Clasificarea cheltuielilor publice

Pentru efectuarea calculelor privind dinamica si structura cheltuielilor publice este necesara gruparea cheltuielilor, dupa criterii prestabilite. Cele mai uzuale criterii de clasificare a cheltuielilor publice sunt: clasificarea administrativa, economica, financiara, in functie de continutul lor, clasificatia ONU, etc.

1. Clasificatia administrativa este cea mai veche forma de grupare a cheltuielilor si se bazeaza pe structura statului si a functiilor indeplinite de organele sale. In functie de interpretarea data criteriului, distingem in statistica: clasificatia organica si clasificatia functionala.

- clasificatia organica grupeaza cheltuielile dupa fondurile bugetare din care sunt finantate (bugetul general, bugetele locale, bugetele anexa, din conturile speciale de trezorerie.

- clasificatia functionala este un concept relativ nou, introdus dupa cel de-al II-lea razboi mondial si grupeaza cheltuielile publice dupa specificul activitatilor care revin statului (aparare, ordine publica, administratie, social-culturale, etc.). Aceasta clasificare este importanta din motive de gestionare eficienta a cheltuielilor publice, avand in vedere faptul ca alocarea fondurilor publice trebuie sa se faca pe destinatii precise. Clasificatia a fost reformulata in 1991 de catre Oxley si Martin fiind identificate patru functii ale statului, pornind de la premisa ca piata si preturile nu mai asigura alocarea eficienta a fondurilor si necesita interventia guvernului. Fiind o abordare relativ noua, putine tari au adoptat-o pana in prezent din cauza precaritatii datelor furnizate de contabilitatea nationala. Distingem in acest sens:

- bunuri si servicii publice: aceasta categorie cuprinde bunurile si serviciile pure care nu pot furnizate in mod eficient prin intermediul pietei (administratie, legislatie, reglementari),

- bunuri si servicii de merit: aceasta categorie include bunurile publice care, in principiu, ar putea fi furnizate prin intermediul pietei, dar implicarea statului este justificata, pornind de la asimetria informatiilor din societate care limiteaza posibilitatile consumatorului de a percepe calitatea bunurilor si serviciilor si, drept consecinta, cantitatea de bunuri furnizate si preturile aferente sunt distorsionate. De exemplu, in cazul educatiei sau al sanatatii (a caror externalitati le recomanda a fi incadrate in categoria serviciilor publice), furnizarea lor de catre stat face posibil ca un numar mai mare de indivizi, care nu dispun de venituri suficiente, sa aiba acces la beneficiile induse de aceste servicii,

- servicii economice: acest aspect se refera la co-finantarea de catre guvern unor bunuri si servicii private. Asemenea bunuri sunt cele care fac obiectul monopolurilor naturale, in cadrul carora externalitatile sunt privite ca un rezultat al ineficientei alocarii acestor bunuri prin intermediul pietei. In aceasta categorie se includ utilitatile cu caracter public dar si sprijinul financiar destinat activitatii de cercetare-dezvoltare, intreprinderilor mici si mijlocii, agriculturii. Asemenea operatiuni se reflecta ca fiind cheltuieli publice in masura in care statul le subventioneaza,

- transferuri sociale: acestea sunt sume alocate pentru sprijinirea populatiei defavorizate si pentru asigurarea unui standard de viata. Sunt inclusi in aceasta categorie cei care si-au pierdut temporar sau definitiv capacitatea de munca (batrani, someri, persoane cu disabilitati, etc.).

2. Clasificatia economica grupeaza cheltuielile dupa caracterul si dupa natura lor, astfel:

dupa caracterul lor, cheltuielile publice sunt efective (plati pentru asigurarea aprovizionarilor cu bunuri si servicii a institutiilor publice implicand o contraprestatie) si de transfer (corespunzatoare unei translatii de fonduri de la un sector la altul sau de la o categorie de cetateni la alta fara contraprestatie),

dupa natura lor cheltuielile publice sunt curente (asigura bunul mers al activitatii serviciilor publice, se refera la dotarile materiale si plata salariatilor, sunt consumatoare de venit) si cheltuieli de capital (plati pentru investitii, se materializeaza in bunuri durabile si sunt creatoare de PIB.

3. Clasificatia financiara grupeaza cheltuielile publice dupa modul si momentul in care se angajeaza resursele financiare astfel incat delimitam: cheltuieli definitive, temporare si virtuale.

cheltuielile definitive finalizeaza distribuirea resurselor, fara a implica restituirea acestora,

cheltuielile temporare reprezinta plati cauzate de imprumuturi si avansuri acordate furnizorilor,

cheltuielile virtuale sunt plati ocazionale, efectuate in conditii specifice, cum ar fi, de exemplu, garantarea de catre guvern a unor imprumuturi private, devenind cheltuieli efective in masura in care debitorul nu ramburseaza creditul.

4. Clasificatia dupa continutul cheltuielilor le considera:

cheltuieli reale sau negative pe cele destinate finantarii serviciilor generale si sociale constituind un consum final de resurse

cheltuieli economice sau pozitive pe cele concretizate in crearea de noi intreprinderi, reutilarea celor existente, avand ca efect sporirea avutiei nationale.

5. Clasificatia utilizata de organismele O.N.U. grupeaza cheltuielile dupa criteriul economic si functional, astfel incat comparatiile statistice internationale sa se faca dupa aceleasi criterii.

