarea acestuia, urmand a se avea in vedere: legislatia, doctrina si jurisprudenta statelor membre. Pornind de la o dubla restrictie (inexistenta unei norme comunitare si interdictia denegarii de dreptate) Curtea a stabilit principii pe care toate statele membre trebuie sa le respecte. Se pot mentiona astfel: principiul administratiei prin lege, principiul proportionalitatii, al certitudinii legale, protectia solicitarilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audienta in cadrul procedurilor decizionale din administratie, rapoartele interimare, conditiile egale de acces la curtile administrative, responsabilitatea non-contractuala a administratiei publice, insa, de cele mai multe ori se observa ca instanta europeana nu a oferit o baza comunitara sau nationala de drept pentru principii, precum: increderea, certitudinea legala sau proportionalitatea[4]. Din contra, ea si-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale, ca principii de drept comunitar in cele mai scurte formule.

Principiile administrarii prin drept, proportionalitatea, siguranta legala, conducerea administrativa non-discriminatorie si echitabila, protectia drepturilor legitime si mentinerea unui proces administrativ corect si echitabil reprezinta inceputurile cristalizarii dreptului administrativ european. O inventariere sistematica a elementelor esentiale ale dreptului administrativ european inseamna analiza stabilitatii lui actuale si descoperirea posibilitatilor de evolutie. O abordare mult mai precisa a cailor de dezvoltare poate fi intreprinsa doar pe baza unei studieri riguroase a situatiei juridice existente. Cunoasterea mecanismelor de functionare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor suprematiei si efectului direct al dreptului comunitar, precum si a modalitatilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toti cetatenii Uniunii.

Analiza dreptului administrativ european urmareste sa clarifice nu numai influenta principiilor de drept administrativ national asupra dreptului comunitar european, ci si efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative nationale. Astfel, problema crearii si evolutiei unui drept administrativ european nu trebuie inteleasa simplist, in sensul ingust al izolarii intr-un singur drept administrativ unificat al Uniunii Europene in aplicarea dreptului comunitar, ci intr-un sens mai larg, de a urmari dezvoltarea ulterioara si convergenta sistemelor de drept administrativ in Europa. Pe viitor, sistemele juridice nationale vor ramane capabile sa reziste unificarii tendintelor, chiar daca cerinte si dificultati similare actioneaza asupra administratiei publice atat in statele membre cat si in comunitate, impreuna cu cerintele la nivel national, care, in cele din urma, sunt la fel de presante ca cele ale comunitatii.

In prezent, desi expresia si conceptul de lege (drept) al administratiei publice difera de la un sistem national la altul, este posibil un acord asupra unei definitii comune a legii administrative, ca fiind un set de principii si reguli care se refera la organizarea si managementul administratiei publice si la relatiile dintre administratii si cetateni. In incercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut in vedere faptul ca nu exista o doctrina strict recunoscuta, bazata pe un rationament deductiv, in centrul dreptului judecatoresc al Curtii Europene de Justitie. Acest lucru este o consecinta a pozitiei legale speciale si a functiei Curtii. Pe de alta parte, hotararile Curtii de Justitie, cel putin in ceea ce priveste efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.

Din aceste motive trebuie inteles faptul ca un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ european poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, examinarea si diferentierea proceselor individuale, in acest sens  Avocatul-General Gand (al poporului) concluziona in fata Curtii: "ca in orice studii juridice, teoria poate fi construita numai prin actiuni succesive si reconcilierea rationamentelor; atunci se ajunge la un punct culminant" .