1 Cheltuieli publice traditionale

De-a lungul timpului numarul si continutul cheltuielilor publice efectuate de catre stat a variat in functie de doctrina care sta la baza guvernarii, precum si in functie de sarcinile asumate de catre autoritatea publica in diferite perioade.

Doctrina liberala a secolului al XIX-lea, bazata pe mecanismele pietei concurentiale perfecte, dadea o interpretare juridica, cantitativa cheltuielilor permitand autoritatilor sa efectueze cheltuieli exclusiv necesare indeplinirii functiilor statului in domeniul serviciilor generale (administratie, ordine publica, justitie), apararii, diplomatiei. Desigur, aceste tipuri de cheltuieli sunt efectuate si in prezent continutul lor fiind imbogatit si adaptat noilor conditii ale economiilor moderne.

A. Cheltuieli publice pentru servicii generale

Cheltuielile publice cu serviciile generale au ca destinatie functionarea administratiei de stat, a organelor care asigura ordinea publica si justitia. Aceste institutii din care fac parte organele legislative si executive centrale si locale Presedintia, Parlamentul, Guvernul, Prefecturile, Primariile, etc.), dar si cele care au ca atributii justitia, ordinea publica, securitatea, deruleaza activitati in folosul comunitatii fiind considerate servicii publice generale. Odata cu dezvoltarea societatii, problemele cu care se confrunta aceste institutii devin mai complexe, ducand la expansiunea aparatului de stat, antrenand cheltuieli tot mai mari, ceea ce explica cresterea in marimi absolute a nivelului lor. Ponderea acestora in P.I.B. difera insa de la tara la tara in functie de utilitatile care trebuie acoperite, de expansiunea cantitativa sau calitativa a acestor servicii.    Cheltuielile cu serviciile generale sunt cheltuieli exclusiv bugetare, cuprinse in bugetul administratiei centrale sau locale. Daca se are in vedere faptul ca administratiile locale cunosc cel mai bine problemele cu care se confrunta comunitatea respectiva, este justificata inscrierea acestor cheltuieli in bugetele locale si gestionarea lor intr-o maniera eficienta.

Aprecierea cheltuielilor publice cu serviciile generale se poate face cu ajutorul unor indicatori dintre care mentionam "costul administratiei publice". El exprima dinamica cheltuielilor cu aceasta destinatie respectiv cheltuielile care revin la 100 u.m. P.I.B. Cresterea nivelului indicatorului reflecta schimbarile aparute in starea colectivitatii si care reclama adaptarea cheltuielilor cu servicii generale. Nivelul birocratiei, intr-o anumita perioada de timp, se reflecta cu ajutorul indicatorului "densitatea administratiei" care arata numarul de persoane ocupate in aparatul de stat la 1000 de locuitori. Indicatorul trebuie insa analizat cu atentie, in conditiile specifice fiecarei tari, putand exprima, fie posibilitatea finantarii unor servicii publice mai mari, fie existenta unor probleme administrative mai mari sau o supra/subdimensionare a aparatului birocratic la nivelul populatiei date.

B. Cheltuieli cu apararea

Una dintre functiile importante ale statului este functia de aparare, pentru indeplinirea careia statul efectueaza cheltuieli publice militare. Se includ in aceasta categorie: cheltuielile privind intretinerea si functionarea armatei, cercetarea stiintifica militara, experientele, intretinerea bazelor militare, participarea la blocuri militare, la razboaie si cele privind lichidarea urmarilor razboaielor. Teoria financiara grupeaza aceste cheltuieli in cheltuieli directe si indirecte. Cele directe vizeaza intretinerea armatei in tara si in strainatate, achizitionarea de armament, echipamente si mijloace de subzistenta, purtarea razboaielor, etc. Cheltuielile militare indirecte sunt legate de indepartarea consecintelor razboaielor, plata datoriei publice contractata in scopuri militare, plata despagubirilor de razboi, subventiile acordate sinistratilor de razboi, pensii acordate urmasilor. Prevalenta uneia sau alteia dintre aceste cheltuieli depinde de situatia beligeranta sau de pace in care se afla fiecare tara. Cheltuielile militare se compun din cheltuieli curente, pentru intretinerea si functionarea armatei si cheltuieli de capital necesare investitiilor in domeniu.

Cheltuielile militare reprezinta o categorie aparte, deoarece apararea nationala este greu de apreciat in mod obiectiv, generand puncte de vedere divergente asupra oportunitatii acestor cheltuieli.

Problema cea mai controversata in legatura cu cheltuielile de aparare o constituie interpretarea efectelor economice. Unii teoreticieni sustin ca aceste cheltuieli au exclusiv efecte negative, in timp ce altii admit ca, in anumite conditii, efectele pot fi pozitive. Primii sustin, fara posibilitatea de fi contrazisi ca aceste cheltuieli au o natura distructiva din punct de vedere economic si social. In primul rand, cheltuielile militare, prin vasta industrie de aparare, deturneaza de la industriile civile resurse financiare importante, materii prime rare, necesare producerii de echipamente militare sofisticate ca si de importante suprafete de teren necesare bazelor militare si instructiei.

De asemenea, industria militara atrage forta de munca superior calificata, remunerata cu venituri foarte mari, iar o serie de capacitati de productie din industria civila sunt ocupate in scopuri militare. Datorita faptului ca reclama sume foarte mari, cheltuielile militare contribuie la accentuarea dezechilibrului bugetar, monetar si valutar precum si la instabilitatea economica. Atunci cand resursele bugetare nu sunt suficiente, guvernele recurg la emisiunea suplimentara de moneda cu consecinte negative asupra inflatiei. Caracterul inflationist al acestor cheltuieli poate fi demonstrat si prin faptul ca ele potenteaza cererea solvabila prin comanda sociala pe care o lanseaza in economie, oferta de bunuri si servicii ramanand in urma acestei cereri.

Atunci cand imbunatatirea marginala a securitatii nationale, in raport cu volumul cheltuielilor efectuate, este mai mica decat costul economic, determina o presiune mai mare atat asupra tarilor care efectueaza cheltuielile cat si asupra tarilor care considera ca asemenea cheltuieli le sunt defavorabile. Cheltuielile militare afecteaza direct consumul nu numai prin erodarea puterii de cumparare a banilor, ci si prin restrangerea cheltuielilor in scopuri sociale. Prin atragerea numerosilor specialisti, cheltuielile militare influenteaza nefavorabil domeniul cercetarii stiintifice. Din punctul de vedere al fiecarei tari, securitatea nationala este un bun public. Cu toate acestea, se considera ca, prin reducerea coordonata a volumului de fonduri alocate acestui domeniu, atat tarile care efectueaza cheltuielile militare cat si comunitatea internationala, pot fi avantajate. In cazul acesta, securitatea internationala nu ar fi afectata, cu conditia ca toate tarile sa procedeze la reduceri egale ale cheltuielilor militare.

Exista, insa, si teoreticieni care sustin caracterul economic pozitiv al cheltuielilor militare. Dovezile care stau in sprijinul acestei afirmatii constau in crearea de debusee pentru industria civila, mai ales cand aceasta se afla in regres, prin comenzile lansate de industria militara sau prin folosirea mixta a spatiilor disponibile. De asemenea, se recunoaste faptul industria militara contribuie la ocuparea fortei de munca, indeosebi dupa incetarea crizelor, atunci cand industria civila nu poate face acest lucru. In domeniul comertului exterior, cheltuielile militare potenteaza exportul, fiind o sursa importanta de valuta si contribuind adesea substantial la echilibrarea balantelor de plati. Efectele pozitive ale industriei militare se manifesta si prin aceea ca, adesea, industria civila beneficiaza de rezultatele cercetarii normative si pozitive, de tehnologii, contributii in perfectionarea mijloacelor de telecomunicatii, transporturi, conservarea bunurilor, etc.

C. Cheltuieli diplomatice

Cheltuielile diplomatice, spre deosebire de celelalte categorii de cheltuieli, sunt cheltuieli cu exteriorul, ocazionate de plata remuneratiilor personalului reprezentantelor deschise in strainatate, achizitionarea bunurilor si serviciilor necesare bunei functionari a acestora. In majoritate, sunt cheltuieli efectuate in valuta, influentand situatia balantei de plati. Prin natura lor, sunt cheltuieli de functionare si, intr-o masura mai mica, cheltuieli pentru investitii. Volumul cheltuielilor bugetare alocate acestui domeniu depinde de extinderea relatiilor diplomatice, de numarul ambasadelor si reprezentantelor din strainatate, frecventa consultarilor ministeriale si guvernamentale, precum si de sarcinile asumate.

2.Cheltuieli publice moderne

Pe masura ce statul si-a asumat tot mai multe sarcini, cheltuielile publice finantate s-au diversificat, alaturandu-se celor traditionale noi categorii de cheltuieli publice, dintre care mentionam: cheltuielile social culturale, cheltuielile economice si cheltuielile cu datoria publica.

A. Cheltuieli social-culturale

In grupa cheltuielilor social-culturale se includ cele cu educatia, cultura si arta, sanatate, securitate sociala. Cheltuielile din aceasta categorie se aloca pe baza programelor sociale concepute de guvern, in functie obiectivele stabilite in acest domeniu. Cele mai multe dintre aceste cheltuieli imbraca forma transferurilor, deoarece se refera la servicii oferite comunitatilor gratuit sau contra unei sume reduse. Ele sunt destinate intregii comunitati sau unor grupe distincte de populatie. Din punct de vedere economic aceste cheltuieli au efecte pozitive deoarece, prin cresterea gradului de pregatire profesionala, prin imbunatatirea sanatatii si a conditiilor de viata potenteaza cererea, fiind creatoare de produs national pe termen lung. Comparativ cu celelalte cheltuieli publice, aceste tipuri de cheltuieli, cumulat, au o pondere ridicata in totalul cheltuielilor publice (pana la 50%) si in P.I.B.(pana la 10%), in functie de gradul de dezvoltare a tarii. Principalii factorii care influenteaza nivelul acestor cheltuieli sunt: factorul demografic (numarul populatiei si structura acesteia pe varste si categorii socio-profesionale), utilitatile care urmeaza a fi finantate, costul acestora.

Desigur, cu cat P.I.B.este mai mare si sporul populatiei mai redus (a se vedea cazul tarilor cu economie dezvoltata) cu atat nivelul cheltuielilor social-culturale pe locuitor este mai mare. In structura, un procent covarsitor care poate ajunge pana la 80%, este destinat cheltuielilor curente, diferenta fiind alocata cheltuielilor de investitii. Avand in vedere faptul ca activitatile social-culturale reclama sume importante iar efectele pozitive sunt vizibile dupa o perioada de timp, s-a ajuns la concluzia ca finantarea lor trebuie sa se faca mixt, din surse private si publice, astfel incat beneficiarii acestor servicii sa suporte o parte din costurile serviciilor.  

Teoria si practica financiara considera ca, cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale sunt relativ productive datorita impactului direct asupra bunastarii populatiei si efectelor benefice asupra dezvoltarii capitalului uman. Ca urmare, se poate aprecia ca aceste cheltuieli determina atat avantaje directe, individuale, beneficiarilor acestor cheltuieli, cat si avantaje indirecte societatii in ansamblu. Eficienta programelor, in domeniul social, difera de la tara la tara. Din punct de vedere economic, obiectivul principal al acestor programe este imbunatatirea capacitatilor productive ale indivizilor. Pentru a avea o eficienta cat mai mare, programele social culturale ar trebui sa fie complementare, potentandu-se reciproc. Din aceasta perspectiva, un mix de programe intersectoriale ar fi benefice. Astfel, programele de educatie universitara, costisitoare, devin neproductive in conditiile unui numar mic de elevi care frecventeaza invatamantul primar sau al slabei dezvoltari a acestuia. O realocare a resurselor pentru educatie ar determina dezvoltarea invatamantului la nivel primar si secundar si ar fi capabila sa genereze o baza pentru educatia universitara selectiva. In acest context, in tarile slab dezvoltate, costul de oportunitate al educarii unui student intr-o universitate este echivalentul educarii a 238 de elevi in invatamantul primar, iar o realocare a resurselor in favoarea invatamantului primar ar genera efecte pozitive prin imbunatatirea gradului de alfabetizare.

Cheltuielile cu invatamantul sunt cele mai importante din cadrul grupei de cheltuieli social-culturale. Intr-o acceptiune larga, sunt considerate cheltuieli cu invatamantul cele efectuate in cadrul sau prin intermediul institutiilor de educatie scolara sau al formelor exterioare de educatie. Primele se adreseaza generatiilor tinere si se finalizeaza cu formarea profesionala, iar celelalte, de data relativ recenta, servesc educarii si formarii adultilor. Volumul cheltuielilor alocate invatamantului se afla in stransa dependenta de numerosi factori demografici care conditioneaza numarul populatiei scolare, economici care determina evolutia invatamantului sustinandu-l financiar si social politici, care stau la baza formularii optiunilor si fundamentarea politicilor in domeniu. Tendinta generala, pentru toate tarile, este de crestere a cheltuielilor cu invatamantul, dar ponderea in P.I.B. difera de la tara la tara, in functie de gradul de dezvoltare. Diferente apar si in ceea ce priveste activitatile finantate: astfel, in economiile dezvoltate infrastructura a fost creata si se pune accentul pe latura calitativa, in timp ce in celelalte tari, dezvoltarea este una extensiva, calitativa, se finanteaza cu prioritate formarea personalului si largirea retelei de institutii de invatamant.

Cheltuielile publice cu invatamantul se grupeaza in cheltuieli curente (necesare finantarii activitatii zilnice, plata salariilor angajatilor si pentru cheltuieli gospodaresti) si cheltuieli de capital necesare finantarii investitiilor. Primele detin ponderea cea mai mare (80%), cele cu investitiile fiind mai reduse.

Cheltuielile cu invatamantul fac parte din grupa cheltuielilor cvasipublice datorita faptului ca in economiile moderne finantarea lor se face mixt din surse publice si private. Cele mai importante surse de finantare sunt urmatoarele: alocatiile bugetare, imprumuturile contractate pe piata, taxele scolare, veniturile generate de activitatea productiva a institutiilor de invatamant, subventii din partea intreprinderilor, sprijin extern.

Volumul cel mai important de cheltuieli este suportat de catre bugetul de stat care contribuie la finantarea unitatilor de invatamant de stat, si, uneori, la subventionarea invatamantului privat. Cea mai mare parte a fondurilor este indreptata catre invatamantul primar si cel gimnazial (ca 80%) si partial catre invatamantul universitar (12-14%), fondurile fiind utilizate, preponderent, pentru derularea activitatii curente.

Din imprumuturile contractate de pe piata financiara de colectivitatile locale, care au ca sarcina sustinerea invatamantului, se finanteaza investitiile pe termen mediu si lung precum si achizitionarea de bunuri de folosinta indelungata. Uneori, statul acorda el insusi imprumuturi pe termen lung si cu dobanda redusa, practica fiind inspirata din experienta tarilor nordeuropene (Suedia, Norvegia, etc.) si are ca scop sprijinirea studentilor pentru continuarea studiilor. Sumele sunt rambursabile dupa incheierea studiilor si ocuparea unui loc de munca.

Finantarea invatamantului este asigurata si prin taxele scolare, suportate de catre cei care urmeaza cursurile invatamantului de stat (in mai mica masura), si de cei care urmeaza cursurile facultatilor private (preponderent). Taxele, destul de ridicate au un triplu scop: financiar (se sustinere a invatamantului), social (de redistribuire a fondurilor in favoarea celor cu posibilitati reduse prin acordarea de burse) si educativ (actioneaza coercitiv).

Veniturile proprii unitatilor de invatamant (provenite din activitatea productiva, de cercetare, comerciala proprie, etc.) suplimenteaza fondurile alocate de la buget si taxele scolare.

Subventiile din partea intreprinderilor sunt acordate deobicei pentru unitatile scolare care pregatesc forta de munca calificata de care vor beneficia intreprinderile respective.

Sprijinul extern, mai redus, este acordat tarilor in curs de dezvoltare si se concretizeaza in imprumuturi nerambursabile, subventii, organizarea de stagii de pregatire si perfectionare a cadrelor didactice, acordarea de burse de studiu.

Aprecierea costului invatamantului se face cu destul de multa dificultate, datorita numeroaselor variabile cuantificabile si necuantificabile precum si duratei relativ indelungate in care se formeaza profesional un individ. De aceea, distingem doua categorii notionale care sa releve efortul financiar: cheltuieli cu invatamantul si costul invatamantului, diferite din punctul de vedere al continutului si interpretarii.

Pentru prestatorul de servicii de invatamant (autoritatea centrala sau locala), cheltuielile implicate sunt considerate a fi identice cu costul, in timp ce, pentru beneficiarul de servicii, cele doua notiuni au alta semnificatie cantitativa. Pe durata scolarizarii acesta nu obtine venituri (suporta un cost de oportunitate) in schimbul actului de invatamant. Ca urmare, se formeaza notiunea de cost al invatamantului ca suma dintre cheltuielile efectuate de autoritatea publica pentru sustinerea financiara a acestuia si "costul" (lipsa de castig a beneficiarului).

In stransa legatura cu subiectul consacrat invatamantului se afla si notiunea de "capital uman", respectiv de "investitie in capital uman". Asemanator capitalului banesc, cel uman are capacitatea de a se autovalorifica, sporindu-si valoarea. Dealtfel, cheltuielile cu caracter social-cultural, care aduc venituri suplimentare, comparativ cu cele care s-ar obtine in lipsa lor, sunt socotite investitii in capital uman, deoarece contribuie mai mult decat oricare alta cheltuiala la dezvoltarea individului cu consecinte pozitive asupra avutiei nationale.

Tarile cu economie in dezvoltare, inclusiv tarile cu economie in tranzitie la economia de piata, trebuie sa acorde o atentie sporita cheltuielilor pentru educatie, dat fiind faptul ca acestea, alaturi de investitiile productive, sunt necesare pentru asigurarea cresterii economice. Indeosebi, in tarile in dezvoltare, constrangerile bugetare au consecinte negative asupra volumului de cheltuieli destinate educatiei, ceea ce, adesea, conduce la deteriorarea posibilitatilor de acces la educatie, la diminuarea calitatii invatamantului si a gradului de acoperire teritoriala cu unitati de invatamant. Reducerea cheltuielilor cu invatamantul a determinat cresterea cheltuielilor private (plati cu caracter neformal) pentru serviciile cu caracter public.

Institutiile de cultura finantate din resurse publice (asezamintele culturale si de arta, radioul si televiziunea publica, presa, patrimoniul cultural, publicatiile, filmele, alte servicii cultural-artistice) servesc, ca si de cele prestatoare de servicii de invatamant, la cresterea investitiilor in capital uman. Alaturi de aceste institutii regasim si asezaminte culturale private care furnizeaza servicii specifice prin intermediul pietei. Institutiile cu caracter cultural de interes public sunt finantate prin alocatii bugetare. De asemenea, partial, ele pot sa se autofinanteze prin valorificarea bunurilor culturale, ceea ce face ca aceste cheltuieli sa intre in categoria celor cvasipublice. Dupa importanta lor, cheltuielile culturale sunt acoperite din: subventii de la bugetul statului (indeosebi din bugetele locale), veniturile proprii institutiilor culturale, donatiile unor firme, fundatii, contributii ale populatiei.

Nevoia finantarii actiunilor din domeniul sanatatii creste in toate tarile lumii, datorita solicitarilor fizice si psihice la care este supusa populatia, in conditiile economilor moderne. Prin finantarea de la bugetul statului a acestor cheltuieli, se urmareste garantarea asistentei medicale primare, de prevenire a imbolnavirilor, de imbunatatire a calitatii vietii. Costul serviciilor medicale fiind foarte ridicat si efortul bugetar este considerabil (2,2- 4% din PIB in functie de gradul de dezvoltare a statelor). In masura in care cheltuielile de sanatate se adreseaza generatiei tinere, ele sunt considerate investitii in capital uman, iar celelalte, adresate persoanelor activitate nu au acest caracter. Oricum, insa, cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii, reprezinta, indirect un factor al cresterii bunastarii. Avand in vedere trasaturile mentionate, este important ca tarile in dezvoltare sa reconsidere politica in domeniul sanatatii, astfel incat sa se imbunatateasca indicatorii starii de sanatate ai populatiei si sa se asigure accesul la asistenta medicala primara tuturor cetatenilor. Acest lucru este cu atat mai important cu cat reducerea volumului de cheltuieli determina cresterea costurilor suportate din veniturile persoanelor care apeleaza la serviciile de sanatate. De asemenea, gestionarea eficienta a acestor cheltuieli presupune ca reteaua extinsa a unitatilor sanitare sa fie reorganizata pentru a se inlatura deficientele costisitoare, iar sumele alocate serviciilor de sanatate sa fie utilizate cat mai eficient posibil, punandu-se accentul pe latura lor calitativa (modificarea normelor privind zilele de spitalizare, in sensul reducerii acestora, eliminarea, din bugete, a elementelor de calcul extensive, etc). In plus, este important sa se intreprinda pasi spre mutarea centrului de greutate in alocarea resurselor de la asistenta specializata catre medicina preventiva (imunizari, prevenirea bolilor infectioase si a epidemiilor, imbunatatirea stilului de viata, etc.) cu scopul reducerii costurilor si eliberarea de resurse care pot fi orientate spre alte domenii.

Sursele principale de finantare sunt: alocatiile bugetare (care pot ajunge pana la 20% din totalul cheltuielilor) destinate preponderent domeniului sanatatii publice si asistentei medicale primare, cotizatiile membrilor asigurati si ale angajatorilor, care acopera in cea mai mare parte costul medicamentelor gratuite si compensate precum si serviciile de spitalizare, veniturile populatiei atunci cand suporta integral costul actului medical si al medicamentelor, donatiile provenite de la de la societatile de binefacere, ajutorul extern din partea unor organizatii specializate (Crucea Rosie Internationala, Organizatia Mondiala a Sanatatii) in situatii exceptionale.

Sumele destinate cheltuielilor pentru ocrotirea sanatatii servesc la intretinerea si functionarea institutiilor sanitare, pentru plata salariilor personalului medical, hrana bolnavilor, reparatii, cheltuieli gospodaresti.

Trasaturile economiilor de piata contemporane solicita ca statele sa aloce fonduri, din ce in ce mai importante, pentru finantarea actiunilor pentru securitate sociala. Din aceasta categorie fac parte: asigurarile sociale, asistenta sociala, indemnizatii si ajutoare, alte cheltuieli.

Componenta cea mai importanta o constituie asigurarile sociale de stat, finantate exclusiv prin contributia cetatenilor care sunt solidari in finantarea anonima si silita, spre deosebire de asigurarile sociale facultative care sunt contracte individuale si inseamna cumpararea unor drepturi pentru cetateni. Sumele acordate ca asigurari sociale reprezinta transferuri bugetare catre cetateni. Deosebirea de continut intre termenul de "securitate sociala" si "protectie sociala" consta in aceea ca, securitatea sociala se refera la sprijinirea anumitor categorii de indivizi, in timp ce "protectia sociala" se refera "ansamblul actiunilor si masurilor economico-sociale initiate de catre stat pentru a garanta membrilor societatii, salariati sau nesalariati, apararea fata de fenomene si actiuni care se rasfrang nefavorabil asupra lor."⁴ In cadrul masurilor de protectie sociala se cuprind actiunile cu caracter economic (crearea de noi locuri de munca, acordarea de subventii de consum, de compensatii banesti, facilitati fiscale).

Tarile dezvoltate aloca pentru aceasta destinatie procente cuprinse intre 7 si 20% din PIB, partea mai mare fiind alocata pensiilor (4-11%din PIB), pentru somaj (1-7%), pentru persoanele cu handicap (1,5-5%), etc.

Cuantumul sumelor destinate pentru securitate sociala asigura minimul de trai, astfel incat beneficiarii lor sa fie stimulati sa reia o activitate productiva, aducatoare de venit. Din punct de vedere economic, aceste cheltuieli sunt neproductive, nu se recupereaza, dar prin potentarea cererii solvabile pot contribui la efectul de multiplicare a cheltuielilor publice cu rezultate pozitive asupra productiei si a venitului national.

B. Cheltuieli cu actiuni economice

In categoria generica de cheltuieli economice sunt incluse: cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat, cheltuielile privind acordarea de subventii si alte avantaje intreprinzatorilor privati, cheltuielile cu cercetarea in domeniul economic.

Evolutia sectorului economic de stat se pune in legatura cu cresterea numarului de ramuri fundamentale pentru economia nationala si care nu pot fi lasate in administrare privata precum si datorita intreprinderilor private care au fost nationalizate in scopul rentabilizarii. Finantarea sectorului economic de stat se asigura din resurse bugetare, cheltuielile publice cu acest scop fiind cuprinse intre 6-20% in totalul cheltuielilor si 1,8- 4,3% PIB, indeosebi achizitii pentru sectorul public. Factorii care explica acest nivel sunt: - politica statelor de dezvoltare a sectorului economic propriu pentru a avea o baza sigura de venituri, diminuarea interesului capitalului privat pentru anumite sectoare nerentabile, - trecerea in proprietatea statului a intreprinderilor particulare pe calea rascumpararii.

Cheltuielile publice pentru sectorul economic de stat se concretizeaza in investitii pentru crearea de intreprinderi de stat noi, finantarea participarii statului la intreprinderi mixte, finantarea activitatii curente a intreprinderilor, plata despagubirilor in contul intreprinderilor nationalizate private, finantarea actiunilor de reutilare si modernizare a intreprinderilor nationalizate. In masura in care activitatile derulate in sectorul de stat contribuie la cresterea ofertei de bunuri, ele au un efect pozitiv asupra economiei. Dar cum adesea activitatile au natura comerciala, ele concureaza sau elimina de pe piata activitati private mai eficiente.

In evaluarea activitatilor statului, acolo unde natura acestora permite, ar trebui utilizata analiza cost-beneficii, si demarate acele activitati care prezinta o valoare sociala neta prezenta pozitiva. Daca, insa, investitiile publice nu contribuie semnificativ la cresterea economica, ineficienta poate fi larg raspandita in intreaga economie. Adesea, chiar daca proiectele finantate sunt de natura infrastructurii, ele sunt implementate cu costuri mari din cauza lipsei de coordonare intre proiecte, mentenanta deficitara, lipsei de productivitate a capitalului, etc.generand ineficienta.

Masurile luate de catre stat in vederea finantarii activitatilor private vizeaza sustinerea autofinantarii atunci cand interesul intreprizatorilor pentru aceste activitati scade. In acest context, statul participa la finantarea sectorului privat prin lansarea de comenzi de bunuri si servicii, prin degrevari fiscale si prin subventii.

Subventiile, indiferent de natura lor, au o importanta ridicata detinand un dublu rol: financiar (de transfer, pentru acoperirea unor cheltuieli), si un rol de instrument de politica financiara. Prin intermediul subventiilor, statul intervine atunci cand doreste sa influenteze stabilizarea capitalului determinandu-l sa nu paraseasca activitatea economica atunci cand inregistreaza pierderi. Prin subventii intelegem sumele primite de catre intreprinderi, respectiv de catre cetateni de la bugetul de stat cu titlu definitiv si gratuit, fie avantaje fiscale acordate in favoarea unor unitati, institutii sau persoane fizice. In primul caz, subventiile apar ca si cheltuieli pentru bugetul de stat purtand denumirea de subventii indirecte, iar in cele de-al doilea caz, reprezinta renuntari ale statului la anumite venituri ale sale si se numesc subventii indirecte. In conditiile unor pierderi justificate, datorate mediului economic si nu politicii conduse de firme, prin subventii se acopera diferenta nefavorabila dintre preturi si costuri. De asemenea, prin practicarea de subventii, se realizeaza realocarea fondurilor din economie, introducandu-se elementul constient in mecanismul spontan al preturilor. Indiferent de natura lor, subventiile sunt menite sa influenteze politica de preturi si politica antiinflationista.

Dupa forma de exprimare, subventiile economice sunt in numerar si cu titlu gratuit. De asemenea, ele se pot clasifica in subventii de productie (destinate intreprinderilor producatoare, de comert sau de servicii) si de consum destinate cetatenilor care platesc mai putin pentru bunurile si serviciile achizitionate cu valoarea subventiei. Nivelul subventiilor practicate este in raport cu destinatia pe care o primesc, acestea fiind proportionale cu volumul productiei sau al consumului.

Cele mai numeroase subventii sunt cele practicate in bani, forma lor traditionala fiind primele de export. Scopul practicarii lor variaza dupa cum este vorba de tari cu economie dezvoltata sau in curs de dezvoltare. Autoritatile publice din prima grupa de tari vizeaza cucerirea de noi piete, pastrarea celor existente si pentru procurarea de valuta, in timp ce autoritatile din cea de-a doua grupa de tari sprijina, cu preponderenta, industria nationala si agricultura in concurenta cu tarile avansate economic.

Formele sub care se acorda primele de export sunt: prime in bani, restituirea unei parti din impozitele platite de exportatori, avantaje valutare, reducerea tarifelor la transportul pe calea ferata.

Primele in bani, sunt plati in favoarea agentilor economici exportatori. Determinarea nivelului primelor de export in bani se poate face utilizand una dintre urmatoarele forme cantitative:

sau:

unde:

Prt prima de export totala

qi cantitatea marfurilor de categorie i exportate  

pext pretul extern al marfurilor

pint pretul intern al marfurilor exportate

Restituirea unei parti din impozitele platite sau renuntarea la impozitele datorate de exportatori si reducerea tarifelor la transportul pe calea ferata nu reprezinta cheltuieli efective de la buget, ci renuntari la unele venituri ale bugetului de stat in favoarea exportatorilor.

In afara tipurilor de subventii enumerate, autoritatile mai practica si subventiile de sprijinire a intreprinderilor aflate in dificultate, precum si cu prilejul nationalizarii. Un domeniu aparte, in care subventiile isi gasesc o larga aplicabilitate, este agricultura ca si alte sectoare primare din economie. In aceste situatii, costurile marginale sunt ridicate, fiind necesare subventiile pentru limitarea pierderilor si pentru mentinerea preturilor produselor comercializabile in limite acceptabile pentru consumatori. Producatorii agricoli beneficiaza de subventii cu prilejul aprovizionarii cu materia prima necesara productiei si pentru procurarea de servicii specifice pe care le pot achizitiona sub pretul pietei, diferenta fiind suportata de la bugetul de stat. In acelasi domeniu, subventionarea se poate manifesta prin suplinirea de catre stat a cererii si ofertei de produse agricole. De exemplu, statul, atunci cand constata ca oferta de produse agricole este mai mare decat cererea, astfel incat piata devine dezechilibrata si preturile tind sa creasca, intervine pentru a suplini cererea, achizitioneaza surplusul, reechilibreaza piata si stimuleaza agricultorii sa reia ciclul de productie. Dimpotriva, atunci cand cererea devine mai mare decat oferta, statul suplineste oferta, punand pe piata, din stocurile proprii sau prin import, cantitatea de produse necesare pentru asigurare astfel un nivel de pret care sa stimuleze consumul.

In economiile contemporane, statul efectueaza transferuri importante de la bugetul central catre comunitatile locale, fie pentru finantarea actiunilor generale, fie pentru finantarea de programe specifice. Modalitatile de subventionare a comunitatilor locale sunt sub forma transferurilor conditionate si neconditionate. In cazul transferurilor conditionate (sau subventii deschise), guvernul central plateste intr-o anumita proportie costul serviciilor publice locale, diminuand pretul acestora. Guvernul de la nivelul ierarhic inferior are posibilitatea sa utilizeze proportia din subventie pe care o doreste pentru a atinge noul pret. La subventiile neconditionate (inchise) guvernul central transfera o suma fixa, iar guvernul inferior poate sa o utilizeze fara restrictii in ceea ce priveste programul finantat.

Din categoria subventiilor indirecte fac parte un numar mare de avantaje fiscale acordate contribuabililor: degrevari, amanarea platii impozitelor, reducerea cotelor de impunere, scutiri de impozite, promovarea amortizarilor accelerate, subventionarea dobanzilor, etc. Toate au ca scop stimularea anumitor activitati economice, promovarea actiunilor de interes social, favorizarea anumitor categorii sociale. Pentru buget acestea reprezinta un minus de resurse si un plus de resurse pentru beneficiarii lor.

In ansamblul sprijinului financiar acordat sectorului privat, pentru subventii se aloca 1,5-2,5% din PIB, pentru transferuri de venituri 8-19%din PIB, pentru achizitii ale statului din sectorul privat 18-26%, pentru plata dobanzilor 1,5-8%.

Subventiile se justifica din punct de vedere economic deoarece actioneaza ca o contrapondere la esecul pietei, permit exploatarea posibilitatilor de realizare de economii la scara in activitatea de productie, contribuie la redistribuirea veniturilor si imbunatatirea nivelului de trai. Cu toate acestea, este dificil de estimat eficienta si echitatea acestor cheltuieli, indeosebi in economiile in tranzitie, unde fundamentarea lor nu este riguroasa: spre exemplu, subventiile de productie pot genera externalitati in planul comertului exterior, deoarece pot induce actiuni protectioniste din partea tarilor competitoare. De asemenea, analiza subventiilor se realizeaza cu destul de multa dificultate, deoarece alocarea lor nu este intotdeauna transparenta sau, se acorda prin stabilirea administrativa de preturi de productie controlate sau prin intermediul sistemului bancar prin acordarea de credite cu dobanda subventionata. In cazul subventionarii consumului se au in vedere aspectele nutritioniste si de sanatate in deosebi ale populatiei cu venituri mici. O asemenea subventie deschisa risca sa determine un efect advers celui propus, prin crearea involuntara de beneficii mai substantiale segmentului de populatie cu venituri mari care consuma mai mult comparativ cu segmentul populatiei sarace. In acelasi timp, se poate aprecia ca subventionarea preturilor pentru hrana poate sa conduca la un consum nerational si risipitor (de exemplu hranirea animalelor), se descurajeaza productia interna, cresc importurile cu afectarea balantei de plati. Solutia la problema imbunatatirii analizei subventiilor presupune stabilirea cu mai multa rigurozitate a grupurilor tinta care vor beneficia de subventii, astfel incat, sprijinul sa ramana la acelasi nivel, dar costul sa se reduca, iar resursele suplimentare eliberate sa fie utilizate in alte scopuri publice sau private. De asemenea, incidenta beneficiului subventiilor se poate imbunatati prin limitarea acordarii subventiilor de consum la anumite grupuri de beneficiari: pensionari, someri, familii cu copii.

Avand in vedere implicatiile favorabile pe care cercetarea stiintifica le poate avea asupra economiei, statul isi propune sa suporte financiar o parte din costurile ridicate cu aceasta, cu materialele si personalul angajat in cercetare. De asemenea, costurile ridicate sunt grevate de riscul relativ ridicat al cercetarii si care decurge din faptul ca nu intotdeauna demersul stiintific se materializeaza in rezultatele scontate. Tarile dezvoltate aloca pentru cercetarea stiintifica aproximativ 3-6% din P.I.B., domeniile care beneficiaza de cele mai mari sume fiind: activitatea militara, energia nucleara, programele spatiale, etc. In tarile in curs de dezvoltare, ponderea cea mai mare o ocupa cheltuielile destinate cercetarii economice, insa procentul este redus cca.1% din P.I.B.

Cheltuielile pentru cercetarea economica apar sub doua forme: cheltuieli cu cercetarea propriu-zisa (cercetarea fundamentala si cu cercetarea aplicativa) si cheltuieli cu formarea oamenilor de stiinta. Dupa natura lor, acestea cuprind: cheltuieli curente, necesare functionarii activitatii de cercetare si cheltuieli de investitii.

Datorita nivelului ridicat al cheltuielilor, alaturi de dotatiile de la buget mentionam ca surse: contributiile intreprinderilor private, a institutiilor de invatamant si de cercetare, creditele de pe piata externa si sprijinul extern.